國家治理視角下推動公眾參與國家審計的對策探討

柯芳 蘇回水 王招治

黨的十九大報告提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是要堅持以人民為中心，充分激發(fā)人民的創(chuàng)造活力，積極利用人民的智慧和力量來提升國家治理的效能。

國家治理、社會公眾與國家審計的關(guān)系辨析

人民是國家的主人，國家的一切權(quán)力屬于人民。人民委托國家政府經(jīng)營管理整個國家，同時授權(quán)國家審計對國家政府進(jìn)行監(jiān)督，防止公共權(quán)力被異化，從而在人民、國家政府和國家審計之間形成了一種相互制衡的機(jī)制。

一、國家審計是國家治理體系的重要組成部分

國家審計是由國家審計機(jī)關(guān)代表國家所實施的審計，關(guān)于國家審計的產(chǎn)生有不同的觀點，有人認(rèn)為是民主法治的產(chǎn)物，也有人認(rèn)為是源于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)相分離所形成的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系。本文參照前審計長劉家義的觀點，國家審計是國家治理體系的重要組成部分，不管是民主法治的產(chǎn)物還是三權(quán)分立的產(chǎn)物，本質(zhì)上都是基于國家治理的需要而產(chǎn)生的。人民將治理國家的權(quán)力授權(quán)給國家政府，國家政府代表人民的意志依法使用公共權(quán)力，而公共權(quán)力的配置和運行需要有第三方的監(jiān)督制約，因此國家審計便成為監(jiān)督制約的第三方。國家審計站在國家治理的角度定位自身的功能，通過審計監(jiān)督服務(wù)于國家治理，從而更好地保障人民的利益。

二、公眾參與國家治理契合了國家治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展要求

公眾是指自然人、法人和其他組織，公眾參與是指社會公眾為表達(dá)自身意愿、維護(hù)自身利益，通過合法的途徑與方式參與國家制定重大決策和管理社會事務(wù)，公眾參與治理包括參與城市治理、志愿服務(wù)、腐敗治理、公共產(chǎn)品再分配等領(lǐng)域。公眾維護(hù)自身利益的意識在不斷增強(qiáng)，公眾有動力也有能力參與國家的管理活動。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化對政府提出了更高的要求，國家治理方式和治理理念急需轉(zhuǎn)變，公眾參與國家治理可以改善公共服務(wù)供給、維護(hù)社會秩序、實現(xiàn)政府與公眾的良性互動。公眾參與國家重大政策的制定過程，不僅能夠讓政府聽到公眾的意見和利益訴求，還能吸取公眾的智慧、凝聚公眾的共識，讓制定的政策更科學(xué)、更民主，也會大大提升政策執(zhí)行的效果，從而形成一個共建共治共享的社會治理局面。

三、公眾參與國家審計有助于更好服務(wù)國家治理

國家審計的目標(biāo)是維護(hù)人民群眾的根本利益，如果脫離了人民群眾，這個目標(biāo)也就變成了空談。公眾是最熟悉基層治理情況的群體，也是掌握著最真實證據(jù)的群體，可以對政府提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品做出最客觀的評價，通過意見的交流、思想的碰撞及時為政府提供有用的信息，避免產(chǎn)生沖突和矛盾。公眾通過監(jiān)督可以為審計部門提供重要的審計證據(jù)，強(qiáng)化審計部門揭示重大違法違紀(jì)案件的能力，提高國家審計工作的效率和質(zhì)量，從而促進(jìn)國家審計更好地服務(wù)于國家治理。

國家治理視角下公眾參與國家審計的重要意義

我國審計部門已認(rèn)識到公眾參與審計活動的重要性，各地審計機(jī)關(guān)也在紛紛探索建立公眾參與的制度?！秶覍徲嫓?zhǔn)則》里多次提到社會公眾，要求審計機(jī)關(guān)和審計人員選擇審計項目、做出審計判斷、反映審計事項重要性時都要充分考慮社會公眾的需要。

一、公眾參與國家審計有利于審計機(jī)關(guān)科學(xué)立項

審計立項是審計工作的第一個環(huán)節(jié)，解決審什么的問題。審計機(jī)關(guān)的資源是有限的，安排審什么項目是關(guān)系到審計目標(biāo)能否實現(xiàn)的重要一步。政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是否滿足公眾的需求，以及公眾對國家政策的反饋都需要社會公眾的參與才能得到最真實的答案，所以審計機(jī)關(guān)在立項前要先了解社會公眾的訴求，再決定審計哪些項目。社會公眾是基層的普通老百姓，他們關(guān)心自己的民生問題、福祉問題，通過社會公眾的參與可以給審計機(jī)關(guān)提供重要的信息，公眾參與的審計項目更能滿足社會公眾的需求，也更能得到社會公眾的支持和配合，從而提高國家審計部門的審計能力。

二、公眾參與國家審計有利于提升審計取證技術(shù)

審計取證是指審計機(jī)關(guān)和審計人員圍繞審計目標(biāo)收集審計證據(jù)的過程，是形成審計結(jié)論的基礎(chǔ)。審計部門在進(jìn)行績效審計、民生審計、領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、環(huán)境審計等項目時可以直接向公眾取證，因為公眾對這些項目有著最直觀的感受和評價，也是跟這些項目密切相關(guān)的群體，可以提供最直接、最真實的證據(jù)。社會公眾可以成為審計部門取證的直接對象，還可以為審計活動建言獻(xiàn)策。公眾參與國家審計可以拓寬審計取證渠道，變革取證方法，從而提高審計部門獲取審計證據(jù)的能力。

三、公眾參與國家審計有利于提升審計整改效果

國家審計一直面臨著“審計難，整改更難”的困境，破解這個困境需要引入新的力量監(jiān)督審計整改。審計整改效果不好的主要原因是審計部門對審計整改的監(jiān)督權(quán)限太小，大部分情況下要將審計整改建議移送給其他部門，整改效果好壞取決于其他部門是否重視整改。讓社會公眾知情審計結(jié)果及審計整改的責(zé)任部門，借助社會公眾的監(jiān)督力量對整改的負(fù)責(zé)部門進(jìn)行施壓，倒逼責(zé)任部門徹底整改、有效整改。社會公眾還是很多整改項目的直接受益者和直接感受者，對于整改效果他們最有發(fā)言權(quán)，所以要充分引入社會公眾的力量，監(jiān)督審計整改的落實，從而增強(qiáng)審計整改的強(qiáng)制性和權(quán)威性。

四、公眾參與國家審計有利于提升審計服務(wù)水平

國家審計是依法用權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的機(jī)構(gòu)，審計部門本身作為一個職能機(jī)構(gòu)，也需要接受外界的監(jiān)督，這個監(jiān)督來自社會公眾比較具有合理性。審計機(jī)構(gòu)為了趕任務(wù)可能會出現(xiàn)敷衍審計、虛假審計的情況，鑒于社會公眾的監(jiān)督，審計部門不得不加強(qiáng)審計執(zhí)法行為，提升服務(wù)水平。在社會公眾的監(jiān)督下還可以增強(qiáng)審計廉政建設(shè)，避免審計人員自身出現(xiàn)腐敗問題。

五、公眾參與國家審計有利于提高國家治理水平

社會公眾是政府提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的直接受益對象，國家審計是對這些公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)性、效果性和效益性進(jìn)行績效審計的部門，公眾通過參與審計可以為績效審計提供最直接最有效的評價信息，從而有助于審計部門提高績效審計的效率和效果。公眾參與國家審計還可以建立一條表達(dá)民意的通道，可以及時反饋基層意見，幫助政府提供讓公眾更滿意的公共服務(wù)和更貼合公眾需求的公共產(chǎn)品，建立政府與公眾間的良性互動，從而提升國家的治理水平。社會公眾還掌握著基層貪污腐敗的重要信息，公眾通過參與審計可以舉報和揭露這些違法違規(guī)的公權(quán)人，有助于國家審計更具有針對性地打擊和防范貪污腐敗現(xiàn)象。已有相關(guān)研究證明，公眾參與治理程度越高，國家對貪污腐敗的防范效果越好。公眾參與國家審計還有助于推動民主建設(shè)和法制建設(shè)，使政府重大決策更透明、更高效，從而提升國家治理水平。

國家治理視角下公眾參與國家審計存在的問題

公眾參與國家審計還處于探索階段，呈現(xiàn)出隨意性和偶然性的特點，可見公眾參與國家審計的深度融合還需要很長時間的磨合。

一、審計機(jī)關(guān)對公眾參與的重要性認(rèn)識不足

我國審計機(jī)關(guān)面臨著審計任務(wù)繁重，審計人員不足的現(xiàn)實矛盾，特別是提出審計全覆蓋之后，審計人員工作更加繁忙，大部分審計人員經(jīng)常要出差，每次執(zhí)行任務(wù)都要加班加點才能完成。因為任務(wù)量大，每個審計項目的時限都比較短，所以對于審計人員來說按時按量完成審計任務(wù)已是比較高的要求了，再對他們提出要引入公眾參與來提高審計結(jié)果的質(zhì)量就顯得勉為其難了。引入公眾參與會增加審計人員的一些工作量，比如公布審計信息，引導(dǎo)公眾參與，整理公眾意見等等，這會引起本就十分忙碌的審計人員的抵觸心理，進(jìn)而難以客觀真實地認(rèn)識到公眾參與國家審計的重要性。目前僅有少數(shù)地方審計機(jī)關(guān)已制定審計公示制度，要求審計組進(jìn)駐被審計單位時要公示審計相關(guān)信息。但大部分的地方審計機(jī)關(guān)對公眾參與重要性的認(rèn)識不足，甚至有些審計人員認(rèn)為審計專業(yè)性很強(qiáng)，公眾還不具備參與審計的能力。

二、缺少社會公眾參與國家審計的長效機(jī)制

社會公眾作為活躍在最基層的群體，掌握著龐大的信息，可以為審計部門提供重要的審計證據(jù)，但審計部門尚未建立公眾提供信息的便捷通道和公眾參與的長效機(jī)制，這嚴(yán)重阻礙了公眾參與作用的發(fā)揮。首先，審計部門沒有向社會公眾公開審計項目的具體計劃。隨著政務(wù)信息越來越公開，審計機(jī)關(guān)對外公布的信息也越來越多，比如審計結(jié)果公告、審計數(shù)據(jù)公開、審計信息公示等，但是審計項目的事前計劃和事中過程卻沒有公布。社會公眾不了解政府審計項目進(jìn)展的情況，也就無法提供相對應(yīng)的信息和證據(jù)，使得公眾參與審計的積極性受到影響。其次，社會公眾需要審計部門的引導(dǎo)才能有秩序有效率地參與審計工作，但是目前審計部門并沒有建立引導(dǎo)機(jī)制。社會公眾參與國家審計的積極性與熱情參差不齊，部分公眾認(rèn)為國家審計是審計機(jī)構(gòu)的事情，和自己無關(guān)。社會公眾的力量既強(qiáng)大又分散，需要有引導(dǎo)機(jī)制去引導(dǎo)他們才能建立起有秩序有效率的參與，否則就會出現(xiàn)公眾不愿意參與，或者是人多嘴雜沒有秩序的參與。

三、公眾參與國家審計缺少法律法規(guī)的支持

我國公眾參與國家審計的時間不長，雖然《國家審計準(zhǔn)則》里多次提到要結(jié)合社會公眾的需求，但是在《審計法》及其他法律中很少提及社會公眾的參與。沒有法律法規(guī)的引導(dǎo)和支持，公眾參與審計活動就會呈現(xiàn)出偶然性和隨意性的特點，這將不利于國家審計的創(chuàng)新發(fā)展。從公眾參與的機(jī)理看，每個人都是國家治理的利益相關(guān)者，國家公共利益的維護(hù)和實現(xiàn)需要政府與公眾的雙向配合，形成多元治理主體的協(xié)同發(fā)展。國家法律規(guī)定了公民參與政治活動的基本權(quán)利與義務(wù)，但目前沒有規(guī)定公民參與國家審計活動的明確章程、制度與規(guī)程，公眾在參與國家審計活動時缺少能夠保障自身利益與權(quán)利的有效機(jī)制。有效的公眾參與能激發(fā)出無窮的活力，可以化解政府與公眾間的矛盾，促進(jìn)社會和諧。

四、公眾參與內(nèi)驅(qū)動力不足，缺少激勵機(jī)制

隨著法治國家建設(shè)的推進(jìn)，公民的參與和監(jiān)督成為推動社會進(jìn)步的重要力量。公眾參與的動力之源應(yīng)是來自成熟民主社會的公民自覺意識，而我國公眾參與國家治理和社會管理的內(nèi)生動力不足，參與意愿不強(qiáng)。大部分普通民眾不關(guān)心國家治理和社會管理，認(rèn)為那是國家和政府的事情，與自己無關(guān)，也就無須參與了。對于涉及公共事務(wù)的立法，公眾認(rèn)為于個體而言，參不參與對結(jié)果沒有影響，即便參與了，也不會采納自己的意見。正是這些普遍心態(tài)，使得公眾參與意愿低下，內(nèi)生動力不足。由于缺少激勵公眾參與的機(jī)制，公眾參與在政府重大行政決策發(fā)揮重要作用之后并沒有推廣至更多領(lǐng)域，導(dǎo)致公眾參與制度發(fā)展非常緩慢。

國家治理視角下推動公眾參與國家審計的對策

一、進(jìn)一步提高審計機(jī)關(guān)對公眾參與重要性的認(rèn)識

隨著教育水平的提高和民主意識的增強(qiáng)，社會公眾越來越關(guān)注政府的重大決策和公共事務(wù)，也更加愿意參與進(jìn)去表達(dá)自己的訴求。隨著生活水平的不斷提升，社會公眾在物質(zhì)方面基本得到了滿足，當(dāng)下更加追求精神上的滿足，對國家治理水平也提出了更高的要求，所以國家審計部門要跟隨時代的變化重新認(rèn)識社會公眾參與的重要性。首先，國家審計部門要認(rèn)識到社會公眾中有一部分是熟悉審計業(yè)務(wù)的人群，引導(dǎo)他們?yōu)閲覍徲嫿ㄑ垣I(xiàn)策可以提高審計能力和審計質(zhì)量。其次，審計人員要認(rèn)識到引導(dǎo)社會公眾的參與不是額外增加工作量，而是提高審計效率的一股新力量。公眾參與可以調(diào)動社會力量輔助審計部門更有針對性地取證，從而提高國家審計的效率和質(zhì)量。國家審計部門要深刻認(rèn)識到公眾參與國家治理是大勢所趨，推進(jìn)公眾參與國家審計是審計科學(xué)發(fā)展的新方向。

二、建立健全公眾參與國家審計的長效機(jī)制

我國需要建立健全公眾參與國家審計的長效機(jī)制，保障公眾參與的長期性和穩(wěn)定性。我國審計部門在推動公眾參與方面已做了一些嘗試，但效果并不理想，不管是國家審計署網(wǎng)站還是地方審計機(jī)關(guān)的網(wǎng)站都有專門的公眾互動板塊，但這些板塊里公眾的活躍度非常低，要提高公眾的參與度就需要拓寬與公眾互動的渠道。首先，建立將公眾參與度作為地方審計機(jī)關(guān)工作績效的一個考核指標(biāo)，激勵地方審計機(jī)關(guān)積極引入公眾參與。公眾參與不是走過場，而是真實有效地參與，設(shè)計一些可量化的指標(biāo)去測度公眾參與度，在設(shè)計指標(biāo)時要注重參與的有效性和效率性。其次，完善公眾參與的表達(dá)機(jī)制。審計部門要建立公眾充分表達(dá)意見的通道，要鼓勵公眾暢所欲言，并調(diào)動公眾參與的積極性，讓公眾愿意表達(dá)，有地方可以表達(dá)自己的意愿和要求。最后，建立對公眾參與的反饋機(jī)制。對公眾參與的及時反饋可以有效提高公眾參與的積極性，國家審計部門要設(shè)置相應(yīng)的反饋機(jī)制，如果公眾參與國家審計得不到及時的反饋，公眾參與就會流于形式，久而久之公眾就會失去參與熱情。

三、建立健全公眾參與國家審計的法律法規(guī)

我國沒有建立社會公眾參與國家審計相關(guān)的法律法規(guī)，最相關(guān)的就是2019年9月起施行的《重大行政決策程序暫行條例》，這個條例特別強(qiáng)化了公眾參與的意義和公眾參與的有效性。該條例出來后，地方審計部門也緊跟國家號召制定了公眾參與的制度。此次國家審計部門要以落實《重大行政決策程序暫行條例》為契機(jī)，進(jìn)一步完善《審計法》。首先，《審計法》要強(qiáng)制規(guī)定公眾參與要貫穿國家審計的全過程。其次，審計部門聽取公眾意見的渠道要多元化。最后，規(guī)定審計部門對公眾不同的意見要進(jìn)行歸納整理、研究論證，采納合理的意見。公眾參與國家審計，既落實了以人民為中心的思想，又保障了人民群眾當(dāng)家作主的制度安排，應(yīng)加快法律法規(guī)的建設(shè)。

四、建立健全公眾參與國家審計的激勵機(jī)制

當(dāng)前國家審計存在著公眾參與度低的問題，主要原因是缺少對公眾參與的激勵機(jī)制，從而導(dǎo)致公眾缺少參與的內(nèi)驅(qū)動力。社會公眾作為國家治理的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)建立激勵機(jī)制鼓勵公眾積極參與國家審計活動。首先，制定公眾參與國家審計的獎勵條件，對滿足獎勵條件的公眾要及時兌現(xiàn)。其次，積極倡導(dǎo)公眾參與國家審計的志愿服務(wù)，動員社會公眾參與，堅持自愿參與與社會化動員相結(jié)合，不斷提高公眾參與的主動性、積極性和創(chuàng)造性，最大限度激發(fā)全社會公眾的主體意識和志愿熱情。最后，開展年度志愿者和公眾參與的先進(jìn)單位評選，提升社會公眾參與國家審計的意識，營造公眾志愿服務(wù)發(fā)展的良好環(huán)境，激發(fā)全社會公眾形成工作合力，共同推進(jìn)國家審計更好服務(wù)國家治理，從而加快實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[本文系2020年福建省社會科學(xué)研究基地重大項目“突發(fā)重大公共事件的會計審計問題研究”（項目編號：FJ2020JDZ068）；2021年福建省創(chuàng)新戰(zhàn)略研究計劃聯(lián)合項目重點項目“‘科技自立自強(qiáng)戰(zhàn)略視角下深化我省科技創(chuàng)新體制改革路徑研究”（項目編號：2021R0164）階段性研究成果。作者簡介：柯芳，福建師范大學(xué)協(xié)和學(xué)院講師；蘇回水，福建江夏學(xué)院副教授，福建省社科研究基地福建江夏學(xué)院財務(wù)與會計研究中心研究員，從事審計研究；王招治，在讀博士，福建師范大學(xué)協(xié)和學(xué)院副教授]