維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利 提升土地管理水平
——解讀《廣西集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果更新匯交技術(shù)方案（試行）》

陳耿，吳 航

2022年，廣西自然資源廳印發(fā)了《技術(shù)方案（試行）》，明確了集體土地所有權(quán)登記成果的收集、整理、更新、入庫的技術(shù)要點，充分利用廣西已經(jīng)完成的登記成果，進(jìn)一步高效、精準(zhǔn)、節(jié)約地推進(jìn)土地所有權(quán)確權(quán)登記工作。

一、出臺的背景及依據(jù)

根據(jù)原國土資源部《關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)〔2001〕359 號）和自治區(qū)人民政府《關(guān)于開展集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（桂政發(fā)〔2002〕6 號），廣西于2001 年啟動了集體土地所有權(quán)確權(quán)登記工作，并于2007 年基本完成。隨著廣西經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，原有數(shù)據(jù)因精度、維護(hù)問題等要素已無法滿足當(dāng)前土地管理工作的需要。

2022 年1月，《自然資源部關(guān)于加快完成集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果更新匯交的通知》（自然資發(fā)〔2022〕19 號）要求各省級自然資源主管部門以縣級為單位，組織、入庫、更新集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果和地籍圖，完成一個匯交一個，2023 年底前全部離線匯交至自然資源部。廣西自然資源廳積極作出相應(yīng)的工作部署，下發(fā)了《廣西壯族自治區(qū)自然資源廳關(guān)于加快完成集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果更新匯交的通知》（桂自然資發(fā)〔2022〕37 號），同時按照國家相關(guān)要求，結(jié)合廣西實際，印發(fā)了《技術(shù)方案（試行）》。

二、核心內(nèi)容

（一）目標(biāo)任務(wù)

充分利用現(xiàn)有登記成果，以縣（市、區(qū)）為單位，全面開展集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果整理入庫、集中更新和成果匯交工作。到2022 年底，建立集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果更新和應(yīng)用機(jī)制，完成自然資源部工作示范點北流市和自治區(qū)13 個試點縣（市、區(qū)）集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果更新匯交；到2023 年底，完成全區(qū)所有縣（市、區(qū)）集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果更新匯交；2024 年起，結(jié)合年度國土變更調(diào)查，采取“日常+定期”更新模式，在每年年底組織做好集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果的整理核實、查漏補(bǔ)缺和更新匯交工作，保持成果的現(xiàn)勢性。

（二）準(zhǔn)備工作

《技術(shù)方案（試行）》中明確，要著重做好以下幾點準(zhǔn)備工作。

一是資料收集。收集現(xiàn)勢性較強(qiáng)的高清影像圖、第三次全國國土調(diào)查及行政區(qū)劃數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)圖件，服務(wù)于調(diào)查底圖與分析資料；收集已有集體土地所有權(quán)登記成果，為成果更新數(shù)據(jù)夯實基礎(chǔ)；收集土地征收批準(zhǔn)文件、互換土地的協(xié)議或土地調(diào)整文件、土地權(quán)屬爭議調(diào)解書和處理決定、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記成果等資料，為成果更新權(quán)屬來源提供依據(jù)。

二是數(shù)據(jù)整理與分析。分類整理已有集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果等資料，核實登記數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢狀態(tài)并進(jìn)行分類標(biāo)注，建立集體土地所有權(quán)臺賬，為合理制訂工作方案提供系統(tǒng)、準(zhǔn)確的分析數(shù)據(jù)。

三是制訂實施方案。根據(jù)數(shù)據(jù)整理和分析情況，確定開展成果更新匯交的工作內(nèi)容和技術(shù)路線，制訂工作計劃，明確需要重點解決的問題等，形成實施方案。

（三）已有登記成果整合入庫

廣西各地在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記前，已完成了集體土地所有權(quán)確權(quán)登記工作，但是已有登記成果與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度新要求還存在一定的差距。廣西需按照現(xiàn)行的《不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》等技術(shù)規(guī)范，整理現(xiàn)有集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果，已建庫的成果需要經(jīng)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、補(bǔ)充采集信息、數(shù)據(jù)整合關(guān)聯(lián)后，納入新的不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫。對于未建庫只有紙質(zhì)資料的，應(yīng)將數(shù)字化后的登記成果納入不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫。

（四）更新集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果

廣西不少地方存在土地征收、農(nóng)民集體變化等原因?qū)е录w土地所有權(quán)變化的情形，這部分集體土地未辦理相應(yīng)注銷、變更等登記手續(xù)，也未及時更新登記成果。對于這部分集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果，需核實已登記的集體土地所有權(quán)權(quán)屬狀況，根據(jù)前期整理分析情況。對集體土地所有權(quán)有關(guān)情況發(fā)生變化的，應(yīng)通過不動產(chǎn)登記系統(tǒng)集中辦理變更、注銷等登記來統(tǒng)一更新。利用更新后的集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果及權(quán)屬爭議宗地信息，根據(jù)地籍圖編制相關(guān)要求，生成集體土地所有權(quán)地籍圖。

（五）數(shù)據(jù)成果檢查及匯交

市、縣自然資源主管部門要以縣級為單位導(dǎo)出數(shù)據(jù)，檢查數(shù)據(jù)完整性、空間數(shù)學(xué)基礎(chǔ)與數(shù)據(jù)格式正確性、標(biāo)準(zhǔn)符合性、空間拓?fù)?、圖屬一致性等，不動產(chǎn)單元號應(yīng)符合不動產(chǎn)單元編碼規(guī)則，不能為空，以確保數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)與掛接，確保數(shù)據(jù)成果質(zhì)量。參照《不動產(chǎn)登記存量數(shù)據(jù)成果匯交規(guī)范（2021修訂版）》等相關(guān)要求，由廣西自然資源廳先匯總市、縣成果數(shù)據(jù)，再分批向自然資源部離線匯交總數(shù)據(jù)，2023 年底前全部完成匯交。

三、特色亮點

（一）方案因地制宜，落實落細(xì)

此次登記成果更新匯交要求由縣級自然資源主管部門組織，在原有登記成果的基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)充完善，同時，要求各地根據(jù)地方實際制訂具體實施方案，采用內(nèi)業(yè)為主、外業(yè)為輔的方法，針對性地解決實際問題，開展整合更新匯交工作。

（二）針對實際提出了主要的技術(shù)方法

根據(jù)前期摸底調(diào)查，廣西各地的情況不一，有的地區(qū)在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記前已建成集體土地所有權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫，還有的地區(qū)存在未建庫只有紙質(zhì)資料的情況。針對這兩種情形，《技術(shù)方案（試行）》中提出了活用登記簿冊數(shù)據(jù)整理、數(shù)據(jù)清理、空間數(shù)據(jù)處理、非空間數(shù)據(jù)處理、缺失數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)整合關(guān)聯(lián)、登記檔案資料管理等7 個環(huán)節(jié)進(jìn)行數(shù)據(jù)整合。

一是登記簿冊數(shù)據(jù)整理。未建庫只有紙質(zhì)資料的數(shù)據(jù)，要從檔案掃描電子化中獲取登記信息，為建庫數(shù)據(jù)做好準(zhǔn)備。已建庫的數(shù)據(jù)，在整理中對已有登記成果進(jìn)行規(guī)范化處理，滿足《不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》的要求。

二是通過數(shù)據(jù)清理，刪除錯誤、冗余的數(shù)據(jù)，降低錯誤率和重復(fù)率，保證準(zhǔn)確性，理清登記現(xiàn)勢或歷史狀態(tài)。

三是通過空間數(shù)據(jù)規(guī)范化處理，將紙質(zhì)圖件數(shù)據(jù)矢量化，矢量數(shù)據(jù)坐標(biāo)轉(zhuǎn)換、格式統(tǒng)一、拓?fù)錂z查和處理等信息應(yīng)滿足空間數(shù)據(jù)的要求。

四是通過非空間數(shù)據(jù)規(guī)范化處理，將紙質(zhì)資料屬性信息錄入或數(shù)字化成果抽取轉(zhuǎn)換，按照數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范化處理，保證轉(zhuǎn)換前后滿足“四個一致”（數(shù)據(jù)量、內(nèi)容、關(guān)聯(lián)關(guān)系和權(quán)屬狀態(tài)一致）的要求。

五是通過查找登記資料對信息的缺項、漏項進(jìn)行補(bǔ)錄，缺失無法補(bǔ)錄的，用“/”代替，保證數(shù)據(jù)的完整性。

六是通過數(shù)據(jù)整合關(guān)聯(lián)，整理不動產(chǎn)單元代碼編制，其他字段補(bǔ)錄，關(guān)聯(lián)關(guān)系重建，數(shù)據(jù)一致性核對、邏輯間的關(guān)系，保證數(shù)據(jù)組織的關(guān)聯(lián)性、數(shù)據(jù)邏輯關(guān)系、數(shù)據(jù)一致性符合要求。

七是通過登記檔案資料管理，將紙質(zhì)檔案進(jìn)行掃描電子化，并按照一定方式整編形成電子檔案，以單元代碼、原地籍號、檔案號等形式進(jìn)行關(guān)聯(lián)，以便于查找、檢索、追溯。

（三）明確了需集中更新集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果的類型

一是通過核實已登記的集體土地所有權(quán)權(quán)屬狀況，對集體土地所有權(quán)有關(guān)情況發(fā)生變化的，利用不動產(chǎn)登記系統(tǒng)辦理登記、更新成果。

二是根據(jù)各地的不同情況，細(xì)化更新集體土地所有權(quán)權(quán)屬界線的具體確定辦法。界址發(fā)生變化，法定文件中已有明確界址坐標(biāo)的，不再開展權(quán)屬指界和不動產(chǎn)測繪；界址發(fā)生變化，無明確界址坐標(biāo)的，按規(guī)定履行權(quán)屬調(diào)查程序；因采用底圖不同、測繪精度不同或坐標(biāo)轉(zhuǎn)換等原因造成集體土地所有權(quán)之間存在交叉重疊或縫隙的要及時核實，經(jīng)核實界址未發(fā)生變化且不存在權(quán)屬爭議的集體土地不再開展權(quán)屬指界和不動產(chǎn)測繪；存在權(quán)屬爭議且一時難以解決的，對有爭議部分劃定爭議區(qū)，設(shè)立爭議宗地。

三是區(qū)分了集體土地所有權(quán)登記成果更新的不同情形。對于已登記的集體土地所有權(quán)登記成果發(fā)生變化或經(jīng)核實有錯誤的，利用不動產(chǎn)登記系統(tǒng)，根據(jù)《技術(shù)方案（試行）》中的7 種不同的情形，區(qū)分變更、注銷、轉(zhuǎn)移等登記類型，進(jìn)行統(tǒng)一集中更新。

（四）細(xì)化了在完善權(quán)屬調(diào)查與測繪中有關(guān)問題的處理方法

《技術(shù)方案（試行）》對需按規(guī)定履行權(quán)屬調(diào)查程序的，提出應(yīng)通過工作底圖制作、權(quán)屬調(diào)查、內(nèi)業(yè)處理等具體流程來完成。同時，針對宗地劃分、土地權(quán)屬界線爭議處理、權(quán)屬界線不一致的處理、國有土地界線認(rèn)定等有關(guān)問題提出了具體的處理方法。

四、注意事項

（一）注意新舊政策銜接

各縣（區(qū)、市）要充分利用已有的登記成果，根據(jù)現(xiàn)行的《不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》（TD/T 1066—2021）、《不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)整合建庫技術(shù)規(guī)范》以及自然資源部等部門的有關(guān)規(guī)定、數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)和要求，完成數(shù)據(jù)入庫、更新、匯交工作。

（二）根據(jù)實際情況制訂實施方案

各縣（區(qū)、市）需盡早收集資料，摸清當(dāng)?shù)氐募w土地所有權(quán)登記成果總數(shù)、成果更新數(shù)量、權(quán)屬爭議底數(shù)，建立臺賬，并制訂工作計劃和實施方案、落實經(jīng)費(fèi)等前期工作，總結(jié)試點經(jīng)驗。

（三）做好數(shù)據(jù)成果更新維護(hù)

各縣（區(qū)、市）要突出成果入庫匯交，強(qiáng)化成果應(yīng)用，融入自然資源管理工作鏈條，以應(yīng)用促更新，堅持成果更新程序的法定政策性要求與數(shù)據(jù)入庫匯交的技術(shù)性規(guī)范相統(tǒng)一。