高校預(yù)算績(jī)效管理體系及運(yùn)行機(jī)制研究

陳偉曉 李潔雯 劉思

【摘 要】 隨著我國(guó)財(cái)政管理改革的不斷深化推進(jìn)，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理已成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要抓手。為推動(dòng)高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，文章聚焦高等教育預(yù)算主體，結(jié)合廣東省預(yù)算績(jī)效管理改革的實(shí)際，調(diào)研梳理高校全流程預(yù)算績(jī)效管理存在的問題，從系統(tǒng)論角度出發(fā)，以強(qiáng)化單位預(yù)算績(jī)效管理為導(dǎo)向，貫徹“目標(biāo)引導(dǎo)、監(jiān)督規(guī)范、績(jī)效優(yōu)先、協(xié)同治理”理念，構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋高校預(yù)算績(jī)效管理體系，并進(jìn)一步提出落實(shí)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制、共同參與機(jī)制、全過程管理機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制和結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，促進(jìn)高校預(yù)算績(jī)效管理體系真正發(fā)揮效能，以期能為提升我國(guó)高校預(yù)算績(jī)效管理水平提供參考和借鑒，為完善公共財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理提供新思路。

【關(guān)鍵詞】 高校預(yù)算； 財(cái)政體制； 預(yù)算績(jī)效； 管理體系； 運(yùn)行機(jī)制

【中圖分類號(hào)】 F812.2? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2022）24-0096-05

一、引言

財(cái)政是國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的基石。隨著中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》的出臺(tái)，全面深化預(yù)算績(jī)效管理改革成為“十四五”時(shí)期重點(diǎn)推進(jìn)的財(cái)政改革領(lǐng)域[1]，這也標(biāo)志著我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理將從主要由部門推動(dòng)的局部探索轉(zhuǎn)型升級(jí)為國(guó)家全面實(shí)施的全方位、全過程、全覆蓋體系[2]。

隨著高校教育經(jīng)費(fèi)投入的日益增長(zhǎng)，如何發(fā)揮教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效，已成為社會(huì)聚焦的熱點(diǎn)問題，但由于管理機(jī)制等多方因素的限制，高校預(yù)算績(jī)效管理水平較預(yù)算績(jī)效管理改革目標(biāo)仍有一定差距，教育經(jīng)費(fèi)的配置效率和資金績(jī)效有待進(jìn)一步提高。2019年12月，教育部發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（教財(cái)〔2019〕6號(hào)），提出進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理模式，不斷提高教育預(yù)算管理科學(xué)化水平，為教育事業(yè)發(fā)展提供有力保障。在此背景下，本文聚焦高等教育預(yù)算主體，以廣東省高校項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效管理改革為例，探索如何系統(tǒng)推動(dòng)高校預(yù)算績(jī)效管理，通過研究高等教育主體在財(cái)政體制中發(fā)揮的作用，推動(dòng)全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系的建設(shè)，助力高等教育高質(zhì)量發(fā)展，同時(shí)也為高校逐步實(shí)施整體績(jī)效提供參考借鑒。

二、廣東省高校預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀

近年來，隨著預(yù)算績(jī)效管理改革朝著預(yù)算管理和績(jī)效管理一體化方向順利推進(jìn)，預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)涵也不斷豐富?？紤]當(dāng)前高校預(yù)算績(jī)效管理仍以項(xiàng)目績(jī)效管理為主的實(shí)際，本文以深化項(xiàng)目績(jī)效管理為導(dǎo)向，通過收集績(jī)效評(píng)價(jià)材料、現(xiàn)狀調(diào)研和現(xiàn)場(chǎng)訪談等方式，分析廣東省高校預(yù)算績(jī)效管理主要存在的不足之處：

（一）預(yù)算績(jī)效管理整體理念落后

對(duì)廣東省預(yù)算績(jī)效管理改革情況分析，廣東省財(cái)政廳相關(guān)改革在省級(jí)層面能得到貫徹落實(shí)，但具體到高校層面，高校貫徹預(yù)算績(jī)效管理理念仍有待進(jìn)一步提升，一是高校預(yù)算績(jī)效管理改革距離省財(cái)政改革要求仍有一定的差距，具體表現(xiàn)在高校往往是被動(dòng)式開展績(jī)效管理工作，以落實(shí)上級(jí)財(cái)政部門或業(yè)務(wù)主管部門績(jī)效目標(biāo)填報(bào)、績(jī)效自評(píng)和相關(guān)監(jiān)督檢查工作為主，未能結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際需要主動(dòng)開展全過程績(jī)效管理；二是績(jī)效理念仍未在高校領(lǐng)導(dǎo)層全面貫徹落實(shí)，相關(guān)改革推行緩慢，沒有形成自上而下推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理改革的政策和措施；三是校內(nèi)各部門及師生績(jī)效意識(shí)薄弱，校內(nèi)職能部門承擔(dān)著校內(nèi)專項(xiàng)資金的分配和管理職能，但校內(nèi)職能部門“重分配，輕管理”的思想仍比較嚴(yán)重，財(cái)務(wù)部門也未形成常態(tài)化的績(jī)效管理機(jī)制，而學(xué)校的師生及員工，則沒有協(xié)同監(jiān)督學(xué)校資金績(jī)效發(fā)揮的意識(shí)。綜上，整體來說，高校績(jī)效理念貫徹仍不到位，單位績(jī)效管理工作推進(jìn)相對(duì)緩慢，仍未達(dá)到國(guó)家、省預(yù)算績(jī)效管理改革的要求。

（二）預(yù)算績(jī)效目標(biāo)引導(dǎo)作用未全面發(fā)揮

預(yù)算績(jī)效目標(biāo)是引導(dǎo)和貫穿預(yù)算績(jī)效管理活動(dòng)的靈魂。廣東省高校預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理進(jìn)展相對(duì)緩慢，對(duì)實(shí)踐指導(dǎo)牽引作用未完全發(fā)揮。一是在部門預(yù)算階段，高校主要按照財(cái)政預(yù)算系統(tǒng)要求填報(bào)項(xiàng)目績(jī)效信息，存在被動(dòng)完成系統(tǒng)任務(wù)要求的情況，對(duì)常規(guī)專項(xiàng)提前規(guī)劃論證不足；二是年中下達(dá)的資金，績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算同步下達(dá)，并要求高校結(jié)合實(shí)際設(shè)定項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，部分職能部門或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人績(jī)效意識(shí)淡薄，不利于預(yù)算績(jī)效目標(biāo)發(fā)揮引導(dǎo)作用以及持續(xù)指導(dǎo)業(yè)務(wù)工作的開展；三是重大項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃匹配度不高，財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門聯(lián)動(dòng)不足，未能以學(xué)校發(fā)展規(guī)劃為引導(dǎo)填報(bào)績(jī)效目標(biāo)并持續(xù)跟蹤。

（三）績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控側(cè)重于預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，監(jiān)控效果不佳

中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》明確指出，各單位對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行“雙監(jiān)控”，切實(shí)做好績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控。就廣東省高校而言，受每月國(guó)庫(kù)預(yù)算資金執(zhí)行進(jìn)度排名通報(bào)、國(guó)庫(kù)資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等政策導(dǎo)向的影響，現(xiàn)行的績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控更加側(cè)重于預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度監(jiān)控，對(duì)預(yù)算執(zhí)行效率、預(yù)算支出的均衡性和實(shí)效性的關(guān)注有待進(jìn)一步提升。同時(shí)，高校過分關(guān)注預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度一定程度上忽視了預(yù)算執(zhí)行成本問題，預(yù)算績(jī)效監(jiān)控的內(nèi)涵未能同步延伸至教育成本監(jiān)控，教育資金的成本意識(shí)相對(duì)淡薄。另外，績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度監(jiān)控方面，因缺乏掣肘的手段，更多的是依靠高校自覺執(zhí)行，因此，績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控的執(zhí)行情況更多地與高?？?jī)效管理水平相關(guān)，對(duì)于缺乏績(jī)效管理理念的高校而言，更容易流于形式。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)推進(jìn)落后，評(píng)價(jià)結(jié)果難以應(yīng)用

目前，高校自身開展績(jī)效評(píng)價(jià)的積極性和主動(dòng)性不高，仍以落實(shí)上級(jí)部門績(jī)效自評(píng)政策任務(wù)安排為主，且財(cái)務(wù)部門布置校內(nèi)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效自評(píng)工作更多的是起到上傳下達(dá)、匯總上報(bào)的作用，過程監(jiān)督管理缺失，高校根據(jù)自身預(yù)算安排實(shí)際情況定期開展績(jī)效評(píng)價(jià)的制度尚未建立，績(jī)效評(píng)價(jià)方式上也未探索第三方評(píng)價(jià)加專家評(píng)價(jià)等方式，因此，在績(jī)效評(píng)價(jià)未能全面落實(shí)的情況下，評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用也存在一定的困難，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用需進(jìn)一步強(qiáng)化落實(shí)。

（五）績(jī)效監(jiān)督協(xié)同治理機(jī)制不完善

在目前績(jī)效理念仍未在高校全面落地生根的情況下，高校各監(jiān)督職能部門缺乏參與績(jī)效管理的動(dòng)能，學(xué)校審計(jì)部門更多開展的還是收支審計(jì)，沒有開展績(jī)效審計(jì)，而學(xué)校紀(jì)檢監(jiān)察部門也未介入預(yù)算績(jī)效管理工作，學(xué)校的師生員工對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作參與度更低。總體來說，績(jī)效監(jiān)督多主體協(xié)同治理機(jī)制仍不完善，其根源在于制度不完善、職能分工不明確，缺乏引導(dǎo)和信息公開。

三、高校預(yù)算績(jī)效管理體系構(gòu)建

高校預(yù)算績(jī)效管理既是老生常談的話題，亦是持續(xù)完善治理體系的重要手段。高校要真正落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理改革目標(biāo)，要以績(jī)效目標(biāo)為引導(dǎo)，充分保障預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)控、評(píng)價(jià)和應(yīng)用各個(gè)流程環(huán)節(jié)的緊密銜接和流暢運(yùn)行，形成完整的管理體系，確保預(yù)算績(jī)效管理動(dòng)能充分發(fā)揮?；诖?，本文從系統(tǒng)論角度出發(fā)，充分考慮高校預(yù)算績(jī)效管理的需求，以國(guó)家和廣東省預(yù)算績(jī)效管理改革的思路為引導(dǎo)，重新構(gòu)建“目標(biāo)引導(dǎo)、監(jiān)督規(guī)范、績(jī)效優(yōu)先、協(xié)同治理”的高校預(yù)算績(jī)效管理體系（圖1）。

（一）責(zé)任主體落實(shí)體系

資金的績(jī)效好壞與資金的管理和使用主體息息相關(guān)，要想財(cái)政資金發(fā)揮出應(yīng)有的作用，如何壓實(shí)相關(guān)主體的責(zé)任至關(guān)重要，因此，構(gòu)建高校預(yù)算績(jī)效管理體系，關(guān)鍵在于各相關(guān)主體共同責(zé)任的落實(shí)。各責(zé)任主體從管理維度上可以分為管理決策層、財(cái)務(wù)部門、業(yè)務(wù)（職能）部門、資金使用者和監(jiān)督管理部門。管理決策層是學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理工作的最有力推進(jìn)者，落實(shí)自上而下貫徹績(jī)效理念并部署推進(jìn)相關(guān)工作的主體責(zé)任；財(cái)務(wù)部門作為資金的管理者，主要負(fù)責(zé)資金的管理績(jī)效，即落實(shí)全生命周期的績(jī)效管理實(shí)施主體責(zé)任；業(yè)務(wù)（職能）部門作為資金的分配和具體業(yè)務(wù)管理部門，落實(shí)資金的監(jiān)督績(jī)效責(zé)任，對(duì)預(yù)算執(zhí)行效率和績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)、持續(xù)監(jiān)控；資金使用者是項(xiàng)目的具體執(zhí)行者和推動(dòng)者，其對(duì)資金使用的安全、規(guī)范及績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)負(fù)主要責(zé)任；監(jiān)督管理部門對(duì)預(yù)算績(jī)效管理各流程階段進(jìn)行監(jiān)督。

落實(shí)績(jī)效管理各主體的管理職責(zé)是預(yù)算績(jī)效管理工作的奠基石，只有各層級(jí)管理部門職責(zé)劃分清晰，才能對(duì)績(jī)效目標(biāo)管理形成有效牽引。

（二）績(jī)效目標(biāo)管理與績(jī)效預(yù)算編制體系

績(jī)效目標(biāo)是財(cái)政資金預(yù)期實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和產(chǎn)出的績(jī)效，同時(shí)也是高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的分解和推動(dòng)高校事業(yè)發(fā)展的指引，貫穿預(yù)算績(jī)效管理活動(dòng)全過程。一直以來，廣東省財(cái)政推行預(yù)算績(jī)效目標(biāo)事前審核機(jī)制，在項(xiàng)目入庫(kù)環(huán)節(jié)即對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制和績(jī)效指標(biāo)設(shè)置等信息嚴(yán)把關(guān)口，確保預(yù)算與績(jī)效相匹配。因此，本文所構(gòu)建的預(yù)算績(jī)效管理體系，充分借鑒績(jī)效目標(biāo)事前審核機(jī)制，考慮項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算編制的關(guān)系，引入績(jī)效預(yù)算的概念，將績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效預(yù)算編制加以融合，確保績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定更加科學(xué)合理。

為更好地發(fā)揮績(jī)效目標(biāo)的引導(dǎo)作用以及績(jī)效預(yù)算對(duì)資源的優(yōu)化配置作用，高?？梢苑謩e成立預(yù)算績(jī)效管理辦公室和預(yù)算管理委員會(huì)，相互協(xié)調(diào)配合，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績(jī)效一體化管理，其中預(yù)算績(jī)效管理辦公室應(yīng)保持獨(dú)立性，不掛靠在財(cái)務(wù)部門，由規(guī)劃、人事、財(cái)務(wù)、科研等相應(yīng)職能部門組成，主要是以績(jī)效目標(biāo)為引導(dǎo)，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算績(jī)效的全流程管理；預(yù)算管理委員會(huì)則聚焦主業(yè)強(qiáng)化績(jī)效預(yù)算的編制，由財(cái)務(wù)部門牽頭，從成本的角度，優(yōu)化資源配置，打破教育資金弱化成本因素的觀念。在具體運(yùn)作方面，以高校整體發(fā)展規(guī)劃為引導(dǎo)，由預(yù)算績(jī)效管理辦公室和預(yù)算管理委員會(huì)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，確定高校中長(zhǎng)期規(guī)劃以及年度規(guī)劃，先謀事，再匹配資金，績(jī)效管理辦公室采取事前評(píng)估的方式進(jìn)一步確定項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，而預(yù)算管理委員會(huì)則根據(jù)財(cái)力情況，綜合考慮項(xiàng)目成本效益情況，確定與項(xiàng)目績(jī)效相匹配的預(yù)算額度，并通過下達(dá)預(yù)算額度的形式，同步下達(dá)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，確保預(yù)算資金的使用圍繞績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行。

在具體項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)方面，要切實(shí)做到將宏觀的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行合理分解，落實(shí)績(jī)效目標(biāo)精細(xì)化管理，一是縱向上高校的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)直接受上級(jí)主管部門績(jī)效目標(biāo)指導(dǎo)，以上級(jí)部門下達(dá)的績(jī)效目標(biāo)為參考，結(jié)合自身戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃實(shí)際制定本單位績(jī)效目標(biāo)，并將績(jī)效目標(biāo)分解下達(dá)到相關(guān)責(zé)任人；二是橫向上對(duì)于學(xué)校確定的績(jī)效目標(biāo)，財(cái)務(wù)部門與職能部門應(yīng)加強(qiáng)協(xié)作，建立績(jī)效目標(biāo)分解傳導(dǎo)機(jī)制，使學(xué)校各相關(guān)部門能緊緊圍繞績(jī)效目標(biāo)形成合力。項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)通過縱橫向分解，形成工作任務(wù)分解和責(zé)任分解傳導(dǎo)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的精細(xì)化。

（三）績(jī)效監(jiān)控管理體系

為更好地貫徹落實(shí)績(jī)效目標(biāo)及預(yù)算執(zhí)行“雙監(jiān)控”機(jī)制，財(cái)務(wù)部門與資金分配管理部門形成合力共同構(gòu)建高?？?jī)效監(jiān)控管理體系。財(cái)務(wù)部門重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算執(zhí)行效率，確保預(yù)算支出的規(guī)范性、均衡性和時(shí)效性，以支出效率促進(jìn)業(yè)務(wù)進(jìn)度；規(guī)劃部門等資金分配管理部門落實(shí)績(jī)效目標(biāo)的監(jiān)控，主要包括績(jī)效數(shù)據(jù)的及時(shí)采集和分析，對(duì)資金使用部門的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)可以實(shí)行定期監(jiān)控督促，如實(shí)行按季度、按中期等方式進(jìn)行績(jī)效監(jiān)控，或定期對(duì)重大政策和重大項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)控。同時(shí)，在實(shí)際管理環(huán)節(jié)，通過將成本控制管理融入到內(nèi)部控制機(jī)制中，增加運(yùn)行成本的績(jī)效監(jiān)控，使預(yù)算執(zhí)行管理環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)成本的“合理”和“可控”，進(jìn)一步節(jié)約成本，使運(yùn)行成本與產(chǎn)出目標(biāo)、資金效益和使用效率相匹配。

為保障預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督不流于形式，強(qiáng)化預(yù)算約束性，在做好績(jī)效監(jiān)控的同時(shí)應(yīng)積極將監(jiān)控情況進(jìn)行反饋，因此，該環(huán)節(jié)要注重與績(jī)效目標(biāo)規(guī)劃的聯(lián)動(dòng)，及時(shí)糾偏，重新樹立績(jī)效目標(biāo)管理引導(dǎo)的權(quán)威性。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系

績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效管理的核心，是實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重要手段[3]，2011年4月，財(cái)政部《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)）指出績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)以項(xiàng)目支出為重點(diǎn)，盡管經(jīng)歷了多年的探索，但績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系的完善仍是難題，筆者嘗試以“責(zé)任落實(shí)—評(píng)價(jià)框架—指標(biāo)體系—績(jī)效審計(jì)”為主線，構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系。

首先，應(yīng)明確績(jī)效評(píng)價(jià)工作的共同責(zé)任?？?jī)效管理辦公室、職能部門、財(cái)務(wù)部門和項(xiàng)目責(zé)任人均承擔(dān)預(yù)算績(jī)效管理主體責(zé)任，只有推動(dòng)各方共同負(fù)責(zé)，才能保障績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系的有效和穩(wěn)定。

其次，構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)的管理框架。具體包括政策評(píng)價(jià)、管理效益及使用績(jī)效，覆蓋宏觀、中觀和微觀層面評(píng)價(jià)。宏觀層面評(píng)價(jià)聚焦頂層決策的科學(xué)性和合理性評(píng)價(jià)，包括專項(xiàng)資金設(shè)立的可行性和必要性以及項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的合理性和匹配性等，聚焦政策層面；中觀層面評(píng)價(jià)聚焦對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)督管理，隨著“放管服”改革的不斷推進(jìn)，高校對(duì)資金統(tǒng)籌能力不斷提升，中觀層面對(duì)資金的使用監(jiān)督、資金管理辦法的落實(shí)、績(jī)效目標(biāo)監(jiān)控和成本監(jiān)控等管理過程評(píng)價(jià)；微觀層面的評(píng)價(jià)其落腳點(diǎn)在于項(xiàng)目資金的使用績(jī)效，突出項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的結(jié)果導(dǎo)向，聚焦績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，包括績(jī)效產(chǎn)出、效益和滿意度的評(píng)價(jià)。

再次，制定完善的項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)體系?？?jī)效指標(biāo)是績(jī)效目標(biāo)的細(xì)化和量化描述，績(jī)效指標(biāo)體系的完善是績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，從實(shí)踐的角度分析，績(jī)效指標(biāo)既要客觀反映“結(jié)果”又要能予以細(xì)化量化，需要以科學(xué)的方法完善指標(biāo)庫(kù)的建設(shè)并健全績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，鑒于高?？?jī)效指標(biāo)體系具有行業(yè)特點(diǎn)，為使績(jī)效評(píng)價(jià)工作客觀、公正、科學(xué)開展，應(yīng)由教育部門盡快制定高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的指標(biāo)體系，以便各高校在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理有較強(qiáng)的操作性[4]。

最后，引導(dǎo)高校審計(jì)部門探索績(jī)效審計(jì)，以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為突破口，從審計(jì)的視角對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的材料、方法、過程、結(jié)論等進(jìn)行復(fù)核、分析和再評(píng)價(jià)，進(jìn)一步降低高校開展績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)的機(jī)會(huì)主義行為，切實(shí)提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量。

（五）評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用體系

實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)不是績(jī)效管理的最終目的，只有落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，才能更好地改進(jìn)績(jī)效管理，充分發(fā)揮資金績(jī)效。高校在實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)后，其結(jié)果運(yùn)用可在績(jī)效評(píng)價(jià)公開、績(jī)效問責(zé)和績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)三個(gè)方面予以應(yīng)用。

一是績(jī)效評(píng)價(jià)公開方面，以師生知情權(quán)為導(dǎo)向，將高校每年度上級(jí)主管部門布置的自評(píng)績(jī)效、監(jiān)督檢查的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告以及單位自身組織的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行公開，引導(dǎo)師生關(guān)注績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及其應(yīng)用情況，在師生中形成潛移默化的績(jī)效理念灌輸，形成良性的輿論監(jiān)督環(huán)境，確保績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果能真實(shí)反映項(xiàng)目實(shí)際情況，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理工作高質(zhì)量開展。

二是強(qiáng)化績(jī)效問責(zé)，在高?，F(xiàn)有業(yè)績(jī)、政績(jī)考核體系下進(jìn)行補(bǔ)充延伸，從領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人到學(xué)院部門的相關(guān)考核中增加績(jī)效評(píng)價(jià)考核，將績(jī)效運(yùn)行過程中出現(xiàn)重大決策失誤、違規(guī)使用資金等問題納入考核體系，強(qiáng)化績(jī)效問責(zé)力度，推動(dòng)各部門負(fù)責(zé)人強(qiáng)化績(jī)效理念，推進(jìn)單位預(yù)算績(jī)效管理。

三是將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算再安排掛鉤，強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，加強(qiáng)對(duì)下一年度項(xiàng)目入庫(kù)遴選和預(yù)算安排額度的控制，以往期績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等級(jí)為參考，建立聯(lián)動(dòng)掛鉤機(jī)制，充分體現(xiàn)“獎(jiǎng)優(yōu)罰差”的政策導(dǎo)向，如對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果達(dá)到良好及優(yōu)秀以上的項(xiàng)目，優(yōu)先給予預(yù)算安排保障并可適當(dāng)給予項(xiàng)目承擔(dān)部門（學(xué)院）統(tǒng)籌獎(jiǎng)勵(lì)資金由其統(tǒng)籌用于支持部門（學(xué)院）教學(xué)、科研和學(xué)科的發(fā)展，以此形成激勵(lì)效應(yīng)；對(duì)于因績(jī)效目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)等導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)等級(jí)不達(dá)標(biāo)的，既要建立資金收回統(tǒng)籌機(jī)制也要確實(shí)扣減其預(yù)算額度，甚至取消預(yù)算的安排。從根源上分析，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用不僅僅是為了獎(jiǎng)懲，更重要的是為了改進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，確保績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不落入“為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)”的怪圈，因此，需要高校積極分析績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，發(fā)現(xiàn)問題，剖析根源，進(jìn)一步完善制度、管理理念、優(yōu)化流程、強(qiáng)化內(nèi)控，確保預(yù)算績(jī)效管理落于實(shí)處，真正落實(shí)績(jī)效優(yōu)先的理念。

四、完善高校預(yù)算績(jī)效管理體系運(yùn)行機(jī)制

高校預(yù)算績(jī)效管理體系是對(duì)高校預(yù)算績(jī)效全管理流程的有效融合和銜接，通過流程優(yōu)化和管理賦能，最終實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)的管理模式，有效促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作的提升。高校預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工作，要使所構(gòu)建的績(jī)效管理體系發(fā)揮預(yù)期作用，不僅需要多個(gè)主體協(xié)同參與，還需要各個(gè)流程環(huán)節(jié)的銜接和配合，完善的運(yùn)行機(jī)制關(guān)系著績(jī)效管理體系運(yùn)行的效果。結(jié)合高校預(yù)算績(jī)效管理工作開展情況，高校預(yù)算績(jī)效管理運(yùn)行機(jī)制包括聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制、共同參與機(jī)制、全流程管理機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、結(jié)果應(yīng)用機(jī)制（圖2）。

（一）完善聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，確保信息暢通

信息的傳達(dá)是一個(gè)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的根本保障，要確保高校預(yù)算績(jī)效管理運(yùn)作順暢，則必須完善聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，既要包括上下級(jí)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，確保政策及指導(dǎo)意見的準(zhǔn)確傳達(dá)，以及頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃的順利推進(jìn)和落地，同時(shí)，也要保證橫向溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的落實(shí)，確保各業(yè)務(wù)職能部門、規(guī)劃部門等積極配合預(yù)算績(jī)效工作，在單位內(nèi)部形成協(xié)作合力，為預(yù)算績(jī)效管理改革提供堅(jiān)實(shí)的保障和強(qiáng)勁的動(dòng)能。

（二）營(yíng)造多方共同參與機(jī)制，強(qiáng)化績(jī)效理念引導(dǎo)

以近年來預(yù)算績(jī)效管理軟環(huán)境建設(shè)為契機(jī)，建立由校長(zhǎng)擔(dān)任主要負(fù)責(zé)人的預(yù)算績(jī)效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，推動(dòng)績(jī)效理念自上而下落地，積極落實(shí)預(yù)算績(jī)效公開制度，加強(qiáng)績(jī)效理念宣傳，培育高校師生績(jī)效理念，鼓勵(lì)全民參與預(yù)算績(jī)效治理；同時(shí)積極落實(shí)制度依據(jù)，賦予紀(jì)檢、審計(jì)等部門參與預(yù)算管理工作的權(quán)利與義務(wù)，為預(yù)算績(jī)效管理改革引入新生力量，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理制衡，通過績(jī)效理念引導(dǎo)，最終營(yíng)造多方共同參與機(jī)制。

（三）完善全流程管理機(jī)制，確保績(jī)效管理銜接順暢

預(yù)算績(jī)效管理改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全流程管理。因此，在實(shí)際管理中，各個(gè)流程環(huán)節(jié)的順暢銜接是系統(tǒng)發(fā)揮作用的關(guān)鍵，要形成自然銜接的全流程管理機(jī)制，而非人為設(shè)定管理工作，造成各環(huán)節(jié)的脫節(jié)與執(zhí)行偏差。而要完善全流程管理機(jī)制，有賴于制度的保障、信息系統(tǒng)的加持以及管理細(xì)則的指引，即要落實(shí)制度保障機(jī)制，賦予參與各方權(quán)責(zé)，形成規(guī)范性約束，讓預(yù)算績(jī)效管理工作在制度保障下良性運(yùn)轉(zhuǎn)；同時(shí)，利用信息化系統(tǒng)，串聯(lián)各個(gè)管理環(huán)節(jié)，使預(yù)算績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)高效、留痕以及自動(dòng)化管理，保障預(yù)算績(jī)效管理工作開展的系統(tǒng)性、規(guī)范性和科學(xué)性；最后是及時(shí)發(fā)布管理細(xì)則，在每一流程管理中形成引導(dǎo)，減少預(yù)算績(jī)效管理工作推進(jìn)阻力。

（四）完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理科學(xué)化

為進(jìn)一步突出績(jī)效評(píng)價(jià)的核心作用，高校應(yīng)改變被動(dòng)接受績(jī)效評(píng)價(jià)任務(wù)的情況，應(yīng)進(jìn)一步完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理科學(xué)化。一是通過自評(píng)和外部評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算績(jī)效情況開展評(píng)價(jià)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果開展績(jī)效自評(píng)，評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)送財(cái)政部門[5]，并應(yīng)在校內(nèi)進(jìn)行信息公開，強(qiáng)化監(jiān)督；二是在教育主管部門的指導(dǎo)下，構(gòu)建以“定性+定量”相結(jié)合，“共性指標(biāo)+個(gè)性指標(biāo)”為特色，符合高校實(shí)際的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并在實(shí)踐中不斷應(yīng)用和調(diào)整，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的有效性、客觀性和科學(xué)性。

（五）落實(shí)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，強(qiáng)化績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)管理

進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)管理，充分利用信息系統(tǒng)進(jìn)行績(jī)效數(shù)據(jù)分析，以及在落實(shí)績(jī)效自評(píng)基礎(chǔ)上，積極開展高校重大決策項(xiàng)目、重大規(guī)劃項(xiàng)目等的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，以制度的形式確立、固化必須開展績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目范圍，定期或不定期組織不同形式的抽查，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行記錄，如未達(dá)到單位績(jī)效目標(biāo)管理要求的，可將評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用到今后預(yù)算安排、考核獎(jiǎng)勵(lì)以及績(jī)效問責(zé)等方面，形成新的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，確保體現(xiàn)“獎(jiǎng)優(yōu)懲差”。

五、結(jié)語

高校預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)老生常談的工作，也是一項(xiàng)必須常抓不懈的工作，預(yù)算績(jī)效管理永遠(yuǎn)在路上，既要認(rèn)清目前高校預(yù)算績(jī)效管理工作仍處于初級(jí)管理階段，也要看清預(yù)算績(jī)效管理工作能為學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展所帶來的動(dòng)能。在扎實(shí)推進(jìn)項(xiàng)目績(jī)效管理的基礎(chǔ)上，逐步探索實(shí)現(xiàn)單位整體績(jī)效管理目標(biāo)是高校預(yù)算績(jī)效管理改革推進(jìn)的目標(biāo)方向。本文聚焦項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理，構(gòu)建“目標(biāo)引導(dǎo)、監(jiān)督規(guī)范、績(jī)效優(yōu)先、協(xié)同治理”的高校預(yù)算績(jī)效管理體系，進(jìn)一步提出完善的運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)高校預(yù)算績(jī)效管理體系真正發(fā)揮效能，希望能為進(jìn)一步探索研究單位整體績(jī)效提供一定的理論支撐。●

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