國企改革背景下城投類企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展探索

俞東君

（南華大學(xué)，湖南 衡陽 421000）

1 現(xiàn)狀分析

2022-2026 年是“十四五”規(guī)劃和“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，2022 年《政府工作報告》提出要繼續(xù)做好“六穩(wěn)”“六保”工作，強(qiáng)化跨周期和逆周期調(diào)節(jié)，為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行提供強(qiáng)有力支撐，赤字率擬按2.8%左右安排，擬安排地方政府專項(xiàng)債券3.65 萬億元，彰顯提升積極的財政政策效能。但當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，隨著城鎮(zhèn)化速度的下降與地方發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，全國范圍內(nèi)基建投資增速明顯下降，且有逐年下降的趨勢，目前的基建重心也從大基建逐漸轉(zhuǎn)向新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。除了城市內(nèi)部的核心節(jié)點(diǎn)之外，大部分地區(qū)的基建工作量都有了一定程度的下降。

當(dāng)前，財政和貨幣政策以及金融市場的穩(wěn)定性存在較大不確定性，且隨著近年來國家金融去杠桿政策和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的政策陸續(xù)出臺，面對高質(zhì)量發(fā)展的新要求和地方債務(wù)政策的高壓態(tài)勢，地方政府融資平臺原有的發(fā)展模式已不能適應(yīng)現(xiàn)在的市場環(huán)境，必須逐步推動轉(zhuǎn)型升級，從“只管融資投資”轉(zhuǎn)型為以城市建設(shè)、城市服務(wù)、城市產(chǎn)業(yè)3 種城市功能為導(dǎo)向，以公共資源利用主體、公共項(xiàng)目實(shí)施主體、公共利益實(shí)現(xiàn)主體為目標(biāo)，全面深化改革創(chuàng)新，不斷提高市場化運(yùn)作水平。

2 存在的問題

2.1 項(xiàng)目公益性，融資難度大

城投類企業(yè)是國有資本市場化運(yùn)作的專業(yè)平臺，其政治背景決定了政府平臺企業(yè)不能將追求經(jīng)濟(jì)效益作為僅有的目標(biāo)，而是按照國家目標(biāo)任務(wù)和布局開展相關(guān)業(yè)務(wù)，目的是優(yōu)化國有資本布局、促進(jìn)國有資本合理流動。城投類企業(yè)承建的項(xiàng)目均為公益性質(zhì)，投入大、周期短且無收益，滿足不了各銀行的放款要求，融資難度大。發(fā)行低成本專項(xiàng)債均要求實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資與收益的自平衡，這使得公益類項(xiàng)目較多的城投類企業(yè)無法獲得相關(guān)投融資品種的支持，融資難度加大。因此，大部分城投類企業(yè)在進(jìn)行債務(wù)融資時都會采取應(yīng)收賬款質(zhì)押、土地資產(chǎn)質(zhì)押、第三方擔(dān)保等增信措施，這些措施與地方財政收入和支付能力有極大關(guān)聯(lián)性，若資金鏈銜接不順暢極易引發(fā)區(qū)域信用風(fēng)險及金融風(fēng)險。

2.2 市場化水平低，轉(zhuǎn)型缺少載體

因城投類企業(yè)主營業(yè)務(wù)為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性項(xiàng)目，自身造血能力弱，現(xiàn)金流較差，大部分平臺企業(yè)還未正式進(jìn)入市場化運(yùn)作，轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)實(shí)缺乏載體。一方面，從當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)籌部署層面而言，對各類融資平臺企業(yè)已就主責(zé)主業(yè)進(jìn)行明確定位，將不同平臺企業(yè)同性質(zhì)業(yè)務(wù)子公司進(jìn)行剝離，重新組合進(jìn)入歸屬主業(yè)板塊的平臺企業(yè)，以此減少同質(zhì)化競爭，這種方式使得承擔(dān)大多數(shù)公益性項(xiàng)目的企業(yè)無法開展多元化產(chǎn)業(yè)布局，這也導(dǎo)致部分主業(yè)利潤率較高的城投企業(yè)擁有壟斷性資源；另一方面，因城投類企業(yè)大多為政府組裝，其子公司也僅僅是并表關(guān)系，無實(shí)際管理權(quán)，也未享有其收益利潤，這就導(dǎo)致雖然平臺企業(yè)承接項(xiàng)目較多，但只能充當(dāng)主業(yè)的管理角色，主責(zé)主業(yè)缺乏實(shí)體依托，“平臺化”趨勢嚴(yán)重。

2.3 負(fù)債率增長過快，債務(wù)壓力龐大

一是承債體量與資產(chǎn)規(guī)模極不匹配，協(xié)調(diào)地方政府落實(shí)平衡資產(chǎn)資金十分困難；二是地方政府隱性債務(wù)問題，銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15 號文件的下發(fā)明確對承擔(dān)地方政府隱性債務(wù)的企業(yè)，銀行保險機(jī)構(gòu)不得提供流動性貸款或流動資金貸款性質(zhì)的融資，不得為其參與的專項(xiàng)債券項(xiàng)目提供配套融資，這就打破了地方政府平臺“財政兜底”的幻想，導(dǎo)致企業(yè)資金鏈較為緊張；三是融資渠道單一，大部分城投類企業(yè)因資產(chǎn)體量小、地方財政實(shí)力弱等問題無法在債券市場進(jìn)行融資，過度依賴于銀行貸款、融資租賃等間接融資渠道，根據(jù)央行統(tǒng)計，城投類企業(yè)總負(fù)債中銀行貸款比例高達(dá)80%；四是平臺企業(yè)管理機(jī)制不通暢、責(zé)任歸屬不清晰導(dǎo)致歷史遺留問題較明顯，后續(xù)處置困難。通過經(jīng)營留存及存量債務(wù)展期和借新還舊的償債能力有限，顯現(xiàn)的財務(wù)風(fēng)險極易演化為系統(tǒng)性風(fēng)險，進(jìn)而影響整個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和金融環(huán)境。

2.4 資產(chǎn)清欠困難，缺少優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)

經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的地市級及縣級地方城投公司資產(chǎn)不優(yōu)不實(shí)，股權(quán)投資無收益，無主營業(yè)務(wù)收入，資金平衡能力差，無資產(chǎn)支撐和穩(wěn)健的還款能力。城投類企業(yè)若無國有資產(chǎn)注入，外生增長和內(nèi)生動力都較為困難，單純依靠評估增值進(jìn)行資產(chǎn)增長較為艱難，且一般政府委托代建工程是以資產(chǎn)負(fù)債平衡為原則，各項(xiàng)目以整體收益平衡為底線，要求項(xiàng)目所在縣（區(qū)）給予相應(yīng)資金或資產(chǎn)補(bǔ)償，因地方財政緊張，大多采取土地資產(chǎn)置換方式解決，但受制于規(guī)劃及指標(biāo)影響，實(shí)際落實(shí)情況很不理想，難度很大。同時，按國家相關(guān)法律規(guī)定，土地出讓后須在兩年內(nèi)開發(fā)利用，因此，該模式不僅協(xié)調(diào)落實(shí)難，還使得城投類企業(yè)存量土地持續(xù)增多。雖然目前政府倡導(dǎo)進(jìn)行資產(chǎn)盤活，但大多數(shù)以地代建的土地為生地，開發(fā)價值不理想，且受到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力的影響，房地產(chǎn)行業(yè)萎靡不振，土地出讓價格也受到影響。缺乏可實(shí)際運(yùn)作資產(chǎn)導(dǎo)致城投類企業(yè)不僅無盈利空間，也付出大量沉沒成本。

2.5 內(nèi)部機(jī)制不完善，專業(yè)人才缺乏

首先，從城投類企業(yè)的人員配備來看，高管層面主要是由當(dāng)?shù)卣蚊傻捏w制內(nèi)人員，缺乏市場化競爭力；按部門分類主要是人力、財務(wù)、融資、工程、黨群、綜合管理人員，相關(guān)專業(yè)技術(shù)人才的配置人數(shù)較為不足，管理壓力大。其次，平臺企業(yè)受到薪酬總額、發(fā)展空間等約束，未根據(jù)業(yè)務(wù)運(yùn)作特點(diǎn)、未來價值貢獻(xiàn)、特殊人才需求、任職能力等方面構(gòu)建薪酬體系，未合理分化專業(yè)人才薪酬優(yōu)勢，導(dǎo)致體制內(nèi)優(yōu)秀人才不愿來企業(yè)或留在企業(yè)，待遇標(biāo)準(zhǔn)對市場化招聘中的高端管理技術(shù)人才吸引力不高，很難通過社會公開招聘得到能獨(dú)當(dāng)一面、操作能力強(qiáng)的專業(yè)人員。

3 轉(zhuǎn)型建議

3.1 打造經(jīng)營實(shí)體，探索業(yè)務(wù)多元化

一是明確主責(zé)主業(yè)，政府委托代建依然為城投類企業(yè)的主責(zé)主業(yè)，在財政有預(yù)算的情況下，政府依然可以將政府名下的業(yè)務(wù)交給城投類企業(yè)作為代建業(yè)主。相關(guān)代建費(fèi)用和財政資金依然是城投類企業(yè)的重要收入部分，城投類企業(yè)可以在建筑工程、建筑材料中適度繼續(xù)挖掘利潤點(diǎn)和資金的留存。二是構(gòu)建業(yè)務(wù)板塊，根據(jù)所在城市當(dāng)前發(fā)展階段的實(shí)際情況，政府投資公司及其子公司的主營業(yè)務(wù)板塊主要涉及城市建設(shè)、城市運(yùn)營、資產(chǎn)經(jīng)營、地產(chǎn)開發(fā)、園區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)投資、物資貿(mào)易等幾個重要領(lǐng)域，負(fù)責(zé)對上述領(lǐng)域進(jìn)行投入，改善收入利潤，并且承擔(dān)著城市產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重任。三是儲備政策性債券項(xiàng)目，根據(jù)發(fā)改委關(guān)于企業(yè)債的要求進(jìn)行項(xiàng)目儲備，如鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債、碳中和專項(xiàng)債、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)債、雙創(chuàng)專項(xiàng)債，在政策的窗口期儲備可融資項(xiàng)目。四是收購上市公司，逐步提高市場化板塊占比，提升資本運(yùn)作效率，借助規(guī)模優(yōu)勢淡化政府投資平臺公益性色彩，在自身經(jīng)營業(yè)務(wù)板塊的基礎(chǔ)上進(jìn)一步拓展多元化經(jīng)營領(lǐng)域，提升企業(yè)市場化競爭潛力。

以濰坊城投為例，2019 年之前，其主要業(yè)務(wù)板塊為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，供水供熱、水利建設(shè)占比超70%，是一個標(biāo)準(zhǔn)的傳統(tǒng)城投企業(yè)，收入增長緩慢、利潤水平低。自2019 年開始，受到土地和房地產(chǎn)市場及化解隱性債務(wù)的影響，根據(jù)需求進(jìn)行倒逼式市場化轉(zhuǎn)型，主要是針對城市服務(wù)、城市產(chǎn)業(yè)板塊賦予其新內(nèi)涵，通過豐富業(yè)務(wù)條線，增加了貿(mào)易、園林、汽車零配件等市場化板塊進(jìn)行創(chuàng)收，貿(mào)易業(yè)務(wù)可快速做大收入，園林綠化、汽車零配件業(yè)務(wù)可做大利潤，代替?zhèn)鹘y(tǒng)型業(yè)務(wù)成為主要收入來源，逐漸增強(qiáng)自身造血能力。

3.2 整合優(yōu)勢資源，壓實(shí)地方主體責(zé)任

為整合公共資源，地方政府各條線各部門和各機(jī)構(gòu)需達(dá)成高度共識，并變成自覺行動，所在城市內(nèi)可以動員的各方面公共資源應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于為政府投資公司“補(bǔ)血充電”。打通資金、政策、跨周期資源的壁壘，多要素配合，及時彌補(bǔ)資金缺口。注重將融資平臺的作用和財政體制相配套，對稅收財政、土地財政、國企財政進(jìn)行更好的整合運(yùn)用；重視項(xiàng)目收益性籌劃，將部分收益性項(xiàng)目（如綜合管廊、地下停車場等）包裝進(jìn)公益性項(xiàng)目，提升項(xiàng)目融資彈性，制定資金平衡方案，拓寬融資空間。在沒有新的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、資金注入或自有經(jīng)營性業(yè)務(wù)取得一定成績之前，暫緩承擔(dān)新的融資任務(wù)。

以深圳投控為例，其著力構(gòu)建資源整合、產(chǎn)業(yè)培育、資本運(yùn)營三大核心功能，服務(wù)于城市創(chuàng)新驅(qū)動，產(chǎn)業(yè)培育發(fā)揮了國有資本基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性作用，有效融合創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和資本鏈。

3.3 多手段化解隱性債務(wù)，控制債務(wù)風(fēng)險

從長期角度而言，在周期調(diào)控的大背景下，提升地方政府主觀能動性的前提是解決債務(wù)負(fù)擔(dān)，只有地方政府輕裝上陣才能心無旁騖地拉動項(xiàng)目建設(shè)以推動經(jīng)濟(jì)增長。“十四五”發(fā)展規(guī)劃中也提出將穩(wěn)妥化解地方隱性債務(wù)作為未來5 年的重點(diǎn)工作，因此，當(dāng)前財政提出強(qiáng)化與金融系統(tǒng)協(xié)同配合對隱性債務(wù)實(shí)行穿透式的監(jiān)管，加強(qiáng)對化解隱性債務(wù)情況的審計核查，確保數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠，標(biāo)志著地方化解隱性債務(wù)工作的方向有很大突破：

一是聯(lián)合金融系統(tǒng)，對地方隱性債務(wù)的存量狀況進(jìn)行更深層次的統(tǒng)計與摸底，并根據(jù)實(shí)際情況納入財政的監(jiān)管系統(tǒng)，地方財政的壓緊壓實(shí)將持續(xù)乃至常態(tài)化；二是對債務(wù)情況的審計，將化債情況是否僅通過騰挪而進(jìn)行表面化債而未實(shí)際降低債務(wù)風(fēng)險作為重點(diǎn)審計問題；三是穿透式監(jiān)管，自2018 年以來，財政、國資、金融系統(tǒng)多頭管理的現(xiàn)象得到了很大改善，當(dāng)前已經(jīng)具備了聯(lián)合監(jiān)管、穿透監(jiān)管的基本條件，未來財政監(jiān)管將綜合考慮地方財政、地方國資、地方金融的實(shí)際情況，綜合考慮財政風(fēng)險、企業(yè)風(fēng)險、金融風(fēng)險，通過統(tǒng)籌管理，控制風(fēng)險的積累與形成，并聯(lián)合擠壓隱性債務(wù)的存在空間。

3.4 爭取注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，加強(qiáng)對存量資產(chǎn)的管理規(guī)劃

做實(shí)做強(qiáng)資產(chǎn)是做大做強(qiáng)城投的關(guān)鍵。地方政府需建立可行的資產(chǎn)注入方案，并嚴(yán)格落實(shí)，通過加大財政資金支持及將存量資產(chǎn)變現(xiàn)等方式逐步消化債務(wù)，減輕利息支出負(fù)擔(dān)。加快存量土地開發(fā)變現(xiàn)，緩解債務(wù)壓力。

加強(qiáng)對存量資產(chǎn)的管理規(guī)劃是長遠(yuǎn)保障，隨著基建市場化工作的不斷推進(jìn)，各類基建投資企業(yè)形成的基建資產(chǎn)也越來越多，在金融工具證券化不斷發(fā)展的今天，急需對存量資產(chǎn)進(jìn)行規(guī)劃與管理，根據(jù)市場的資金成本走勢與實(shí)際需求選擇資產(chǎn)證券化工具。一方面是提高存量資產(chǎn)的使用效率，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量；另一方面是改善地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表，提高財政資金的使用效率。

3.5 配強(qiáng)管理團(tuán)隊(duì)，創(chuàng)新人才選拔培養(yǎng)機(jī)制

首先是配強(qiáng)管理團(tuán)隊(duì)，按照城投類企業(yè)的核心能力要求配強(qiáng)管理團(tuán)隊(duì)，選拔任命得到各方面認(rèn)可、能力和資源與公司發(fā)展戰(zhàn)略相匹配的公司領(lǐng)導(dǎo)班子成員，既能整合本地資源，還能高效對接外部資源，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)基礎(chǔ)上的高質(zhì)量發(fā)展。

其次是創(chuàng)新人才內(nèi)部競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)績效評價體系的完善與正常運(yùn)行，并保障集團(tuán)在現(xiàn)有績效考核制度的基礎(chǔ)上，參考先進(jìn)企業(yè)的績效考評辦法，在結(jié)合集團(tuán)及各子公司經(jīng)營目標(biāo)完成情況的同時，起到激勵員工的作用；通過系統(tǒng)性與針對性的培訓(xùn)、崗位拓展和輪崗鍛煉來提升員工的職業(yè)能力，并為員工培訓(xùn)、人才儲備及梯隊(duì)培養(yǎng)建設(shè)提供依據(jù)；通過引進(jìn)有行業(yè)經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀社會人才，提升集團(tuán)人才儲備質(zhì)量；與重點(diǎn)高校相關(guān)專業(yè)建立合作關(guān)系，成為高校畢業(yè)生就業(yè)實(shí)習(xí)基地，保障集團(tuán)的人才供應(yīng)。

3.6 整合多家平臺，形成區(qū)域大一統(tǒng)格局

按照集團(tuán)化、實(shí)體化、多元化、規(guī)范化、專業(yè)化、市場化改革方向，以條件合適的主要融資平臺為整合主體，將區(qū)域范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)、公共資源、特許權(quán)利和人力資源進(jìn)行全面整合，并劃分為多個主營業(yè)務(wù)板塊，組建成為1～2 個規(guī)模巨大、應(yīng)用板塊眾多、治理結(jié)構(gòu)規(guī)范、經(jīng)營管理高效的“1+N”結(jié)構(gòu)的政府投資公司。針對整合后的政府投資公司進(jìn)行國有股權(quán)的歸集，實(shí)現(xiàn)對各業(yè)務(wù)板塊的培育、管理與控制，通過資源整合、業(yè)務(wù)整合、結(jié)構(gòu)整合和人才整合提升外部信用評級，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)多元化的低成本融資。形成規(guī)模效應(yīng)和頭部效應(yīng)，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)基金群，建設(shè)城市功能集群，實(shí)現(xiàn)國資國企大發(fā)展和國有資本大運(yùn)作。

3.7 持續(xù)開拓資金來源，建立可持續(xù)投融資機(jī)制

在防范化解地方債務(wù)風(fēng)險的背景下，如何滿足政府合理投融資需求是一個值得深究的問題。首先就政府層面，鼓勵銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放中長期貸款和相關(guān)企業(yè)發(fā)行新興城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債券，并規(guī)范推廣PPP 模式，引入基礎(chǔ)設(shè)施RETS 來滿足企業(yè)融資需求。對未符合條件的區(qū)縣城投公司融資需求或?qū)⑼ㄟ^發(fā)行城鎮(zhèn)專項(xiàng)債予以滿足。其次就企業(yè)層面，根據(jù)自身財務(wù)狀況和各項(xiàng)目推進(jìn)情況制定配套的資金籌措計劃，拓展多元化融資渠道，在守住資產(chǎn)負(fù)債率警戒線的基礎(chǔ)上，合理籌劃融資結(jié)構(gòu)（如發(fā)行股票、特許融資權(quán)等），采取以直接融資方式為主、間接融資方式為輔的方針，按照方案擇優(yōu)的原則，提前籌措好各項(xiàng)目資金，不斷提升政府投資公司的可持續(xù)投融資能力和高質(zhì)量發(fā)展能力。

4 結(jié)語

轉(zhuǎn)型之路并非一朝一夕，總而言之，城投類企業(yè)應(yīng)該立足本地實(shí)際，基于底層邏輯，將政府性資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為市場空間拓展優(yōu)勢，將政府給項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨黹_拓項(xiàng)目；堅持問題導(dǎo)向，以經(jīng)營效益為核心，完善債務(wù)管理和風(fēng)險管控，彌補(bǔ)內(nèi)部管理機(jī)制缺陷，形成融資、投資、建設(shè)、管理、運(yùn)營五位一體的全產(chǎn)業(yè)鏈模式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。