生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的實(shí)踐發(fā)展與制度研究

江南大學(xué)法學(xué)院 韓博文

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度概述

近年來，我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)取得了極大的成就。黨的十八大將“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”寫入報(bào)告；十八屆三中全會(huì)提出對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度；十九大報(bào)告指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)。

我國(guó)生態(tài)損害賠償制度的發(fā)展包括以下重要節(jié)點(diǎn)：2015年中辦國(guó)辦印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》）；2017年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》）正式確立該項(xiàng)制度；2019年的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》），從司法解釋層面使制度更加完善。

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟順應(yīng)了當(dāng)前新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的要求，已經(jīng)成為環(huán)境法治體系的重要組成部分。本文總結(jié)現(xiàn)有司法實(shí)踐，找出存在的問題并對(duì)其完善提出建議，以期推動(dòng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和國(guó)家自然資源所有權(quán)產(chǎn)生良好效果。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的實(shí)踐發(fā)展

從生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟開始試點(diǎn)至2018年底，全國(guó)法院共受理省、市級(jí)政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件 20件，審結(jié)8件；2019年受理21件，審結(jié)13件；2020年審結(jié)62件；2021年受理169件，審結(jié)137件，案件數(shù)量呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)。從過去幾年的實(shí)踐情況可以看出，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟有以下顯著特征：

（一）賠償權(quán)利人范圍逐漸擴(kuò)大

在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的發(fā)展過程中，賠償權(quán)利人的范圍由省級(jí)行政部門，擴(kuò)大到地級(jí)市級(jí)，再擴(kuò)大至直轄市縣級(jí)政府及其部門，至此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適格原告明確為政府及其部門。政府作為生態(tài)環(huán)境管理者，對(duì)于我國(guó)生態(tài)環(huán)境負(fù)有統(tǒng)一的監(jiān)管職責(zé)。相較于司法程序，執(zhí)法過程具有靈活、高效等特點(diǎn)，且執(zhí)法者具有更好的環(huán)境問題解決方案，故行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起主要責(zé)任[1]。

在司法實(shí)踐中，縣區(qū)級(jí)生態(tài)環(huán)境部門和市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門起訴案件最多的兩種主體。從地域分布來看，沿海較為發(fā)達(dá)省份和直轄市的案件較多。

縣區(qū)級(jí)和市級(jí)生態(tài)環(huán)境局作為原告提起訴訟有以下優(yōu)勢(shì)：首先，在環(huán)境事件發(fā)生時(shí)，生態(tài)環(huán)境局距離生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生地較近，能在短時(shí)間內(nèi)采取措施應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境污染事件，對(duì)污染環(huán)境的非法排污企業(yè)進(jìn)行行政處罰。其次，在進(jìn)行污染情況調(diào)查時(shí)，生態(tài)環(huán)境局可以派出環(huán)境檢測(cè)人員對(duì)受污染的環(huán)境進(jìn)行取樣檢測(cè)，形成勘驗(yàn)、檢查筆錄，這些行政執(zhí)法證據(jù)在訴訟階段都可能成為民事訴訟證據(jù)。最后，在污染后的環(huán)境修復(fù)和治理階段，生態(tài)環(huán)境局可以同意污染者自行修復(fù)并做好監(jiān)管；若賠償義務(wù)人不愿自行修復(fù)，生態(tài)環(huán)境局可以委托第三方治理而后進(jìn)行驗(yàn)收。

（二）案件類型更加多元

1.訴訟請(qǐng)求多樣化

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟雖然與環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境侵權(quán)訴訟有所區(qū)別，但是在本質(zhì)上仍然屬于賠償類的訴訟[2]。此類案件的賠償權(quán)利人不僅要求金錢賠償，還要求賠償義務(wù)人恢復(fù)環(huán)境原狀、賠禮道歉等。如要求義務(wù)人自行修復(fù)環(huán)境、在報(bào)紙等媒體上發(fā)布公開道歉信等。

2.保護(hù)的環(huán)境要素更加廣泛

從司法實(shí)踐角度來看，涉及水體、土壤要素的案件仍占據(jù)大多數(shù)，但是涉及其他環(huán)境要素的案件也有所增加。如重慶市南川區(qū)生態(tài)環(huán)境局訴吹風(fēng)嶺公司案，被告吹風(fēng)嶺公司在經(jīng)營(yíng)過程中，由于破壞了當(dāng)?shù)氐纳?、草地資源而被起訴。

3.與行政執(zhí)法、刑事訴訟聯(lián)系緊密

由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件經(jīng)常會(huì)涉及行政執(zhí)法甚至刑事訴訟，而已生效的刑事判決、行政執(zhí)法部門（特別是生態(tài)環(huán)境局）在執(zhí)法時(shí)就環(huán)境污染和生態(tài)損害進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)查并出具的調(diào)查報(bào)告，與案件事實(shí)、爭(zhēng)議焦點(diǎn)等密切相關(guān)，所以這些材料在訴訟階段可以作為證據(jù)使用。

（三）訴訟規(guī)則逐步健全

1.實(shí)行訴前磋商制度

《改革方案》和《若干規(guī)定》均明確了磋商為必要的前置程序，此后的案件基本都經(jīng)過了磋商，有的案件磋商達(dá)成了賠償協(xié)議，雙方申請(qǐng)司法確認(rèn)，也就不再進(jìn)入訴訟程序；有的案件被告不同意磋商或者磋商未能達(dá)成一致，權(quán)利人提起訴訟的，法院應(yīng)當(dāng)受理并做出判決。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年，磋商結(jié)案率高達(dá)83%，磋商程序的廣泛應(yīng)用使得行政程序與司法程序有效銜接的制度效能凸顯。

2.更好地發(fā)揮專家在訴訟中的重要作用

首先，專家可以作為人民陪審員，參與到訴訟過程中。如果環(huán)境方面的專家擔(dān)任人民陪審員，可以彌補(bǔ)法官在專門領(lǐng)域認(rèn)知的局限性，使合議庭的知識(shí)結(jié)構(gòu)更加完善，從而能夠應(yīng)對(duì)專業(yè)技術(shù)問題[3]。其次，在環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)、司法鑒定所等部門和機(jī)構(gòu)的專家，由于具有自然科學(xué)知識(shí)，可以參與到環(huán)境污染和生態(tài)損害后果的評(píng)估過程中，出具評(píng)估報(bào)告、鑒定報(bào)告等作為定案的依據(jù)。再次，原被告雙方可以聘請(qǐng)專家，申請(qǐng)其作為專家輔助人出庭，就案件的專門性問題進(jìn)行說明。最后，專家可以作為人民法院的專家咨詢委員會(huì)或者專家?guī)斐蓡T，審判人員向?qū)＜疫M(jìn)行技術(shù)方面的咨詢時(shí)，專家可以提供咨詢意見[4]。

3.爭(zhēng)議焦點(diǎn)較為集中

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)較為明確。大多數(shù)案件明確指出爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于賠償金額問題，被告對(duì)于原告提出的賠償要求不能接受，認(rèn)為其索賠金額較高；少數(shù)案件案情簡(jiǎn)單、權(quán)利義務(wù)關(guān)系清楚。如保定市生態(tài)環(huán)境局訴劉素蘭案，被告污染行為明確，且沒有提出有效抗辯，爭(zhēng)議較小。還有些案件的被告為多人，作為共同被告，如貴州省生態(tài)環(huán)境廳訴國(guó)電織金公司、中聯(lián)蓉泰公司案，這些共同訴訟案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于各被告是否構(gòu)成共同侵權(quán)行為、生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任承擔(dān)方式及責(zé)任大小。

（四）判決結(jié)果趨于合理

1.責(zé)任承擔(dān)方式多樣化

（1）支付損害賠償費(fèi)。原告可以提出請(qǐng)求被告支付生態(tài)修復(fù)費(fèi)等費(fèi)用的訴求，司法實(shí)踐中法院判決被告賠償生態(tài)修復(fù)費(fèi)和調(diào)查評(píng)估費(fèi)較多，幾乎每個(gè)案件都有涉及。另外，還有部分案件支持了原告應(yīng)急處置費(fèi)、生態(tài)環(huán)境功能損失費(fèi)等請(qǐng)求。

（2）自行修復(fù)環(huán)境。法院的判決中有時(shí)不僅要求被告支付賠償款，而且生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的最終目的是為了修復(fù)受損的環(huán)境，因此，法院會(huì)鼓勵(lì)被告修復(fù)環(huán)境，若被告修復(fù)受損環(huán)境并通過了生態(tài)環(huán)境部門、法院的檢查驗(yàn)收，可以折抵部分賠償款項(xiàng)。

（3）向社會(huì)公開賠禮道歉。侵權(quán)人實(shí)施的破壞行為有時(shí)會(huì)對(duì)社會(huì)公共利益造成損害，原告的主張中有時(shí)會(huì)包括讓被告在省級(jí)及以上媒體向社會(huì)公開賠禮道歉的請(qǐng)求，法院往往也會(huì)支持原告的請(qǐng)求[5]。

2.賠償資金的管理和適用制度更加健全

在試點(diǎn)期間，由于沒有明確的規(guī)定，各地辦理案件的賠償資金的管理和使用不太統(tǒng)一[6]。近年來有文件對(duì)資金的使用進(jìn)行了規(guī)定，大體分為兩種情況，對(duì)于生態(tài)環(huán)境可以修復(fù)的案件，資金用于修復(fù)；若無法修復(fù)，將賠償資金上繳國(guó)庫，這樣的規(guī)定使得賠償資金的管理和使用更加合理和規(guī)范。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度實(shí)施困境

（一）訴訟案件數(shù)量少且分布不均勻

從生態(tài)環(huán)境損害賠償制度開始試點(diǎn)以來，每年的案件數(shù)量呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)，2021全年各法院審結(jié)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件169件，為開始試點(diǎn)以來最多。但是與國(guó)外相比較而言，我國(guó)的案件數(shù)量還是較少，例如歐盟在2007年到2013年間各成員國(guó)共向歐盟委員會(huì)報(bào)送生態(tài)環(huán)境損害案件3326件，平均每年的案件數(shù)量約為475件[7]。

不僅數(shù)量較少，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的地域分布也不均勻。多數(shù)案件集中在東部沿海省份和直轄市，如山東、江蘇、重慶和天津等。而在中西部地區(qū)，有的省區(qū)還未實(shí)現(xiàn)零的突破。

（二）鑒定難題仍難消除

實(shí)踐中“鑒定難、鑒定貴”的問題仍未解決，有些案件的鑒定評(píng)估費(fèi)用甚至高于生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)，還有部分審判過分依賴鑒定評(píng)估報(bào)告。法院對(duì)于評(píng)估報(bào)告提出的各種損害金額幾乎全部照準(zhǔn)，很少否定評(píng)估報(bào)告的評(píng)估方法、評(píng)估結(jié)果。例如，天津市東麗區(qū)生態(tài)環(huán)境局訴張長(zhǎng)江案，法院判決被告賠償生態(tài)環(huán)境損害恢復(fù)費(fèi)用僅6萬余元，而損害鑒定評(píng)估費(fèi)和修復(fù)效果評(píng)估費(fèi)用達(dá)到了20萬元。此外，鑒定機(jī)構(gòu)分布不均勻，缺少專業(yè)化、具有公信力的鑒定機(jī)構(gòu)和組織也是難題。

（三）與環(huán)境公益訴訟銜接不暢

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)存在沖突，主要包括以下幾點(diǎn)：首先，若其中一訴已有判決，那么另一訴訟的權(quán)利人再起訴時(shí)，可能因?yàn)榕c前訴訴訟請(qǐng)求一致，構(gòu)成重復(fù)起訴而被法院駁回起訴；其次，由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于環(huán)境公益訴訟，但其適格主體并不包括環(huán)保組織，所以環(huán)保組織可能無法發(fā)揮作為公益訴訟原告的作用；最后，若權(quán)利人與義務(wù)人就生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商達(dá)成一致，環(huán)境公益訴訟的權(quán)利人也就沒有起訴的必要，權(quán)利人也間接喪失了訴權(quán)[8]。

四、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的進(jìn)路

（一）通過完善法律規(guī)范推動(dòng)司法發(fā)展

我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境侵權(quán)法律規(guī)范不僅存在于《民法典》中，也存在于環(huán)境與資源立法中，還有相關(guān)司法解釋規(guī)定，立法較為散亂，這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因主要是我國(guó)初期的環(huán)境立法是從國(guó)外“移植”而來，環(huán)境侵權(quán)規(guī)范與民法規(guī)范“糾纏不清”[9]。

如要解決生態(tài)環(huán)境損害制度法律規(guī)范不完善的問題，主要有兩種路徑：第一種路徑是綜合性立法，即在一部法律中對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償問題相關(guān)的各類關(guān)系進(jìn)行整體性規(guī)定，如美國(guó)的《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》。對(duì)于我國(guó)來說，又分為兩種具體方式，一種是在現(xiàn)有的《環(huán)境保護(hù)法》的基礎(chǔ)上進(jìn)行增設(shè)和修改；另一種是另行制定一部綜合性法律。第二種路徑是分散性立法，即根據(jù)環(huán)境要素的不同，在現(xiàn)行環(huán)境單行法的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)各具特色的生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)則。但是此種方式存在弊端：分散性立法不利于解決問題，各主體可能會(huì)出現(xiàn)互相推諉、不作為的情況，還可能造成重復(fù)立法，浪費(fèi)立法資源。

綜上所述，就我國(guó)環(huán)境生態(tài)保護(hù)實(shí)踐而言，應(yīng)當(dāng)制定一部兼具實(shí)體和程序性的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)法，對(duì)于具體問題如適格主體、啟動(dòng)范圍、管轄法院、舉證責(zé)任、承擔(dān)方式、賠償范圍、資金使用、磋商程序、訴訟銜接等進(jìn)行規(guī)定。應(yīng)當(dāng)以修復(fù)為先，突出行政機(jī)關(guān)的主體責(zé)任，實(shí)施過程公開透明，綜合利用行政執(zhí)法、磋商、訴訟多種方式，解決生態(tài)環(huán)境損害問題[10]。

（二）推進(jìn)鑒定評(píng)估體系構(gòu)建

就總體來看，雖然鑒定機(jī)構(gòu)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)各?。▍^(qū)、市）的全覆蓋，但是依然不能滿足日益增加的案件數(shù)量。除了積極開展環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)審核登記、確保鑒定機(jī)構(gòu)質(zhì)量以外，還應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)，完善相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)鑒定評(píng)估費(fèi)用的相關(guān)規(guī)定，規(guī)范收費(fèi)行為。

在確定損害價(jià)值規(guī)則方面，應(yīng)當(dāng)分以下兩種情況進(jìn)行分析，第一，生態(tài)環(huán)境可以恢復(fù)的部分，應(yīng)當(dāng)根據(jù)所采用的恢復(fù)技術(shù)和要達(dá)到的恢復(fù)目標(biāo)，使用恢復(fù)費(fèi)用法進(jìn)行計(jì)算；第二，對(duì)于生態(tài)環(huán)境不可恢復(fù)的部分，按照嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度原則，采用價(jià)值評(píng)估法進(jìn)行測(cè)算；損害事實(shí)明確，但是無法量化損害數(shù)額時(shí)，可采用虛擬治理成本法進(jìn)行量化。

（三）做好和其他訴訟的銜接

（1）與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系。適格的環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟，賠償權(quán)利人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，若這兩類訴訟制度同時(shí)存在，且相關(guān)的訴訟求并無實(shí)質(zhì)性的重合。此時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循《若干規(guī)定》的規(guī)定，即秉持生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先的規(guī)則[11]。環(huán)保組織可以作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的參與者、輔助者。若環(huán)保行政機(jī)關(guān)和環(huán)保組織沒有積極索賠，檢察機(jī)關(guān)可以向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議書或者提起環(huán)境行政公益訴訟，也可以自行提起環(huán)境民事公益訴訟。

（2）與環(huán)境私益訴訟的關(guān)系。有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人提起環(huán)境私益訴訟。由于訴訟利益的不一致性，此時(shí)應(yīng)當(dāng)參照《民事訴訟法》第56條分別處理，第三人可另行起訴。

（3）與已完結(jié)訴訟的關(guān)系。若生態(tài)環(huán)境損害訴訟已經(jīng)審判結(jié)束，有證據(jù)發(fā)現(xiàn)前案審理過程中遺漏或未發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境損害時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許再次提起生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)或者環(huán)境公益訴訟[12]。

五、結(jié)語

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟經(jīng)過制度的規(guī)范和實(shí)踐的發(fā)展，已經(jīng)展現(xiàn)出了新的變化，大部分符合現(xiàn)有法律體系的規(guī)定與精神，取得了良好的社會(huì)效果；但仍然存在少部分問題亟待解決，需要立法和司法達(dá)成一致、環(huán)境科學(xué)與法學(xué)共同發(fā)展，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度也將繼續(xù)發(fā)展完善。