青海省重大項(xiàng)目用地保障問(wèn)題及對(duì)策的思考

◆ 青海省人民政府副省長(zhǎng) 劉 濤

近年來(lái)，青海省積極融入“一帶一路”、西部大開發(fā)形成新格局以及黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等重大國(guó)家戰(zhàn)略，持續(xù)加大國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目和省級(jí)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，先后實(shí)施一大批交通、水利、能源等重大項(xiàng)目。為全力保障重大項(xiàng)目順利實(shí)施，全省自然資源系統(tǒng)先后完成187個(gè)重大項(xiàng)目用地預(yù)審，229個(gè)重大項(xiàng)目用地審批，完成處置批而未供土地8400公頃、閑置土地6146.67公頃，為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐。但部分項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，因依法依規(guī)意識(shí)不強(qiáng)、多次變更項(xiàng)目設(shè)計(jì)等主觀因素和地理環(huán)境、國(guó)家政策等客觀因素的影響，形成違法用地問(wèn)題。主要表現(xiàn)為：部分市州和項(xiàng)目建設(shè)單位為完成固定資產(chǎn)投資或招商引資任務(wù)，項(xiàng)目立項(xiàng)后即開工建設(shè)；項(xiàng)目主管部門選址不科學(xué)，占用永久基本農(nóng)田，導(dǎo)致用地審批難度增加；由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、未辦理草原征占用手續(xù)等，導(dǎo)致產(chǎn)生歷史遺留問(wèn)題；部分市州或項(xiàng)目主管部門在未通過(guò)用地預(yù)審或取得預(yù)審意見的情況下，批準(zhǔn)或核準(zhǔn)項(xiàng)目立項(xiàng)，形成程序倒置；部分市州耕地保護(hù)責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，加之全省耕地后備資源不足，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡形勢(shì)嚴(yán)峻；由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，大量批而未供土地難以有效利用。

習(xí)近平總書記高度重視土地管理工作，先后多次作出重要指示批示，為做好土地資源保護(hù)利用指明了方向、提供了根本遵循。各級(jí)政府及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行新修訂的《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》，在編制好、落實(shí)好各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的前提下，提高政治站位，抓好耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地；強(qiáng)化法治意識(shí)，不斷提升依法管理水平；完善管理機(jī)制，堅(jiān)決遏制新增違法問(wèn)題；積極向國(guó)家有關(guān)部委匯報(bào)爭(zhēng)取政策支持，妥善解決歷史遺留問(wèn)題；主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，從根本解決程序倒置問(wèn)題；扎實(shí)做好前期工作，從源頭解決用地審批問(wèn)題；加強(qiáng)協(xié)作配合，合理解決耕地占補(bǔ)平衡問(wèn)題；落實(shí)市州政府主體責(zé)任，加快解決批而未供，切實(shí)推進(jìn)存量建設(shè)用地處置工作。

近年來(lái)，隨著國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐加快和脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等惠民政策實(shí)施，青海省積極融入“一帶一路”、西部大開發(fā)形成新格局以及黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等重大國(guó)家戰(zhàn)略，持續(xù)加大國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目和省級(jí)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，先后實(shí)施了一大批交通、水利、能源等重大項(xiàng)目。這些項(xiàng)目的實(shí)施，有效改善了全省基礎(chǔ)設(shè)施滯后的狀況，為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改善民生提供了強(qiáng)有力的支撐。但也存在部分項(xiàng)目在未取得合法用地手續(xù)的情況下，提前開工形成不少違法用地問(wèn)題。今年以來(lái)，省政府召開全省耕地保護(hù)和土地督察反饋問(wèn)題整改動(dòng)員部署會(huì)，成立了青海省土地例行督察反饋問(wèn)題整改領(lǐng)導(dǎo)小組，全力推動(dòng)土地管理問(wèn)題整改，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。根據(jù)省委省政府的安排部署，先后多次召開整改專題會(huì)議，研究分析、協(xié)調(diào)解決土地管理方面的突出問(wèn)題。同時(shí)實(shí)地調(diào)研了解8個(gè)市州以及全省交通領(lǐng)域部分重大項(xiàng)目用地保障情況，在此基礎(chǔ)上，就全省重大項(xiàng)目用地保障情況、存在問(wèn)題及形成的原因進(jìn)行了分析思考。

一、“十三五”時(shí)期全省重大項(xiàng)目用地保障情況

“十三五”時(shí)期，按照省委省政府部署，全省各地區(qū)各部門積極貫徹土地管理法律法規(guī)和政策要求，落實(shí)保護(hù)責(zé)任，加大問(wèn)題整改，保障發(fā)展用地。全省自然資源系統(tǒng)通過(guò)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，采取改進(jìn)用地審查流程及方式、壓縮審批時(shí)限、適時(shí)召開項(xiàng)目用地對(duì)接會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)、實(shí)戰(zhàn)輪訓(xùn)、上門服務(wù)等措施，全力保障重大項(xiàng)目用地。

近年來(lái)，先后完成西寧機(jī)場(chǎng)三期、新建鐵路西寧至成都線西寧至黃勝關(guān)段、引黃濟(jì)寧、同賽高速公路、黃河羊曲水電站等187個(gè)交通、水利、能源重大項(xiàng)目用地預(yù)審，涉及用地總規(guī)模約29446.67公頃，其中農(nóng)用地20773.33公頃，農(nóng)用地中耕地2646.67公頃（含永久基本農(nóng)田93.33公頃）。分項(xiàng)目類別的情況：交通項(xiàng)目54個(gè)，用地約18320公頃，農(nóng)用地12413.33公頃（耕地2593.33公頃，永久基本農(nóng)田93.33公頃）；水利項(xiàng)目19個(gè)，用地約1086.67公頃，農(nóng)用地700公頃（耕地26.67公頃）；能源項(xiàng)目114個(gè)，用地約10040公頃，農(nóng)用地7660公頃（耕地26.67公頃）。

完成西寧火車站改造、祁連機(jī)場(chǎng)、蘭新高鐵、茶格高速公路、黑河黃藏寺水庫(kù)、黃河黃豐水電站等229個(gè)交通、水利、能源重大項(xiàng)目的用地審批，涉及用地總規(guī)模27213.33公頃，其中農(nóng)用地18746.67公頃；農(nóng)用地中，耕地706.67公頃（含永久基本農(nóng)田16.67公頃）、草地15560公頃、林地1306.67公頃。

完成處置批而未供土地8400公頃、閑置土地6146.67公頃，全面完成國(guó)家下達(dá)青海省的批而未供和閑置土地處置任務(wù)，有效保障了全省重大項(xiàng)目用地。

二、重大項(xiàng)目用地存在的問(wèn)題

在工作中，也發(fā)現(xiàn)不少違反國(guó)家地方有關(guān)法律法規(guī)、相關(guān)政策要求的問(wèn)題，集中反映在六個(gè)方面：

一是依法依規(guī)意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致大量違法用地。部分地區(qū)和部門在實(shí)施國(guó)家級(jí)和省級(jí)交通、水利、能源等重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目過(guò)程中，不按規(guī)劃選址，有些項(xiàng)目取得立項(xiàng)批復(fù)后即開工建設(shè)，甚至有些項(xiàng)目建成使用多年仍未辦理用地手續(xù)，形成了大量未批先建違法用地。

二是歷史遺留問(wèn)題復(fù)雜，增加手續(xù)辦理難度。辦理用地手續(xù)需要多環(huán)節(jié)多部門聯(lián)合審批。有些項(xiàng)目未批先建形成違法用地后，由于項(xiàng)目業(yè)主單位意識(shí)淡薄，長(zhǎng)期未辦理用地手續(xù)，然而在用地手續(xù)報(bào)批期間，因土地管理政策調(diào)整和審批條件變更，形成歷史遺留問(wèn)題。

三是立項(xiàng)部門違反規(guī)定，造成審批程序錯(cuò)誤。用地預(yù)審是立項(xiàng)部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審批或核準(zhǔn)的法定前置要件，但有些立項(xiàng)部門在沒(méi)有取得土地預(yù)審意見的情況下，僅憑項(xiàng)目主管部門出具的承諾文件批準(zhǔn)立項(xiàng)，造成審批程序錯(cuò)誤，導(dǎo)致用地手續(xù)不能依法依規(guī)辦理。

四是多次變更項(xiàng)目設(shè)計(jì)，影響用地報(bào)批效率。部分項(xiàng)目在設(shè)計(jì)和實(shí)施過(guò)程中，隨意變更設(shè)計(jì)規(guī)劃，用地地類、面積、位置隨之發(fā)生變化，導(dǎo)致需要對(duì)項(xiàng)目用地進(jìn)行重新預(yù)審，造成工作“翻燒餅”，嚴(yán)重影響用地手續(xù)辦理進(jìn)度。

五是占補(bǔ)平衡指標(biāo)不足，耕地補(bǔ)充難度較大。部分項(xiàng)目業(yè)主單位缺乏“不占或少占耕地”的意識(shí)，造成大量占用耕地的項(xiàng)目需要落實(shí)占補(bǔ)平衡指標(biāo)，但目前全省可用指標(biāo)嚴(yán)重不足，且耕地后備資源嚴(yán)重匱乏，可開墾為耕地的土地資源十分有限，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡困難重重。

六是批而未供數(shù)量較大，消化存量推進(jìn)困難。隨著發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大量?jī)?chǔ)備土地難以得到有效利用。部分地區(qū)連續(xù)多年未完成批而未供處置任務(wù)，大量閑置土地與新增建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出。

上述問(wèn)題主要集中在線性工程和塊狀工程兩個(gè)方面。

線性工程方面。交通、水利等領(lǐng)域的線性工程因點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣且工期長(zhǎng)，受建設(shè)資金、可研及初設(shè)、辦理草原和林地手續(xù)、穿越自然保護(hù)地等前置要素的制約，無(wú)法及時(shí)組件辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。

塊狀工程方面。水庫(kù)、機(jī)場(chǎng)等塊狀工程項(xiàng)目基本上都取得了用地批準(zhǔn)手續(xù)，但在能源領(lǐng)域，已建和在建的19座大中型水電站中，8個(gè)項(xiàng)目未辦理建設(shè)用地手續(xù)。

三、問(wèn)題形成的原因分析

（一）慣性思維導(dǎo)致問(wèn)題屢禁不止。一是長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)政府和項(xiàng)目建設(shè)單位逐步形成“重發(fā)展輕保護(hù)、重項(xiàng)目輕法規(guī)”思想，為完成固定資產(chǎn)投資或招商引資任務(wù)，搶工期、趕進(jìn)度，“先上車、后補(bǔ)票”。尤其是近年來(lái)，土地管理、耕地保護(hù)政策越來(lái)越嚴(yán)，但是部分地區(qū)和相關(guān)部門仍然沿用以往思維定式，不尊重客觀規(guī)律，先建設(shè)后補(bǔ)辦手續(xù)，“老問(wèn)題”還未徹底解決，“新問(wèn)題”又不斷出現(xiàn)，違法用地問(wèn)題屢禁不止。二是項(xiàng)目主管部門選址隨意性大，尤其是線性工程不按規(guī)劃進(jìn)行選址，用地范圍難以確定或在建設(shè)中隨意調(diào)整線路，導(dǎo)致占用永久基本農(nóng)田，需按國(guó)家規(guī)定開展土地用途調(diào)整暨永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃工作，拖延了建設(shè)用地報(bào)批時(shí)間、增加了報(bào)批難度。部分重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)漏項(xiàng)，使得附屬工程項(xiàng)目形成未批先建。三是法律賦予自然資源部門的行政執(zhí)法手段有限，缺乏強(qiáng)制措施，對(duì)重點(diǎn)工程項(xiàng)目及其配套的拆遷安置等附屬工程，一般以下達(dá)《責(zé)令停止違法行為通知書》和實(shí)施經(jīng)濟(jì)處罰為主要手段，只能在立案查處后，督促建設(shè)單位完善用地手續(xù)。同時(shí)，國(guó)家和省級(jí)交通、水利等公共服務(wù)項(xiàng)目沒(méi)收、拆除等處罰難以執(zhí)行，不能對(duì)違法行為產(chǎn)生有效震懾，久而久之，普遍形成“以罰代改”思想。

（二）政策調(diào)整造成歷史遺留問(wèn)題。一是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷調(diào)整。一批項(xiàng)目在動(dòng)工前已經(jīng)開展了征地補(bǔ)償安置，但沒(méi)有及時(shí)報(bào)批建設(shè)用地而長(zhǎng)期處于違法狀態(tài)，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等政策變化后，出現(xiàn)更多新問(wèn)題。二是未辦理草原征占用手續(xù)。2017年前，在審批項(xiàng)目用地時(shí)，原國(guó)土資源部《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》及有關(guān)用地審查報(bào)批的政策文件均不要求辦理草原征占用手續(xù)。2020年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批的決定》（國(guó)發(fā)〔2020〕4號(hào)），按規(guī)定省政府制定印發(fā)了貫徹落實(shí)的通知，要求單獨(dú)選址項(xiàng)目用地審批涉及占用林地、草原、濕地的，應(yīng)由建設(shè)單位按照有關(guān)規(guī)定向林業(yè)和草原主管部門申請(qǐng)辦理相關(guān)手續(xù)。2020年6月，國(guó)家林草局印發(fā)《草原征占用審核審批管理規(guī)范》，明確了征占用草原審核審批的權(quán)限和程序，項(xiàng)目在獲得準(zhǔn)予征占用草原行政許可決定書后，方可依法申請(qǐng)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)?！笆濉薄笆濉逼陂g，青海省部分重大項(xiàng)目涉及占用草原，辦理審核審批手續(xù)緩慢，造成重大項(xiàng)目用地報(bào)批推進(jìn)困難。

（三）忽視規(guī)矩形成審批程序倒置?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》明確規(guī)定，各級(jí)政府或項(xiàng)目主管部門應(yīng)在通過(guò)用地預(yù)審或取得預(yù)審意見的情況下，才能批準(zhǔn)或核準(zhǔn)項(xiàng)目立項(xiàng)。2014年以來(lái)，省自然資源廳多次與相關(guān)部門對(duì)接溝通，告知辦理項(xiàng)目用地手續(xù)審批程序，但有些地區(qū)部門為爭(zhēng)取資金、趕搶工期，規(guī)矩意識(shí)不強(qiáng)，忽視審批程序，在未通過(guò)用地預(yù)審的情況下對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)，導(dǎo)致程序倒置，主要集中在交通、水利、能源等領(lǐng)域的項(xiàng)目上。

（四）要素不全影響報(bào)批手續(xù)進(jìn)度。項(xiàng)目前期工作不扎實(shí)，設(shè)計(jì)時(shí)有變更，尤其是線性工程項(xiàng)目涉及占用永久基本農(nóng)田的，在劃定永久基本農(nóng)田過(guò)程中，按項(xiàng)目主管部門提供的坐標(biāo)范圍等相關(guān)資料預(yù)留了用地空間，但設(shè)計(jì)和建設(shè)過(guò)程中，部分項(xiàng)目隨意調(diào)整規(guī)劃線路，造成占用永久基本農(nóng)田情況發(fā)生變化或超出原來(lái)預(yù)留用地規(guī)模和范圍，導(dǎo)致用地預(yù)審等工作重復(fù)進(jìn)行。部分項(xiàng)目“邊設(shè)計(jì)、邊建設(shè)、邊報(bào)批”，根據(jù)施工情況隨意調(diào)整項(xiàng)目占地位置，影響了項(xiàng)目用地的組件和報(bào)批。

（五）保護(hù)耕地意識(shí)不強(qiáng)落實(shí)占補(bǔ)平衡困難。一是有些地區(qū)耕地保護(hù)責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。部分項(xiàng)目在選址時(shí)，避讓自然保護(hù)地、林地的意識(shí)相對(duì)較強(qiáng)，但避讓耕地和永久基本農(nóng)田的意識(shí)淡薄，甚至出現(xiàn)為避讓村莊降低征地拆遷等建設(shè)成本，以占用耕地和永久基本農(nóng)田作為解決方案。二是落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡形勢(shì)嚴(yán)峻。目前，全省各地尚無(wú)新的耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目。同時(shí)，部分地區(qū)新開發(fā)的耕地，因地方政府主體責(zé)任履行不到位，存在撂荒和質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的狀況。隨著建設(shè)用地規(guī)模的不斷擴(kuò)大，耕地后備資源尤其是優(yōu)質(zhì)后備資源愈加缺乏，青海省面臨的耕地占補(bǔ)平衡形勢(shì)十分嚴(yán)峻。

（六）批而未供造成土地難以有效利用?！笆濉逼陂g，為保障全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在沒(méi)有儲(chǔ)備項(xiàng)目的情況下，為東部城市群和柴達(dá)木地區(qū)（包括各類開發(fā)區(qū)）審批了大量的建設(shè)用地。近年來(lái)，受國(guó)際、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響，各地區(qū)招商引資困難，有效落地項(xiàng)目少。加之全省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，各類開發(fā)（園）區(qū)工業(yè)用地需求隨之下滑，土地難以形成有效供應(yīng)。2018年以來(lái)，為消化存量建設(shè)用地，自然資源部建立“增存掛鉤”機(jī)制，將處置批而未供和閑置土地與年度新增建設(shè)用地計(jì)劃配置相掛鉤，對(duì)每年完成任務(wù)的省份給予10%新增建設(shè)用地計(jì)劃的獎(jiǎng)勵(lì)，沒(méi)有完成任務(wù)的倒扣20%。青海省雖然完成了國(guó)家下達(dá)的年度任務(wù)，但批而未供數(shù)量較大的西寧市、海西蒙古族藏族自治州連續(xù)三年沒(méi)有完成批而未供土地處置任務(wù)。

除上述主觀原因外，仍有一些客觀因素。一是地理環(huán)境因素。青海省人口聚集的村落以及優(yōu)質(zhì)耕地包括永久基本農(nóng)田主要集中在河湟地區(qū)，一些重大項(xiàng)目特別是民生類項(xiàng)目需要在此區(qū)域布局，但該區(qū)域可開發(fā)利用土地空間有限，客觀上造成項(xiàng)目占用耕地或穿越村莊。二是國(guó)家政策因素。青海省財(cái)力有限，重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目很多使用專項(xiàng)資金，國(guó)家對(duì)專項(xiàng)資金、政府專項(xiàng)債支持進(jìn)度和年度支出率均有明確要求，項(xiàng)目一經(jīng)核準(zhǔn)，就必須按要求推進(jìn)，為趕進(jìn)度、保支出，造成土地審批不能及時(shí)跟進(jìn)。三是監(jiān)管困難因素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)有專門土地管理機(jī)構(gòu)和編制人員，有人抓有人管，可以嚴(yán)格履行監(jiān)管職責(zé)。但改革后，管理權(quán)限劃轉(zhuǎn)到縣級(jí)，由于青海省大部分縣域面積大，監(jiān)管范圍增大，編制緊張、力量薄弱，造成監(jiān)管缺失，增加了監(jiān)管難度。

四、對(duì)策及建議

土地是寶貴的自然資源，同時(shí)也是最基本的生產(chǎn)資料。習(xí)近平總書記高度重視土地管理工作，先后多次作出重要指示批示?！锻恋毓芾矸ā纷?986年頒布以來(lái)，將“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”確立為基本國(guó)策。國(guó)務(wù)院新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》進(jìn)一步規(guī)定，土地開發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持先規(guī)劃后實(shí)施的原則，嚴(yán)禁違反國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度是國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)施的重要目標(biāo)，編制好、落實(shí)好各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是做好項(xiàng)目用地保障的根本前提。在精準(zhǔn)編制國(guó)土空間規(guī)劃這個(gè)前提下，著力抓好以下八個(gè)方面工作。

（一）提高政治站位，抓好耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地。耕地是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)物質(zhì)載體和生產(chǎn)要素，關(guān)系到國(guó)家發(fā)展和子孫萬(wàn)代的生存，關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安，耕地保護(hù)是“國(guó)之大者”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要牢牢守住18億畝耕地紅線，堅(jiān)決遏制耕地‘非農(nóng)化’、防止‘非糧化’”“對(duì)有令不行、有禁不止、失職瀆職的要嚴(yán)肅追究責(zé)任”。各級(jí)黨委和政府應(yīng)從講政治的高度，從可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，堅(jiān)持實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度尤其是耕地保護(hù)制度不動(dòng)搖，切實(shí)改變重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕耕地保護(hù)的片面認(rèn)識(shí)，堅(jiān)決落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院決策部署和省委省政府關(guān)于耕地保護(hù)的工作要求，堅(jiān)持在保護(hù)中開發(fā)、在開發(fā)中保護(hù)的總原則，堅(jiān)持資源開發(fā)和節(jié)約并舉的總方針，正確處理好耕地保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系。

（二）強(qiáng)化法治意識(shí)，不斷提升依法管理水平。新修訂《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》，對(duì)重大項(xiàng)目用地密切相關(guān)的農(nóng)村集體土地征收及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、耕地保護(hù)、建設(shè)用地審批、土地違法行為處罰等內(nèi)容作了大幅修改。特別是新修訂《條例》，再次強(qiáng)化對(duì)耕地特別是永久基本農(nóng)田的管理和保護(hù)，提出“國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)、規(guī)定開墾耕地驗(yàn)收制度、規(guī)范和細(xì)化土地整理、明確耕地保護(hù)責(zé)任主體、嚴(yán)格法律責(zé)任”五項(xiàng)具體要求，針對(duì)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”等突出問(wèn)題，進(jìn)一步明確了制度邊界和法律責(zé)任。各級(jí)黨委、政府及相關(guān)部門應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)新形勢(shì)、新變化、新要求，牢固樹立法治理念、法治思維，堅(jiān)持依法行政。省委組織部應(yīng)建立常態(tài)化培訓(xùn)機(jī)制，將土地管理法律法規(guī)及政策教育納入每年黨員干部培訓(xùn)計(jì)劃，不斷提升土地管理“黨政同責(zé)”執(zhí)政能力。省自然資源廳既要加強(qiáng)宣傳，擴(kuò)大土地管理法律法規(guī)和政策的知曉范圍和覆蓋面，也要加大對(duì)基層部門業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，不斷提高全省自然資源部門依法管理的能力和水平。

（三）完善管理機(jī)制，堅(jiān)決遏制新增違法問(wèn)題。各級(jí)自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念、找準(zhǔn)定位，認(rèn)真履行監(jiān)管、執(zhí)法、審批職責(zé)，把監(jiān)管工作放在首要位置，構(gòu)建“源頭嚴(yán)控、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”全過(guò)程監(jiān)管機(jī)制。落實(shí)好市州、縣級(jí)政府屬地化監(jiān)管責(zé)任，鼓勵(lì)地方立法，加強(qiáng)執(zhí)法檢查，加大耕地?fù)p害賠償力度。避免自然資源部門單打獨(dú)斗，強(qiáng)化省級(jí)自然資源督察和執(zhí)法監(jiān)督協(xié)同作戰(zhàn)，完善自然資源領(lǐng)域多部門聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)作配合等制度，推動(dòng)形成權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的自然資源行政執(zhí)法監(jiān)督體系和依法行政的自然資源治理體系。加強(qiáng)與公檢法部門協(xié)作配合，構(gòu)建行政執(zhí)法與司法、紀(jì)檢部門聯(lián)動(dòng)體系，破解自然資源案件查處難、整改難、追責(zé)難等突出問(wèn)題。執(zhí)法部門按照固定資產(chǎn)投資計(jì)劃，對(duì)擬開工的重點(diǎn)項(xiàng)目提前開展地塊信息、用地報(bào)批進(jìn)展核實(shí)，建立違法用地預(yù)警提醒機(jī)制，源頭遏制新增違法用地。

（四）積極銜接爭(zhēng)取，妥善解決歷史遺留問(wèn)題。青海省自然資源廳就征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整影響用地手續(xù)補(bǔ)辦的問(wèn)題，積極與自然資源部匯報(bào)對(duì)接，爭(zhēng)取相關(guān)政策支持。省林草局積極與國(guó)家林草局匯報(bào)對(duì)接，參照其他省區(qū)作法，制定相關(guān)政策，分類提出具體處理辦法，解決征占用草原項(xiàng)目未辦理審批手續(xù)的遺留問(wèn)題。

（五）主動(dòng)擔(dān)當(dāng)盡責(zé)，根本解決程序倒置問(wèn)題。對(duì)于項(xiàng)目立項(xiàng)和用地預(yù)審程序倒置而影響辦理用地審批手續(xù)的問(wèn)題，各級(jí)政府及相關(guān)部門應(yīng)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，切實(shí)解決歷史遺留問(wèn)題。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)矩意識(shí)、程序意識(shí)，凡是未通過(guò)用地預(yù)審的項(xiàng)目，項(xiàng)目主管部門不得核準(zhǔn)或?qū)徟㈨?xiàng)，從根本上杜絕新增程序倒置問(wèn)題發(fā)生。

（六）做實(shí)前期工作，源頭解決用地審批問(wèn)題。各級(jí)政府及行業(yè)主管部門在策劃項(xiàng)目時(shí)，充分銜接各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，以規(guī)劃引領(lǐng)項(xiàng)目建設(shè)，扎實(shí)做好前期工作，確保項(xiàng)目符合國(guó)土空間規(guī)劃中“三條控制線”的管控要求，努力做到不占或少占耕地，避讓永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線。各行業(yè)主管部門應(yīng)充分發(fā)揮指導(dǎo)和監(jiān)督作用，積極與自然資源部門對(duì)接，扎實(shí)開展項(xiàng)目前期論證，有效避免后期施工調(diào)整，確保在項(xiàng)目動(dòng)工前取得合法用地手續(xù)。

（七）加強(qiáng)溝通協(xié)作，合力解決耕地占補(bǔ)平衡問(wèn)題。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“采取更有力的措施，加強(qiáng)對(duì)耕地占補(bǔ)平衡的監(jiān)管”“規(guī)范耕地占補(bǔ)平衡，確?？梢蚤L(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地總量不再減少”。各地區(qū)要通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地綜合整治、工礦廢棄地復(fù)墾、低效土地開發(fā)等措施，科學(xué)合理開發(fā)宜耕后備資源，有效補(bǔ)充耕地，合力推動(dòng)全省耕地占補(bǔ)平衡。水利部門依托在建和擬建大型水利基礎(chǔ)設(shè)施，適時(shí)適地實(shí)施一定規(guī)模的土地開發(fā)項(xiàng)目，補(bǔ)充全省耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)缺口；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門組織開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目耕地質(zhì)量等別評(píng)定，及時(shí)錄入耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，補(bǔ)充產(chǎn)能指標(biāo)；自然資源部門會(huì)同發(fā)展改革、財(cái)政部門加強(qiáng)研究，在“十四五”期間，提高耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易價(jià)格和青海省耕地開墾投入基本標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持控制占用與依法補(bǔ)充兩手抓。一方面提高地方政府補(bǔ)充耕地的積極性和提升耕地質(zhì)量；另一方面提高耕地占用成本，促使各地政府和項(xiàng)目建設(shè)單位不占或少占耕地。對(duì)于補(bǔ)充耕地，地方政府要落實(shí)后期管護(hù)責(zé)任，杜絕新增耕地“非農(nóng)化”“非糧化”。

（八）落實(shí)主體責(zé)任，加快解決批而未供問(wèn)題。各市州政府，尤其是西寧市、海東市、海西蒙古族藏族自治州政府，要加大力度督促各縣級(jí)政府切實(shí)履行土地供應(yīng)及供后監(jiān)管主體責(zé)任，符合供地條件的抓緊供地，已供地的及時(shí)錄入系統(tǒng)，短期內(nèi)無(wú)法供地的，按政策要求撤銷批文。認(rèn)真落實(shí)“增存掛鉤”機(jī)制，在項(xiàng)目選址時(shí)，堅(jiān)持土地要素跟著項(xiàng)目走，優(yōu)先利用存量建設(shè)用地，既算“增量”賬，更算“存量”賬，切實(shí)推進(jìn)存量建設(shè)用地處置工作。強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)籌管控，優(yōu)化用地空間布局和結(jié)構(gòu)，省自然資源廳在分解下達(dá)國(guó)土空間規(guī)劃指標(biāo)時(shí)，嚴(yán)控增量，消化存量，統(tǒng)籌考慮各地批而未供的規(guī)模，核減當(dāng)?shù)貒?guó)土空間規(guī)劃新增建設(shè)用地總規(guī)模。