南京糧食安全形勢分析及對策研究

朱思柱 孫洪武/江蘇省農業(yè)科學院

江蘇省糧食播種面積占全國4.6%，糧食產量占全國5.6%，糧食生產、物流和應急保障水平總體位居全國前列。百年變局和世紀疫情交織疊加背景下，南京作為江蘇省會和東部地區(qū)重要中心城市，常住人口接近千萬，保障好糧食等初級農產品供給，是統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重要基礎，也是提升城市發(fā)展能級和現(xiàn)代化治理能力的客觀需要。

南京糧食安全的主要特征

糧食生產依賴“大田老農”。南京地形地貌上呈“六山一水三分田”特征，低山、丘陵、崗地占全市總面積的60.8%，平原占比相對較小，糧食生產條件不如平原地區(qū)。全市承包土地流轉面積183萬畝，土地流轉率超80%以上,糧食生產規(guī)?；洜I程度整體較高。南京市從事農業(yè)生產經營人員中55歲以上占到47.5%，35歲及以下僅占5.4%，農村勞動力老齡化趨勢嚴重，同時農業(yè)生產經營人員受教育程度普遍偏低，高中及以上占比僅為11.8%，糧食生產者仍然具有較強的“小農”特征。

糧食供給依靠“外主內輔”。南京農村總面積約6000平方公里，占市域總面積90%，常住人口942.34萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率86.9%。在空間布局上，南京是典型的大農村包圍小城市，在人口分布上，南京是典型的城市居民包圍農村居民。南京常住人口人均耕地保有量0.23畝,全年市糧食產量98.48萬噸，人均產糧104.5公斤，按照人均400公斤的標準,南京糧食自給率僅26.1%。遠低于全省440公斤/人的標準，但高于北京人均20公斤和上海人均40公斤的標準。歷史上南京的城市管理者開漕渠、建倉廩，積糧食于都城，以滿足城市發(fā)展需要。

消費結構呈現(xiàn)“主穩(wěn)副增”。人民對美好生活向往在食物消費方面體現(xiàn)為以“糧油”為代表的主食消費穩(wěn)中趨減，以“菜、禽、水、蛋”等為代表的副食日趨增加，消費端的矛盾更多地表現(xiàn)為品類、品種間的結構性不均衡、不充分。2015-2020年，全省居民人均糧食消費量保持在122公斤，人均食用植物油消費量從12.54公斤下降到10.2公斤，同期人均蔬菜、禽類、水產、蛋類消費量分別增長0.4%、32.9%、12.1%和29.5%。谷物、油脂類消費下降、肉類水產蔬菜消費增長趨勢明顯，這種趨勢隨著城鎮(zhèn)化率的提高更加明顯。

南京保障糧食安全面臨的問題和挑戰(zhàn)

靠增加土地來擴大糧食生產空間有限。據(jù)第三次國土調查數(shù)據(jù)，南京有耕地216.8萬畝，其中水田169.8萬畝，占比78.33%，水澆地34.3萬畝，占比15.82%，旱地12.7萬畝，占比5.85%?！皟蓞^(qū)”劃定面積195萬畝，其中糧食生產功能區(qū)165萬畝、重要農產品生產保護區(qū)30萬畝。2021年，南京實際糧食播種面積204.88萬畝，糧食和蔬菜作物面積達到農作物總播種面積的85%。當前適宜耕地已基本全部用于生產糧食和蔬菜，剩下的耕地用于發(fā)展高效特色園藝作物和休閑農業(yè)等已捉襟見肘，今后通過增加糧食作物面積來增加糧食產量的空間已十分有限。

靠糧食增產來實現(xiàn)糧農增收難度加大。長三角經濟總量較大的城市中，南京農村居民可支配收入僅有上海、杭州、蘇州的84.9%、76.6%和78.8%，四個城市中城鄉(xiāng)居民收入比南京最高，達2.25:1。農村居民收入相對較慢已成為南京“三農”工作的突出短板，尤其是如何提高以產糧為主的農民的收入是亟需解決的現(xiàn)實難題。全市土地流轉率已經較高，單體經營規(guī)模短期內相對固定，在糧食價格沒有較大提升的情況下，想要通過增加糧食產量來增收農民收入的難度進一步增加，城鄉(xiāng)收入差距很難縮小。

靠外地調糧來調控本地需求風險增加。南京超過70%的糧食要靠外調，外調并非意味著不安全，前提是要有穩(wěn)健的糧食供應鏈、高效的流通渠道和科學的倉儲設施作支撐。受新冠肺炎疫情反復、自然災害頻發(fā)等影響，糧食市場不穩(wěn)定性增加，糧食外調增加了質量安全監(jiān)管風險。人們對高效優(yōu)質安全食物的追求目標更加要求糧食等農產品產地品種、品質、品牌和標準化生產的一致性和穩(wěn)定性，同時綠色低碳發(fā)展要求減少食物城市生態(tài)足跡，各種極端自然災害和突發(fā)事件等對全市糧食安全高效倉儲和應急管理能力提出更高要求。

靠質量結構來滿足美好生活急需破題。大食物觀最突出的特點不是過去“吃飽”時期的“有啥吃啥”，而到了“吃好”時期的“吃啥有啥”，是更高層次、更高水平、更可持續(xù)的糧食安全目標，核心是消費主體食物選擇的自由權利。單純以“吃飽”為目的的糧食安全觀已不能適應人民對美好生活的向往。當前，廣大市民食物消費結構的轉變明顯快于農業(yè)產業(yè)結構的轉變，大食物觀的外征表現(xiàn)尚未引起糧食安全觀的有效轉變。南京農業(yè)的產業(yè)布局和產品供應與南京都市圈食物消費需求之間的匹配度和協(xié)同性亟需加強。

提升南京糧食保障能力的對策建議

以大食物觀統(tǒng)領南京都市糧食安全觀。從大局高度、全局視野、歷史角度，樹立糧食安全基礎上的“大食物觀”，向耕地林地、向植物動物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發(fā)食物資源，從更廣維度、更大范圍做到城市食物自足、安全、豐富。南京糧食安全發(fā)展觀勢必要圍繞城市發(fā)展戰(zhàn)略定位和域內居民食物消費特點統(tǒng)籌設計符合南京城市特點和發(fā)展階段的產業(yè)布局和食物組合，根據(jù)城市人口發(fā)展動向和食物消費升級趨勢適度超前謀劃部署新產業(yè)和新業(yè)態(tài)，確保需求持續(xù)滿足、消費持續(xù)穩(wěn)定、產業(yè)持續(xù)發(fā)展、生態(tài)持續(xù)改善。

以人民為中心建設大食物智慧供應鏈。以豐富市民“餐盤子”、填鼓農民“錢袋子”為目標，系統(tǒng)布局糧食產業(yè)鏈。在生產端，推動糧食和經濟作物協(xié)調發(fā)展，優(yōu)化域內農業(yè)生產結構和區(qū)域布局，嚴守糧食生產紅線，強化糧食產能建設，利用南京省會城市地位，發(fā)揮大都市消費市場優(yōu)勢，開發(fā)糧食“大腦”功能，統(tǒng)籌協(xié)調區(qū)域間糧食生產布局、品種結構和產業(yè)鏈條設計，做強糧食經濟。強化現(xiàn)代農業(yè)科技運用，推進糧食產業(yè)基礎高級化、產業(yè)鏈現(xiàn)代化、產品功能化，提升糧食產業(yè)發(fā)展質量效益和核心競爭力，形成產業(yè)鏈主體目標一致、利益共享發(fā)展格局。

以服務新格局提升糧食安全保障能級。立足南京糧食供給“小生產、大流通、強保障”總體定位，充分利用國內外農業(yè)生產資源，抓住國內統(tǒng)一大市場契機，加快推動高質量開放型糧食合作，開展區(qū)域間糧食產能合作、產業(yè)協(xié)作和產銷對接，在新發(fā)展格局中培育“農業(yè)飛地”和高品質農產品基地。加快本地農業(yè)資本、先進技術、消費市場等要素“走出去”步伐，提高生產主體、產業(yè)質量、產品標準“引進來”質量，形成互利共贏格局。構建現(xiàn)代糧食物流體系，打造綠色智慧安全糧食供應鏈，科學布局糧食倉儲網點，提升城市糧食保障能力。

以數(shù)字化手段提升糧食安全治理能力。糧食安全的本質是收入問題，考驗的是經濟購買力以及背后的資源整合和治理能力。農業(yè)生產者從比較利益出發(fā)來從事農業(yè)生產，食物消費者從自身效用出發(fā)來進行食物搭配，這是農產品產銷的基本規(guī)律。貫徹糧食安全政策也應遵循市場規(guī)律和經濟規(guī)律，建立與市場需求相適應、同資源環(huán)境承載力相匹配的現(xiàn)代農業(yè)生產結構和區(qū)域布局，強化城市糧食安全戰(zhàn)略研究和數(shù)字管控平臺建設，平衡好政府與市場的關系，充分發(fā)揮市場機制對食物供應的資源配置作用，更好發(fā)揮政府在極端條件進行兜底保障、守牢糧食安全底線的作用，既不缺位也不越位，防止糧食安全政策在落地過程中簡單化、“一刀切”，層層加碼和變形走樣。