耕地占補(bǔ)平衡政策執(zhí)行偏差與消解

浙江農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院 田泓冰

我國耕地占補(bǔ)平衡政策自1988年實(shí)行以來，在把握“耕地紅線”上發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。然而不可辯駁的是由于政策執(zhí)行的偏移，“占優(yōu)補(bǔ)劣”“實(shí)占虛補(bǔ)”的現(xiàn)象頻發(fā)，致使耕地質(zhì)量下滑、生態(tài)退化問題愈演愈烈[1]，使得我國耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施與“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三位一體的耕地保護(hù)要求相去甚遠(yuǎn)。

一、困境：占補(bǔ)政策的法治缺失

（一）占補(bǔ)權(quán)責(zé)主體錯(cuò)位

《土地管理法》四十四條將土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變的審批權(quán)賦予了地方政府，并在三十條規(guī)定中將對(duì)新墾耕地驗(yàn)收監(jiān)督權(quán)力賦予了地方政府。仔細(xì)推敲會(huì)發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行的央地財(cái)政分權(quán)機(jī)制下，土地財(cái)政誘惑極大，土地所能帶來的外部資源頗豐，比起收益甚少的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，非農(nóng)發(fā)展成為地方財(cái)政收入的支柱。為謀求土地利益最大化，政府傾向于在審批環(huán)節(jié)減少對(duì)招商引資主體的限制，在驗(yàn)收環(huán)節(jié)減少對(duì)于其過分的懲戒，造成了耕地占用審批不嚴(yán)、耕地回補(bǔ)監(jiān)管放任的情勢(shì)。

此外耕地回補(bǔ)義務(wù)主體的輕易轉(zhuǎn)換，使得政府在占補(bǔ)平衡實(shí)施中扮演了多個(gè)角色。耕地補(bǔ)充通常需要借助行政力量進(jìn)行宏觀調(diào)控，一般商事主體很難獨(dú)立完成，所以《土地管理法》中規(guī)定可以通過繳納耕地開墾費(fèi)用，讓政府代替企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)地?？上攵?，具有補(bǔ)地義務(wù)的商事主體通常會(huì)選擇一勞永逸的補(bǔ)償方式——繳費(fèi)，讓政府對(duì)耕地進(jìn)行回補(bǔ)。這也輕易將補(bǔ)地義務(wù)主體從用地單位變?yōu)榱苏纱诵纬傻闹贫葘?shí)施閉環(huán)：政府批地——政府補(bǔ)地——政府驗(yàn)收。至此，政府成了耕地占補(bǔ)平衡政策執(zhí)行中的權(quán)利主體與義務(wù)主體甚至還兼具監(jiān)督主體。當(dāng)政府陷入多元主體利益沖突的矛盾之中時(shí)，直接導(dǎo)致其在政策實(shí)施中采取利于自身的偏差行為。具體的偏差表現(xiàn)便是濫用其土地規(guī)劃權(quán)，讓“占優(yōu)補(bǔ)劣”成為“政績(jī)智慧”，優(yōu)先出讓區(qū)位條件更佳的優(yōu)質(zhì)耕地，將回補(bǔ)耕地置于偏遠(yuǎn)區(qū)位，來謀取更大的商業(yè)利益。但政府卻忽略了這些偏遠(yuǎn)區(qū)域往往水源、交通條件不佳，生態(tài)環(huán)境脆弱。不僅造成回補(bǔ)耕地質(zhì)量普遍低下，且盲目開墾極易導(dǎo)致生態(tài)破壞。顯然，這與追求耕地質(zhì)量與生態(tài)雙平衡的占補(bǔ)政策要求背道而馳。

（二）占補(bǔ)激勵(lì)機(jī)制粗疏

在耕地占補(bǔ)平衡政策落實(shí)中，土地開墾與管護(hù)責(zé)任均是由村集體或農(nóng)戶承擔(dān)，但由于制度設(shè)置中對(duì)于新耕土地產(chǎn)權(quán)不明、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度不大，生態(tài)補(bǔ)償規(guī)范粗疏，使得農(nóng)戶游離在占補(bǔ)平衡措施之外。首先對(duì)新開墾耕地收益分配權(quán)被賦予了村集體，村集體的普遍操作是將耕地面積的增加與農(nóng)戶社保收益相互勾連，以期達(dá)到農(nóng)戶收益增加的激勵(lì)效果。但一方面大部分的村集體成員早已外出打工，農(nóng)村土地資源也在村集體內(nèi)外部不斷地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，不僅造成確權(quán)困難，也讓村集體成員對(duì)于耕地管護(hù)既無認(rèn)同感也無責(zé)任感。另一方面簡(jiǎn)單將新增土地?cái)?shù)量折算成社保發(fā)放，混淆了政府提供公共服務(wù)的義務(wù)與對(duì)農(nóng)戶管護(hù)土地提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的激勵(lì)，難以激發(fā)農(nóng)戶管護(hù)耕地的熱情。

同時(shí)政府經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼長效性不足與耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的缺位直接導(dǎo)致農(nóng)民管護(hù)耕地的積極性不高。目前與耕地生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的規(guī)定，散布在不同法律文件和不同部門與地方政府的規(guī)范性文件中，缺乏權(quán)威性，在實(shí)踐中難以有效落實(shí)。故地方政府以種植補(bǔ)貼的方式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，普遍將土地產(chǎn)出等經(jīng)濟(jì)價(jià)值作為補(bǔ)償依據(jù)，即耕地是否在耕種，是否有所產(chǎn)出。這樣大大降低生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和農(nóng)民可能獲得的補(bǔ)償性收入，不利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與耕地生態(tài)保護(hù)的積極性。單純的經(jīng)濟(jì)直補(bǔ)，未重視水田設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也未讓因管護(hù)耕地帶來的收益轉(zhuǎn)化到保護(hù)耕地生態(tài)價(jià)值上，以至于一旦補(bǔ)貼中止，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)收益低下，支出大于收益的農(nóng)戶必然會(huì)選擇擱荒土地。

（三）占補(bǔ)外部監(jiān)管乏力

土地督察是我國對(duì)耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施情況進(jìn)行外部監(jiān)督的主要方式。該制度脫胎于《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》，升華于新《土地管理法》，但現(xiàn)今仍舊未有單獨(dú)立法，使得該制度在督察程序、土地違法行為糾正、法律責(zé)任方面的操作性規(guī)范缺失[2]。土地督察通過整改、約談等方式約束政府的土地管理行為，其所采取的問責(zé)糾錯(cuò)方式依舊能擺脫行政內(nèi)部監(jiān)督模式的束縛[3]，這也意味著對(duì)于耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施監(jiān)管仍舊只能依靠行政力量。缺乏外部力量（司法權(quán)）的介入，讓占補(bǔ)平衡政策實(shí)施如同霧里看花，消失在民眾的視野中。在耕地保護(hù)領(lǐng)域中，司法力量的介入具有天然壁壘，一是耕地占補(bǔ)平衡實(shí)質(zhì)上偏向于公益性，其實(shí)施目的在于保障我國糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定，所以在實(shí)施中很少涉及個(gè)人利益，導(dǎo)致公眾司法參與性低?！锻恋毓芾矸ā返谄邨l中對(duì)于公眾監(jiān)督給予了制度支撐，但相關(guān)配套的司法程序仍未落實(shí)，當(dāng)出現(xiàn)外部監(jiān)管私主體缺乏相關(guān)利益激勵(lì)，行政主體以內(nèi)部約束作為主要監(jiān)督方式的情況，導(dǎo)致了司法程序在耕地占補(bǔ)平衡制度運(yùn)行中很難介入，未形成行政權(quán)、司法權(quán)、檢察權(quán)在耕地保護(hù)領(lǐng)域的合力。

二、成因：占補(bǔ)執(zhí)行結(jié)構(gòu)桎梏

從占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施結(jié)構(gòu)與過程來看，該政策內(nèi)嵌于“以縣為主”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制和項(xiàng)目制實(shí)施模式。為謀求土地財(cái)政，縣域經(jīng)濟(jì)體往往選擇性地執(zhí)行中央占補(bǔ)政策，再加上項(xiàng)目制下農(nóng)民參與和動(dòng)員程度的不足，造成了監(jiān)督不嚴(yán)、激勵(lì)不足的運(yùn)行窘境。

（一）央地利益博弈：地方機(jī)會(huì)主義泛濫

自分稅制改革以來，“以縣為主”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也促使地方政府開始追求“非預(yù)算收入”和“預(yù)算外收入”財(cái)政轉(zhuǎn)移，使得“土地財(cái)政”成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的抓手[4]。地方受到地區(qū)性需求的刺激與晉升錦標(biāo)賽理論的誘導(dǎo)，其利益追求往往與中央存在偏差。當(dāng)耕地資源已經(jīng)是地方政府“以地謀發(fā)展”的土地財(cái)政及土地金融模式中的核心要素時(shí)，盡管中央政府建立了以耕地保護(hù)為核心的土地管控機(jī)制，設(shè)置了禁止逾越的政策“紅線”，但在以GDP為核心的晉升錦標(biāo)賽體系下，地方政府并不會(huì)形成耕地保護(hù)的錦標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，卻會(huì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力與政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制的錯(cuò)位中迷失。當(dāng)?shù)胤秸幱凇岸嘤玫亍钡慕?jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)與土地嚴(yán)控形成的“用地風(fēng)險(xiǎn)”的矛盾之下時(shí)，便產(chǎn)生了扭曲的執(zhí)行思路——把握用地底線下多用地。這種地方機(jī)會(huì)主義思想的泛濫，造成了地方往往選擇采取通過在數(shù)據(jù)上造假（占多補(bǔ)少）、低水平完成補(bǔ)充項(xiàng)目（占優(yōu)補(bǔ)劣）等方式，選擇性執(zhí)行中央占補(bǔ)平衡政策。

（二）“項(xiàng)目制”執(zhí)行方式：實(shí)施持續(xù)性難兼顧

在我國，耕地占補(bǔ)平衡政策一般采取項(xiàng)目制的組織方式進(jìn)行土地開發(fā)整理復(fù)墾。“項(xiàng)目制”作為國家財(cái)政資金再分配形式，已經(jīng)成為當(dāng)前最主要的財(cái)政支付手段[5]。在此過程中，相當(dāng)大的一部分的財(cái)政轉(zhuǎn)移資金被政府部門指定了專門用途、戴上了各種“項(xiàng)目”的帽子[6]。但“項(xiàng)目制”實(shí)施模式在占補(bǔ)平衡政策落實(shí)過程中卻極易出現(xiàn)篩選機(jī)制不公，農(nóng)戶參與度不高等問題。

一方面，項(xiàng)目具有稀缺性與競(jìng)爭(zhēng)性，具有自上而下的篩選機(jī)制。為體現(xiàn)政府政績(jī)，通常這些項(xiàng)目分配具有極端性，即富裕村莊與貧苦村莊會(huì)偏向性成為示范與典型。其結(jié)果是富裕村莊基于其豐厚的資源，項(xiàng)目扎堆卻難以兼顧；為博政績(jī)工程，貧困村莊只能迎難而上卻積極性不高。另一方面，項(xiàng)目作為一種要求在特定時(shí)間完成的任務(wù)，同樣具有階段性與臨時(shí)性，僅將完成項(xiàng)目任務(wù)作為獲得財(cái)政支付的方式，使得項(xiàng)目完成之后的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的后期管護(hù)以及項(xiàng)目區(qū)內(nèi)土地（包括新增土地）的有效利用一般無人問津。同時(shí)，在項(xiàng)目設(shè)立時(shí)，往往會(huì)對(duì)所需要的資金進(jìn)行預(yù)設(shè)，但后續(xù)管控成本卻難以計(jì)也無法納入資金預(yù)算，導(dǎo)致項(xiàng)目資金難以負(fù)擔(dān)后續(xù)維護(hù)成本，只能將“驗(yàn)收后的耕地”閑置。數(shù)據(jù)研究顯示，浙江、江西、湖南、廣西、重慶、四川等多個(gè)省份的山區(qū)縣撂荒率均已超過20%[7]。

三、糾偏：占補(bǔ)偏差的消解路徑

針對(duì)法律制度疏漏與監(jiān)管模式單一的法律困境，一是通過完善政策執(zhí)行的保障措施即壓實(shí)主體責(zé)任；二是要完善生態(tài)補(bǔ)償以激發(fā)農(nóng)民耕地保護(hù)熱情；三是破解一元制監(jiān)督模式，引入司法力量形成外部合力。

（一）壓實(shí)耕地保護(hù)行政主體責(zé)任

耕地作為公共物品，其私人保護(hù)效率遠(yuǎn)不及公共部門，故要做好耕地保護(hù)，便需要公共部門挺身而出。采取耕地保護(hù)管制模式的我國，政府承包從土地審批、流轉(zhuǎn)、回補(bǔ)、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)的工作無可厚非。但囿于部門分工復(fù)雜、責(zé)任承擔(dān)不明，讓責(zé)任人員輕松逃脫追責(zé)，便會(huì)放任政策執(zhí)行偏差的產(chǎn)生。所以當(dāng)占補(bǔ)權(quán)力過于集中時(shí)，政府所受到的監(jiān)督也應(yīng)愈發(fā)嚴(yán)格。隨著最嚴(yán)耕地保護(hù)制度的落地，《土地管理法實(shí)施條例》明確了耕地保護(hù)的第一責(zé)任人員。但為了杜絕謀求短期經(jīng)濟(jì)效益，創(chuàng)造虛假政績(jī)而尋找制度漏洞違規(guī)占地補(bǔ)地，將爛攤子留給繼任者的現(xiàn)象產(chǎn)生，將應(yīng)用于建筑工程領(lǐng)域的責(zé)任終身制引入行政領(lǐng)域，對(duì)耕地保護(hù)實(shí)施負(fù)責(zé)人終身追責(zé)更能彰顯耕地保護(hù)的重要性。同時(shí)為提高對(duì)占補(bǔ)決策的重視，必須將其納入重大行為決策目錄，以此規(guī)范占補(bǔ)決策程序并銜接適用終身追究制度，抑止決策層面的占補(bǔ)平衡異化現(xiàn)象產(chǎn)生，敲響政府合理行政的警鐘。此外，嚴(yán)格落實(shí)政府權(quán)責(zé)清單，明確占補(bǔ)責(zé)任劃分，避免一職多用，也避免相互扯皮，對(duì)于壓實(shí)政府占補(bǔ)責(zé)任有著重要意義。

（二）完善占補(bǔ)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

盡管我國制定了最嚴(yán)格的耕地資源保護(hù)制度，依舊沒有避免耕地?cái)?shù)量減少、質(zhì)量不高、生態(tài)惡化的現(xiàn)象發(fā)生，主要原因是國家過于依賴剛性的行政約束機(jī)制，卻未認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施的重要性。農(nóng)戶作為耕地的直接使用者，其對(duì)耕地保護(hù)的認(rèn)知度、意識(shí)與行為在耕地保護(hù)尤其是質(zhì)量保護(hù)中起關(guān)鍵性作用。

政府僅通過計(jì)算耕種年限進(jìn)行補(bǔ)貼的方式，并不能激發(fā)農(nóng)戶對(duì)新開墾耕地進(jìn)行質(zhì)量提升，生態(tài)維護(hù)的積極性。且缺少市場(chǎng)機(jī)制加入的土地出讓方式，讓僅需一次性支付土地出讓金的商業(yè)主體傾向于選擇區(qū)位更優(yōu)的土地，而對(duì)于回補(bǔ)的劣的情況事不關(guān)己高高掛起。落實(shí)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼措施首先需要引入市場(chǎng)機(jī)制，形成市場(chǎng)與政府聯(lián)動(dòng)的占補(bǔ)平衡模式，可依照 “誰受益，誰補(bǔ)償”原則，讓土地受讓方成為耕地保護(hù)的補(bǔ)貼主體。同時(shí)需要豐富多元化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式，補(bǔ)貼不應(yīng)局限于依據(jù)耕種時(shí)長進(jìn)行經(jīng)濟(jì)直補(bǔ)，更可以通過農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補(bǔ)貼的方式對(duì)農(nóng)業(yè)集約化水平進(jìn)行調(diào)節(jié)，探索耕地提質(zhì)補(bǔ)貼新方式。此外，可根據(jù)耕地生態(tài)建設(shè)情況、耕地利用集約程度、耕地使用者農(nóng)業(yè)收入狀況來確定耕地生態(tài)價(jià)值，使之與補(bǔ)貼指標(biāo)掛鉤。耕地生態(tài)價(jià)值越高，補(bǔ)貼力度越大，讓耕地生態(tài)保護(hù)成為農(nóng)戶管護(hù)的重心[8]。

（三）探索環(huán)境公益訴訟助力占補(bǔ)監(jiān)管

針對(duì)司法難以介入占補(bǔ)平衡政策實(shí)施過程的難題，需要嘗試探索實(shí)施以檢察院為訴訟主體，對(duì)占補(bǔ)平衡中占地規(guī)劃不合理、耕地回補(bǔ)忽視生態(tài)等問題提起環(huán)境公益訴訟[9]。檢察院作為國家的監(jiān)督機(jī)關(guān)，天然具有司法監(jiān)督的威信與執(zhí)行力，并且第十二屆全國人大常委會(huì)會(huì)議中就曾提到檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域有提起公益訴訟的法定職責(zé)，這也為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督占補(bǔ)平衡實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)提供了法律依據(jù)。但目前檢察院通過環(huán)境公益訴訟的方式對(duì)耕地占補(bǔ)進(jìn)行監(jiān)管還停留在督促義務(wù)人或行政機(jī)關(guān)恢復(fù)遭受破壞的耕地，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。檢察機(jī)關(guān)提起占補(bǔ)平衡公益訴訟的難點(diǎn)在于現(xiàn)階段案件來源單一，都需要依靠公安機(jī)關(guān)移送，再者對(duì)于后續(xù)的耕地生態(tài)與質(zhì)量恢復(fù)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)知識(shí)也提出了新挑戰(zhàn)。故需要檢察機(jī)關(guān)一方面主動(dòng)接收公民與公益組織的舉報(bào)、檢舉，作為占補(bǔ)案件的來源，形成司法與社會(huì)的監(jiān)督合力；另一方面與土地督察部門做好工作銜接，將土地督察監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)與檢察機(jī)關(guān)共享的同時(shí)，也可以將檢察公益訴訟案件作為土地例行督察的重點(diǎn)，形成司法權(quán)與行政權(quán)的雙向循環(huán)，彌補(bǔ)占補(bǔ)平衡政策執(zhí)行過程中監(jiān)督主體單一所造成的監(jiān)管缺位，助力耕地占補(bǔ)平衡政策的有效落實(shí)。

四、結(jié)語

現(xiàn)階段我國耕地占補(bǔ)平衡政策在實(shí)施中，政府是責(zé)任者與監(jiān)督者，農(nóng)民被動(dòng)地成為旁觀者與政府補(bǔ)貼政策吸引下的敷衍管護(hù)者。但農(nóng)民生于土地、長于土地，是最了解土地的最佳保護(hù)者，其在耕地開墾與農(nóng)田保護(hù)中應(yīng)當(dāng)擁有更加重要的地位。政府部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到農(nóng)戶（農(nóng)村集體組織）在占補(bǔ)平衡政策實(shí)施中的重要地位，采取措施提高農(nóng)戶的農(nóng)田保護(hù)意識(shí)，從而突出個(gè)體在耕地占補(bǔ)平衡中的主體作用。同時(shí)加強(qiáng)公眾在政策實(shí)施中的參與感，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的“人文發(fā)展”。探索農(nóng)民作為耕地保護(hù)的實(shí)施者，公眾作為耕地保護(hù)的監(jiān)督者是未來探索耕地保護(hù)的新路徑。