評(píng)估定級(jí)與公共圖書館發(fā)展
——基于第六次公共圖書館評(píng)估定級(jí)的實(shí)證研究

鄧 輝，邊 皎（陜西省圖書館）

2022 年6 月文化和旅游部發(fā)布通知，為貫徹落實(shí)《文化和旅游部 國(guó)家發(fā)展改革委 財(cái)政部關(guān)于推動(dòng)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》 精神，促進(jìn)公共圖書館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，正式開展第七次全國(guó)縣級(jí)以上公共圖書館評(píng)估定級(jí)工作。評(píng)估定級(jí)（以下簡(jiǎn)稱“評(píng)估”）是政府管理和推動(dòng)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的重要抓手［1］，從1994 年文化部組織全國(guó)第一次縣級(jí)以上公共圖書館評(píng)估工作起，至今，文化和旅游部（原文化部）已舉辦了7 次全國(guó)性公共圖書館評(píng)估工作。

開展評(píng)估工作的目標(biāo)是“以評(píng)促建、以評(píng)促管、以評(píng)促效能提升”，但公共政策常常無法發(fā)揮目標(biāo)效果，加之評(píng)估中存在部分指標(biāo)設(shè)定不科學(xué)、對(duì)公眾評(píng)價(jià)重視不足、激勵(lì)機(jī)制不合理等問題［2］，制約著評(píng)估發(fā)揮作用。因此，科學(xué)化評(píng)測(cè)過往評(píng)估工作實(shí)際效果，對(duì)改進(jìn)未來評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方法、推動(dòng)公共圖書館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

1 公共圖書館評(píng)估定級(jí)工作簡(jiǎn)介

1.1 公共圖書館評(píng)估定級(jí)工作的主體、標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)

我國(guó)公共圖書館評(píng)估由文化和旅游部統(tǒng)籌組織實(shí)施。在實(shí)際操作過程中，各?。▍^(qū)、市）級(jí)文化和旅游行政部門負(fù)責(zé)各地公共圖書館評(píng)估的具體工作，再由文化和旅游部組織評(píng)估專家組對(duì)各?。▍^(qū)、市）級(jí)公共圖書館進(jìn)行評(píng)估，并抽評(píng)部分副省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)公共館，確定一、二、三級(jí)圖書館名單并進(jìn)行命名。

從第六次評(píng)估開始，中國(guó)圖書館學(xué)會(huì)負(fù)責(zé)制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)［3］。公共圖書館評(píng)估針對(duì)省、市、縣及少兒館分設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系大致可分為服務(wù)效能、業(yè)務(wù)能力、保障條件三個(gè)部分，各部分下分設(shè)一級(jí)指標(biāo)與二級(jí)指標(biāo)，二級(jí)指標(biāo)后附有具體分值、指標(biāo)解釋與計(jì)分說明。為適應(yīng)公共圖書館事業(yè)發(fā)展、滿足社會(huì)新增文化需求、提升評(píng)估實(shí)際可操作性，歷次評(píng)估都會(huì)根據(jù)當(dāng)時(shí)的社會(huì)發(fā)展情況調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)體系、指標(biāo)項(xiàng)目和具體分值。

雖然歷次評(píng)估指標(biāo)略有差異，但長(zhǎng)期以來評(píng)估工作的核心目標(biāo)是“以評(píng)促建、以評(píng)促管、以評(píng)促效能提升”。最初，“以評(píng)促建”主要是為了強(qiáng)化和落實(shí)各級(jí)政府建設(shè)公共圖書館的主體責(zé)任［4］。在公共圖書館進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段后，評(píng)估目標(biāo)中增加了促進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、完善基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、鼓勵(lì)社會(huì)力量參與等內(nèi)容?！耙栽u(píng)促管”主要是通過評(píng)估更新公共圖書館管理理念，提升公共圖書館在空間管理、人力資源管理、文獻(xiàn)管理等方面的管理水平?！耙栽u(píng)促效能提升”的主要目標(biāo)是引導(dǎo)各級(jí)公共圖書館強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，提高服務(wù)質(zhì)量，更好地保障公民文化權(quán)益，促進(jìn)全民閱讀。

1.2 公共圖書館評(píng)估定級(jí)工作存在的問題

（1）部分評(píng)估指標(biāo)存在時(shí)效性不強(qiáng)、水土不服、欠缺區(qū)分度等問題，弱化了評(píng)估實(shí)際作用。“時(shí)效性不強(qiáng)”是指部分評(píng)估指標(biāo)停留在單純總結(jié)過往公共圖書館服務(wù)經(jīng)驗(yàn)的階段，對(duì)未來服務(wù)方向和形式缺乏預(yù)見性。如，第六次評(píng)估對(duì)公共圖書館擁有的計(jì)算機(jī)臺(tái)數(shù)有明確要求，但隨著智能手機(jī)的快速普及，許多公共圖書館依照第六次評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)新建、擴(kuò)建的數(shù)字資源閱覽區(qū)無人問津?！八敛环笔侵覆糠衷u(píng)估指標(biāo)雖充分借鑒了國(guó)內(nèi)外發(fā)達(dá)地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，但在我國(guó)大部分地區(qū)缺乏推廣條件和現(xiàn)實(shí)意義。如，“法人治理”相關(guān)指標(biāo)［5］?！扒啡眳^(qū)分度”是指由于某些評(píng)估指標(biāo)對(duì)部分地區(qū)、級(jí)別公共圖書館要求過高或過低，無法調(diào)動(dòng)這類公共圖書館的發(fā)展積極性。如，第六次評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)縣級(jí)圖書館要求過高，對(duì)地級(jí)市下轄區(qū)圖書館要求過低，而實(shí)際情況卻是地級(jí)市下轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和公共圖書館事業(yè)發(fā)展水平較縣級(jí)圖書館都更好。

（2）我國(guó)公共圖書館普遍存在持證率不高、社會(huì)影響力不足［6］的問題，而評(píng)估關(guān)于公眾評(píng)價(jià)的指標(biāo)權(quán)重過低、評(píng)測(cè)方法不科學(xué)，因而對(duì)提升公共圖書館服務(wù)效能的導(dǎo)向作用不顯著。首先，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)中只有“日常評(píng)價(jià)”和“讀者滿意率”2項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)直接反映公眾評(píng)價(jià)，而讀者只是公眾中的少數(shù)群體，調(diào)查樣本用“讀者滿意率”替代“公眾滿意率”會(huì)造成樣本偏差，高估社會(huì)公眾對(duì)公共圖書館服務(wù)的評(píng)價(jià)，妨礙公共圖書館尋找自身服務(wù)盲點(diǎn)。其次，“讀者滿意率”調(diào)查問卷由各館自行分發(fā)，實(shí)際上“讀者問卷”大多變成“館員問卷”“家屬問卷”，這種不合理的評(píng)測(cè)方法會(huì)加劇公眾評(píng)價(jià)失真。最后，人均服務(wù)效能指標(biāo)可以間接反映公眾評(píng)價(jià)，公眾評(píng)價(jià)好的地區(qū)公共圖書館人均服務(wù)效能指標(biāo)應(yīng)該相對(duì)較高，然而歷次評(píng)估人均服務(wù)效能指標(biāo)權(quán)重過低。如，第五次評(píng)估中未有人均服務(wù)效能指標(biāo)，第六次評(píng)估中只有2 項(xiàng)人均服務(wù)效能指標(biāo)，第七次評(píng)估又取消了該2項(xiàng)指標(biāo)。

（3）要想實(shí)現(xiàn)評(píng)估的目標(biāo)效果，需要各級(jí)政府和公共圖書館重視評(píng)估工作，然而由于責(zé)任不清、獎(jiǎng)懲不明等因素，評(píng)估工作的實(shí)際影響力十分有限。① 評(píng)估結(jié)果只公布各地區(qū)“評(píng)估定級(jí)上等級(jí)圖書館名單”（以下簡(jiǎn)稱“上等級(jí)館名單”），不公布具體的“服務(wù)效能”“業(yè)務(wù)能力”“政府保障”得分或排名?！吧系燃?jí)館名單”本質(zhì)屬于績(jī)效反饋［7］方式，而責(zé)任劃分不清容易導(dǎo)致地區(qū)政府和公共圖書館互相推諉：地方政府認(rèn)為公共圖書館服務(wù)低效，所以不愿增加投入；公共圖書館認(rèn)為地方政府投入不足，才導(dǎo)致自身服務(wù)效能欠佳。② 評(píng)估工作缺乏明確、有效的獎(jiǎng)懲措施，因而許多地方消極應(yīng)對(duì)評(píng)估，甚至不參加評(píng)估。獎(jiǎng)勵(lì)方面，雖然《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》規(guī)定可以依據(jù)評(píng)估結(jié)果給予公共圖書館獎(jiǎng)勵(lì)，但實(shí)際上鮮有地方政府出臺(tái)明確獎(jiǎng)勵(lì)政策［8］；懲罰方面，公共文化服務(wù)在各級(jí)政府目標(biāo)考核任務(wù)中處于弱勢(shì)地位［9］，上級(jí)文化和旅游部門對(duì)下級(jí)政府和公共圖書館考核、懲罰手段有限。③ 地方干部職務(wù)任期會(huì)顯著影響地方公共服務(wù)供給［10-11］，導(dǎo)致評(píng)估的作用被削弱。大部分地方領(lǐng)導(dǎo)任期只會(huì)經(jīng)歷1—2 次評(píng)估周期，現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)在評(píng)估后往往不再迎接下次評(píng)估，所以評(píng)估后部分地方政府和公共圖書館放松了投入和管理力度。

2 評(píng)估定級(jí)對(duì)公共圖書館發(fā)展的推動(dòng)效果及其機(jī)制

2.1 評(píng)估定級(jí)對(duì)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的推動(dòng)效果

公共圖書館事業(yè)發(fā)展受到城鎮(zhèn)化率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多方面因素影響［12］，加之評(píng)估存在許多問題和不足，因此需要科學(xué)檢驗(yàn)評(píng)估是否能夠發(fā)揮目標(biāo)效果。筆者簡(jiǎn)要解釋了統(tǒng)計(jì)分析評(píng)估是否發(fā)揮了目標(biāo)效果的思路（見圖1、圖2）：圖1 中，A 館歷年的流通人次穩(wěn)步提升，雖然2016—2017年A 館年流通人次由a2 增加到了a1，但由于發(fā)展趨勢(shì)沒有發(fā)生變化，所以第六次評(píng)估實(shí)際上并未對(duì)A 館發(fā)展產(chǎn)生影響；圖2 中，B 館年流通人次穩(wěn)步提升，但2017 年后發(fā)展趨勢(shì)相較于2016年前較快，表明第六次評(píng)估對(duì)B 館發(fā)展產(chǎn)生了實(shí)際影響，平移值（b1-b3） 是剔除社會(huì)發(fā)展等因素后的評(píng)估實(shí)際影響力。

圖1 評(píng)估未產(chǎn)生效果

圖2 評(píng)估產(chǎn)生正面考核效應(yīng)

2.2 評(píng)估定級(jí)推動(dòng)公共圖書館發(fā)展的考核效應(yīng)

考核效應(yīng)是評(píng)估推動(dòng)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的重要機(jī)制?？己诵?yīng)是指地方政府和公共圖書館為應(yīng)對(duì)評(píng)估，在評(píng)估前期加大投入提高自身的業(yè)務(wù)能力、服務(wù)效能，而部分地區(qū)在評(píng)估后因缺乏考核激勵(lì)而放緩保障投入與業(yè)務(wù)建設(shè)腳步。因此，考核效應(yīng)既可能產(chǎn)生正面影響，也可能造成負(fù)面影響。筆者簡(jiǎn)要解釋了統(tǒng)計(jì)分析評(píng)估考核效應(yīng)的思路（見圖2、圖3）：圖2 中，B 館為應(yīng)對(duì)第六次評(píng)估加大投入，因此2017 年流通人次大幅提升，發(fā)展速度快于前期趨勢(shì)，此種情況為評(píng)估“正面考核效應(yīng)”；圖3 中，C 館流通人次在第六次評(píng)估（2017 年）之前穩(wěn)步提升，但評(píng)估之后地方政府和公共圖書館減少了保障投入和管理要求，因此2018 年C 館的流通人次增速明顯放緩，此種情況為評(píng)估“負(fù)面考核效應(yīng)”。

圖3 評(píng)估產(chǎn)生負(fù)面考核效應(yīng)

2.3 評(píng)估定級(jí)推動(dòng)公共圖書館發(fā)展的指導(dǎo)效應(yīng)

評(píng)估可以通過指標(biāo)體系指導(dǎo)公共圖書館事業(yè)發(fā)展，評(píng)估指導(dǎo)效應(yīng)可分為標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)效應(yīng)和名單指導(dǎo)效應(yīng)。“標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)效應(yīng)”是指地方政府和公共圖書館在評(píng)估后，根據(jù)新一輪評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)增加了相應(yīng)的政府保障和業(yè)務(wù)建設(shè)內(nèi)容，提升了公共圖書館服務(wù)效能。筆者簡(jiǎn)要解釋了統(tǒng)計(jì)分析標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)效應(yīng)的思路（見圖4）：D 館按照新評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)要求加大投入和提升服務(wù)，所以2018 年流通人次增速快于前期趨勢(shì)?！懊麊沃笇?dǎo)效應(yīng)”是指全國(guó)“上等級(jí)館名單”公布后，落后地區(qū)受到名單鞭策和上級(jí)文化和旅游部門問責(zé)，發(fā)展速度可能相對(duì)較快。筆者簡(jiǎn)要解釋了統(tǒng)計(jì)分析名單指導(dǎo)效應(yīng)的思路（見圖5）：評(píng)估對(duì)C 館和D 館起到了標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)效應(yīng)，但發(fā)展相對(duì)滯后的D 館由于受到上等級(jí)名單的刺激，在評(píng)估后發(fā)展速度更快，因此C 館和D館流通人次差距由評(píng)估前的（e1-e2）縮小到評(píng)估后的（e3-e4）。

圖4 評(píng)估產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)效應(yīng)

圖5 評(píng)估產(chǎn)生名單指導(dǎo)效應(yīng)

2.4 評(píng)估定級(jí)對(duì)公共圖書館事業(yè)均等化發(fā)展的影響

我國(guó)東西部地區(qū)發(fā)展差距較大，直接影響我國(guó)公共圖書館事業(yè)的均等化發(fā)展［13-14］。在發(fā)展不均衡的情況下，評(píng)估與公共圖書館均等化發(fā)展之間存在兩種可能性。① 評(píng)估促進(jìn)公共圖書館事業(yè)均等化發(fā)展。評(píng)估的正面考核效應(yīng)、標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)效應(yīng)和名單指導(dǎo)效應(yīng)都可能促進(jìn)公共圖書館事業(yè)落后地區(qū)相對(duì)高速發(fā)展，縮小地區(qū)間公共圖書館發(fā)展差距。第六次評(píng)估按區(qū)域發(fā)展差異，為東、中、西部地區(qū)公共圖書館分設(shè)了獨(dú)立的必備標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)效果可能更加顯著。② 評(píng)估加劇了公共圖書館事業(yè)非均等化。由于中西部地區(qū)和東部地區(qū)間存在客觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入差距，所以中西部地區(qū)面對(duì)評(píng)估可能力不從心，而東部地區(qū)在評(píng)估的刺激下反而發(fā)展更快，最終評(píng)估起到鞭打快牛作用，加劇區(qū)域發(fā)展不均衡。

筆者簡(jiǎn)要解釋了統(tǒng)計(jì)分析評(píng)估“鞭打快牛效應(yīng)”的思路（見圖6）：評(píng)估對(duì)A 館和B 館產(chǎn)生了標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)效應(yīng)，但區(qū)域條件較好的A 館在評(píng)估后保障投入和業(yè)務(wù)建設(shè)提升更快，所以A 館和B館的流通人次差距由評(píng)估前的（d1-d2） 增加到評(píng)估后的（d3-d4），公共圖書館事業(yè)發(fā)展不均衡問題進(jìn)一步加劇。

圖6 評(píng)估產(chǎn)生鞭打快牛效應(yīng)

3 數(shù)據(jù)、模型與統(tǒng)計(jì)方法

3.1 數(shù)據(jù)選擇及變量解釋

3.1.1 因變量（被解釋變量）

首先，歷次評(píng)估指標(biāo)內(nèi)容和指標(biāo)要求不斷變化，直接縱向比較兩次評(píng)估上等級(jí)結(jié)果，會(huì)低估評(píng)估對(duì)推動(dòng)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的作用。其次，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)將公共圖書館發(fā)展分為保障條件、業(yè)務(wù)能力和服務(wù)效能三大部分，統(tǒng)計(jì)分析評(píng)估對(duì)三大部分代表性指標(biāo)的影響，可以檢驗(yàn)評(píng)估是否發(fā)揮了目標(biāo)作用。再次，評(píng)估業(yè)務(wù)能力指標(biāo)以定性為主，存在量化困難，而業(yè)務(wù)能力又是保障投入轉(zhuǎn)化為服務(wù)效能的中間環(huán)節(jié)，所以關(guān)于公共圖書館發(fā)展的實(shí)證研究多聚焦于保障投入和服務(wù)效能兩大部分指標(biāo)［15-16］。復(fù)次，雖然公共圖書館保障條件可分為資金、文獻(xiàn)、數(shù)字資源、館舍和從業(yè)人員等指標(biāo)，但從業(yè)人員統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)并不涵蓋聘用人員信息，在編人員數(shù)量變化無法真實(shí)反映行業(yè)人力資源投入。最后，公共圖書館數(shù)字服務(wù)形式迭代較快，新型數(shù)字資源服務(wù)往往沒有被納入歷年統(tǒng)計(jì)資料，而傳統(tǒng)數(shù)字資源服務(wù)效能又很快陷入停滯，因而統(tǒng)計(jì)分析從業(yè)人員和數(shù)字資源相關(guān)數(shù)據(jù)會(huì)低估評(píng)估對(duì)保障投入、服務(wù)效能的影響。

綜上所述，筆者選取全國(guó)各省區(qū)市（未包括西藏及新疆地區(qū)）及省、市、縣三級(jí)公共圖書館具有代表性的6 項(xiàng)指標(biāo)為因變量：財(cái)政撥款、總藏量、館舍面積（3 項(xiàng)投入保障指標(biāo)）、總流通人次、書刊外借冊(cè)次、活動(dòng)參與人次（3 項(xiàng)服務(wù)效能指標(biāo)），檢驗(yàn)評(píng)估對(duì)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的影響。其中，市、縣兩級(jí)公共圖書館指標(biāo)為館均指標(biāo)。另外，受新冠肺炎疫情影響，2020 年起各省區(qū)市服務(wù)效能數(shù)據(jù)不可比，因此本文各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)截至2019 年，相關(guān)數(shù)據(jù)取自歷年《文化和文物統(tǒng)計(jì)年鑒》。

3.1.2 自變量（解釋變量）

（1）本文核心自變量為“評(píng)估”，具體做法是將評(píng)估前后的時(shí)間段分別賦值為0 和1 的啞變量。首先，將2017 年及之后年份賦值為1，之前年份賦值為0，記作“評(píng)估2017”，如果“評(píng)估2017”回歸系數(shù)顯著且為正，則表明評(píng)估起到了正面考核效應(yīng)。其次，將第六次評(píng)估后的2018 年及之后年份賦值為1，之前年份賦值為0，記作“評(píng)估2018”，如果“評(píng)估2018”回歸系數(shù)顯著且為負(fù)，則表示評(píng)估對(duì)公共圖書館產(chǎn)生了負(fù)面考核效應(yīng)。同時(shí)，如果“評(píng)估2018”回歸系數(shù)顯著為正，則表明評(píng)估對(duì)公共圖書館發(fā)展發(fā)揮了標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)效應(yīng)。

（2）本文用交互項(xiàng)“（1-各省區(qū)一級(jí)館比率）·評(píng)估”（以下簡(jiǎn)稱“名單交互項(xiàng)”）檢驗(yàn)評(píng)估名單指導(dǎo)效應(yīng)。其中，（1-各省區(qū)一級(jí)館比率）表示各地區(qū)公共圖書館事業(yè)發(fā)展相對(duì)落后程度，如果名單交互項(xiàng)回歸系數(shù)顯著為正，則表明評(píng)估名單發(fā)揮了指導(dǎo)效應(yīng)，反之則表示評(píng)估未起到名單指導(dǎo)效應(yīng)。本文之所以選用各地區(qū)一級(jí)圖書館比率，是因?yàn)橐患?jí)館打分標(biāo)準(zhǔn)較為嚴(yán)格，可以更好反映各地區(qū)公共圖書館事業(yè)發(fā)展水平。如，第五次評(píng)估中天津市一級(jí)館比率為38.7%、二級(jí)館比率為6.5%，而安徽省一級(jí)館比率為31.8%、二級(jí)館比率為20.6%，如果采用二級(jí)及以上公共圖書館比率衡量地區(qū)發(fā)展水平，則安徽反超天津，而這顯然與實(shí)際相悖。

（3）本文用交互項(xiàng)“區(qū)域·評(píng)估”（以下簡(jiǎn)稱“區(qū)域交互項(xiàng)”）檢驗(yàn)評(píng)估對(duì)公共圖書館事業(yè)均等化發(fā)展的作用。其中，“區(qū)域”為序數(shù)變量，在交互項(xiàng)中起到調(diào)節(jié)變量的作用。同時(shí)，為方便讀者理解，筆者將東、中、西地區(qū)按區(qū)域社會(huì)發(fā)展水平分別賦值1—3。如果區(qū)域交互項(xiàng)回歸系數(shù)顯著為正，則表示評(píng)估對(duì)推動(dòng)落后地區(qū)發(fā)展的作用更明顯，促進(jìn)區(qū)域均等化發(fā)展作用；反之，如果區(qū)域交互項(xiàng)回歸系數(shù)顯著為負(fù)，則表示評(píng)估對(duì)推動(dòng)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的作用越顯著，評(píng)估起到鞭打快牛效應(yīng)，擴(kuò)大了區(qū)域非均衡。

3.1.3 控制變量

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化率、人口等因素都會(huì)影響公共圖書館發(fā)展［17］，財(cái)政保障等因素也會(huì)影響公共圖書館服務(wù)效率［18］，因此本文選用各省區(qū)市人口、人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)化率、財(cái)政收入（地區(qū)一般公共預(yù)算收入）為控制變量。此外，筆者采用固定效應(yīng)模型控制了地域固定效應(yīng)（以下簡(jiǎn)稱“地域效應(yīng)”）和時(shí)間固定效應(yīng)（以下簡(jiǎn)稱“時(shí)間效應(yīng)”），分別控制各省區(qū)市不隨時(shí)間變化的特征和所有省區(qū)市共同面臨的發(fā)展趨勢(shì)及沖擊。

3.2 模型與統(tǒng)計(jì)方法

3.2.1 基準(zhǔn)模型

本文采用半對(duì)數(shù)固定效應(yīng)模型為基準(zhǔn)模型（見式（1）），檢驗(yàn)評(píng)估對(duì)公共圖書館事業(yè)發(fā)展是否產(chǎn)生影響，同時(shí)檢測(cè)評(píng)估的兩種考核效應(yīng)和標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)效應(yīng)。

式（1） 中：m 為省區(qū)市代碼，n 為年份代碼；Y 為被解釋變量，包括各省區(qū)市各級(jí)公共圖書館保障投入、服務(wù)效能指標(biāo)；K 為解釋變量，i為2017 表示“評(píng)估2017”，i 為2018 表示“評(píng)估2018”；X 為一組控制變量，包括各地區(qū)人口、人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、城市率等；D 和S分別為地域效應(yīng)和時(shí)間效應(yīng)；為減少誤差，提高評(píng)估對(duì)不同地區(qū)、不同級(jí)別公共圖書館影響的可比性，本文對(duì)Y 和X 取自然對(duì)數(shù)值（ln），其中因變量Y 取ln 值的統(tǒng)計(jì)含義為“評(píng)估引起各地區(qū)公共圖書館保障投入指標(biāo)和服務(wù)效能指標(biāo)的百分率變化”；α 為截距，β1、λ1為回歸系數(shù)，δ 為誤差項(xiàng)。

3.2.2 檢驗(yàn)名單指導(dǎo)效應(yīng)的模型

本文采用雙重差分法測(cè)算評(píng)估的名單指導(dǎo)效應(yīng)。雙重差分法是測(cè)算兩個(gè)或多個(gè)時(shí)間段（第一重差分）不同地區(qū)或組別對(duì)象（第二重差分）發(fā)展差異的計(jì)量統(tǒng)計(jì)模型，常被社會(huì)科學(xué)用來評(píng)估政策效果［19］（見式 （2））。

式（2） 在式（1） 基礎(chǔ)上引入名單交互項(xiàng)“θ1·K·iP”，其他變量含義不變。由于上等級(jí)館名單于2017 年底公布，所以名單指導(dǎo)效應(yīng)只在2018 年及之后發(fā)揮作用，因此式（2） 中i 取值2018。在名單交互項(xiàng)中，P 為（1-各省區(qū)一級(jí)館比率），衡量第六次評(píng)估前各地區(qū)公共圖書館事業(yè)發(fā)展水平，θ1為交互項(xiàng)系數(shù)。θ1顯著為正，表示評(píng)估發(fā)揮了名單指導(dǎo)效應(yīng)，反之則表示評(píng)估名單未發(fā)揮作用。

3.2.3 檢驗(yàn)評(píng)估對(duì)均等化影響的模型

本文采用雙重差分法檢驗(yàn)評(píng)估對(duì)公共圖書館事業(yè)均等化發(fā)展的影響（見式（3））。

式（3） 在式（1） 基礎(chǔ)上引入?yún)^(qū)域交互項(xiàng)“θ2·Ki·Q”，其他變量含義不變。Q 代表“區(qū)域”，東、中、西部地區(qū)分別賦值1—3。由于區(qū)域發(fā)展差異既可能影響評(píng)估的考核效應(yīng)，也可能影響評(píng)估的指標(biāo)指導(dǎo)效應(yīng)，因此式（3） i 分別取值2017、2018，區(qū)域交互項(xiàng)分別簡(jiǎn)要記作“區(qū)域·2017”“區(qū)域·2018”。區(qū)域交互項(xiàng)回歸系數(shù) θ2顯著為正，表明評(píng)估對(duì)社會(huì)發(fā)展落后地區(qū)起到的推動(dòng)作用更明顯，促進(jìn)了區(qū)域均等化發(fā)展，反之則表示評(píng)估起到了鞭打快牛效應(yīng)。

4 實(shí)證結(jié)果及說明

4.1 基準(zhǔn)回歸結(jié)果說明

表1 和表2 所列數(shù)據(jù)為式（1）統(tǒng)計(jì)結(jié)果。由于篇幅所限，本文未展示控制變量和區(qū)域效應(yīng)具體回歸結(jié)果，著重展示和論述評(píng)估對(duì)公共圖書館發(fā)展影響的相關(guān)數(shù)據(jù)。

表1 評(píng)估對(duì)各省區(qū)市公共圖書館發(fā)展總體影響

表2 評(píng)估對(duì)各級(jí)公共圖書館發(fā)展的異質(zhì)性影響

首先，評(píng)估對(duì)各省區(qū)市公共圖書館發(fā)展總體影響有限，且以考核效應(yīng)為主，標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)效應(yīng)不顯著。如表1 所示，評(píng)估正面考核效應(yīng)具體表現(xiàn)在促進(jìn)總流通人次提升了0.083%，效果十分微弱，評(píng)估負(fù)面考核效應(yīng)反映在2018 年之后各地區(qū)公共圖書館財(cái)政撥款顯著下降0.1%。

其次，評(píng)估對(duì)各級(jí)公共圖書館發(fā)展影響存在異質(zhì)性。如表2 所示，評(píng)估對(duì)省、市兩級(jí)公共圖書館發(fā)展幾乎未產(chǎn)生正面影響，反而存在微弱的負(fù)面考核效應(yīng)，但對(duì)縣級(jí)圖書館發(fā)展產(chǎn)生了“以評(píng)促建”正面考核效應(yīng)。具體而言，第六次評(píng)估顯著提升了縣級(jí)圖書館財(cái)政撥款、總藏量以及館舍面積三項(xiàng)保障投入指標(biāo)，并提升了當(dāng)年總流通人次。同時(shí)，評(píng)估對(duì)2018 年后的縣級(jí)圖書館總藏量產(chǎn)生了微弱的標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)效應(yīng)，但是評(píng)估后縣級(jí)圖書館財(cái)政撥款顯著下降0.13%，存在負(fù)面考核效應(yīng)。

再次，公共圖書館事業(yè)會(huì)隨時(shí)代進(jìn)步穩(wěn)步發(fā)展，直接比較評(píng)估前后數(shù)據(jù)會(huì)高估評(píng)估作用。因此，本文檢驗(yàn)相關(guān)猜想：如表1 所示，除活動(dòng)參與人次外，各省區(qū)市公共圖書館財(cái)政撥款、總藏量、館舍面積、總流通人次和書刊外借冊(cè)次5 項(xiàng)指標(biāo)都會(huì)隨時(shí)代發(fā)展穩(wěn)步提升，也就是說時(shí)間效應(yīng)十分顯著，但由于時(shí)間效應(yīng)并非本文主要研究方向，所以之后表格不再展示相關(guān)數(shù)據(jù)。

最后，表1 和表2 關(guān)于活動(dòng)參與人次的數(shù)據(jù)存在沖突。表1 中，評(píng)估異常提升活動(dòng)參與人次達(dá)到60%以上，但表2 中相關(guān)數(shù)據(jù)并不顯著。這可能由兩方面原因造成：其一，評(píng)估對(duì)活動(dòng)參與人次影響過于顯著，可能是數(shù)據(jù)注水造成的，如2016—2017 年全國(guó)省級(jí)圖書館總流通人次和活動(dòng)舉辦場(chǎng)次增長(zhǎng)率分別為-11.4%和-9.4%，而活動(dòng)參與人次卻逆勢(shì)上漲37.4%，有悖常情；其二，公共圖書館分級(jí)數(shù)據(jù)不顯著，可能是由于樣本減少導(dǎo)致?lián)p失部分信息，降低了統(tǒng)計(jì)精度，如2016—2017 年，安徽、遼寧兩省省級(jí)圖書館活動(dòng)參與人次增長(zhǎng)率分別為1.2%、125.6%，市級(jí)圖書館館均增長(zhǎng)率分別為140%和29.2%，迥異的增長(zhǎng)率會(huì)造成分別統(tǒng)計(jì)分析省、市兩級(jí)數(shù)據(jù)并不顯著，但全省總體數(shù)據(jù)卻異常顯著。因此，由于分拆數(shù)據(jù)可能會(huì)顯著影響回歸效果，所以下文不再展示評(píng)估對(duì)各級(jí)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的異質(zhì)性影響。

4.2 評(píng)估名單指導(dǎo)效應(yīng)回歸結(jié)果說明

實(shí)證結(jié)果表明，評(píng)估定級(jí)名單并未起到推動(dòng)落后地區(qū)公共圖書館快速發(fā)展的激勵(lì)效果，名單交互項(xiàng)對(duì)六項(xiàng)因變量影響皆不顯著（見表3）。同時(shí)，在控制名單交換效應(yīng)后，主效應(yīng)“評(píng)估2018”依然對(duì)大部分指標(biāo)不顯著，評(píng)估的指標(biāo)指導(dǎo)效應(yīng)有限，只對(duì)總藏量產(chǎn)生微弱影響，而對(duì)活動(dòng)參與人次影響異常高?？傊u(píng)估需要調(diào)整定級(jí)名單的發(fā)布方式和內(nèi)容才能更好地發(fā)揮激勵(lì)考核作用。

表3 評(píng)估的名單指導(dǎo)效應(yīng)

4.3 評(píng)估鞭打快牛效應(yīng)回歸結(jié)果說明

如表4 所示，交互項(xiàng)“區(qū)域·2017”“區(qū)域·2018”對(duì)總藏量、總流通人次、書刊外借冊(cè)次等指標(biāo)影響都顯著為負(fù)，表明評(píng)估刺激了發(fā)達(dá)地區(qū)公共圖書館事業(yè)發(fā)展，加劇了區(qū)域不均衡。如，2016—2018 年，東部地區(qū)財(cái)政撥款分別為70.9億、92.3 億、94 億，增幅為30.2%、1.8%，西部地區(qū)財(cái)政撥款分別為31.8 億、35.6 億、35 億，年增幅為11.9%、-1.7%。顯然，評(píng)估對(duì)東部地區(qū)的正面考核效應(yīng)和指標(biāo)指導(dǎo)效應(yīng)相對(duì)顯著，評(píng)估雖然對(duì)西部地區(qū)也有正面考核效應(yīng)，但評(píng)估后會(huì)呈現(xiàn)顯著的負(fù)面考核效應(yīng)。

表4 評(píng)估的鞭打快牛效應(yīng)

在控制區(qū)域交互項(xiàng)后，主效應(yīng)“評(píng)估2017”對(duì)財(cái)政撥款、總藏量、總流通人次、書刊外借冊(cè)次等指標(biāo)的影響都比式（1） 更加顯著，“評(píng)估2018”雖然對(duì)財(cái)政撥款的影響不再顯著，但對(duì)總藏量、總流通人次兩項(xiàng)指標(biāo)非常顯著。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果的角度看，回歸方程加入調(diào)節(jié)變量“區(qū)域”和“評(píng)估”構(gòu)成的交互項(xiàng)后，式（3）主效應(yīng)相對(duì)于式（1）主效應(yīng)的顯著性大幅提升，表明區(qū)域發(fā)展不均衡是影響評(píng)估效果不容忽視的重要因素，評(píng)估對(duì)我國(guó)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的影響更多體現(xiàn)在東部地區(qū)。

5 建議

5.1 細(xì)化評(píng)估定級(jí)名單

“上等級(jí)館名單”對(duì)促進(jìn)公共圖書館事業(yè)發(fā)展作用有限，需要豐富和修訂現(xiàn)有“上等級(jí)館名單”內(nèi)容。① “上等級(jí)館名單”可以公布各館服務(wù)效能、業(yè)務(wù)能力、保障條件三部分具體得分和排名，豐富名單信息量，起到更有針對(duì)性的指導(dǎo)作用。② “上等級(jí)館名單”可以公布各館在各省區(qū)市內(nèi)的排名和得分，起到表彰先進(jìn)地區(qū)、鞭策落后地區(qū)的作用。公布排名是有效的績(jī)效反饋方式，如從2012 年環(huán)境保護(hù)部門分批次發(fā)布我國(guó)城市空氣質(zhì)量排名后，排名靠后城市重視“空氣污染治理目標(biāo)”的比率大幅提升［20］。③“上等級(jí)館名單”可以公布各館相對(duì)上期評(píng)估的歷史得分（排名）變化，起到更好的績(jī)效反饋效果［21］。

5.2 制定具體獎(jiǎng)懲辦法

由于獎(jiǎng)懲措施有限，許多地區(qū)對(duì)評(píng)估工作產(chǎn)生了厭倦情緒、懈怠心理，評(píng)估對(duì)促進(jìn)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的作用變得非常微弱。對(duì)此，文化和旅游部門和其他有關(guān)部門應(yīng)該協(xié)商制定更加具體的獎(jiǎng)勵(lì)辦法。① 文化和旅游部門可按照?qǐng)D書館等級(jí)和服務(wù)效能、業(yè)務(wù)能力、保障條件三大部分評(píng)估得分，制定更加具有科學(xué)性、差異化和針對(duì)性的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼辦法。如省級(jí)文化和旅游部門和其他部門可針對(duì)未參加評(píng)估、未上等級(jí)、未開展實(shí)際服務(wù)工作的公共圖書館，分情況延遲下?lián)苊赓M(fèi)開放專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。② 文化和旅游部與各地文旅廳可以根據(jù)“上等級(jí)館名單”評(píng)選“全國(guó)（全省）公共圖書館工作先進(jìn)集體和先進(jìn)個(gè)人”，給予得分排名較高、相對(duì)進(jìn)步較快公共圖書館集體和個(gè)人榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)。③ 文化和旅游部門可以和其他有關(guān)部門協(xié)商，對(duì)獲獎(jiǎng)集體和個(gè)人在經(jīng)費(fèi)保障、職稱評(píng)審等方面給予配套獎(jiǎng)勵(lì)措施。

5.3 優(yōu)化服務(wù)效能評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)階段，評(píng)估的積極作用主要體現(xiàn)在對(duì)縣級(jí)圖書館的“以評(píng)促建”，而“以評(píng)促效能提升”作用十分微弱，省、市兩級(jí)圖書館尤為明顯，因此需要優(yōu)化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)效能相關(guān)內(nèi)容。① 隨著時(shí)代的發(fā)展，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)穩(wěn)步提升服務(wù)效能指標(biāo)要求，特別是對(duì)省、市兩級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)要求。如第七次評(píng)估和第六次評(píng)估對(duì)省級(jí)圖書館一級(jí)館的年文獻(xiàn)外借量的必備條件要求相同，而隨著時(shí)代發(fā)展，省會(huì)城市的人口數(shù)量、交通可達(dá)性都在穩(wěn)步提升，所以必備條件的要求實(shí)際上是下降了。② 文化和旅游部與各地文旅廳應(yīng)該購買專業(yè)機(jī)構(gòu)服務(wù)，建立具備獨(dú)立性、客觀性、專業(yè)性和常態(tài)化的第三方公眾（讀者）滿意率調(diào)查機(jī)制［22］，既供各地公共圖書館分析自身業(yè)務(wù)盲點(diǎn)，也為評(píng)估提供科學(xué)的公眾（讀者）滿意率評(píng)分。③ 流通人次、文獻(xiàn)外借量等服務(wù)效能指標(biāo)應(yīng)當(dāng)以人均指標(biāo)為主，而不是總量指標(biāo)。這樣既可以更加科學(xué)地考核一級(jí)館比例較高、人口凈流入的東部地區(qū)公共圖書館服務(wù)效能，又可以對(duì)一級(jí)館比例較低、人口凈流出的中西部地區(qū)公共圖書館提升服務(wù)效能產(chǎn)生更好的激勵(lì)作用。

5.4 夯實(shí)佐證材料，調(diào)整指標(biāo)權(quán)重

評(píng)估需要夯實(shí)各項(xiàng)指標(biāo)佐證材料，并根據(jù)佐證材料客觀性調(diào)整指標(biāo)權(quán)重。如，2016—2017年，全國(guó)省級(jí)活動(dòng)舉辦場(chǎng)次減少9.4%，活動(dòng)參與人次卻逆勢(shì)上漲37.4%，產(chǎn)生這種差異現(xiàn)象的重要原因便是評(píng)估對(duì)活動(dòng)舉辦場(chǎng)次佐證材料要求較為嚴(yán)格，而活動(dòng)參與人次佐證材料更容易注水。因此，評(píng)估應(yīng)該根據(jù)佐證材料客觀性，調(diào)整相關(guān)指標(biāo)的權(quán)重。如在第七次評(píng)估省級(jí)圖書館標(biāo)準(zhǔn)中，“年閱讀推廣活動(dòng)數(shù)量”分值12 分、“年活動(dòng)參與人次”分值13 分，這樣的分值比重設(shè)置就不甚合理，降低了評(píng)估的客觀性；反之，在第七次評(píng)估縣級(jí)圖書館標(biāo)準(zhǔn)中“建成分館占比”分值20 分、“運(yùn)行與服務(wù)情況”分值30 分，分值設(shè)置就比較合理，增加了評(píng)估的客觀性，因?yàn)椤斑\(yùn)行與服務(wù)情況”比“建成分館占比”佐證材料要求更為嚴(yán)格。

5.5 積極聯(lián)動(dòng)其他管理手段

由于評(píng)估存在周期性、強(qiáng)制性不足等缺陷，且區(qū)域間存在客觀的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距，因此評(píng)估需要和其他管理手段積極聯(lián)動(dòng)，才能更好地促進(jìn)公共圖書館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。如前所述，評(píng)估負(fù)面考核效應(yīng)對(duì)西部地區(qū)更為顯著，第六次評(píng)估后西部地區(qū)財(cái)政撥款下降了1.7%。同時(shí)，由于評(píng)估存在周期性，因此許多地方政府在評(píng)估前三年以“經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌”的名義削減、挪用公共圖書館經(jīng)費(fèi)，而在評(píng)估前后集中撥付經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)重影響了圖書館日常服務(wù)。對(duì)此，一方面，中央和省級(jí)財(cái)政應(yīng)該不斷調(diào)整對(duì)中西部地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)的幫扶力度；另一方面，文化和旅游部門應(yīng)與人大相關(guān)機(jī)構(gòu)、財(cái)政、審計(jì)等部門溝通協(xié)作，通過“兩法督導(dǎo)”、專項(xiàng)審計(jì)等形式，規(guī)范下級(jí)政府經(jīng)費(fèi)保障力度和使用方式。

總體上，第六次評(píng)估對(duì)我國(guó)公共圖書館事業(yè)發(fā)展存在微弱的正面考核效應(yīng)和指標(biāo)指導(dǎo)效應(yīng)，但評(píng)估的積極作用主要體現(xiàn)在“以評(píng)促建”，而非“以評(píng)促效能提升”，且主要是對(duì)縣級(jí)圖書館發(fā)揮作用，對(duì)省、市兩級(jí)圖書館作用有限。同時(shí)，評(píng)估主要刺激了東部地區(qū)圖書館事業(yè)的發(fā)展，對(duì)中西部地區(qū)促進(jìn)作用有限，且還暴露出部分公共圖書館數(shù)據(jù)注水、評(píng)估后減少投入、放松管理等問題。因此，未來評(píng)估需要不斷調(diào)整評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方式，真正促進(jìn)公共圖書館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。