去粗取“精”還是精“益”求精：“雙碳”背景下城市環(huán)境治理的轉(zhuǎn)型之道

楊旭，湯資嵐

(1.同濟(jì)大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院，上海 200092；2.華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620)

一、問題的提出

誠如伊恩·道格拉斯所言：“沒有城市能夠逃得出自然界極端狀況的影響，不管它們是迪拜的沙塵，紐約的雪災(zāi)，還是巴黎的水患?！盵1]整潔的城市環(huán)境不僅是居民生態(tài)宜居的必要條件，亦是城市發(fā)展軟實(shí)力的集中體現(xiàn)。自黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局以來，伴隨著強(qiáng)勢政治話語的介入，各地政府均為改善各自城市環(huán)境狀況傾注了更多注意力，投入了豐厚的治理資源。可以肯定的是，緣于城市環(huán)境作為實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的軟肋，城市環(huán)境治理正逐步成為城市治理的重要研究議題。

隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速推進(jìn)，新老環(huán)境問題開始交織疊加，公眾對環(huán)境質(zhì)量也提出了更高的要求。在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色轉(zhuǎn)型的特殊背景下，傳統(tǒng)粗放式、經(jīng)驗(yàn)式、績效導(dǎo)向式的環(huán)境治理模式日益呈現(xiàn)出過度碎片化、模糊化以及監(jiān)管虛無化的樣態(tài)，終究無法擺脫生態(tài)危機(jī)久治不愈的病況。作為環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的邏輯延伸，“環(huán)境精細(xì)化治理”主張以環(huán)境精細(xì)革命整合城市發(fā)展諸要素而被學(xué)界廣泛認(rèn)同為是引領(lǐng)我國城市環(huán)境治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的重要戰(zhàn)略導(dǎo)向。所謂環(huán)境精細(xì)化治理，顧名思義，即是將精細(xì)化思想運(yùn)用于環(huán)境治理之中，通過有序的細(xì)化、有規(guī)則的系統(tǒng)化的規(guī)程，利用更優(yōu)化的職能設(shè)計(jì)和流程再造、更專業(yè)的治理技術(shù)，實(shí)現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)和更關(guān)注細(xì)節(jié)的治理效果[2]。既有研究主要圍繞環(huán)境精細(xì)化治理的內(nèi)涵特征[3]、運(yùn)作邏輯[4]、阻滯因素[5]以及實(shí)現(xiàn)路徑[6]等方面展開。

毋庸諱言，環(huán)境治理的精細(xì)化轉(zhuǎn)變順應(yīng)了環(huán)境治理內(nèi)涵在中國的本土化運(yùn)用，是傳統(tǒng)治理體系適應(yīng)現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境復(fù)雜性的自然轉(zhuǎn)型升級[7]。然而，需要明確的是，盡管環(huán)境精細(xì)化治理是城市可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生性需求，但“精細(xì)化”治理模式本質(zhì)上更接近理想狀態(tài)，從粗放式管理到精細(xì)化治理不可能輕而易舉，一旦高密度的組織架構(gòu)和人財(cái)物的投入缺失，試圖通過設(shè)計(jì)精細(xì)化制度以實(shí)現(xiàn)精細(xì)化方案的舉動(dòng)反將“事倍功半”[8]。此外，作為一種全新的環(huán)境治理范式，環(huán)境精細(xì)化治理是對過往傳統(tǒng)粗放式治理模式的超越，但這種精細(xì)化卻被全面而深度地嵌入官僚科層體系之中，衍生為政府行政強(qiáng)化的具體表現(xiàn)，存在被行政力量消解、吸納的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，因此在環(huán)境精細(xì)化治理實(shí)踐中可能會(huì)導(dǎo)致過度治理和治理真空的同時(shí)出現(xiàn)[9]。

2020年9月22日，習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì)一般性辯論上宣布：“中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。”[10]2021年10月，中共中央、國務(wù)院又印發(fā)《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》。確切地說，“碳達(dá)峰”和“碳中和”(以下簡稱“雙碳”目標(biāo))在我國業(yè)已成為一項(xiàng)政治任務(wù)，既是彰顯我國在國際上負(fù)責(zé)任大國形象的有效方式，又對我國綠色低碳循環(huán)發(fā)展提出了新的更高要求[11]。城市既是人類生產(chǎn)、生活的主要聚集地，又是承諾實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”和“碳中和”的主戰(zhàn)場。從“控碳”初衷來看，我國超大或特大城市群必將是推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重中之重。然而，在抑制和抵消城市碳排放的巨大挑戰(zhàn)面前，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展總體格局尚未真正定型，仍處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的中后期。雖說我國城市減排潛力巨大，但服務(wù)主導(dǎo)型城市占比過少，加之各城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平、碳排放管控存在明顯差距，將“雙碳”目標(biāo)融入城市規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)維仍是漫長的過程?！半p碳”目標(biāo)并非簡單的“降碳”“零碳”，而是意味著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的一種全新改變。在深度降碳減碳的壓力背景下，囿于治理資源的極度有限或稀缺，環(huán)境治理的簡約化與精細(xì)化之間的矛盾張力不斷凸顯。因此，為確保我國如期實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，本文提出環(huán)境精益化治理概念。精益化治理理念的發(fā)端同精細(xì)化頗為相似，但卻格外強(qiáng)調(diào)對既有資源的高效配置與有效使用，主張?jiān)诳刂浦卫沓杀驹黾拥耐瑫r(shí)提升治理效率，特別是在精細(xì)之處尋求效益，從而減少冗余，以迎合“顧客”需求。將精益化理念引伸至城市生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，不難發(fā)現(xiàn)，環(huán)境精益化治理意味著在最大限度謀求環(huán)境效益的同時(shí)極力避免形式上的浪費(fèi)，反對片面強(qiáng)調(diào)專業(yè)技術(shù)和工程手段，其核心乃是準(zhǔn)確定位社會(huì)需求，充分發(fā)揮有限資源的最大化價(jià)值，從而保證環(huán)境治理方式的可持續(xù)性。推進(jìn)城市環(huán)境的精益化治理，有利于提升城市品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境的跨越式發(fā)展。

更進(jìn)一步講，環(huán)境精益化治理與精細(xì)化治理不是內(nèi)在割裂，而是處于融會(huì)貫通、承繼促進(jìn)的接續(xù)關(guān)系之中。因此，在“雙碳”背景下如何重新審視城市環(huán)境治理的轉(zhuǎn)型邏輯，以及如何有效掌握城市環(huán)境治理本質(zhì)邏輯的演進(jìn)趨向，成為當(dāng)下城市環(huán)境治理轉(zhuǎn)型研究的重要理論命題，也是本文對城市環(huán)境治理研究的關(guān)鍵貢獻(xiàn)所在。

二、精細(xì)化治理：城市環(huán)境治理的先行探索

作為對新時(shí)期我國城市環(huán)境治理投入結(jié)構(gòu)和綜合效率的重要調(diào)整，環(huán)境精細(xì)化治理就是要秉持精細(xì)且清晰化的思路理念，通過科學(xué)的權(quán)責(zé)配置、系統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)、規(guī)范的流程設(shè)計(jì)、精巧的制度安排、細(xì)致的推進(jìn)過程以及精微的治理技術(shù)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理從傳統(tǒng)的末端治理向源頭預(yù)防轉(zhuǎn)變，由被動(dòng)回應(yīng)向主動(dòng)適應(yīng)轉(zhuǎn)變。相較于傳統(tǒng)環(huán)境治理模式，環(huán)境精細(xì)化治理極具智慧性、針對性、協(xié)同性等特性，能夠有效整合分散的環(huán)境治理資源，增強(qiáng)抵御環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)見性和適應(yīng)性。然而，鑒于我國微觀環(huán)境治理尚處于起步階段的應(yīng)然狀態(tài)，更囿于實(shí)然狀況，作為城市環(huán)境治理先行探索模式的精細(xì)化治理仍面臨多維挑戰(zhàn)和多重憂思。

(一)環(huán)境精細(xì)化治理的運(yùn)作機(jī)理

環(huán)境精細(xì)化治理的運(yùn)行機(jī)理是環(huán)境精細(xì)化治理在體系建構(gòu)與功能輸出中的基本遵循，是環(huán)境治理精準(zhǔn)靶向環(huán)境治理目標(biāo)的基本準(zhǔn)則。在環(huán)境治理的精細(xì)化轉(zhuǎn)型實(shí)踐中，其運(yùn)作機(jī)理側(cè)重于治理理念清晰化、治理權(quán)責(zé)科學(xué)化、治理結(jié)構(gòu)整體化以及治理流程規(guī)范化。

1.“底線共識”：治理理念清晰化。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。環(huán)境治理要做到精準(zhǔn),須以治理理念轉(zhuǎn)變?yōu)榍腥朦c(diǎn)，遵循以環(huán)境底線共識為基準(zhǔn)的清晰化的治理思維，并將其貫穿于環(huán)境精細(xì)化治理實(shí)踐的全過程。習(xí)近平多次指出，“寧要綠水青山也不要金山銀山，綠水青山就是金山銀山”，“要?jiǎng)澏ú?yán)守生態(tài)紅線，牢固樹立生態(tài)紅線觀念”。作為一系列標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)化、細(xì)節(jié)化環(huán)境治理的前提，堅(jiān)持生態(tài)底線思維是當(dāng)下有效引導(dǎo)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的一種可持續(xù)性方式。環(huán)境精細(xì)化治理旨在讓社會(huì)各界對環(huán)境治理的目標(biāo)、路徑以及手段形成基本的底線共識，借助自上而下對屬地責(zé)任的層層壓實(shí)，糾偏部分官員“錯(cuò)位”的執(zhí)政理念、摒棄部分企業(yè)片面追求經(jīng)濟(jì)效益的自利觀念、提升部分公眾“貧瘠”的環(huán)境素養(yǎng)、剔除部分專家學(xué)者過強(qiáng)的體制依附性，并由此緩和政府、企業(yè)、學(xué)界以及公眾在環(huán)境治理問題認(rèn)知上的分歧與爭議[12]。其背后的政策選擇與價(jià)值判斷可以折射出我國環(huán)境污染治理的理念與路徑從粗放式模式向精細(xì)化模式的轉(zhuǎn)換要求。這種環(huán)境治理理念倡導(dǎo)在現(xiàn)行法治框架下不斷調(diào)整行為方式，在肯定政府主導(dǎo)作用的同時(shí)充分調(diào)動(dòng)公眾有序、廣泛參與，特別是在環(huán)境精細(xì)化治理過程中要避免片面地使用大量行政控制手段，充分給予社會(huì)組織足夠的發(fā)揮空間。

2.“賦權(quán)確責(zé)”：治理權(quán)責(zé)科學(xué)化。政府行政實(shí)踐的核心問題是權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系問題。在城市發(fā)展增效提質(zhì)的過程中，政府權(quán)力逐步向基層延伸，但由于行政慣性的延續(xù)以及受家國同構(gòu)傳統(tǒng)治理思想的影響，權(quán)責(zé)失衡始終是困擾基層環(huán)境治理的主要障礙和現(xiàn)實(shí)常態(tài)，并成為影響環(huán)境治理績效的內(nèi)隱之源。環(huán)境治理精細(xì)化下的權(quán)責(zé)配置科學(xué)化具有彌合權(quán)責(zé)配置差距的正向意義，主要表現(xiàn)為縱向下沉賦權(quán)和橫向整合確責(zé)兩個(gè)維度。在環(huán)境治理精細(xì)化的導(dǎo)向下，細(xì)致的政策制定架構(gòu)了精細(xì)的環(huán)境治理組織體系，一方面能夠通過制定權(quán)力清單，上移監(jiān)督職能和下放部分職權(quán)，借助新技術(shù)的整合與運(yùn)用，對管理空間和對象進(jìn)行“具化”，比如在地理空間上縮小管理單元的網(wǎng)格化管理；另一方面基于環(huán)境治理的多主體整合，清晰厘定政府各部門、社會(huì)組織、企業(yè)、民眾等多元化主體的責(zé)任，進(jìn)一步明確治理主體的權(quán)責(zé)匹配，有效激活基層環(huán)境治理效能與創(chuàng)新活力，由此形成自上而下決策傳導(dǎo)與自下而上責(zé)任到位相結(jié)合的精細(xì)化環(huán)境治理路徑，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理權(quán)責(zé)配置的清晰化。

3.“破繭重生”：治理結(jié)構(gòu)整體化。伴隨城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張和城市管理復(fù)雜性的不斷躍升，城市環(huán)境污染的嚴(yán)峻性與跨界性已使城市環(huán)境治理成為考驗(yàn)地方政府整合部門組織結(jié)構(gòu)能力的“達(dá)摩克利斯之劍”。佩里·?？怂购团羺s克·登力維著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作，在對新公共管理批判發(fā)展的基礎(chǔ)上提出了整體性治理模式。受科層發(fā)包式協(xié)作影響，整體化同樣是城市環(huán)境精細(xì)化治理的重要實(shí)現(xiàn)形式，旨在站位于整體治理的角度通盤考慮，利用扁平化、透明化的現(xiàn)代信息技術(shù)，破解環(huán)境監(jiān)管責(zé)任和政府內(nèi)部功能的碎片化，為公民提供無縫隙且非分離的政府環(huán)境治理服務(wù)。城市環(huán)境精細(xì)化治理的整體化主要體現(xiàn)為三方面：宏觀上要求城市環(huán)境治理資源統(tǒng)籌化，中觀上要求城市環(huán)境治理格局一體化，微觀上要求城市環(huán)境治理執(zhí)法融合化。

4.“標(biāo)準(zhǔn)取向”：治理流程規(guī)范化。黨的十八大以來，我國加快了標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的工作進(jìn)程，黨的十八屆三中全會(huì)指出“標(biāo)準(zhǔn)化成為了國家治理能力現(xiàn)代化的重要手段”[13]。標(biāo)準(zhǔn)化改革既是公共治理模式的重要組成部分，也是環(huán)境精細(xì)化治理制度規(guī)范的關(guān)鍵抓手。其要求在城市環(huán)境治理場域中廣泛運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化理念、技術(shù)和方法，將環(huán)境治理的創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化為相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，抑或把標(biāo)準(zhǔn)化治理充分納入環(huán)境精細(xì)化服務(wù)體系，來全面有效支撐、引領(lǐng)和推進(jìn)環(huán)境精細(xì)化治理，從而填補(bǔ)環(huán)境治理的缺失短板，促使精細(xì)化操作過程有清晰的規(guī)范可以遵循。環(huán)境精細(xì)化治理模式能夠通過標(biāo)準(zhǔn)化的制度建設(shè)從根本上預(yù)防環(huán)境治理陷入“粗放式”“經(jīng)驗(yàn)式”和“隨意式”的治理狀況，實(shí)現(xiàn)對環(huán)境容量與污染排放的精準(zhǔn)分析，保障城市環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。

(二)以智能化為導(dǎo)向的環(huán)境精細(xì)化治理的實(shí)踐限度

在環(huán)境治理實(shí)踐中，以智能化為導(dǎo)向的精細(xì)化治理顯現(xiàn)出“橫向到邊、縱向到底”的無縫隙治理優(yōu)勢、“動(dòng)態(tài)感知、即時(shí)響應(yīng)”的敏捷治理優(yōu)勢和“靈活性調(diào)適、前瞻性修復(fù)”的韌性治理優(yōu)勢。但伴隨我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的加速轉(zhuǎn)型，加之環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不確定性和環(huán)境損害不可逆性的擴(kuò)大化，精細(xì)化治理的實(shí)踐限度也愈發(fā)顯露。

1.資源稟賦的相對稀缺性。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，城市空間的高速生產(chǎn)在實(shí)現(xiàn)城市擴(kuò)容的同時(shí)，也使城市及其周邊環(huán)境因子發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)變化。顯然，低碳/脫碳行動(dòng)不僅引發(fā)了戰(zhàn)略性行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的重構(gòu)，亦會(huì)沖擊現(xiàn)存的經(jīng)濟(jì)體系。在碳達(dá)峰、碳中和被納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局的緊迫形勢下，治理資源的有限性與治理任務(wù)的繁雜性又構(gòu)成了城市環(huán)境精細(xì)化治理的核心張力。城市環(huán)境精細(xì)化治理的價(jià)值追求在于實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理從粗放到精細(xì)的邏輯轉(zhuǎn)換，但基于現(xiàn)階段城市環(huán)境精細(xì)化治理實(shí)踐不難發(fā)現(xiàn)，在缺乏現(xiàn)有制度提供法律支撐的背景下，環(huán)境治理資源或能力存在著明顯的地區(qū)性和領(lǐng)域性不均衡[14]。一方面，不同地區(qū)的地方政府由于財(cái)政基礎(chǔ)、人口結(jié)構(gòu)、官員素質(zhì)、能源供需等因素，存在資源(或能力)差距(“馬太效應(yīng)”)；另一方面，在不同環(huán)境治理領(lǐng)域，政府的治理能力又有著明顯的不同。此外，實(shí)行分稅制改革以來，中央與地方關(guān)系發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，地方財(cái)政對中央財(cái)政的制度性依賴消除了上下級討價(jià)還價(jià)的局面，實(shí)現(xiàn)了中央對地方的行為約制，但也影響到地方政府的財(cái)政自主性，間接誘發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的“空殼化”和基層政權(quán)的“懸浮”狀態(tài)[15]。因此，面對不斷涌現(xiàn)的各類環(huán)境問題，盡管環(huán)境精細(xì)化治理代表著環(huán)境治理現(xiàn)代化的基本方向，但精細(xì)化治理價(jià)值理念指導(dǎo)下的環(huán)境治理秩序深受條塊分割體制影響，環(huán)境治理資源有待進(jìn)一步整合，地方政府又是否都具備將這一理念貫徹落實(shí)的能力或資源尚欠考慮。

2.技術(shù)治理的邏輯悖論。伴隨大數(shù)據(jù)技術(shù)的蓬勃發(fā)展，各地開始探索以技術(shù)治理為特征的智能化改革，積極探尋技術(shù)空間與環(huán)境精細(xì)化治理的適配性，并意圖通過技術(shù)創(chuàng)新增強(qiáng)環(huán)境精細(xì)化治理的效度、深度與廣度，從而避免城市環(huán)境治理過程中的隨意行為。但我們必須承認(rèn)，在社會(huì)形態(tài)從“總體支配型”向“功能分化型”切換的背景下，囿于化約主義邏輯基礎(chǔ)之上的事本主義傾向和基于任務(wù)或問題程式化的線性技術(shù)理性[16]，技術(shù)嵌入視域下的環(huán)境精細(xì)化治理雖推動(dòng)了城市生態(tài)的理性化和科學(xué)化，卻也孕育出技術(shù)治理的邏輯悖論。

一是技術(shù)治理賦能“單一性”與環(huán)境治理場景“多元化”之悖論(技術(shù)有限論)。在高度技術(shù)化的城市治理框架下，受技術(shù)治理邏輯的支配，環(huán)境精細(xì)化治理模式具有強(qiáng)烈的技術(shù)治理底色且過于強(qiáng)調(diào)技術(shù)的主導(dǎo)作用，試圖吸納技術(shù)紅利以新技術(shù)的引入和生成來應(yīng)對各種體制性困局。然而，技術(shù)與治理對象之間本身就有一個(gè)復(fù)雜的匹配或耦合過程，治理形式往往都有其特定的適用場景，而環(huán)境治理的場景又極富多元化特質(zhì)，且國家認(rèn)證能力并不必然與技術(shù)提高成正比[17]。因此，技術(shù)治理使得環(huán)境精細(xì)化治理的實(shí)踐與表達(dá)呈現(xiàn)出一種既一致又背離的雙重關(guān)系，對“技治主義”的簡單推崇存在滑向“技術(shù)利維坦”的潛在風(fēng)險(xiǎn)，容易誘使治理者迷失“治理源點(diǎn)”，遭遇諸多的技術(shù)解構(gòu)問題和技術(shù)控制難題(科林格里奇困境)，進(jìn)而造成大范圍的環(huán)境治理價(jià)值異化、行為失范與失控[18][19]。

二是技術(shù)治理工具主義(事本主義)與環(huán)境治理價(jià)值理性(人本主義)之悖論。作為城市環(huán)境精細(xì)化治理運(yùn)行機(jī)制的輔助手段，技術(shù)治理尊崇“技術(shù)專家治國”，秉持著工具主義的核心內(nèi)涵，憑借既定的計(jì)算邏輯和算法規(guī)則有效規(guī)避政府層級間信息傳遞的失真，使環(huán)境治理朝著更加精細(xì)化、智能化和數(shù)字化方向發(fā)展。其雖為城市環(huán)境治理提供了技術(shù)自信，但實(shí)際上環(huán)境精細(xì)化治理模式的“泛技術(shù)化”也帶來功利主義隱憂和陷入形式主義實(shí)踐泥潭，特別是其不注重社會(huì)主體性的培育和公共性的建構(gòu)[20]，將操縱或扭曲統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、炒“概念”和建“數(shù)據(jù)庫”作為城市環(huán)境治理的一個(gè)捷徑，一個(gè)典型現(xiàn)象便是即便環(huán)境精細(xì)化治理大量消耗人力和資金成本，但真正能促使城市環(huán)境治理實(shí)現(xiàn)“乘數(shù)效應(yīng)”的卻少之又少(即環(huán)境治理“改而不變”“內(nèi)卷化”)。從這個(gè)意義上講，技術(shù)治理長于“技術(shù)”卻陋于“治理”、注重機(jī)制之“形”而忽視主體之“實(shí)”，與環(huán)境治理原本以人為本的價(jià)值理性形成鮮明對比。

三是技術(shù)治理非均衡性與環(huán)境民主包容性之悖論。從根本上來說，技術(shù)本身不僅是一把“雙刃劍”，而且很可能是“一把兩刃不平的劍”[21]。在“數(shù)智”控制型社會(huì)，技術(shù)賦能在撬動(dòng)城市環(huán)境治理創(chuàng)新(即環(huán)境精細(xì)化治理模式)的同時(shí)，也具有明顯的不均衡性和非對稱性。在地方政府主導(dǎo)的環(huán)境精細(xì)化治理框架下，技術(shù)發(fā)展賦予了政府部門和少數(shù)技術(shù)專家更多的主導(dǎo)性權(quán)力，但也擠壓了社會(huì)自治的融合空間，大大加劇了縱向數(shù)字鴻溝，導(dǎo)致環(huán)境問題的呈現(xiàn)軌道被技術(shù)秩序所嚴(yán)格限定，環(huán)境民主主義被遠(yuǎn)遠(yuǎn)隔離在技術(shù)壁壘的高墻之外。綜合來看，由于技術(shù)治理疏于實(shí)質(zhì)性的社會(huì)賦權(quán)，精細(xì)化治理在向環(huán)境治理領(lǐng)域的延伸過程中其效果較為有限。

3.既有制度的路徑依賴。歷史制度主義者認(rèn)為，制度具有粘附性特征，一經(jīng)形成便不易變更。道格拉斯·諾斯則著重強(qiáng)調(diào)了制度的約束性，指出：“一旦制度踏上某條路徑， 便會(huì)沿著這條路徑不斷強(qiáng)化該制度，產(chǎn)生‘鎖入效應(yīng)’?！盵22]現(xiàn)實(shí)世界中交易成本的存在催生了制度的產(chǎn)生，而制度在實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定與均衡的同時(shí)，也在不斷進(jìn)行邊際調(diào)整。即使?jié)u進(jìn)變化逐漸積累會(huì)產(chǎn)生一種根本性的制度變遷，但由于存在報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制，以及對背后利益與所付出成本的考慮，這種根本性變化仍然會(huì)帶有深深的歷史痕跡，并使得制度局限在原有的軌道上行進(jìn)，特別是當(dāng)人的心智構(gòu)念難以辨識復(fù)雜的環(huán)境之時(shí)。此外，作為純粹的觀念實(shí)體，制度必然與特定的歷史文化相聯(lián)系，中國特有的儒家文化以及集權(quán)性的政治實(shí)踐，使得其制度的核心特征在歷史演進(jìn)的長河中一直保持著頑強(qiáng)的延續(xù)性，并對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響。

在“事權(quán)下沉”結(jié)構(gòu)的驅(qū)動(dòng)下，環(huán)境精細(xì)化治理模式一般會(huì)依循傳統(tǒng)自上而下壓力傳導(dǎo)式的科層常規(guī)體制和政治動(dòng)員模式，利用正式規(guī)范與非正式制度的優(yōu)勢互補(bǔ)，推動(dòng)環(huán)境專項(xiàng)整治上升為城市治理的中心任務(wù)，希冀借此克服地方政府環(huán)境決策的短視行為、本位主義和官僚“惰性”，進(jìn)而改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。不難看出，就路徑選擇而言，即使倡導(dǎo)激發(fā)公眾參與力，然則對行政權(quán)威的高度依賴和管控思維的“錯(cuò)誤”延續(xù)依舊是環(huán)境精細(xì)化治理模式的典型特征。在責(zé)任分配機(jī)制的高效協(xié)調(diào)下，這種權(quán)威治理體制在短期內(nèi)固然能夠迅速調(diào)動(dòng)和整合多方資源，強(qiáng)力干預(yù)、直接管控突如其來的環(huán)境公共危機(jī)，并可有效適應(yīng)復(fù)雜多變的環(huán)境實(shí)踐。但是，伴隨“政策鏈條”的下沉和國家權(quán)力的下延，制度結(jié)構(gòu)的單向性和封閉性終會(huì)因無法擺脫部門分立的行政化困境而導(dǎo)致制度僵化與規(guī)制俘虜，造成行政消解自治的阻塞局面，從而嚴(yán)重阻礙精細(xì)化治理模式作用的發(fā)揮。在這里，環(huán)境精細(xì)化治理單一路徑的制度邏輯儼然存在著潛在的脆弱性風(fēng)險(xiǎn)，體制變遷的路徑依賴和制度慣性在環(huán)境精細(xì)化治理模式上體現(xiàn)得淋漓盡致。

三、精益化治理：“雙碳”背景下城市環(huán)境治理的邏輯轉(zhuǎn)向

中國國家治理現(xiàn)代化的過程，既是解決轉(zhuǎn)型與發(fā)展所伴生的社會(huì)矛盾的過程，也是國家治理體系與治理架構(gòu)不斷調(diào)整以適應(yīng)新階段發(fā)展形勢的過程[23]。在“雙碳”目標(biāo)背景下，我國環(huán)境治理也越來越需要新的想象力和未來圖景，以消解精細(xì)化治理的內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)和選擇性偏差?；诖朔N現(xiàn)實(shí)，精益化治理的核心在于“益”，即治理效益，這同“雙碳”目標(biāo)所期待的治理路徑相吻合，因而代表著現(xiàn)代環(huán)境治理的發(fā)展方向。盡管依舊從屬于增量式改革，但作為對精細(xì)治理能級提升的精益治理，仍展現(xiàn)出特有的運(yùn)行邏輯，并顯現(xiàn)出從去粗取“精”向精“益”求精的轉(zhuǎn)型趨向。

(一)價(jià)值邏輯：從“東西有別”走向“環(huán)境正義”

從理論譜系來看，“環(huán)境正義”從社會(huì)正義的理論范式中分化和衍生而來，是社會(huì)正義在環(huán)境問題上的投射。環(huán)境正義一般是指所有主體在環(huán)境資源使用、環(huán)境利益分享、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配、環(huán)境責(zé)任承擔(dān)上享有平等的權(quán)利擔(dān)負(fù)同等的義務(wù)。環(huán)境正義要求保護(hù)不同空間群體的環(huán)境利益，是空間正義的一種形態(tài)或分支。因此，環(huán)境正義具有地理意義，即所謂的區(qū)域(間)環(huán)境正義。相反，區(qū)域環(huán)境不正義則主要體現(xiàn)在不同地區(qū)間、省際間、城市間甚至社區(qū)間等不同尺度上。細(xì)言之，從環(huán)境不正義的成因來看，經(jīng)濟(jì)因素是誘發(fā)環(huán)境不正義的基礎(chǔ)原因，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距會(huì)引起環(huán)境治理投入能力的區(qū)域差異和環(huán)境利益的單項(xiàng)匯集，進(jìn)而影響環(huán)境資源配置、分配的公平性，導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境不正義。實(shí)際上，廣大中西部地區(qū)承擔(dān)著遠(yuǎn)高于東部地區(qū)的環(huán)境成本和環(huán)境責(zé)任，縱然對生態(tài)治理保持著高度的渴望和追求，但鑒于目前我國實(shí)行“以塊為主”的地方環(huán)保管理體制，作為“最少受惠者”的中西部地區(qū)不僅由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中環(huán)境權(quán)益的不合理分配而承受巨大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、陷于“資源東送，污染西進(jìn)”的不平等關(guān)系，也限于資金或財(cái)力束縛而無力對城市生態(tài)環(huán)境開展精細(xì)化治理，難以享用更多優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品。簡而言之，以精密化、專業(yè)化、技術(shù)化為導(dǎo)向的環(huán)境精細(xì)化治理事實(shí)上存在著地區(qū)層面的環(huán)境不正義，是“環(huán)境不正義”問題在區(qū)域上的一個(gè)具體表現(xiàn)或延伸。區(qū)域環(huán)境不正義會(huì)產(chǎn)生多方面負(fù)面影響，容易造成弱勢群體的環(huán)境利益受損，背離環(huán)境正義的普適性要求，加劇地區(qū)間的社會(huì)不平等，干擾經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。

進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾表現(xiàn)為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這就要求在“雙碳”背景下，不斷推進(jìn)城市環(huán)境治理精益化，化解資源稟賦的相對稀缺性，實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間的均衡發(fā)展。在習(xí)近平生態(tài)文明思想指導(dǎo)下，協(xié)調(diào)和平衡區(qū)域環(huán)境之間的矛盾是生態(tài)文明建設(shè)迫切需要解決的關(guān)鍵問題，環(huán)境正義是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要社會(huì)價(jià)值，也是保障中西部地區(qū)人民綠色福祉和維護(hù)中西部地區(qū)人民環(huán)境人權(quán)的價(jià)值歸宿。有鑒于此，城市環(huán)境治理精益化的內(nèi)在意蘊(yùn)旨在從程序正義和分配正義兩方面來化解城市之間、城市內(nèi)部不同區(qū)域和不同階層之間的不公平問題。就程序正義角度而言，相較于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，中西部發(fā)展落后城市的人群在環(huán)境治理決策中處于劣勢一端，城市環(huán)境精益化治理倡導(dǎo)將環(huán)境人權(quán)作為基本人權(quán)的重要構(gòu)成種類，尊重人人都有使用良好環(huán)境資源的權(quán)利，確保民眾都能合法運(yùn)用自身的環(huán)境監(jiān)督權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境知情權(quán)，維護(hù)和促進(jìn)環(huán)境正義。就分配正義角度而言，面對東、中、西部城市之間、城鄉(xiāng)之間、不同階層之間在環(huán)境資源使用權(quán)益和環(huán)境保護(hù)義務(wù)上的分殊，城市環(huán)境治理精益化精準(zhǔn)把握了環(huán)境正義中的差異原則，對不同區(qū)域和人群實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償，并通過其他一系列的制度安排，切實(shí)保障生態(tài)受損地區(qū)的環(huán)境資源使用權(quán)益，使不同區(qū)域和人群之間的環(huán)境保護(hù)義務(wù)得以公平分擔(dān)?？傊?，環(huán)境正義作為城市環(huán)境治理精益化的根基性價(jià)值訴求，是對不同區(qū)域和人群環(huán)境利益關(guān)系的平衡，能夠確保城市環(huán)境治理取得良好效果。

(二)行動(dòng)邏輯：從“秩序優(yōu)先”走向“以人為本”

秩序的存在是人類社會(huì)良性運(yùn)行的前提條件。但是，秩序和失序之間存在辯證法，權(quán)力構(gòu)建的僵硬秩序可能扼殺社會(huì)的多樣性與活力，適度的失序反而成為刺激社會(huì)活力和推動(dòng)秩序重構(gòu)的關(guān)鍵力量。城市環(huán)境治理具有高度的復(fù)雜性和不確定性，而城市環(huán)境治理精細(xì)化試圖化繁為簡，以簡約治理的治理思路來達(dá)至“資源占用少、治理成本低”的目標(biāo)。然而，在其過度追求“精、準(zhǔn)、細(xì)、嚴(yán)”的過程中，反而造成了更多的繁苛管制。這主要緣于環(huán)境精細(xì)化治理實(shí)則是一個(gè)以規(guī)則為中心的剛性治理，它基于法律法規(guī)和制度規(guī)則以標(biāo)準(zhǔn)化和程序化為基準(zhǔn)來推進(jìn)治理活動(dòng)有序運(yùn)轉(zhuǎn)，屬于按規(guī)則辦事的剛性約束。在此種情形下，社會(huì)參與反而容易陷入迷思狀態(tài)，從而不可避免地制約城市環(huán)境治理的社會(huì)活力。在城市環(huán)境治理過程中，并不存在需不需要秩序的選擇問題，而是秩序構(gòu)建的方式問題。通過對現(xiàn)有的城市環(huán)境治理精細(xì)化的現(xiàn)實(shí)審視發(fā)現(xiàn)，權(quán)力自上而下的傳導(dǎo)和行政動(dòng)員，往往容易忽視城市發(fā)展的多樣性和社會(huì)性。為提高城市環(huán)境治理的效率，精細(xì)化治理以指令性方式不斷制定各種制度規(guī)則，密集化把控細(xì)節(jié)問題，試圖通過更多確定性的信息指導(dǎo)，規(guī)制治理的具體行為。然而，一方面城市環(huán)境治理問題的復(fù)雜性以及治理的動(dòng)態(tài)性，決定了大量新問題、新情況的出現(xiàn)需要治理過程的調(diào)試回饋，甚至是遠(yuǎn)超治理主體本身在此時(shí)間維度上的能力限度，如若單純追求采用有序、精細(xì)化的治理制度，恐怕很難奏效；另一方面當(dāng)治理活動(dòng)過度追求秩序、制定諸多條件規(guī)則時(shí)，原本簡單的問題將過度復(fù)雜化，容易招致社會(huì)層面的不理解和反感，違背治理服務(wù)于人的初衷。因此，城市環(huán)境精細(xì)化治理必須在視不確定為必然狀態(tài)的同時(shí)，從“秩序優(yōu)先”走向“以人為本”，復(fù)歸回應(yīng)民眾需求的城市環(huán)境治理導(dǎo)向，制定差異化、多樣化的治理方案。

城市環(huán)境精細(xì)化治理以提升環(huán)境治理績效為目標(biāo)，而城市精益化治理則以提升環(huán)境治理效能為旨?xì)w。二者雖都以結(jié)果為導(dǎo)向，但就關(guān)注焦點(diǎn)而言，效能既關(guān)注結(jié)果維度，又重視對過程維度的考量。一言以蔽之，城市環(huán)境精益化治理的根本目的是根據(jù)人的異質(zhì)性、多元化的環(huán)境需求，在治理過程中通過各種制度安排，保證民眾的環(huán)境治理參與權(quán)利，提升城市環(huán)境治理的效能。其雖然也強(qiáng)調(diào)制度設(shè)計(jì)的細(xì)化、具體化，但并不會(huì)一味遵循單一化、唯秩序至上的治理思路和行動(dòng)模式，所有規(guī)則和秩序的設(shè)立都基于城市環(huán)境治理對人的關(guān)懷，著眼于體現(xiàn)以人民為中心的價(jià)值性制度運(yùn)作目標(biāo)。在城市環(huán)境治理精益化目標(biāo)下，所有的規(guī)則或秩序始終彰顯尊重人民主體地位、反映人民共同意志、維護(hù)民眾合法環(huán)境治理訴求的價(jià)值，真正使規(guī)則或秩序在具體的執(zhí)行過程中增進(jìn)民眾利益，使城市環(huán)境狀況真正得到改善，而非盲目通過規(guī)則或秩序的堆砌阻礙城市環(huán)境治理的進(jìn)步。唯有如此，才能實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境治理的初衷，持續(xù)增進(jìn)城市環(huán)境民生福祉。

(三)制度邏輯：從“權(quán)威體制”走向“民主參與”

在城市環(huán)境精細(xì)化治理實(shí)踐中，隨著國家權(quán)力對基層社會(huì)的強(qiáng)勢滲透，盡管精細(xì)化治理為城市環(huán)境治理帶來了良好的治理效果，但是社會(huì)自主性也在某種程度上萎縮，出現(xiàn)社會(huì)對國家的依賴或者依附。由于自上而下的權(quán)威體制安排，城市環(huán)境治理中的流程管理讓位于分級管理，簡潔而高效的治理體制反而會(huì)因各種規(guī)則束縛而無法建立起來。針對此種情形，城市環(huán)境治理精益化的出發(fā)點(diǎn)乃是發(fā)揮基層民眾作為柔性一方在治理中的主體作用，激發(fā)其民主參與活力，解決精細(xì)化治理對行政權(quán)威的高度依賴和管控思維的錯(cuò)誤延續(xù)，打破其對既有制度的路徑依賴。

為了保障城市環(huán)境治理中公民參與權(quán)利，精益化治理倡導(dǎo)相關(guān)治理制度的建立都應(yīng)充分保障民眾的主體資格，明確民眾參與的途徑、方式和權(quán)責(zé)，制定更具可操作性的規(guī)則與程序。一是以信息公開和環(huán)境信息披露制度為基礎(chǔ)，引導(dǎo)公民進(jìn)行城市環(huán)境治理監(jiān)督評價(jià)。城市生態(tài)環(huán)境作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品，關(guān)系民眾生命安全。環(huán)境知情權(quán)是構(gòu)建民眾生態(tài)公民身份的基礎(chǔ)，如果沒有掌握充分的城市生態(tài)環(huán)境信息，民眾就無法對政府決策進(jìn)行評判，并協(xié)助政府部門監(jiān)督企業(yè)的違法行為和完成相關(guān)治理任務(wù)。然而，當(dāng)前中國企業(yè)的環(huán)境信息披露還處于較低水平，生態(tài)環(huán)境信息公開在一定程度上停留于法律法規(guī)和政策層面，信息的不透明阻礙了利益相關(guān)者及時(shí)獲取維權(quán)信息，也不利于普通民眾監(jiān)督效能的發(fā)揮。在“雙碳”背景下，要形成綠色生產(chǎn)生活方式，就必須大力推動(dòng)信息公開和環(huán)境信息披露制度落地生效，為民眾進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境治理的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)創(chuàng)造條件。二是拓寬參與渠道以提升民眾生態(tài)話語權(quán)。除卻暢通各種制度化參與渠道，吸納民眾有序政治參與以外，政府部門應(yīng)該認(rèn)識到現(xiàn)代信息技術(shù)的重要優(yōu)勢，利用互聯(lián)網(wǎng)的“非序列化時(shí)間”和技術(shù)整合空間的特點(diǎn)，對分散的、異質(zhì)化高的個(gè)體和零碎的時(shí)間進(jìn)行無差別的匯集，推動(dòng)民眾在城市環(huán)境治理中的日常性參與，實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境精益化治理中民眾權(quán)利與義務(wù)、公域和私域的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。三是以社區(qū)建設(shè)為載體推進(jìn)民眾自主參與。在城市環(huán)境精細(xì)化治理中，網(wǎng)格化管理作為一種重要治理手段，將治理責(zé)任劃分到每一個(gè)網(wǎng)格，社區(qū)是環(huán)境治理的基本單元，其中還存在著單元網(wǎng)格的再劃分。但是，這種將基層治理體系再組織化以強(qiáng)化責(zé)任的做法，卻在實(shí)踐中產(chǎn)生了下沉部門各自為戰(zhàn)、缺乏協(xié)同、忽視民眾自主參與的負(fù)面效應(yīng)。我國居民委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)民眾自主治理的重要形式，能夠催生各種“微治理”“微創(chuàng)新”，是開展城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要組織力量。為了構(gòu)建城市環(huán)境治理的社區(qū)共同體，精益化治理旨在發(fā)揮居民委員會(huì)連接國家和基層社會(huì)的橋梁紐帶作用，為城市環(huán)境治理創(chuàng)新提供豐厚的社會(huì)資源和生發(fā)社會(huì)力量的沃土。

結(jié)語

縱觀城市環(huán)境治理模式的演化過程，能夠梳理出從粗放式治理到精細(xì)化治理再到精益化治理的邏輯轉(zhuǎn)向。在治理邏輯轉(zhuǎn)型和躍升的背后，隱藏著價(jià)值選擇、行動(dòng)邏輯、制度設(shè)計(jì)這三種由實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)構(gòu)成的演進(jìn)路徑，形塑了“雙碳”背景下中國城市環(huán)境治理轉(zhuǎn)型的調(diào)適性機(jī)理。

迄今為止，我國城市環(huán)境治理經(jīng)歷了從無到有、從單向到綜合、從區(qū)域到整體的不斷探索、逐步完善的過程，也在模式更新方面擁有良好的沉淀和積累，其中精益化治理是新形勢下城市環(huán)境治理的探索性理念構(gòu)建和開創(chuàng)性實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在民眾對城市環(huán)境幸福宜居的期許和碳強(qiáng)度控制為主轉(zhuǎn)向碳強(qiáng)度與碳總量雙控的趨勢之下，唯有秉持精益化治理理念，才能讓城市環(huán)境治理兼具“可塑性”和“人民性”，從而確保我國順利實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。