家庭托育點(diǎn)建設(shè)現(xiàn)狀、問(wèn)題分析及政策建議
——基于廣深兩地的調(diào)查

陸 草 ，關(guān) 婷，原 新，楊 娟，閔 娟

（1.深圳市衛(wèi)生健康發(fā)展研究和數(shù)據(jù)管理中心，廣東深圳 518028 2.南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津 300071）

2016 年我國(guó)實(shí)施全面二孩政策后，人口出生率短暫上升后即持續(xù)走低，到2020 年降至8.52‰［1］，育齡婦女總和生育率為1.3［2］，低于正常人口更替水平2.1 和國(guó)際警戒線1.5。2021 年人口出生率進(jìn)一步降至7.52‰，同年國(guó)家做出實(shí)施三孩生育政策的重大決定［3］。生育政策效應(yīng)的發(fā)揮一定程度上受到嬰幼兒照護(hù)資源充足性的影響，研究顯示已生育一孩，不打算生育二孩的母親有60.7%是因?yàn)椤皼]人看孩子”［4］，而在三孩生育政策下，家庭照護(hù)資源愈發(fā)捉襟見肘，社會(huì)托育服務(wù)將成為影響三孩生育政策實(shí)施效果的重要因素之一。社會(huì)托育服務(wù)分為機(jī)構(gòu)式托育和家庭式托育［5］。我國(guó)已出臺(tái)托育機(jī)構(gòu)的系列政策，但由于托育機(jī)構(gòu)場(chǎng)地要求高、合適場(chǎng)所難得，資源緊張短期難以緩解導(dǎo)致服務(wù)容量無(wú)法快速增加［6］。家庭托育點(diǎn)啟動(dòng)迅速、托位增長(zhǎng)快但缺少管理規(guī)范而無(wú)序發(fā)展。2021 年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》要求制定家庭托育點(diǎn)管理辦法。

管理辦法的制定需基于我國(guó)家庭托育點(diǎn)實(shí)際情況，并借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，以增強(qiáng)適用性和有效性，避免國(guó)外對(duì)家庭日托實(shí)際情況考量不足而出現(xiàn)的政策執(zhí)行成本高、不切實(shí)際和不合理等問(wèn)題［7］。但現(xiàn)有研究側(cè)重介紹國(guó)外經(jīng)驗(yàn)并得出相應(yīng)啟示［5-6,8-10］，而經(jīng)驗(yàn)的借鑒需根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行本土化改造，否則可能“重蹈”作為家庭式托育重要內(nèi)容的社區(qū)保姆制度在歐美一些國(guó)家取得成功，但在香港、澳門等地區(qū)卻沒有取得預(yù)期效果的“覆轍”［11］。因此需要探究家庭托育點(diǎn)的實(shí)際情況，當(dāng)前北京、深圳、廣州、青島、成都等城市開辦的家庭托育點(diǎn)數(shù)量據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)高達(dá)數(shù)千家［8］。已有分析北京市家庭托育點(diǎn)情況的研究［12］，因此本研究通過(guò)廣深兩地的調(diào)查，反映其現(xiàn)狀和困境，為全國(guó)家庭托育點(diǎn)管理辦法的制定提供廣深層面基本情況的參考，并進(jìn)一步基于實(shí)際情況，對(duì)國(guó)外和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)當(dāng)前以及我國(guó)以往的管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行本土化改造和適應(yīng)性分析來(lái)提出對(duì)策建議，為規(guī)范家庭托育點(diǎn)的發(fā)展提供參考。

一、家庭托育點(diǎn)的概念、類型和定位

（一）家庭托育點(diǎn)概念

家庭托育點(diǎn)的提法首次出現(xiàn)在2020 年12 月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕52 號(hào)），當(dāng)前尚無(wú)明確定義，存在將其定義為公民個(gè)人或家庭以自有住宅為場(chǎng)所，為0-3 歲嬰幼兒提供服務(wù)的一種模式［13］?；騻€(gè)人、家庭或機(jī)構(gòu)在居民住宅中，以收費(fèi)的形式為嬰幼兒提供照顧服務(wù)的一種新興形式［14］?；蛟O(shè)置在小區(qū)居民樓內(nèi)，由家庭以外的社會(huì)組織、個(gè)人或多個(gè)家庭聯(lián)合創(chuàng)辦，舉辦者親自參與或聘請(qǐng)工作人員來(lái)從事兒童照護(hù)工作［6］。以上主要從舉辦主體、收費(fèi)和場(chǎng)所進(jìn)行定義，但對(duì)舉辦主體除個(gè)人/家庭外是否包含機(jī)構(gòu)/社會(huì)組織，場(chǎng)所除自有住宅外是否包含租用住宅均存在分歧。

舉辦在居民住宅的此種托育形式在我國(guó)20世紀(jì)80 年代首次出現(xiàn)時(shí)被稱為家庭托兒所，1991年《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》第三十三條明確提出“提倡和支持舉辦家庭托兒所”，已知的文獻(xiàn)沒有國(guó)家層面對(duì)家庭托兒所的統(tǒng)一定義，其定義散見于各地的管理辦法。在北京，家庭托兒所指群眾自籌、自辦、自負(fù)盈虧，無(wú)需國(guó)家投資、直接對(duì)入托家長(zhǎng)負(fù)責(zé)，以家庭為單位的個(gè)體托幼組織［15］。在天津，指由離、退休的職工、干部、待業(yè)青年、城鎮(zhèn)居民個(gè)人或幾人自籌資金，自籌房屋聯(lián)合舉辦［16］。在沈陽(yáng)，指公民自籌資金，利用民宅，以個(gè)人名義自辦，招收三名以上，年齡在三周歲以下（不含三周歲）兒童的托兒所［17］。北京市和天津市的家庭托兒所概念聚焦于舉辦主體、性質(zhì)和職責(zé)，沈陽(yáng)市的進(jìn)一步細(xì)化到招生對(duì)象。

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織將家庭式托育定義為周期性的、半天（每周少于20 小時(shí)）或全天在照護(hù)者的私人住宅中照護(hù)一名或多名兒童的情況。照護(hù)者可以是自雇或市政雇員，該術(shù)語(yǔ)還可指持證照護(hù)者在兒童家中照護(hù)兒童的情況［18］。使用的房屋既包含照護(hù)者的私人住宅又包含兒童的家［19］。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)將居家式托育服務(wù)定義為兒童三親等①內(nèi)親屬以外的人員，在居家環(huán)境中提供的收費(fèi)托育服務(wù)［20］。

本研究綜合上述定義，從場(chǎng)所、人員和照護(hù)對(duì)象三方面，將家庭托育點(diǎn)定義為在自有或租用居民住宅中，由家庭成員或聘用人員作為照護(hù)者，為3 歲以下嬰幼兒提供托育服務(wù)的一種托育形式。該定義較為寬泛，便于盡量囊括和窮盡現(xiàn)有的家庭托育點(diǎn)類型，為后期細(xì)化和具體化概念提供豐富的數(shù)據(jù)材料。

本文中家庭式托育、家庭日托、家庭托兒所、家庭托育點(diǎn)同義復(fù)指。

（二）家庭托育點(diǎn)的類型

家庭托育點(diǎn)根據(jù)開辦的場(chǎng)所、與收托嬰幼兒有無(wú)親屬關(guān)系可分為不同類型。按照開辦場(chǎng)所的差異，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)居家式托育服務(wù)分為在宅托育服務(wù)（托育人員在托育服務(wù)登記處所提供托育服務(wù)）和到宅托育服務(wù)（托育人員至兒童住所或其他指定居所提供托育服務(wù)）［21］。日本的家庭式托育分家庭保育和住宅訪問(wèn)型保育，家庭保育指在家庭保育人員住所或其他地方（不包括托育兒童的住所）提供的保育服務(wù)，對(duì)象僅限未滿3 歲的嬰幼兒。住宅訪問(wèn)型保育是對(duì)因殘疾或疾病等原因難以進(jìn)行集體保育的幼兒、符合兒童保育支援法的幼兒等提供的上門保育服務(wù)［22］。美國(guó)的家庭式托育（home-based child care，HBCC）按照與收托嬰幼兒有無(wú)親屬關(guān)系分為兩類：家庭式托育從業(yè)者僅托育與他們有關(guān)系的孩子的家庭、朋友和鄰居托育（family friend and neighbour care，F(xiàn)FN）以及至少對(duì)一些與自己沒有親屬關(guān)系的孩子提供有償托育的家庭兒童保育（family child care,FCC）［9］,家庭、朋友和鄰居托育的供應(yīng)者不受法規(guī)和許可證約束，通常稱為免資格證托育或非正式托育，家庭兒童保育則受國(guó)家監(jiān)管。

到宅托育服務(wù)和居家訪問(wèn)型保育類似于當(dāng)前我國(guó)內(nèi)地嬰幼兒家長(zhǎng)聘請(qǐng)保姆、月嫂或家庭育嬰師到家中照看嬰幼兒的情形，多屬于在嬰幼兒家庭內(nèi)部進(jìn)行的由社會(huì)提供的托育。在當(dāng)前于嬰幼兒家庭外部開展的托育尚未完全納入監(jiān)管范圍的情況下，不宜超越發(fā)展階段提前將其納入監(jiān)管。家庭、朋友和鄰居托育類似于我國(guó)當(dāng)前鄰里之間基于分擔(dān)托育成本而進(jìn)行的共同托育行為，為鄰里互助性質(zhì)，較少甚至不涉及盈利問(wèn)題，不宜納入監(jiān)管。在宅托育、家庭托育和家庭兒童保育更類似于我國(guó)內(nèi)地當(dāng)前應(yīng)納入監(jiān)管的家庭托育點(diǎn)類型，即有資質(zhì)（注冊(cè)）的照護(hù)人員在自己家（或租賃的住宅）中提供保教結(jié)合的服務(wù)。

（三）家庭托育點(diǎn)的定位

在20 世紀(jì)80 年代，我國(guó)家庭托兒所是社會(huì)托幼事業(yè)的一種補(bǔ)充形式［8］，西方家庭日托除了為在職父母提供托兒服務(wù)外，為陷入困境的家庭提供預(yù)防和保育服務(wù)也是一項(xiàng)重要的兒童福利戰(zhàn)略［23］。

當(dāng)前，我國(guó)家庭托兒所因低價(jià)而滿足外來(lái)務(wù)工人員等低收入家庭的子女送托需求，在托育服務(wù)中發(fā)揮重要的拾遺補(bǔ)缺作用［24］。在難以獲得公共托育服務(wù)的情況下，西方家庭式托育因其個(gè)性化服務(wù)能更好地滿足低收入和特殊家庭的照料需求而成為其照料方式的首要選擇［25-26］。在托兒中心數(shù)量不足而選擇有限的澳大利亞的農(nóng)村及部分地區(qū)，家庭日托作為一種基本托育形式，成為幼兒教育和照護(hù)服務(wù)的重要組成部分［27］。

綜上，家庭托育點(diǎn)在托育服務(wù)體系中發(fā)揮的是補(bǔ)充作用，其不能替代也無(wú)法替代托育機(jī)構(gòu)，且目標(biāo)群體更多為中低收入人群，具有兜底補(bǔ)缺優(yōu)勢(shì)，又因其收費(fèi)相對(duì)較低而帶有一定的普惠色彩。在國(guó)內(nèi)外發(fā)揮作用的區(qū)別在于國(guó)外家庭式托育是面向公共托育資源受限的農(nóng)村或偏遠(yuǎn)地區(qū)，而我國(guó)家庭托育點(diǎn)可能對(duì)資源緊張導(dǎo)致托育機(jī)構(gòu)建設(shè)受限的城市地區(qū)更具積極意義。

二、廣深兩地家庭托育點(diǎn)的基本情況

（一）場(chǎng)所情況

調(diào)查結(jié)果顯示廣深兩地的家庭托育點(diǎn)多數(shù)是租用居民住宅開展托育服務(wù)，較少使用自有住宅，主要發(fā)揮的是托育功能，即使是出于便于延時(shí)托、晚托及減少實(shí)際人員開支等目的而存在工作人員居住其中的情況，其居住功能也是因托育功能而生并服務(wù)于托育功能。家庭托育點(diǎn)多數(shù)沒有開辦在家中，而是專門租用住宅辦托育，導(dǎo)致用于嬰幼兒托育服務(wù)的場(chǎng)地面積較大，在80-300 平方米之間。但國(guó)外及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)典型的家庭日托更多是開辦在照護(hù)者的家中［7,23,28-29］或居家環(huán)境中［9］，其場(chǎng)所在用于托育之前已發(fā)揮居住功能，即用于托育的住宅最初發(fā)揮的是居住功能，而后因承擔(dān)托育服務(wù)而同時(shí)兼具了居住和托育功能，從而使得其用于托育服務(wù)的場(chǎng)地面積相對(duì)較小。

（二）收托規(guī)模情況

如前所述，廣深兩地的家庭托育點(diǎn)主要出于托育目的，多數(shù)空間用于托育就相應(yīng)帶來(lái)較大的收托規(guī)模。調(diào)查顯示兩地計(jì)劃招生規(guī)模在10-40人，實(shí)際招生規(guī)模在0-25人，其中50%以上的實(shí)際招生規(guī)模在10 人以上。而國(guó)外和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)托育和居住功能兼具，僅部分空間用于托育帶來(lái)收托規(guī)模的小型化，設(shè)定的收托規(guī)模限制較?。好绹?guó)密蘇里州規(guī)定2 歲以下的嬰幼兒最多收托4個(gè)［30］，佛羅里達(dá)州大型的家庭式托育出生至24 個(gè)月的嬰幼兒最多8 個(gè)［31］；日本在有保育助理協(xié)助時(shí)，照護(hù)3 歲以下嬰幼兒不得超過(guò)5 名［22］；英格蘭家庭托育員最多可照料3 個(gè)3 歲以下的兒童，其中1 歲以下至多1 個(gè)［32］；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)2 名以上托育人員至多照顧4 名，其中未滿2 歲至多2 名［21］。

廣深兩地的實(shí)際收托規(guī)模普遍高于國(guó)外以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)收托規(guī)模的限制，這與對(duì)北京市“民居園”的調(diào)查結(jié)論一致［12］。表明我國(guó)家庭托育點(diǎn)不屬于典型的家庭日托，只因租用居民住宅而具有了類似家庭的特點(diǎn)，實(shí)際為家庭式的托育點(diǎn)。

（三）從業(yè)人員情況

廣深兩地家庭托育點(diǎn)包括負(fù)責(zé)人在內(nèi)的員工總數(shù)集中在3-6人，多數(shù)為外聘人員而非家庭成員，與前述計(jì)劃收托規(guī)模和實(shí)際收托規(guī)模較大相吻合。國(guó)外和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)則一般是家庭式托育供應(yīng)者招募1 名托育助手以多照顧一定數(shù)量的嬰幼兒，與其較小的收托規(guī)模限制相符。如日本1 名家庭兒童保育人員收托的嬰兒不能超過(guò)3 名，有保育助理協(xié)助時(shí)，不得超過(guò)5 名［22］；英格蘭一名保育員最多照顧3 個(gè)5 歲以下的嬰幼兒，其中1 歲以下的不能超過(guò)1 個(gè)，如果保育員雇傭1 名助理或另1 名保育員，則雇傭的助理或保育員均可照顧前述比例的兒童［33］；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)1 名托育人員至多照顧2 人，2 名以上托育人員至多共同照顧4 人［21］。

（四）管理情況

1.內(nèi)部管理情況

廣深兩地家庭托育點(diǎn)的內(nèi)部管理均體現(xiàn)出輕設(shè)施配備、重制度建設(shè)的導(dǎo)向，其在應(yīng)急照明的安裝、噴淋、防毒面具等消防設(shè)施的配備方面較少，書面應(yīng)急疏散計(jì)劃、安全防護(hù)制度及衛(wèi)生消毒制度、病兒隔離制度、傳染病預(yù)防和管理制度等制定較多但標(biāo)準(zhǔn)各異。

因家庭托育點(diǎn)所使用的住宅建筑的防火等級(jí)低于公共建筑的防火等級(jí)導(dǎo)致家庭托育點(diǎn)在遭遇火災(zāi)時(shí)的應(yīng)對(duì)能力較弱，且其空間有限、往往被認(rèn)為是小作坊而潛藏各種安全健康風(fēng)險(xiǎn)，因此消防設(shè)施等基本設(shè)施的配備以及日常應(yīng)急逃生演練、常規(guī)衛(wèi)生消毒等標(biāo)準(zhǔn)化的軟性制度的建立和落實(shí)就顯得尤為重要。

2.外部管理情況

因當(dāng)前尚無(wú)相應(yīng)管理辦法，家庭托育點(diǎn)多處于監(jiān)管灰色地帶，主要經(jīng)由居民投訴和網(wǎng)格巡查兩種方式進(jìn)入管理視野，還存在少數(shù)家庭托育點(diǎn)主動(dòng)向主管部門靠攏的情形。

相關(guān)部門對(duì)上述因投訴、巡查、摸排被動(dòng)進(jìn)行管理視野和主動(dòng)靠攏進(jìn)入管理視野的家庭托育點(diǎn)，采取的管理措施主要是提供外部的消防安全檢查、疫情防控和衛(wèi)生保健指引，存在少數(shù)要求其以托育機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整改和因其違反住改商而通過(guò)聯(lián)合執(zhí)法強(qiáng)制關(guān)閉家庭托育點(diǎn)的情況。

如前所述，廣深兩地家庭托育點(diǎn)因收托規(guī)模較大，相應(yīng)放大了噪音、電梯擁擠和綠地占用等問(wèn)題，往往引發(fā)居民投訴，帶來(lái)物業(yè)、社區(qū)居委會(huì)乃至街道辦事處介入，而進(jìn)入管理視野。

對(duì)于能夠恰當(dāng)處理投訴、在政策不明朗情況下選擇悄然發(fā)展的家庭托育點(diǎn)，則因疫情帶來(lái)的防控巡查常態(tài)化而浮出水面，被動(dòng)置于“太陽(yáng)下”。加之，國(guó)辦發(fā)〔2020〕52 號(hào)文件提出研究出臺(tái)家庭托育點(diǎn)管理辦法，而《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出的到2025 年每千人口擁有4.5 個(gè)托位的建設(shè)目標(biāo)，兩份文件反映出合規(guī)的家庭托育點(diǎn)可成為達(dá)成托位建設(shè)目標(biāo)的一種方式，使得廣深兩地均有摸清托育服務(wù)底數(shù)，為托位建設(shè)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和發(fā)展方向的動(dòng)力，因此衛(wèi)生健康部門往往委托社區(qū)網(wǎng)格管理辦公室協(xié)助排查托育服務(wù)情況，而得以了解轄區(qū)內(nèi)的家庭托育點(diǎn)情況。此外，國(guó)家明確規(guī)范家庭托育點(diǎn)也向市場(chǎng)傳遞了積極信號(hào)，吸引了部分發(fā)展相對(duì)較好且有意尋求合規(guī)路徑的家庭托育點(diǎn)主動(dòng)向衛(wèi)生健康部門靠攏以獲取最新政策消息，尋求備案可能路徑，也使得管理部門能夠進(jìn)一步掌握家庭托育點(diǎn)的情況。

（五）總結(jié)

廣深兩地的家庭托育點(diǎn)主要是租用住宅發(fā)揮托育功能、收托規(guī)模大、從業(yè)人員相對(duì)較多。

一方面，現(xiàn)有對(duì)澳大利亞、加拿大、英格蘭和威爾士、德國(guó)、愛爾蘭、日本、挪威、新西蘭、瑞典和美國(guó)受監(jiān)管的家庭日托的比較研究中，作者以這10 個(gè)國(guó)家和地區(qū)的家庭日托是在供應(yīng)者的家人共同使用的住宅中提供，供應(yīng)者通常是自營(yíng)職業(yè)者且獨(dú)自工作等來(lái)駁斥將家庭日托視為以中心為基礎(chǔ)照護(hù)的修改版的觀點(diǎn)［34］。而通過(guò)比較可以發(fā)現(xiàn)，廣深兩地的家庭托育點(diǎn)并不具備上述兩個(gè)典型特征，其多數(shù)不在供應(yīng)者家人共同使用的住宅中提供，供應(yīng)者多數(shù)是創(chuàng)業(yè)者且雇傭超過(guò)2 名員工來(lái)開展托育，其更像是以中心為基礎(chǔ)的照護(hù)的修改版，本質(zhì)是未達(dá)到登記備案標(biāo)準(zhǔn)的托育機(jī)構(gòu)［12］。

另一方面，家庭托育點(diǎn)將嬰幼兒照護(hù)的地點(diǎn)由公共場(chǎng)所轉(zhuǎn)移到居民住宅，具備了就近便利、價(jià)格較低的優(yōu)勢(shì)，但較多的收托數(shù)量放大了固有的噪音、較多的擠占電梯和占用綠地等問(wèn)題而引發(fā)投訴?？剂康轿覈?guó)人口基數(shù)大、出生人口相較于國(guó)外多入托需求率與國(guó)外相近而入托需求規(guī)模大的現(xiàn)實(shí)，家庭托育點(diǎn)當(dāng)前的實(shí)際收托數(shù)量在一定層面上也反映了其有相應(yīng)的需求市場(chǎng)，符合供應(yīng)者盈虧決策的考量。此外，我國(guó)的家庭托育點(diǎn)亦規(guī)避了國(guó)外家庭日托面臨的一些如認(rèn)為許可程序是對(duì)開辦在家中的日托供應(yīng)者隱私侵犯的爭(zhēng)論［35］，以及家庭日托可能面臨模糊工作時(shí)間和家庭時(shí)間界限等問(wèn)題［34］。因此應(yīng)辯證看待具有我國(guó)鮮明特色的家庭托育點(diǎn)形式。

但較大的收托規(guī)模與內(nèi)部管理重制度建設(shè)而輕設(shè)施配置，外部管理尚停留在進(jìn)入管理視野而給予基礎(chǔ)指引的管理現(xiàn)狀相結(jié)合則存在較大的安全隱患，做好管理政策設(shè)計(jì)才能發(fā)揮具有我國(guó)特色的家庭托育點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)。

三、家庭托育點(diǎn)管理的困境

（一）住宅場(chǎng)所登記注冊(cè)問(wèn)題

家庭托育點(diǎn)在住宅中辦托育屬于商事活動(dòng)，涉及住宅商用的問(wèn)題，關(guān)于住宅商用的規(guī)定：2020年《中華人民共和國(guó)民法典》第二百七十九條明確“業(yè)主不得違反法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，將住宅改為經(jīng)營(yíng)性用房。業(yè)主將住宅改為經(jīng)營(yíng)性用房的，除遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約外，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主一致同意。”［12］。對(duì)于有利害關(guān)系的具體解釋，同年修訂的《最高人民法院關(guān)于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十一條明確業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房，本棟建筑內(nèi)的其他業(yè)主，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為民法典第二百七十九條所稱“有利害關(guān)系的業(yè)主”。建筑區(qū)劃內(nèi)，本棟建筑物之外的業(yè)主，主張與自己有利害關(guān)系的，應(yīng)證明其房屋價(jià)值、生活質(zhì)量受到不利影響。

住宅可否商用涉及到能否在住宅辦理登記注冊(cè)獲得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，實(shí)現(xiàn)合法運(yùn)營(yíng)，當(dāng)前以住宅進(jìn)行登記注冊(cè)在全國(guó)不具有普遍適用性。調(diào)研顯示深圳、青島、沈陽(yáng)、天津、煙臺(tái)和湛江等地均有成功辦理登記注冊(cè)的家庭托育點(diǎn)，其是在網(wǎng)上申請(qǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照時(shí)默認(rèn)勾選了獲得所有有利害關(guān)系業(yè)主的同意。對(duì)深圳的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)多數(shù)家庭托育點(diǎn)辦理了營(yíng)業(yè)執(zhí)照，少數(shù)尚未辦理的亦非外部限制所致而是個(gè)體選擇不辦。但北京支持的是非住宅類建筑物進(jìn)行登記，2020 年《北京市市場(chǎng)監(jiān)督管理局關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)主體登記便利化優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的實(shí)施辦法》提出申請(qǐng)人采取自主承諾申報(bào)辦理住所登記時(shí)，市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)使用真實(shí)、合法、安全的非住宅類規(guī)劃用途的建筑物作為住所。上海對(duì)于具體房屋單元業(yè)主需要改變使用性質(zhì)的，首先需要在允許改變物業(yè)使用性質(zhì)的區(qū)域范圍內(nèi)，而允許改變物業(yè)使用性質(zhì)的要求較為嚴(yán)格。2019年《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》第五十八條明確確需改變物業(yè)使用性質(zhì)的，由區(qū)規(guī)劃行政管理部門會(huì)同區(qū)房屋行政管理部門提出允許改變物業(yè)使用性質(zhì)的區(qū)域范圍和方案，并召開聽證會(huì)聽取利害關(guān)系人意見后，報(bào)區(qū)人民政府決定。在允許改變物業(yè)使用性質(zhì)的區(qū)域范圍內(nèi)，具體房屋單元的業(yè)主需要改變使用性質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主同意后報(bào)區(qū)房屋行政管理部門審批，并依法向其他行政管理部門辦理有關(guān)手續(xù)。目前北京和上海均無(wú)成功辦理登記注冊(cè)的家庭托育點(diǎn)。

與北京和上海相似，廣州在2021 年之前在住宅從事托育服務(wù)不能進(jìn)行登記注冊(cè)，家庭托育點(diǎn)或處于無(wú)營(yíng)業(yè)執(zhí)照運(yùn)營(yíng)，或采用登記注冊(cè)地址與實(shí)際運(yùn)營(yíng)地址分離的掛靠方式，以辦公場(chǎng)所辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照而實(shí)際在住宅中開展托育服務(wù)。2021 年《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步放寬商事主體住所經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所條件的意見》（穗府辦規(guī)〔2021〕2 號(hào)）給予了家庭托育點(diǎn)由住改商來(lái)完成登記注冊(cè)的路徑，但實(shí)際按照規(guī)程走完住改商程序而完成登記注冊(cè)的家庭托育點(diǎn)較少，主要原因是住改商流程較長(zhǎng)而耗時(shí)耗力。據(jù)家庭托育點(diǎn)舉辦者反映要進(jìn)行住改商，所在居委會(huì)首先會(huì)要求舉辦者協(xié)商房東持房產(chǎn)證和簽署的租賃合同到街道辦事處臨時(shí)場(chǎng)所使用證明表，街道辦事處出示公示單后由居委會(huì)張貼于公示欄，公示7 天無(wú)反對(duì)意見的情況下，街道進(jìn)行備案，然后由家庭托育點(diǎn)舉辦者登記要進(jìn)行的經(jīng)營(yíng)行為，重新簽署備案合同，而后方能辦理登記注冊(cè)。整個(gè)流程較長(zhǎng)且最初就可能面臨房東不愿意住改商而無(wú)法辦理臨時(shí)場(chǎng)所使用證明表的情況。較長(zhǎng)的住改商流程，弱化了家庭托育點(diǎn)對(duì)生育率變化反映靈敏，利用房屋改造能快速啟動(dòng)、滿足托育需求的優(yōu)勢(shì)，也無(wú)形中阻撓了家庭托育點(diǎn)通過(guò)住改商來(lái)進(jìn)行登記注冊(cè)，因此多數(shù)家庭托育點(diǎn)仍繼續(xù)無(wú)證經(jīng)營(yíng)或掛靠經(jīng)營(yíng)。

以上分析表明存在利用住宅的家庭托育點(diǎn)改為經(jīng)營(yíng)性用房的法律空間和可能性，但各地關(guān)于住宅用于經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所登記審核要求的嚴(yán)格程度和范圍不同導(dǎo)致家庭托育點(diǎn)經(jīng)由住宅商用來(lái)實(shí)現(xiàn)登記注冊(cè)在全國(guó)不具有普遍的可行性，而可以住宅商用的又因流程繁瑣而造成登記注冊(cè)的較少等問(wèn)題。登記注冊(cè)是將家庭托育點(diǎn)納入管理的第一步，不解決登記注冊(cè)問(wèn)題，后續(xù)管理將寸步難行。

（二）住宅場(chǎng)所消防安全檢查問(wèn)題

家庭托育點(diǎn)用私人住宅提供面向公共的托育服務(wù)，跨域了公私邊界［9］，但住宅建筑的防火等級(jí)低于公共場(chǎng)所建筑的防火等級(jí)，造成其應(yīng)對(duì)火宅的能力較弱。又因住宅面積有限、格局已定、改造空間較小，強(qiáng)調(diào)硬件設(shè)施配置的托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其不具有適用性，難以通過(guò)強(qiáng)調(diào)前期的硬件設(shè)施配備來(lái)減少后期的安全健康風(fēng)險(xiǎn)。加之，家庭托育點(diǎn)面向的嬰幼兒作為社會(huì)最柔軟的群體，其自身具有較低的甚至沒有火宅應(yīng)急逃生能力。在住宅防火等級(jí)較低、改造條件受限、嬰幼兒火災(zāi)應(yīng)對(duì)能力不足等不利條件疊加下，家庭托育點(diǎn)開辦前的消防安全檢查和運(yùn)營(yíng)中的日常巡查就顯得愈發(fā)重要。

但現(xiàn)有政策未能考量住宅中辦托育的情況，無(wú)適用于家庭托育點(diǎn)的消防安全檢查規(guī)定。2020年《建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收管理暫行規(guī)定》明確總面積大于一千平方米的托兒所、幼兒園的兒童用房，兒童游樂廳等室內(nèi)兒童活動(dòng)場(chǎng)所屬于特殊建設(shè)工程，實(shí)行消防設(shè)計(jì)審查制度和消防驗(yàn)收制度。除特殊建設(shè)工程以外的其他按照國(guó)家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)行消防設(shè)計(jì)的建設(shè)工程，需要依法申請(qǐng)建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查、消防驗(yàn)收，辦理備案并接受抽查。2019 年《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范（試行）》明確適用于托育機(jī)構(gòu)備案時(shí)需要的消防安全檢查合格證明由消防大隊(duì)負(fù)責(zé)。

家庭托育點(diǎn)使用的住宅面積遠(yuǎn)低于1000 平方米且其亦不屬于用于托兒所、幼兒園的兒童用房的目的而建立，因此家庭托育點(diǎn)使用的住宅不屬于特殊建設(shè)工程，其所在的整棟建筑是按照其他建設(shè)工程進(jìn)行管理的，需進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審查、消防驗(yàn)收、辦理備案和接受抽查，但其審查驗(yàn)收均是以住宅性質(zhì)進(jìn)行的，并未將后期可能用于提供托育服務(wù)考量在內(nèi)。在抽查結(jié)束后進(jìn)入使用階段，適用于托育機(jī)構(gòu)的消防安全檢查面向的是公共場(chǎng)所，盡管家庭托育點(diǎn)是利用住宅提供面向公共的托育服務(wù)，但場(chǎng)所自身的住宅性質(zhì)使得面向公共場(chǎng)所的消防安全檢查對(duì)其不適用。即使家庭托育點(diǎn)所在住宅能夠改為商用而具備公共場(chǎng)所性質(zhì)，因消防安全檢查面向的是整棟建筑，即需要家庭托育點(diǎn)所在的整棟建筑改為商用才能獲得消防安全檢查，不具有現(xiàn)實(shí)可操作性。

綜上，問(wèn)題的癥結(jié)在于家庭托育點(diǎn)位于私人住宅，其提供的又是面向公共的托育服務(wù)，私人住宅作為托育服務(wù)載體，其不完成住改商，難以登記注冊(cè)獲得合法身份，而不完成所在整棟建筑的住改商亦不能獲得消防安全檢查，住改商和消防安全檢查問(wèn)題環(huán)環(huán)相扣，較難解決。

（三）基層管理人員缺失問(wèn)題

因住改商不具有普遍適用性，部分家庭托育點(diǎn)未登記注冊(cè)實(shí)現(xiàn)合法經(jīng)營(yíng)，登記注冊(cè)的亦無(wú)備案路徑實(shí)現(xiàn)合規(guī)運(yùn)營(yíng)，家庭托育點(diǎn)有逃避監(jiān)管的動(dòng)機(jī)，而其位于住宅較為隱蔽的特點(diǎn)也使得其逃避監(jiān)管易于實(shí)現(xiàn)。國(guó)外的研究顯示即使出臺(tái)了相應(yīng)管理規(guī)范，仍然會(huì)存在大量的家庭日托未受監(jiān)管而“地下運(yùn)行”的情況［36］。因此我國(guó)在制定管理政策時(shí)需將該問(wèn)題前置考量，因網(wǎng)格巡查是發(fā)現(xiàn)家庭托育點(diǎn)的主要方式，就需要托育服務(wù)主管部門的基層抓手來(lái)發(fā)現(xiàn)和引導(dǎo)家庭托育點(diǎn)接受監(jiān)管，并對(duì)設(shè)施配備和軟性制度落實(shí)情況如消防設(shè)施配備、應(yīng)急逃生演練等進(jìn)行日常檢查、跟進(jìn)和督促，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化監(jiān)管。此外，對(duì)于當(dāng)前家庭托育點(diǎn)使用租用房屋造成的房屋出租者、家庭托育點(diǎn)舉辦者、家庭托育點(diǎn)使用者、無(wú)入托需求的小區(qū)業(yè)主、物業(yè)之間錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾，帶來(lái)的家庭托育點(diǎn)舉辦者四分之一甚至三分之一時(shí)間被動(dòng)用于處理業(yè)主投訴和向物業(yè)解釋，難以專注托育本職的問(wèn)題，也需要基層管理人員以相對(duì)中立的身份在其中發(fā)揮重要的調(diào)解和緩和作用。

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕15 號(hào)）明確嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展工作由衛(wèi)生健康部門牽頭，因此需要衛(wèi)生健康部門的基層管理人員發(fā)揮在家庭托育點(diǎn)管理中的作用。以往基層計(jì)生隊(duì)伍處于衛(wèi)生健康工作的最末端，服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)覆蓋省、地市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村（社區(qū)）各級(jí)，體系網(wǎng)底健全［37］，具備對(duì)家庭托育點(diǎn)進(jìn)行引導(dǎo)和日常監(jiān)管的組織架構(gòu)，但在生育政策重大調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中［38］，計(jì)生干部職能轉(zhuǎn)變和職務(wù)轉(zhuǎn)型，計(jì)生人員數(shù)量明顯減少［39］。而網(wǎng)格員并不屬于衛(wèi)生健康部門管轄，其承擔(dān)自身繁重工作任務(wù)的同時(shí)會(huì)協(xié)助衛(wèi)生健康部門等業(yè)務(wù)部門開展調(diào)查，以推進(jìn)靠前指導(dǎo)。但僅屬于協(xié)助的性質(zhì)而非其本職工作，不宜由網(wǎng)格員來(lái)承擔(dān)持續(xù)性和常態(tài)化的家庭托育點(diǎn)基層管理。缺少衛(wèi)生健康系統(tǒng)直接基層抓手而又難以借助外力實(shí)施監(jiān)管的情況下，家庭托育點(diǎn)基層管理難以到位，嬰幼兒安全健康無(wú)法保障，家庭托育點(diǎn)面臨的錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾亦缺少相應(yīng)的調(diào)和主體。

四、對(duì)策建議

（一）形成安全標(biāo)準(zhǔn)指引，規(guī)范開辦場(chǎng)所

在住改商的問(wèn)題上，國(guó)辦發(fā)〔2020〕52 號(hào)文件中提出非獨(dú)立場(chǎng)所按照相關(guān)安全標(biāo)準(zhǔn)改造建設(shè)托育點(diǎn)并通過(guò)驗(yàn)收的，不需變更土地和房屋性質(zhì)。為家庭托育點(diǎn)不變更房屋性質(zhì)進(jìn)行登記注冊(cè)提供了政策出口，但其前置條件為按照相關(guān)安全標(biāo)準(zhǔn)改造建設(shè)并通過(guò)驗(yàn)收。由于家庭托育點(diǎn)環(huán)境多變，不受檢查可能對(duì)兒童的身體和情緒發(fā)展有害［40］，有必要對(duì)環(huán)境實(shí)施監(jiān)督［7］，因此建議形成家庭托育點(diǎn)改造建設(shè)的安全標(biāo)準(zhǔn)指引，由相關(guān)部門驗(yàn)收后發(fā)放相應(yīng)的驗(yàn)收合格證明，作為家庭托育點(diǎn)申請(qǐng)登記注冊(cè)需要提供的材料之一。

對(duì)于改造建設(shè)的安全標(biāo)準(zhǔn)，蘇格蘭和英格蘭的檢查人員會(huì)實(shí)地考察家庭日托的房屋安全和家庭防火措施［32-33］。密蘇里州更詳細(xì)地規(guī)定了家庭日托房屋到出口的距離、出口通道數(shù)量［30］，佛羅里達(dá)州區(qū)分大型和小型的家庭式托育，要求大型家庭式托育符合聯(lián)邦消防局的《兒童保育設(shè)施統(tǒng)一安全消防標(biāo)準(zhǔn)》，并由消防督查填寫年度消防檢查報(bào)告［30］。而比較澳大利亞、英格蘭、蘇格蘭、密蘇里州、佛羅里達(dá)州的家庭日托的消防安全要求，則發(fā)現(xiàn)均涵蓋煙霧探測(cè)器、火災(zāi)報(bào)警器、滅火器等設(shè)施的配置，災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案、緊急疏散計(jì)劃的制定、消防演習(xí)和應(yīng)急逃生演練的實(shí)施［30-33,41］。西澳大利亞經(jīng)批準(zhǔn)的家庭日托供應(yīng)者在向兒童提供照護(hù)之前需進(jìn)行包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在內(nèi)的各項(xiàng)評(píng)估，至少每年進(jìn)行一次并形成相應(yīng)記錄［42］，且有面向家庭日托供應(yīng)者的家庭日托住宅和場(chǎng)所評(píng)估表［43］，以及面向送托家長(zhǎng)的涵蓋保障和安全的家庭日托清單，便于供應(yīng)者的安全自評(píng)也推動(dòng)家長(zhǎng)參與安全監(jiān)管［44］。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)居家式托育服務(wù)供應(yīng)者需自評(píng)完成包含40 個(gè)條目的托育服務(wù)環(huán)境安全檢核表［45］并提交，而后由主管部門進(jìn)行書面和實(shí)地訪視審查。

綜上，可以看出當(dāng)前多數(shù)國(guó)家和地區(qū)強(qiáng)調(diào)房屋安全改造，明確了消防安全標(biāo)準(zhǔn)，并有相應(yīng)的外部檢查，澳大利亞和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)則強(qiáng)調(diào)內(nèi)部自查和外部檢查相結(jié)合?？紤]到我國(guó)家庭托育點(diǎn)數(shù)量多而分散的特點(diǎn)，建議形成房屋改造建設(shè)的安全標(biāo)準(zhǔn)指引，由家庭托育點(diǎn)根據(jù)相應(yīng)指標(biāo)改造后自查并提出外部審查申請(qǐng)，而后由相關(guān)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行實(shí)地考察。另一方面宜明確家庭托育點(diǎn)需配備的消防設(shè)施、制定的緊急疏散計(jì)劃及開展的應(yīng)急逃生演練等，由基層負(fù)責(zé)消防安全演習(xí)和應(yīng)急逃生演練的落實(shí)和跟進(jìn)。

（二）考量國(guó)情設(shè)定收托規(guī)模降，降低安全風(fēng)險(xiǎn)

2020 年11 月，國(guó)家衛(wèi)生健康委人口家庭司組織開展的《機(jī)構(gòu)問(wèn)卷》中，將家庭托育點(diǎn)明確為“在居民小區(qū)內(nèi)利用居民住宅，提供3 歲以下嬰幼兒托育服務(wù)，收托的嬰幼兒一般不超過(guò)5 人?！睂?duì)于收托6 人及以上的則納入“提供3 歲以下嬰幼兒托育服務(wù)的機(jī)構(gòu)”。該定義對(duì)人數(shù)的限制主要參考國(guó)外以家庭為基礎(chǔ)、小規(guī)模、鄰里互助的家庭式托育，實(shí)際將家庭托育點(diǎn)等同于“鄰?fù)小保?6］。其符合典型意義上的家庭式托育，但與我國(guó)家庭托育點(diǎn)的實(shí)際情況則存在脫節(jié)。

因廣深兩地的家庭托育點(diǎn)是租用住宅專門辦托育而造成的收托規(guī)模較大，符合開辦者盈虧考量而有其內(nèi)在合理性，且北京市民居園的收托規(guī)模亦然［12］，因此對(duì)于我國(guó)家庭托育點(diǎn)收托規(guī)模的設(shè)定不宜直接參照國(guó)外以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的收托規(guī)模限制，人數(shù)上限設(shè)置不宜過(guò)低，否則可能降低管理辦法適用性，挫傷當(dāng)前市場(chǎng)上家庭托育供給主體登記備案積極性，導(dǎo)致部分家庭日托供應(yīng)者出于多收托嬰幼兒的盈利考量而繼續(xù)以不登記備案的地下形式運(yùn)營(yíng)，甚至部分收托較少的家庭托育點(diǎn)停止提供家庭日托服務(wù)的問(wèn)題［47］。另一方面，在托育機(jī)構(gòu)的相應(yīng)管理已出臺(tái)并逐漸完備的情況下，家庭托育點(diǎn)作為補(bǔ)充型的托育服務(wù)形式，應(yīng)與托育機(jī)構(gòu)的收托規(guī)模有所區(qū)分，避免資本大量涌入住宅辦托育帶來(lái)的資源浪費(fèi)和惡性競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。在確定家庭托育點(diǎn)收托規(guī)模的上下限后，建議結(jié)合不同月齡嬰幼兒應(yīng)急逃生能力、不同樓層逃生需要時(shí)間差異，區(qū)分嬰幼兒月齡、開辦樓層形成相應(yīng)的收托限制［6］。

（三）明確日常管理人員，夯實(shí)基層抓手

以往北京市和沈陽(yáng)市的家庭托兒所經(jīng)由管理均實(shí)現(xiàn)了較好發(fā)展，北京市婦女聯(lián)合會(huì)管理的家庭托兒所在1992 年的頂峰時(shí)發(fā)展到26707 處［48］，沈陽(yáng)市教育委員會(huì)管理的家庭托兒所在1996 年達(dá)到883 處［49］。管理的優(yōu)勢(shì)分別在于婦女聯(lián)合會(huì)形成了省市縣鄉(xiāng)村的傘狀網(wǎng)絡(luò)、組建了區(qū)街兩級(jí)家庭托兒所管理機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施嚴(yán)密的管理并向家庭托兒所收取管理費(fèi)保障了相應(yīng)開支，沈陽(yáng)市在前期由街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）負(fù)責(zé)個(gè)體托兒所的日常工作并按照托費(fèi)總收入的一定比例收取管理費(fèi)，后期則調(diào)整為由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）辦中心園或指定的幼兒園代為管理。兩者的管理觸角均延伸到了基層，便于實(shí)施常態(tài)化監(jiān)管。

從當(dāng)前國(guó)外管理實(shí)踐看，澳大利亞的家庭日托教育者與協(xié)調(diào)項(xiàng)目簽約，由協(xié)調(diào)項(xiàng)目雇傭現(xiàn)場(chǎng)工作者來(lái)每月探訪教育者，為其提供信息和建議［50］來(lái)確保其合乎法規(guī)和達(dá)到質(zhì)量保障標(biāo)準(zhǔn)［34］，還通過(guò)任命督導(dǎo)和地方巡視員走訪家庭托育點(diǎn)，以開展質(zhì)量監(jiān)督［8］。新西蘭則設(shè)立專兼職督導(dǎo)員、協(xié)調(diào)員監(jiān)管家庭日托，通過(guò)定期探訪來(lái)觀察托育情況、檢查兒童的安全和健康、以提供建議和指導(dǎo)來(lái)確保家庭日托合乎相關(guān)的法律法規(guī)并遵守指南手冊(cè)［10］。以色列和加拿大的協(xié)調(diào)員也定期訪問(wèn)家庭日托人員進(jìn)行監(jiān)督，每月會(huì)見個(gè)體照護(hù)者一次，群體照護(hù)者兩次，會(huì)談內(nèi)容涵蓋幼兒活動(dòng)、時(shí)間安排、空間結(jié)構(gòu)和行為管理［51］。

前述國(guó)內(nèi)外的管理實(shí)踐對(duì)當(dāng)下的啟示是只有利用基層抓手進(jìn)行日常巡查和監(jiān)管才能真正管好和用好家庭托育點(diǎn)。在當(dāng)前基層計(jì)生隊(duì)伍轉(zhuǎn)型導(dǎo)致缺少基層著力點(diǎn)而網(wǎng)格員不宜承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)的情況下，可借鑒以往沈陽(yáng)市運(yùn)用街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）辦中心園或指定中心園管理家庭托兒所的經(jīng)驗(yàn)，以及當(dāng)前江蘇發(fā)展“1+N”托育模式，支持示范性機(jī)構(gòu)帶動(dòng)多家社區(qū)嵌入式托育點(diǎn)共同發(fā)展，成都市的開展“1（示范性照護(hù)機(jī)構(gòu)）＋N（社區(qū)照護(hù)設(shè)施）”模式的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，推動(dòng)?jì)胗變赫兆o(hù)服務(wù)資源、服務(wù)、管理下沉到社區(qū)的管理實(shí)踐，由示范性托育機(jī)構(gòu)代為管理家庭托育點(diǎn)。建議代管內(nèi)容涉及向轄區(qū)家庭托育點(diǎn)進(jìn)行政策的宣傳和管理辦法的落實(shí)，避免家庭日托認(rèn)為他們不屬于監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，無(wú)需注冊(cè)登記而導(dǎo)致的未進(jìn)行注冊(cè)登記的問(wèn)題［52］，對(duì)家庭托育點(diǎn)的消防安全設(shè)施配備、消防演習(xí)和衛(wèi)生消毒等制度落實(shí)進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)管，提升其安全和健康水平。可根據(jù)家庭托育點(diǎn)托育質(zhì)量改善情況給予示范性托育機(jī)構(gòu)一定額度的管理費(fèi)，增強(qiáng)其管理的主動(dòng)性和積極性，推進(jìn)家庭托育點(diǎn)托育質(zhì)量的持續(xù)提升。進(jìn)而利用示范性托育機(jī)構(gòu)較高的群眾認(rèn)可度和良好的社會(huì)信譽(yù)度來(lái)增強(qiáng)社會(huì)對(duì)家庭托育點(diǎn)的了解，消除認(rèn)識(shí)誤區(qū)，來(lái)緩解和減少多方利益調(diào)和造成的矛盾和沖突，推動(dòng)家庭托育點(diǎn)從業(yè)者將工作中心回歸托育本職，用心服務(wù)于嬰幼兒和家長(zhǎng)。

當(dāng)前國(guó)外中心照護(hù)與家庭托育園融合發(fā)展的實(shí)踐中，由兩至三個(gè)附屬于托育機(jī)構(gòu)的家庭托育園組成衛(wèi)星托兒所，推進(jìn)了家庭托育園專業(yè)技能的提升，確保了家庭托育員休假、疾病和培訓(xùn)期間照護(hù)連續(xù)性，也使得托育機(jī)構(gòu)獲得了更大靈活性［19］。這一定程度上也反映了由示范性托育機(jī)構(gòu)代管家庭托育點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)可行性。

五、討論

（一）規(guī)范場(chǎng)所和規(guī)范從業(yè)人員的兩種管理取向

不同于國(guó)家層面對(duì)制定家庭托育點(diǎn)管理辦法的審慎，一些地方政府已開始探索和實(shí)踐管理家庭托育點(diǎn)的方式方法，安徽淮北市發(fā)展出利用小區(qū)住房改造“托育點(diǎn)”的形式，濉溪縣利用縣政府家屬樓一樓帶院的居民用房建設(shè)家庭托育點(diǎn)［53］。河北省支持具備保教師、育嬰師職業(yè)資格，符合條件的“河北”福嫂提供家庭小型化托育服務(wù)［54］，托育機(jī)構(gòu)看準(zhǔn)政策熱點(diǎn)、選址在居民小區(qū)內(nèi)開辦家庭托育點(diǎn)［9］。山東在13 個(gè)縣（市、區(qū)）組織省級(jí)的家庭托育試點(diǎn)。地方探索既有居民小區(qū)內(nèi)的家庭式托育，又有家政工作人員與家庭式托育結(jié)合，亦有托育機(jī)構(gòu)的變體，呈現(xiàn)出注重場(chǎng)所條件和注重服務(wù)供應(yīng)者資質(zhì)兩種傾向。

無(wú)論最終國(guó)家采取何種形式，需要理清的是發(fā)展家庭托育點(diǎn)的動(dòng)因及目的，只有這樣才能真正管好和用好家庭托育點(diǎn)，避免其被邊緣化，陷入“用完就被扔”的困局。

（二）重視和規(guī)范家庭托育點(diǎn)起因于其經(jīng)濟(jì)價(jià)值

無(wú)論是國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，在產(chǎn)生家庭日托合規(guī)發(fā)展的需要之前，家庭日托供應(yīng)者往往被貶低和妖魔化，認(rèn)為其不衛(wèi)生、不負(fù)責(zé)甚至可能帶來(lái)災(zāi)難性后果［55］，家庭日托較低的費(fèi)用帶來(lái)的高使用率也難以改變其因非正式和非機(jī)構(gòu)性質(zhì)而被視為是“監(jiān)護(hù)”，僅能提供身體照料的認(rèn)知［56］。

隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)轉(zhuǎn)變，家庭日托經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)日益凸顯，其從高度不受信任、不受監(jiān)管的托育類型轉(zhuǎn)而受到政府重視，產(chǎn)生規(guī)范其發(fā)展的需要［57］。20世紀(jì)80 年代至90 年代，西方國(guó)家對(duì)家庭式托育以及我國(guó)對(duì)家庭托兒所的規(guī)范正是基于家庭式托育的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。西方國(guó)家當(dāng)時(shí)受石油危機(jī)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)衰退導(dǎo)致資源稀缺而分配受限［19］以及低學(xué)歷女性失業(yè)問(wèn)題的影響，家庭日托貼合了對(duì)政府預(yù)算不產(chǎn)生較大影響的情況下新增托位、聘用低學(xué)歷的女性從而降低失業(yè)率的需要，其因服務(wù)于雙重目標(biāo)而得到重視。我國(guó)當(dāng)時(shí)的家庭托兒所則貼合了十一屆三中全會(huì)后解放婦女勞動(dòng)力投身社會(huì)勞動(dòng)、待業(yè)閑置人員就業(yè)尤其是待業(yè)女青年就業(yè)［58］以及經(jīng)歷文革后百?gòu)U待興、資源受限而需勤儉建國(guó)的需要。在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，家庭日托作為所有日托替代方案中最節(jié)約財(cái)政資金的托育形式［57］，被推廣為應(yīng)對(duì)嬰幼兒日益增長(zhǎng)托育需求的廉價(jià)解決方案［55］。

與前述背景相似，當(dāng)前國(guó)家提出研究出臺(tái)家庭托育點(diǎn)管理辦法的背景是疫情影響造成經(jīng)濟(jì)下行，導(dǎo)致用于托育服務(wù)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)費(fèi)受限，經(jīng)濟(jì)下行和削減開支又對(duì)中年婦女的影響最大。而給予家庭托育點(diǎn)合法合規(guī)路徑既可發(fā)揮其啟動(dòng)成本低優(yōu)勢(shì)，又能為具有生育和照料孩子經(jīng)驗(yàn)的中年婦女轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念、經(jīng)短期培訓(xùn)在家庭托育點(diǎn)重新就業(yè)提供機(jī)會(huì)［5］。且家庭托育點(diǎn)貼合了父母認(rèn)為在家庭內(nèi)或社區(qū)內(nèi)照料嬰幼兒最安全和最合適的需要［59］，近六成以上的年輕白領(lǐng)父母將其視為理想托育方式［5］。因此，從節(jié)省資金、減少失業(yè)和滿足市場(chǎng)需求考量規(guī)范家庭托育點(diǎn)有著經(jīng)濟(jì)可行性和現(xiàn)實(shí)必要性。

（三）規(guī)范和提升從業(yè)人員資質(zhì)來(lái)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展

需要注意的是發(fā)揮家庭托育點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)功能，滿足嬰幼兒父母的托育需求，其落腳點(diǎn)應(yīng)是真正服務(wù)于嬰幼兒，不斷提高家庭托育點(diǎn)的托育質(zhì)量，否則就可能陷入20 世紀(jì)80 年代至90 年代西方國(guó)家的家庭保育由不必滿足任何資格條件的供應(yīng)者提供帶來(lái)的兒童保育工作非專業(yè)化和反專業(yè)化傾向的困境，以及在后期引發(fā)的可持續(xù)性、公平性和質(zhì)量問(wèn)題。

考慮到影響托育服務(wù)質(zhì)量的主要原因是從業(yè)人員，對(duì)于從業(yè)人員的準(zhǔn)入，應(yīng)至少限定一名人員具有相應(yīng)的專業(yè)及資格證書。對(duì)于從業(yè)者的培訓(xùn)，因托育屬于高度實(shí)踐化的活動(dòng)，宜考量嬰幼兒與成人互動(dòng)的實(shí)際場(chǎng)景，以實(shí)用的課程來(lái)切實(shí)培訓(xùn)家庭日托提供者［60］，扭轉(zhuǎn)和改變部分中年婦女從業(yè)者錯(cuò)誤的育兒習(xí)慣。且隨著家庭托育點(diǎn)的合規(guī)化發(fā)展，可逐步提高從業(yè)者的準(zhǔn)入門檻，由高學(xué)歷和高素質(zhì)的人從事家庭式托育來(lái)促進(jìn)下一代的成長(zhǎng)［5］，通過(guò)滿足父母對(duì)托育質(zhì)量不斷提升的需求，來(lái)確保家庭日托的可持續(xù)性［61］。

此外，研究顯示家庭日托接受監(jiān)管主要是為了獲得支持性服務(wù)、參與兒童保育食品計(jì)劃以及獲得國(guó)家提供的兒童津貼，服務(wù)伴隨監(jiān)管而來(lái)能使監(jiān)管更具吸引力并提升照護(hù)質(zhì)量［52］。因此，在出臺(tái)家庭托育點(diǎn)管理辦法后，可參照當(dāng)前對(duì)于托育機(jī)構(gòu)的激勵(lì)，通過(guò)給備案家庭托育點(diǎn)、示范性家庭托育點(diǎn)提供稅費(fèi)減免、建設(shè)補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等措施來(lái)支持家庭托育點(diǎn)托育質(zhì)量改善。經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)下發(fā)展的家庭托育點(diǎn)通過(guò)落腳于托育質(zhì)量，來(lái)真正實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

［注釋］

① 一親等指兒童之父母；二親等指兒童之祖父母、外祖父母；三親等指兒童之曾祖父母、外曾祖父母、舅舅、舅媽、姨媽、姨丈、姑姑、姑丈、伯父、伯母、叔父、叔母。