廣州養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革及對(duì)?？诮梃b

陳希西 黃雨楚 黃慶偉 呂萌

(1.海南經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 海南?？?571127；2.海南大學(xué)應(yīng)用科技學(xué)院 海南儋州 571737)

1 廣州市養(yǎng)老服務(wù)需求分析

(1)從目標(biāo)群體數(shù)量特征來(lái)看，廣州60歲及以上老年人口213萬(wàn)多，占全市人口的11.41%，較上年高1.67個(gè)百分點(diǎn)；65歲及以上人口的7.82%，較上年高1.15個(gè)百分點(diǎn)。廣州老年人口占比高且明顯增長(zhǎng)，說(shuō)明養(yǎng)老服務(wù)目標(biāo)群體日漸龐大，需求增加。

(2)從目標(biāo)群體分布特征來(lái)看，廣州各區(qū)60歲及以上人口占比最高為越秀區(qū)，達(dá)22.25%，最低為白云區(qū)8.34%。其中，有3個(gè)區(qū)(荔灣區(qū)、越秀區(qū)和海珠區(qū))占比超過(guò)10%，有4個(gè)區(qū)(天河區(qū)、白云區(qū)、黃埔區(qū)和番禺區(qū))低于6%，表明廣州老年人口分布不均，區(qū)域差別大。

(3)從廣州各區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)看，2020年GDP最高為天河區(qū)，為5312.79億元，同比增幅2.7%；最低為從化區(qū)，為386.31億元，同比增幅2.2%。但從化區(qū)老年人口占12.52%，位列全市第四，天河區(qū)占8.60%，比從化區(qū)低3.92個(gè)百分點(diǎn)。反映了廣州區(qū)域發(fā)展不平衡，老年人口占比大的地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)滯后，或?qū)⒆璧K養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

(4)從養(yǎng)老服務(wù)滿足需求程度來(lái)看，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革前，廣州養(yǎng)老服務(wù)業(yè)存在供給不足、效率低下、運(yùn)營(yíng)成本高、定位不準(zhǔn)等問(wèn)題，難以滿足老年人的日常生活和基本醫(yī)療需求。

2 廣州市養(yǎng)老服務(wù)供給分析

近年來(lái)廣州市積極改革養(yǎng)老服務(wù)供給，力求滿足老年人的養(yǎng)老需求，成功打造了“大城市大養(yǎng)老”廣州樣本，呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

2.1 覆蓋面廣

2.1.1 覆蓋全市不同地域

通過(guò)搭建“區(qū)綜合體—街鎮(zhèn)綜合體—村居活動(dòng)站點(diǎn)”三級(jí)實(shí)體服務(wù)平臺(tái)，城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋率達(dá)到100%。推動(dòng)每個(gè)街鎮(zhèn)建設(shè)至少1個(gè)綜合養(yǎng)老服務(wù)中心(頤康中心)，每個(gè)村居建設(shè)至少1個(gè)頤康服務(wù)站，如今已建成頤康中心179個(gè)，形成“1+N”服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)街鎮(zhèn)全覆蓋并輻射村居。

采取“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老+居家養(yǎng)老”策略，創(chuàng)造性地提出“社區(qū)嵌入式養(yǎng)老”模式，解決了居家養(yǎng)老缺乏子女陪伴和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老供給不足的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)就近養(yǎng)老。

2.1.2 覆蓋不同收入群體

養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)通常采用“床位費(fèi)用+護(hù)理費(fèi)+膳食費(fèi)+管理費(fèi)”模式，老年人可自主選擇包含多種寓型、護(hù)理等級(jí)的養(yǎng)老套餐。

為困難群眾實(shí)施消費(fèi)性減免、發(fā)放價(jià)格臨時(shí)補(bǔ)貼，分類(lèi)救濟(jì)低保、低收入困難家庭老年人；實(shí)現(xiàn)殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼提標(biāo)擴(kuò)面，困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)分別提至181元/人/月、243元/人/月；公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位及政府購(gòu)買(mǎi)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位100%保障特殊困難老年人托養(yǎng)需求。

全自理、半自理、全護(hù)理特困人員護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)按照廣州最低工資標(biāo)準(zhǔn)的2%、30%和60%確定；全自理散居特困老年人擇高享受廣州居家養(yǎng)老服務(wù)資助標(biāo)準(zhǔn)；幫助特困人員、低保低收入對(duì)象、計(jì)劃生育特別扶助人員等8類(lèi)老人購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)。

2.2 專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)

2.2.1 養(yǎng)老服務(wù)與現(xiàn)代信息技術(shù)緊密融合

(1)打造養(yǎng)老綜合信息服務(wù)平臺(tái)。用戶可在養(yǎng)老上門(mén)服務(wù)App中申請(qǐng)并即時(shí)獲得服務(wù)對(duì)象、服務(wù)組織、從業(yè)人員和主管部門(mén)等數(shù)據(jù)；運(yùn)營(yíng)商可宏觀把握需求分布、供給情況，信息化管理異常服務(wù)記錄，實(shí)現(xiàn)資金預(yù)算、流程監(jiān)管和數(shù)據(jù)分析一體化；政府部門(mén)啟用養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測(cè)中心，監(jiān)測(cè)服務(wù)時(shí)長(zhǎng)、人次等數(shù)據(jù)，評(píng)估服務(wù)質(zhì)量，并根據(jù)服務(wù)流量記錄，完善規(guī)劃，追蹤資金流，實(shí)現(xiàn)過(guò)程化監(jiān)管。

(2)建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)智能終端。以“平安通”為代表的智慧養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)在對(duì)接智能手表、體態(tài)檢測(cè)儀等智能終端設(shè)備后，能實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)老人生命體征，提供“電子圍欄”等服務(wù)，家屬可借此實(shí)時(shí)掌握老人狀況?！捌桨餐ā狈?wù)日趨成熟并普遍應(yīng)用，有助于建立特困老年人動(dòng)態(tài)管理數(shù)據(jù)庫(kù)及“關(guān)愛(ài)地圖”，定位需要幫扶的老年人，高效落實(shí)主動(dòng)服務(wù)、定期巡防措施。

2.2.2 養(yǎng)老服務(wù)人員具備專(zhuān)業(yè)技能

服務(wù)人員普遍經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)訓(xùn)練，部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)(如孝慈苑)特聘養(yǎng)老專(zhuān)家，組建由護(hù)理、社工、健康管理師組成的專(zhuān)業(yè)照護(hù)團(tuán)隊(duì)；普遍建立“長(zhǎng)者食堂”，為老年人提供適老化餐飲，個(gè)別機(jī)構(gòu)聘有營(yíng)養(yǎng)師和星級(jí)大廚為老年人專(zhuān)門(mén)烹飪。

2.3 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合

(1)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方面，按專(zhuān)業(yè)性可分為機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)務(wù)室、合作衛(wèi)生服務(wù)站、合作醫(yī)院。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)康復(fù)理療室、醫(yī)務(wù)室，提供康復(fù)器材、護(hù)理型床位，配備專(zhuān)業(yè)護(hù)士、康復(fù)師等，滿足老人日常檢查等基本需求；與街道衛(wèi)生服務(wù)站合作，請(qǐng)專(zhuān)業(yè)醫(yī)護(hù)人員巡診坐診，滿足老人基本醫(yī)療健康保障需求；與大型醫(yī)院合作，實(shí)施“雙轉(zhuǎn)診”模式，利于醫(yī)療養(yǎng)老融合發(fā)展。

(2)社區(qū)和居家養(yǎng)老方面，建成128個(gè)護(hù)理站，推動(dòng)176個(gè)街鎮(zhèn)建立醫(yī)養(yǎng)服務(wù)合作關(guān)系；組建“護(hù)理員+家政員”隊(duì)伍，支持家政服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，“家政+養(yǎng)老”服務(wù)延伸至村居，彌補(bǔ)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老醫(yī)療資源缺陷，做到資源全覆蓋。

推進(jìn)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，為符合條件的失能老年人提供41項(xiàng)基本生活照料和34項(xiàng)醫(yī)療護(hù)理服務(wù)保障；根據(jù)評(píng)估結(jié)果制定方案，精準(zhǔn)匹配供需，落地56項(xiàng)老年人照顧服務(wù)創(chuàng)新措施，做到人人享有長(zhǎng)期護(hù)理險(xiǎn)、意外傷害綜合險(xiǎn)、公共交通等優(yōu)待服務(wù)；長(zhǎng)壽保健金覆蓋70周歲及以上老年人，并實(shí)施“智慧”主動(dòng)發(fā)放。

2.4 公私合作

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老廣泛采取公私合作方式，按公私比例和產(chǎn)權(quán)歸屬可分為民辦公助、專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目外包、公建民營(yíng)。

(1)民辦公助模式，民間組織所有并自主建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，政府在用地、水電等方面給予優(yōu)惠。廣州通過(guò)立法保障了養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地，尤其是對(duì)租用公有物業(yè)建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予用地優(yōu)惠。

(2)專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目外包模式，產(chǎn)權(quán)歸屬由合同規(guī)定，分為兩種類(lèi)型：特許經(jīng)營(yíng)權(quán)型，政府允許企業(yè)在授權(quán)范圍內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，如越秀區(qū)東山福利院四期工程采取的建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)模式；項(xiàng)目外包型，如雍美養(yǎng)老承接運(yùn)營(yíng)的海珠區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老綜合服務(wù)平臺(tái)。這種養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化、社會(huì)福利民營(yíng)化模式，有利于整合資源，提高效率和專(zhuān)業(yè)化程度，降低成本。

(3)公建民營(yíng)模式，政府相當(dāng)于股東，企業(yè)對(duì)應(yīng)職業(yè)經(jīng)理人，產(chǎn)權(quán)歸屬政府。政府以貨幣出資，委托企業(yè)建造運(yùn)營(yíng)，或以實(shí)物資產(chǎn)出資，委托經(jīng)營(yíng)。其優(yōu)勢(shì)在于，政府出資建設(shè)、裝修，避免了企業(yè)在建設(shè)期的巨大投入，降低資金門(mén)檻，既解決了政府專(zhuān)業(yè)性不足的問(wèn)題，又解決了民間組織資金匱乏問(wèn)題，有利于推動(dòng)完善兜底保障的“底線民生”。

2.5 人文關(guān)懷

國(guó)家提出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要由單純供養(yǎng)型向收養(yǎng)、治療、康復(fù)、教育、娛樂(lè)相結(jié)合方向發(fā)展，要求給予老年人更高層次的人文關(guān)懷，由“養(yǎng)得放心”向“養(yǎng)得舒心”轉(zhuǎn)變。從整體上看，廣州市現(xiàn)有提供的延伸養(yǎng)老服務(wù)可分為助餐配餐、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)、家政養(yǎng)老、文體娛樂(lè)四個(gè)方面，其中養(yǎng)老機(jī)構(gòu)廣泛建設(shè)文娛設(shè)施，并開(kāi)展文娛活動(dòng)，為老年人尤其是孤寡老人提供了豐富的精神慰藉和關(guān)懷。

3 廣州市經(jīng)驗(yàn)推廣至?？谑锌尚行苑治?/h2>

?？谑叙B(yǎng)老服務(wù)業(yè)許多不足能在廣州養(yǎng)老服務(wù)改革中找到借鑒思路。調(diào)查顯示，?？陴B(yǎng)老服務(wù)主要存在以下不足：一是缺乏整體規(guī)劃，養(yǎng)老資源覆蓋不完全、不均衡，資源缺乏或浪費(fèi)。二是智慧養(yǎng)老有待發(fā)展，未充分利用實(shí)時(shí)監(jiān)控、信息共享、終端使用等功能。三是人才緊缺，從業(yè)者缺乏專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，行業(yè)吸引力弱、服務(wù)質(zhì)量較低、后備力量不足。四是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合有待發(fā)展，現(xiàn)有嘗試的廣度、深度不夠。五是政府與市場(chǎng)的關(guān)系尚未處理到位，政府作用發(fā)揮不充分，在規(guī)劃和運(yùn)營(yíng)方面的功能須進(jìn)一步明確。

從對(duì)象來(lái)看，?？陴B(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中的問(wèn)題與廣州改革前存在的問(wèn)題相似，廣州改革經(jīng)驗(yàn)對(duì)?？谟薪梃b意義；從措施來(lái)看，廣州實(shí)施的“三級(jí)實(shí)體服務(wù)平臺(tái)”“‘1+N’服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”“居家養(yǎng)老綜合信息服務(wù)平臺(tái)”等對(duì)?？谠谡w規(guī)劃、智慧養(yǎng)老等方面有較大參考價(jià)值，具有針對(duì)性與可操作性，可考慮借鑒推廣。廣州市系列改革方案較成熟、體系化且經(jīng)受了實(shí)踐檢驗(yàn)，取得了明顯成效，具有移植和落地可能。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，廣州市養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗(yàn)對(duì)海口市未來(lái)發(fā)展具有啟發(fā)意義，推廣經(jīng)驗(yàn)對(duì)?？陴B(yǎng)老服務(wù)健康發(fā)展有必要性和重要性。

4 ?？谑形V州市成功經(jīng)驗(yàn)建議

4.1 加快建成全覆蓋養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

(1)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)布局。按照“1+N”聯(lián)合體模式，以區(qū)域、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施(含互助養(yǎng)老設(shè)施)為主體，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)各區(qū)至少1個(gè)區(qū)域性綜合養(yǎng)老服務(wù)中心，構(gòu)建三級(jí)層次清晰、功能互補(bǔ)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

(2)加強(qiáng)網(wǎng)點(diǎn)要素保障。編制好養(yǎng)老服務(wù)中心(網(wǎng)點(diǎn))建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，明確養(yǎng)老服務(wù)定位、選址、規(guī)模等，以防重復(fù)拆建，出現(xiàn)資金、用地缺乏等困境。

(3)加強(qiáng)小區(qū)設(shè)施建設(shè)。針對(duì)老舊小區(qū)養(yǎng)老設(shè)施供給短缺低質(zhì)，養(yǎng)老發(fā)展受限等問(wèn)題，一方面，落實(shí)新建小區(qū)“規(guī)劃、建設(shè)、驗(yàn)收、交付‘四同步’”“配套養(yǎng)老設(shè)施緩建、縮建、停建、不建和建而不交的，在整改到位之前建設(shè)單位不得組織竣工驗(yàn)收”。另一方面，對(duì)建成小區(qū)“基本補(bǔ)齊社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施”，保障老年人就近養(yǎng)老的需求。

4.2 推動(dòng)智慧養(yǎng)老發(fā)展

拓展信息技術(shù)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的深度應(yīng)用。一要推進(jìn)?？?2349社區(qū)居家養(yǎng)老求助服務(wù)平臺(tái)升級(jí)，打造“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)。二要推進(jìn)各方信息共享、信息及時(shí)更新，有效解決?？谑叙B(yǎng)老信息精準(zhǔn)性不高的問(wèn)題。三要提升老年人對(duì)既有信息平臺(tái)的知曉度和熟練使用水平，實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”常態(tài)化。

4.3 加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才保障

?？陴B(yǎng)老服務(wù)后備力量不足，高層次人才短缺，主要是因?yàn)樵撔袠I(yè)普遍存在勞動(dòng)繁重、社會(huì)地位和工資待遇低等負(fù)面標(biāo)簽?？梢越梃b廣州市養(yǎng)老人才保障措施：一是完善養(yǎng)老人才引進(jìn)和維系制度。二是加大專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)力度，鼓勵(lì)本地職業(yè)教育開(kāi)設(shè)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專(zhuān)業(yè)，并提供資金支持和資源傾斜。三是為養(yǎng)老專(zhuān)業(yè)學(xué)習(xí)者降低成本、提高福利，為養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專(zhuān)業(yè)提供學(xué)費(fèi)優(yōu)惠。四是開(kāi)展養(yǎng)老專(zhuān)業(yè)人才免費(fèi)培訓(xùn)，發(fā)放相關(guān)補(bǔ)貼，實(shí)施落戶優(yōu)惠政策等。

4.4 穩(wěn)步推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合

?？陴B(yǎng)老服務(wù)與醫(yī)療融合度不高，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合十分必要，可以學(xué)習(xí)廣州養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)醫(yī)務(wù)室、康復(fù)室并引入專(zhuān)業(yè)醫(yī)護(hù)人員的做法，滿足老年人健康養(yǎng)生等日常需求。加強(qiáng)與街道衛(wèi)生站、公立大型醫(yī)院合作，邀請(qǐng)專(zhuān)家坐診巡診，滿足老年人更高層次的需求。建立護(hù)理員隊(duì)伍，為社區(qū)、居家養(yǎng)老群體提供定期上門(mén)服務(wù)。推進(jìn)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)全覆蓋，創(chuàng)新醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式，探索建立“以養(yǎng)促醫(yī)、以醫(yī)助養(yǎng)”醫(yī)養(yǎng)聯(lián)動(dòng)發(fā)展新模式。

4.5 有效推動(dòng)公私合作

第一，明晰政府作用。一方面，可制定政策間接推動(dòng)養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展。另一方面，可適當(dāng)調(diào)動(dòng)國(guó)企資源直接參與運(yùn)營(yíng)。

第二，創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)模式。利用國(guó)有閑置資源建設(shè)街道社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施，尤其是市屬?lài)?guó)企自有物業(yè)的高效利用；學(xué)習(xí)廣州公建民營(yíng)、民辦公助等模式，整合政府和民間資源，降低運(yùn)營(yíng)成本，提升專(zhuān)業(yè)水平；實(shí)施“政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式”；推行考核評(píng)估制度，委托第三方督導(dǎo)評(píng)估，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，保證服務(wù)優(yōu)質(zhì)高效。

第三，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。政策上一視同仁，保證公辦、經(jīng)營(yíng)性民辦、公益性民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)待遇同等及本地、外地、境外投資者待遇同等，支持引進(jìn)優(yōu)質(zhì)龍頭企業(yè)。積極搭建行業(yè)發(fā)展平臺(tái)，打造一批連鎖性養(yǎng)老服務(wù)商標(biāo)品牌領(lǐng)先典型，推動(dòng)社會(huì)力量成為?？陴B(yǎng)老服務(wù)供給“主力軍”。