后疫情時(shí)代街頭官僚行政邏輯轉(zhuǎn)變：一個(gè)分析框架

滕俊磊，田 甜

(中共婁底市委黨校，湖南 婁底 417000)

一、問題的提出：思路與進(jìn)路

基層是社會(huì)治理的基礎(chǔ)和重心，基層治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。在基層治理現(xiàn)代化背景下，健全政府治理、社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)局面，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局以提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感是服務(wù)型政府建設(shè)的重要表征，也是實(shí)現(xiàn)基層長治久安的重要抓手。一線行政人員作為政策的具體執(zhí)行者，直接影響著國家意志的執(zhí)行效果和黨和政府在人民群眾心目中的形象，正如習(xí)近平總書記所說，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)在基層，工作重心在基層，廣大基層干部工作能力如何，對(duì)加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)具有基礎(chǔ)性作用[1]。政府中直面群眾的一線行政人員不僅是政策末梢的執(zhí)行者，也因手握自由裁量權(quán)而解讀著政策并直接影響著人民群眾的切身利益，從這個(gè)意義上來看，他們也是政策的制定者之一，或更確切地說，他們是利普斯基(Michael Lipsky)所說的“街頭官僚”，即身處基層和最前線的，直接和公民打交道并對(duì)公民實(shí)施賞罰決斷具有一定自由裁量權(quán)的政府工作人員[2]?；趪饨诸^官僚判斷標(biāo)準(zhǔn)的改良和應(yīng)用，中國情境下的街頭官僚是黨政機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、事業(yè)單位和國企范圍內(nèi)在日常工作中與公民直接互動(dòng)且具有實(shí)質(zhì)自由裁量權(quán)的公共部門工作人員，它并不等同于行政執(zhí)法類公務(wù)員，也不局限于公務(wù)員之中[3]。

基于街頭官僚的研究，街頭行政的概念逐漸進(jìn)入研究者的視野。韓志明認(rèn)為街頭行政是一個(gè)基于街頭官僚與公民之間的互動(dòng)關(guān)系而形成的理論概念，是對(duì)街頭官僚與公民之間的正式互動(dòng)及其過程和結(jié)果的描述[4]。街頭行政與街頭官僚的概念不同：街頭官僚概念是以行政人員為載體的，盡管街頭官僚概念在中國本土化進(jìn)程中呈現(xiàn)出不同的理解角度甚至存在諸多爭議，但都指向具體的一類行政官員，而街頭行政的概念指向的是一種基本關(guān)系，這種關(guān)系表現(xiàn)為街頭官僚與公眾的關(guān)系，實(shí)則是政府與公民關(guān)系的具體指向。從概念的角度出發(fā)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)街頭官僚作為基層行政人員，他們身份的多重性和角色的多樣化意味著這個(gè)群體會(huì)衍生出多種關(guān)系并在不同的角色轉(zhuǎn)換中采取不同的行動(dòng)策略來維系這些關(guān)系，如與上級(jí)官僚之間的執(zhí)行代理關(guān)系、與行政相對(duì)人之間的管理服務(wù)關(guān)系、與同級(jí)街頭官僚之間的競爭對(duì)比關(guān)系，甚至是對(duì)政策本身的推動(dòng)影響關(guān)系,而街頭行政的概念，恰恰指向了街頭官僚與公民之間的管理關(guān)系(圖1)。

圖1 街頭官僚涉及的多種關(guān)系

目前的研究多集中于街頭官僚的概念建構(gòu)、行為動(dòng)機(jī)、行動(dòng)策略等方面，對(duì)街頭官僚與公眾之間的互動(dòng)關(guān)系的關(guān)注尚有不足。基于此，本研究試圖構(gòu)建中國情境下一線行政人員與行政相對(duì)人之間的行政關(guān)系和行動(dòng)邏輯，并嘗試構(gòu)建權(quán)力“支配--反支配”分析框架將互動(dòng)主體聯(lián)系在一起，解釋街頭行政關(guān)系形成與變化的原因，以期為街頭官僚的行政行為提供更加深入的經(jīng)驗(yàn)研究。

二、街頭行政關(guān)系再審視：基于“支配-反支配”權(quán)力觀的分析框架

對(duì)街頭行政關(guān)系再審視的前提是已有的街頭行政關(guān)系研究不足以解釋街頭官僚與行政相對(duì)人之間形成的二元互動(dòng)關(guān)系，僅僅關(guān)注某一主體或機(jī)制的研究視角可能導(dǎo)致對(duì)街頭官僚行為邏輯解釋的偏差，更無法解釋同一行政人員在不同時(shí)間對(duì)同一情形作出不同的甚至截然相反的行政行為，因此本研究嘗試引入一種新的權(quán)力視角來分析街頭行政關(guān)系，并進(jìn)一步解釋街頭官僚與行政相對(duì)人的互動(dòng)關(guān)系。

(一)“支配-反支配”的權(quán)力觀

學(xué)術(shù)界對(duì)于權(quán)力的經(jīng)典解讀多數(shù)以支配行為為載體，認(rèn)為施加支配行為的一方為權(quán)力的擁有者。實(shí)際上，被支配的一方在一定條件下亦具有一種特殊的權(quán)力——反支配性權(quán)力，這兩種權(quán)力形成了一種二元組合關(guān)系。

1.何為“支配-反支配”權(quán)力

彭斌最早提出“支配-反支配”權(quán)力關(guān)系的概念，認(rèn)為權(quán)力不僅僅是支配者所獨(dú)有的，在支配者以各種方式向被支配者施加支配行為時(shí)，被支配者亦會(huì)擁有反支配的權(quán)力，并從行動(dòng)者、行為、結(jié)構(gòu)三個(gè)角度解釋了反支配權(quán)力何以可能[5]。第一，作為被支配主體的行動(dòng)者可能會(huì)采取抵抗、阻撓等措施令支配者難以實(shí)現(xiàn)其支配目的，這就意味著被支配的行動(dòng)者具有著一定的反支配性權(quán)力；第二，被支配者將會(huì)在程序上確立規(guī)則來否定支配者的支配行為，而且他們也會(huì)采取實(shí)質(zhì)的行為來反抗支配行為；第三，從宏觀結(jié)構(gòu)來分析，反支配的權(quán)力可能會(huì)使固有的支配性社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變革并產(chǎn)生新的規(guī)則。以上幾點(diǎn)證明了反支配性權(quán)力是存在并可以發(fā)揮作用的，而且它與支配性權(quán)力是一種因果對(duì)立關(guān)系，當(dāng)支配性權(quán)力出現(xiàn)并發(fā)揮影響作用時(shí)，很有可能會(huì)引起反支配權(quán)力與反支配現(xiàn)象的發(fā)生。因此，可以將二者看作一個(gè)相互關(guān)聯(lián)作用的權(quán)力組合。

2.兩種權(quán)力之間的關(guān)系

首先，支配性權(quán)力與反支配性權(quán)力是基于支配者和被支配者的對(duì)立關(guān)系所產(chǎn)生，這決定了二者是一種對(duì)抗性的權(quán)力關(guān)系，當(dāng)支配主體施加支配行為且支配客體形成反支配意識(shí)或行為時(shí)，這種對(duì)抗性的權(quán)力關(guān)系由此產(chǎn)生，但這并不意味著這種對(duì)抗性的關(guān)系一定是暴力的，權(quán)力主體雙方都有著自己的策略來使自己的目標(biāo)得到實(shí)現(xiàn)和滿足。其次，這兩種權(quán)力之間還是相互依存的，因?yàn)榉粗湫詸?quán)力的產(chǎn)生是由于受到了支配性權(quán)力的影響，二者屬于因果關(guān)系，當(dāng)把二者看作是一種權(quán)力組合體時(shí)，其相互依存的關(guān)系可見一斑。當(dāng)然，“支配-反支配”權(quán)力需要在固定的相同的場域發(fā)生，如特定的事件、環(huán)境等?？偟膩碚f，支配性權(quán)力與反支配性權(quán)力之所以可以看作是一個(gè)組合是因?yàn)槠洫?dú)特的因果依存關(guān)系，然而從本質(zhì)上來看它們是一種對(duì)抗性的權(quán)力關(guān)系。

3.分析街頭行政關(guān)系的可行性

將“支配-反支配”的權(quán)力視角用于分析街頭行政關(guān)系，主要是因?yàn)樵谘芯恐邪l(fā)現(xiàn)街頭行政的兩個(gè)主體：街頭官僚與公眾(從事件過程角度來理解也可稱作行政相對(duì)人)之間的關(guān)系恰恰是具有對(duì)抗性的,最廣為人知的就是城管與小販的例子，實(shí)際上在街頭官僚理論未進(jìn)入中國之前，就已經(jīng)有很多學(xué)者開始研究城管與商販之間的關(guān)系，他們之間的根本關(guān)系都是對(duì)抗性的且具有因果關(guān)系，盡管近些年來隨著對(duì)城管的控權(quán)與對(duì)小販的教育引導(dǎo)使得雙方正面的暴力沖突逐漸變少，但是二者的對(duì)抗性關(guān)系本質(zhì)依舊沒有改變。街頭官僚所處的行政位置意味著他們要在某種程度上減少某些商販群體的既得利益。推廣開來，在交通警察與行政相對(duì)人的關(guān)系中我們可以發(fā)現(xiàn)多數(shù)街頭官僚與行政相對(duì)人的關(guān)系是對(duì)抗性的，這種對(duì)抗性的關(guān)系與“支配-反支配”權(quán)力關(guān)系一致，因此可以嘗試將這樣一個(gè)權(quán)力視角引入到街頭行政關(guān)系中來進(jìn)行分析。

(二)權(quán)力視角下看街頭行政的二元主體

由街頭官僚與行政相對(duì)人之間的角色可以得知，街頭官僚具有著支配性權(quán)力，而行政相對(duì)人具有著反支配性權(quán)力，這兩種權(quán)力在二者的對(duì)抗性關(guān)系中存在著多樣化的表現(xiàn)方式。

1.街頭官僚支配性權(quán)力的表現(xiàn)

街頭官僚處于行政層級(jí)的末端，其權(quán)力來自于行政官僚體系的縱向賦權(quán)，執(zhí)行的政策代表著政府的治理意志，因此常常有人將街頭官僚看作“代理人”的角色，而相應(yīng)的將上級(jí)政府視為“委托人”。強(qiáng)制性是街頭官僚權(quán)力的運(yùn)行基礎(chǔ)，相比于制定政策、發(fā)號(hào)施令的決策者，街頭官僚的工作是將公共權(quán)力的強(qiáng)制性直接施加于政策對(duì)象[6]。由于其權(quán)力來自于國家并由國家暴力機(jī)器作為權(quán)力行使的工具與后盾，因此其支配性權(quán)力常常表現(xiàn)出強(qiáng)制、暴力等特點(diǎn)，如罰款、取締、要求出示證件，甚至是限制人身自由等。同時(shí)“街頭官僚是政府政策執(zhí)行能力的直接體現(xiàn)者和政府形象代表”[7]，因此大部分街頭官僚都有屬于自己職位的標(biāo)準(zhǔn)著裝、行為規(guī)范等來告知公眾其行使的權(quán)力來自于國家和政府。在支配性權(quán)力中飽受詬病的是街頭官僚所擁有的自由裁量權(quán)，實(shí)際上自由裁量權(quán)并不屬于某種權(quán)力，它意味著街頭官僚對(duì)其擁有的支配性權(quán)力有著一定程度的自由控制權(quán)。以上皆是街頭官僚支配性權(quán)力的具體表現(xiàn)。

2.行政相對(duì)人反支配性權(quán)力的表現(xiàn)

當(dāng)行政相對(duì)人受到街頭官僚支配性權(quán)力影響并感到自身利益受損時(shí)，反支配權(quán)力開始表現(xiàn)出來，但與街頭官僚的權(quán)力來源不同，行政相對(duì)人的反支配權(quán)力來源于自身以及社會(huì)，這種權(quán)力常常表現(xiàn)為消極應(yīng)付、拖延、上訪、暴力抗法、煽動(dòng)社會(huì)輿論等方面。反支配權(quán)力的強(qiáng)弱在一定程度上取決于行政相對(duì)人動(dòng)用各種資源的能力，從類型上來看，根據(jù)其是否依從國家法律可以劃分為依法表現(xiàn)和違法表現(xiàn)，依法表現(xiàn)可以是上訪、行政訴訟、游行等，違法表現(xiàn)可以是報(bào)復(fù)、暴力抗法等，除此之外還有一些策略型的表現(xiàn)如煽動(dòng)社會(huì)輿論、打游擊戰(zhàn)、虛偽應(yīng)對(duì)等。

(三)權(quán)力視角下街頭行政關(guān)系的分析框架

在街頭官僚與行政相對(duì)人之間的行政關(guān)系中，兩種權(quán)力可以表現(xiàn)為不同的方式。因此，街頭官僚與行政相對(duì)人的行為變化可以用二者之間的權(quán)力關(guān)系變化來洞察。當(dāng)支配性權(quán)力與反支配權(quán)力之間的固有平衡被打破，那么街頭行政關(guān)系的兩個(gè)主體的行動(dòng)策略就會(huì)出現(xiàn)相應(yīng)的變化(圖2)。這種權(quán)力視角可以用來分析街頭行政關(guān)系為何出現(xiàn)變化，以及如何平衡街頭行政關(guān)系。

圖2 權(quán)力變化影響策略與關(guān)系變化示意

當(dāng)街頭官僚支配性權(quán)力較大時(shí)，其采取的行動(dòng)策略通常是強(qiáng)制的和暴力的，因?yàn)樾姓鄬?duì)人并沒有足夠強(qiáng)大的反支配權(quán)力去進(jìn)行抗?fàn)?，這也就是為何21世紀(jì)初城管與小販的沖突常常十分劇烈的原因。而隨著網(wǎng)絡(luò)的普及，信息化時(shí)代的到來在一定程度上給行政相對(duì)人帶來了社會(huì)輿論的力量，處于權(quán)力弱勢的行政相對(duì)人所擁有的反支配權(quán)力由于社會(huì)輿論的加入而逐漸變得強(qiáng)大，這時(shí)街頭官僚的策略開始趨向溫和，正面的暴力沖突開始減少，協(xié)商等手段開始出現(xiàn)，因此可以借助“支配-反支配”權(quán)力視角來分析街頭行政關(guān)系，通過分析二者的權(quán)力關(guān)系變化理解街頭行政的運(yùn)作邏輯在一定程度上彌補(bǔ)了僅從街頭官僚自身或者僅從行政體系本身分析街頭行政關(guān)系的不足之處。

三、實(shí)踐應(yīng)用：理解疫情中街頭行政關(guān)系的變化

新冠肺炎疫情的出現(xiàn)，給我國各個(gè)領(lǐng)域帶來了重大的影響。為防止疫情的擴(kuò)散與蔓延，全國各地皆相繼啟動(dòng)重大疫情響應(yīng)機(jī)制，從上級(jí)政府到基層政府都采取了積極的疫情防控措施。在疫情防控中，街頭官僚扮演著重要的角色，他們?cè)谝咔榉揽刂械男袆?dòng)策略與日常行動(dòng)策略存在某種程度的差異，這種差異直接影響了原有的街頭行政關(guān)系。

(一)變化的行動(dòng)策略

街頭官僚選擇何種行動(dòng)策略，取決于其對(duì)目前工作環(huán)境的理性反應(yīng)。疫情中街頭官僚的行動(dòng)策略的變化實(shí)際上是一種從博弈到支配、從協(xié)商到強(qiáng)制的變化。這種變化是明顯的，體現(xiàn)著街頭官僚對(duì)其工作環(huán)境變化做出的策略選擇。

1.從博弈到支配

在非疫情狀態(tài)下，街頭官僚的行動(dòng)策略通常是較為溫和的，當(dāng)面對(duì)復(fù)雜的公共人際關(guān)系和上級(jí)政策命令時(shí)，街頭官僚們會(huì)采取一種博弈的方式來實(shí)現(xiàn)自己公務(wù)的有效執(zhí)行。在面對(duì)行政相對(duì)人時(shí)，街頭官僚的博弈策略表現(xiàn)尤為突出。由于街頭官僚在政策執(zhí)行鏈條的末端，問責(zé)、互動(dòng)關(guān)系重構(gòu)、資源短缺以及角色沖突等是街頭官僚面臨的主要壓力源[8]。這使得街頭官僚在選擇行動(dòng)策略時(shí)陷入困境。面對(duì)有限的資源、復(fù)雜的關(guān)系與硬性的績效指標(biāo)，為了妥善應(yīng)對(duì)這種困境，街頭官僚常常會(huì)采用博弈的手段來達(dá)到完成自己工作任務(wù)的目的。仍以城管執(zhí)法為例，隨著社會(huì)輿論的不斷升溫，城管的暴力執(zhí)法時(shí)代已經(jīng)過去，近幾年城管與街頭商販斗智斗勇互相博弈的新聞也逐漸增多。黨的十八大以來，城管與攤販的沖突已經(jīng)有大幅減少的趨勢，更出現(xiàn)了大量邁向合作的跡象[9]，如2016年北京市房山城管局利用網(wǎng)絡(luò)新媒體宣傳街頭燒烤危害，間接性地解決了當(dāng)?shù)嘏K亂差燒烤攤層出不窮的問題?？梢婋S著社會(huì)輿論對(duì)城管執(zhí)法事件的關(guān)注，多數(shù)的城管不愿將自己置于一個(gè)“暴力執(zhí)法”的處境，因此博弈成為了諸如城管這樣的街頭官僚行動(dòng)策略的首要選擇。

而在疫情期間，街頭官僚的行動(dòng)策略開始變得強(qiáng)硬。街頭官僚不再以博弈作為行動(dòng)策略的首要選擇，相反，他們?cè)趫?zhí)法過程中表現(xiàn)出來的是嚴(yán)格與強(qiáng)制的一種行為。如2020年2月8日(疫情期間)成都一女子因外出不帶口罩遭到轄區(qū)工作人員勸阻，并因與防控人員發(fā)生爭執(zhí)且毆打防控人員被抓捕。在這起案件中我們可以發(fā)現(xiàn)，作為疫情防控人員的街頭官僚表現(xiàn)出來的行動(dòng)策略是支配性的，而不是柔和的博弈手段。

2.從協(xié)商到強(qiáng)制

執(zhí)行公務(wù)中通過協(xié)商解決問題也是非疫情狀態(tài)下街頭官僚的常用行動(dòng)策略。協(xié)商式的溝通使得街頭官僚與行政相對(duì)人處于一種更為平等、和諧的溝通環(huán)境，盡管兩者間有些利益是沖突的。協(xié)商式的行動(dòng)策略適用于那些理解街頭官僚的行政相對(duì)人，雙方通過協(xié)商達(dá)成一定的共識(shí)，使雙方的的任務(wù)或利益在一定程度上被滿足。協(xié)商執(zhí)行可以表現(xiàn)為街頭官僚與行政相對(duì)人通過平等對(duì)話的方式解決雙方的問題，也可以表現(xiàn)為行政相對(duì)人與街頭官僚主動(dòng)交流以弱者的姿態(tài)要求“通融”。無論是哪種表現(xiàn)形式，這種行動(dòng)策略的本質(zhì)都是一種平和的交流過程。而在疫情期間協(xié)商的行動(dòng)策略不再成為街頭官僚的選擇，街頭官僚的行動(dòng)策略是強(qiáng)制的，在疫情狀態(tài)下對(duì)于不遵守街頭官僚設(shè)定的行政相對(duì)人，街頭官僚不會(huì)選擇與其進(jìn)行平等的對(duì)話與協(xié)商，如疫情期間防控人員對(duì)于戴口罩、攜帶出入證、進(jìn)行體溫登記等行為的要求都是強(qiáng)制性的。我們暫且不討論這種強(qiáng)制性的行動(dòng)策略是否是完全合理的，單從現(xiàn)象的角度來分析，街頭官僚在疫情期間的行動(dòng)策略是強(qiáng)制而非協(xié)商的。

街頭官僚在本次疫情的防控過程中承擔(dān)了基層疫情篩查與控制的職責(zé)，如前文所述，根據(jù)地方政府疫情防控要求設(shè)置疫情防控交通道路關(guān)卡對(duì)來往人員進(jìn)行體溫檢測與登記、對(duì)未戴口罩人員進(jìn)行勸導(dǎo)教育、監(jiān)督疑似病例的隔離觀察情況、對(duì)某些道路采取封禁措施等。通過對(duì)上述現(xiàn)象的分析不難發(fā)現(xiàn)，在實(shí)施這些政策措施過程中街頭官僚表現(xiàn)出比以往更為強(qiáng)硬的態(tài)度，行動(dòng)策略也更加傾向于強(qiáng)制和支配，這種行動(dòng)策略展現(xiàn)出來了一種對(duì)抗性的策略選擇趨勢，對(duì)抗的主體是街頭官僚與行政相對(duì)人。為何街頭官僚會(huì)采用這樣一種策略選擇進(jìn)而使原本的街頭行政關(guān)系發(fā)生改變是需要關(guān)注的問題。

(二)“支配-反支配”權(quán)力視角下行動(dòng)策略變化原因

從支配性權(quán)力與反支配權(quán)力的角度來分析，疫情中街頭官僚的行動(dòng)策略發(fā)生變化主要是由于在重大事件中街頭官僚與行政相對(duì)人之間的權(quán)力互動(dòng)關(guān)系發(fā)生改變，具體表現(xiàn)為街頭官僚的支配性權(quán)力得到客觀的增強(qiáng)，由于社會(huì)心理與社會(huì)輿論因素導(dǎo)致的行政相對(duì)人反支配權(quán)力的減弱。

1.街頭官僚支配性權(quán)力的增強(qiáng)

就行政權(quán)力運(yùn)作的機(jī)制而言,行政機(jī)關(guān)作為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的主體,行使緊急權(quán)力具有天然的合理性和必要性[10]。街頭官僚通過國家重大政策的逐級(jí)落實(shí)獲得這種緊急權(quán)力，這種緊急行政權(quán)力的獲得，令街頭官僚支配性權(quán)力得以增強(qiáng)。2020年1月21日，國家衛(wèi)健委發(fā)布1號(hào)公告，將新冠肺炎納入《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施，1月25日，黨中央成立應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，隨著疫情的蔓延，隨后各個(gè)省、自治區(qū)、地方政府相繼啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)。政府對(duì)于疫情的重視在一定程度上促使了更多支配性權(quán)力的產(chǎn)生，以此來確保政府部門能夠有效調(diào)動(dòng)資源進(jìn)而保證疫情防控工作的有效進(jìn)行。同時(shí)，這種支配性權(quán)力的增強(qiáng)是存在于各個(gè)行政層級(jí)之間的，為保證疫情防控工作的高效進(jìn)行，政府的各個(gè)行政層級(jí)都被賦予相應(yīng)的權(quán)力。這是一種由于公共突發(fā)事件引起的權(quán)力變化，權(quán)力的增強(qiáng)是因?yàn)橐咔榧せ盍苏奶厥庹?。作為政策?zhí)行的基層主體，街頭官僚手中的支配性權(quán)力也必然受疫情的影響最終表現(xiàn)出增強(qiáng)的變化趨勢。街頭官僚支配性權(quán)力的客觀增強(qiáng)，使其行動(dòng)策略相較以往發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從原來的博弈協(xié)商轉(zhuǎn)變成強(qiáng)制與支配。實(shí)質(zhì)上，這種支配性權(quán)力的增強(qiáng)是客觀的，與街頭官僚個(gè)人的考量無關(guān)，是一種特殊社會(huì)環(huán)境變化帶來的權(quán)力增強(qiáng)。

2.行政相對(duì)人反支配權(quán)力的減弱

街頭官僚與行政相對(duì)人在支配-反支配的對(duì)抗性權(quán)力關(guān)系中，行政相對(duì)人屬于擁有反支配權(quán)力的一方。反支配權(quán)力的大小決定著這種權(quán)力關(guān)系形成的最終局面，而最終的權(quán)力關(guān)系樣態(tài)恰恰是街頭官僚做出行為策略的重要依據(jù)。作為行政相對(duì)人所擁有的反支配權(quán)力，在疫情期間呈現(xiàn)出弱化的趨勢。這種趨勢形成的原因有二：首先，從積極的角度來分析，這是由于行政相對(duì)人受社會(huì)心理因素影響的結(jié)果。疫情爆發(fā)的過程，是全體社會(huì)成員集體反思的過程，在這一過程中，大多數(shù)社會(huì)公眾的心理是積極的，認(rèn)為應(yīng)該配合街頭官僚的工作完成疫情防控的任務(wù)。而多數(shù)行政相對(duì)人也會(huì)受這種社會(huì)大眾心理的影響，在運(yùn)用反支配權(quán)力時(shí)會(huì)反思自己是否正義，這種反思的過程弱化了其所擁有的反支配權(quán)力，同時(shí)也淡化了其與街頭官僚進(jìn)行對(duì)抗的意愿。其次，行政相對(duì)人反支配權(quán)力的弱化受社會(huì)輿論的影響。社會(huì)輿論在一定程度上可以作為擁有反支配權(quán)力的抗?fàn)幷叩奈淦?。例如在非疫情狀態(tài)下，街頭官僚與百姓的糾紛通常因?yàn)榘傩盏臋?quán)力弱勢地位而使百姓獲得更多的支持與同情。在反支配權(quán)力的生產(chǎn)過程中，其強(qiáng)弱依賴于抗?fàn)幷邉?dòng)員各種資源的能力，依賴于抗?fàn)幷叩臄?shù)量和意愿:抗?fàn)幷邤?shù)量越多，抗?fàn)幰庠冈綇?qiáng)烈，他們生產(chǎn)或激活的反支配權(quán)力就可能越大[11]。而在疫情狀態(tài)下，當(dāng)社會(huì)輿論出現(xiàn)一邊倒支持街頭官僚時(shí)，行政相對(duì)人失去了社會(huì)輿論這一有力的武器，無法動(dòng)員社會(huì)輿論資源，其反支配權(quán)力也相應(yīng)的被弱化。

通過上述分析，我們發(fā)現(xiàn)疫情期間街頭官僚的行動(dòng)策略選擇偏向于強(qiáng)制與支配，而這直接影響了原有的街頭行政關(guān)系。究其原因是街頭行政關(guān)系的兩個(gè)構(gòu)成主體之間的權(quán)力關(guān)系發(fā)生了變化，具體表現(xiàn)為街頭官僚支配性權(quán)力增強(qiáng)與行政相對(duì)人所擁有的反支配權(quán)力的減弱。

四、結(jié)論與討論

(一)研究結(jié)論

學(xué)術(shù)界對(duì)于街頭官僚的廣泛研究產(chǎn)生了許多代表性成果，推動(dòng)了這一理論在中國的本土化進(jìn)程，然而由街頭官僚和公民為主體所構(gòu)建出來的街頭行政關(guān)系卻并沒有引起廣泛的重視，如何在街頭官僚理論的基礎(chǔ)上理解街頭行政成為需要重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。將街頭官僚與行政相對(duì)人看作是街頭行政關(guān)系的重要主體，嘗試引入“支配-反支配”的權(quán)力視角來分析目前的街頭行政關(guān)系，為街頭行政關(guān)系的理解提供了新的思考角度?；谏鲜鲅芯?，可以得出如下的主要研究結(jié)論：

首先，街頭行政是由街頭官僚與行政相對(duì)人兩類主體共同塑造形成的。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著治理理論的興起，公眾在公共管理的實(shí)踐中應(yīng)具有更大話語權(quán)[12]。盡管已經(jīng)有學(xué)者強(qiáng)調(diào)街頭行政關(guān)系研究不能忽略公民主體地位，不能將公民置于被動(dòng)的被管理狀態(tài)，但是由于街頭官僚而非公眾處于行政系統(tǒng)內(nèi)部，使得現(xiàn)有研究總會(huì)自覺或不自覺地去關(guān)注街頭官僚而往往忽略了與之一起構(gòu)成街頭行政關(guān)系的公眾主體。因此，理解街頭行政，不能將街頭官僚與公眾割裂開來，應(yīng)當(dāng)將二者放入同一個(gè)關(guān)系中去理解分析。

其次，街頭官僚與行政相對(duì)人所做出的策略選擇會(huì)受其所擁有的權(quán)力強(qiáng)弱程度影響。這一點(diǎn)并不難理解，當(dāng)雙方中有一方的權(quán)力強(qiáng)于(或者弱于)另一方時(shí)，權(quán)力較強(qiáng)的一方會(huì)在街頭行政關(guān)系中掌握更多的主動(dòng)權(quán)。需要強(qiáng)調(diào)的是本研究關(guān)注的是權(quán)力關(guān)系的變化，并不是機(jī)械地強(qiáng)調(diào)雙方擁有的權(quán)力孰強(qiáng)孰弱，研究重點(diǎn)是街頭行政關(guān)系改變背后的權(quán)力關(guān)系變化邏輯，而不是被量化的權(quán)力強(qiáng)弱邏輯。

最后，“支配-反支配”的權(quán)力視角可以用于分析目前的街頭行政關(guān)系與其變化情況。前文已經(jīng)提到，街頭行政關(guān)系中二元主體的對(duì)抗性特征與因果性特征與“支配-反支配”權(quán)力關(guān)系的特征相契合，因此本文嘗試將這一權(quán)力視角引入到分析框架中，通過對(duì)后續(xù)疫情期間街頭行政關(guān)系變化的實(shí)踐分析論證該分析框架的可行性。

(二)討論：后疫情時(shí)代街頭行政的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

此次新冠肺炎疫情作為百年來最嚴(yán)重的流行性傳染病在全球肆虐，雖然國際疫情形勢依舊嚴(yán)峻，但我國疫情已基本得到控制并實(shí)現(xiàn)了社會(huì)的重啟。習(xí)近平總書記在2020年同塔吉斯坦總理和歐洲理事會(huì)主席等多場“云外交”活動(dòng)中提到“后疫情時(shí)代”一詞，后疫情時(shí)代是指疫情時(shí)起時(shí)伏、隨時(shí)都有可能小規(guī)模暴發(fā)，從外國外地回流以及季節(jié)性發(fā)作，遷延時(shí)間較長且深刻影響社會(huì)各個(gè)方面的時(shí)代[13]。后疫情時(shí)代的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)特征轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)的內(nèi)生性、風(fēng)險(xiǎn)建構(gòu)的主觀差異性、風(fēng)險(xiǎn)演變的疊加性，進(jìn)入后疫情時(shí)代的中國，疫情防控常態(tài)化改變了人們的觀念世界和現(xiàn)實(shí)世界，確定性的制度難以規(guī)避不確定性的風(fēng)險(xiǎn)，邊界清晰的治理行為也難以應(yīng)對(duì)不斷演變的風(fēng)險(xiǎn)[14]。這也引起了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)治理領(lǐng)域的變革與反思，街頭行政關(guān)系亦不例外。疫情的發(fā)生已經(jīng)打破了原有的權(quán)力關(guān)系平衡，這對(duì)于未來街頭行政關(guān)系的走向有著較大的影響，借助權(quán)力視角對(duì)疫情期間街頭行政關(guān)系的觀察，可以發(fā)現(xiàn)一些社會(huì)因素開始使“支配-反支配”權(quán)力關(guān)系開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，未來街頭行政面臨著社會(huì)因素的重大影響。

第一，社會(huì)志愿力量對(duì)固有權(quán)力關(guān)系產(chǎn)生影響。本次疫情中我們可以發(fā)現(xiàn)社會(huì)志愿力量的參與不可小覷,他們本身來源于公民，卻在志愿活動(dòng)中扮演者街頭官僚的角色，這種社會(huì)志愿力量的介入，會(huì)對(duì)原有的“支配-反支配”權(quán)力關(guān)系產(chǎn)生一定影響，這種影響可以緩和街頭官僚與行政相對(duì)人之間劇烈的對(duì)抗性矛盾。社會(huì)志愿力量扮演的角色是多元的，他們承擔(dān)了一部分社會(huì)公共管理責(zé)任，但同時(shí)并不依靠國家暴力機(jī)器來進(jìn)行公共事務(wù)管理，因此當(dāng)社會(huì)志愿力量介入時(shí)，不會(huì)造成較大的對(duì)抗性沖突。這一方面減少了街頭官僚在直面公眾時(shí)的壓力，另一方面拓寬了公眾理解街頭官僚的渠道，使雙方以一種寬容的態(tài)度去面對(duì)彼此。這意味著社會(huì)志愿力量的參與雖然不能客觀地減弱或者增強(qiáng)雙方的支配性權(quán)力與反支配性權(quán)力，但可以在一定程度上降低雙方使用權(quán)力的意愿，從而使對(duì)抗性關(guān)系得到緩解，在一定程度上可以看作后疫情時(shí)代街頭行政的一個(gè)重要機(jī)遇。

第二，社會(huì)輿論的改變影響了固有的權(quán)力關(guān)系。新冠疫情發(fā)生后，當(dāng)抗疫目標(biāo)被置于關(guān)鍵地位時(shí)，社會(huì)輿論的方向發(fā)生了改變。在疫情未發(fā)生前，社會(huì)輿論多數(shù)情況傾向于弱者，這在某種意義上賦予了行政相對(duì)人反支配的權(quán)力，從而平衡了街頭官僚較強(qiáng)的支配性權(quán)力。然而在疫情發(fā)生后，抗疫至上的目標(biāo)使得整個(gè)社會(huì)輿論開始向利于管理者的方向傾斜。很難判斷這種傾斜的優(yōu)劣與好壞，因?yàn)椴煌墓芾碚哂兄煌墓芾聿呗?。但疫情中的一些現(xiàn)象令我們發(fā)現(xiàn)，這種傾斜是存在一定弊端的，例如基層封村封路行為導(dǎo)致了交通的不通暢，而社會(huì)輿論對(duì)于這種行為并未質(zhì)疑或批判，甚至對(duì)這種無效率的管理行為報(bào)以寬容乃至支持的態(tài)度。因此當(dāng)疫情期間形成的社會(huì)輿論向著有利于街頭官僚與管理層的方向傾斜時(shí)，可能會(huì)導(dǎo)致其支配性權(quán)力的過于強(qiáng)大，這或許是后疫情時(shí)代街頭行政關(guān)系面臨的一個(gè)重大挑戰(zhàn)。逐漸緩和的街頭行政關(guān)系是否會(huì)因?yàn)橐咔槎匦录ぐl(fā)出新的矛盾，形成“一疫回到解放前”的局面，是我們需要追問的問題。