鐵路投融資體制改革下的建設(shè)項目檔案管理探討

何艷寧

（中國鐵路成都局集團有限公司 館員，四川 成都 610082）

0 引言

中國鐵路的蓬勃發(fā)展，與鐵路投融資體制改革緊密相關(guān)。 新中國成立以來，鐵路投融資初步實現(xiàn)了從計劃投資體制到多元化投資體制的轉(zhuǎn)變，為鐵路建設(shè)與發(fā)展提供了有力的資金保障[1]。 在此背景下，鐵路建設(shè)項目檔案工作作為一項不可缺少的基礎(chǔ)性支撐性工作，不斷面臨著新的形勢與挑戰(zhàn)。 鐵路建設(shè)項目檔案管理要與投融資體制改革相協(xié)調(diào)和適應(yīng)，以確保企業(yè)知識資產(chǎn)和信息資源的完好與安全，為運輸生產(chǎn)、設(shè)備養(yǎng)修、權(quán)益維護、改革發(fā)展等提供有效服務(wù)。

1 面臨的形勢

1.1 改革引發(fā)項目檔案歸屬權(quán)的變化

隨著鐵路建設(shè)市場的全面開放，社會資本通過合資鐵路公司（以下簡稱合資公司）這一重要平臺參與到鐵路建設(shè)中。 根據(jù)資金來源和出資比例的不同，鐵路建設(shè)項目資產(chǎn)所有權(quán)由單一型轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?鐵路建設(shè)項目檔案作為重要的無形資產(chǎn)，有著無可替代的作用，和其他有形資產(chǎn)一樣，其歸屬權(quán)也更為多樣和豐富。 在法人治理結(jié)構(gòu)框架內(nèi)規(guī)范股權(quán)管理行為[2]，后期如發(fā)生轉(zhuǎn)讓、置換等股權(quán)處置情況，項目的所有權(quán)、檔案的歸屬權(quán)還將再次改變。

1.2 改革中必須加強檔案資產(chǎn)管理與處置

2019 年以來，國家檔案局針對深化國有企業(yè)改革中加強檔案工作下發(fā)意見， 國鐵集團予以轉(zhuǎn)發(fā)。2021 年，新的《國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置辦法》公布實施。 國有企業(yè)檔案事關(guān)黨和國家核心利益，涉及企業(yè)的核心競爭力[3]。 鐵路建設(shè)投資巨大、技術(shù)關(guān)鍵，作為建設(shè)全過程原始記錄的項目檔案，具有極高的查考利用信息價值和質(zhì)量責(zé)任追溯證據(jù)價值。 為避免鐵路資產(chǎn)流失，必須在鐵路投融資體制改革中，高度重視項目檔案管理與處置。

1.3 項目檔案助力鐵路改革不斷深化

項目檔案不僅是建設(shè)與運營管理的基礎(chǔ)資料，也為鐵路的分類投資建設(shè)， 為鐵路企業(yè)的規(guī)劃調(diào)整、投資決策、股權(quán)管理，為盤活鐵路用地資源和開展土地綜合開發(fā)利用等，提供了重要參考，是有效、可靠的信息來源。 為吸引社會資本進入鐵路領(lǐng)域、多方式多渠道籌集建設(shè)資金[4]，規(guī)范完善項目檔案這一中國高鐵 “國家名片”的“說明書”，更是很有必要，對促進鐵路改革和高質(zhì)量發(fā)展大有益處。

2 存在的主要問題

2.1 投融資體制改革中全員檔案意識有待提高

改革涉及鐵路建設(shè)項目檔案管理的諸多變動，但無論是合資公司還是參與建設(shè)的各方，對項目檔案的重視程度普遍不夠， 存在重投資計劃完成、重實體工程質(zhì)量進度，輕檔案管理的現(xiàn)象。 有的部門、人員檔案法律法規(guī)意識淡薄，未樹立集中統(tǒng)一管理理念，使一些重要項目文件在改革變動中面臨散失風(fēng)險。 有的管理者甚至片面地認為檔案工作就是專職檔案員的事，有檔案工作與業(yè)務(wù)工作相互獨立的錯誤思想。

2.2 多樣化的資產(chǎn)權(quán)屬增加了項目檔案工作難度

在檔案工作方面，國鐵全資、國鐵控股的合資項目執(zhí)行《中國鐵路總公司鐵路建設(shè)項目檔案管理辦法》，而非國鐵控股的合資項目和地方全資項目，應(yīng)按照項目法人的要求規(guī)范管理項目檔案[5]，二者的項目檔案管理要求并非完全相同。 一些合資公司與國鐵資產(chǎn)相互交錯，一些鐵路樞紐地區(qū)和主要車站資產(chǎn)存在多個合資公司投資交織。 以上情況需要在鐵路建設(shè)項目檔案工作中綜合予以考慮。

2.3 產(chǎn)權(quán)變動中項目檔案處置面臨復(fù)雜情況

在合資公司組建、合并、分立、股權(quán)變動等過程中，檔案處置工作不同程度具有隨意性和滯后性。 企業(yè)更多關(guān)心職工安置、資產(chǎn)設(shè)備清查和債權(quán)債務(wù)處理等，檔案容易散失或形成監(jiān)管真空[6]。一些合資公司對資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動過程中的項目檔案處置工作處于摸索狀態(tài)，政策把握不到位，處置方案不細、操作性不強。 一些專兼職檔案人員面臨調(diào)離，留守人員對項目檔案情況不熟悉，項目檔案工作銜接受影響。

2.4 合資公司項目檔案管理水平參差不齊

一些合資公司項目檔案工作組織不力，方案制定不細，人力物力投入欠佳，考核管理不到位，沒有充分發(fā)揮工程管理等職能部門的作用，未在建設(shè)過程中加強對參建單位的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)，未做好過程卡控，導(dǎo)致大量前端問題和矛盾未解決、未處理，全部積壓和凸顯到最后的歸檔環(huán)節(jié)。 一些新涉及鐵路領(lǐng)域的地方控股鐵路公司， 鐵路建設(shè)管理經(jīng)驗不足，缺乏全局性、超前性的檔案工作思路。

3 工作原則

3.1 堅持依法依規(guī)

依法依規(guī)管理檔案， 是在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)履行法規(guī)遵從的一個重要環(huán)節(jié)[7]。 鐵路建設(shè)項目檔案工作要遵從《檔案法》，增強檔案法制意識，用法制精神和法制思維管理檔案；要遵從《公司法》，維護合資公司的獨立法人地位；要遵從各類法律法規(guī)。 同時，還要遵守《企業(yè)檔案管理規(guī)定》等由檔案主管部門頒布的規(guī)定、辦法等，促進檔案為企業(yè)各項工作服務(wù)；要遵守鐵路建設(shè)項目檔案管理辦法等企業(yè)自身制訂的各項制度、辦法。 見表1。

表1 合資鐵路建設(shè)項目檔案工作的主要依據(jù)

續(xù)表

3.2 以企業(yè)資產(chǎn)關(guān)系為紐帶

《企業(yè)檔案工作規(guī)范》確定了企業(yè)檔案工作應(yīng)以企業(yè)資產(chǎn)關(guān)系為紐帶的總原則。 由國鐵集團與地方政府、企業(yè)或其他投資者合資建設(shè)和經(jīng)營的合資鐵路建設(shè)項目，已經(jīng)成為鐵路建設(shè)的主體，要管好用好其同步產(chǎn)生的項目檔案，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系、明晰資產(chǎn)邊界和資產(chǎn)范圍是必要的前提。 檔案包含著重要信息、知識、數(shù)據(jù)，具有經(jīng)濟效益和價值，其本身具有資產(chǎn)的屬性[8]，和合資鐵路現(xiàn)場工程實體一樣，都是由合資公司進行管理的重要資產(chǎn)。

3.3 確保檔案的完好與安全

鐵路是國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，安全是檔案工作的底線、紅線、生命線。 不論鐵路投融資體制改革怎么深入，國有資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)如何變動，鐵路修建技術(shù)、信息化程度怎樣迅速發(fā)展， 鐵路建設(shè)項目檔案工作都不能斷、不能亂，檔案不得散失，管理不得缺失。 必須堅持標準、采取措施，確保項目檔案完整、準確、系統(tǒng)、規(guī)范，確保項目檔案實體安全和信息安全。

3.4 便于保管和利用

鐵路建設(shè)項目檔案的歸屬與流向，既要考慮產(chǎn)權(quán)所有者合資公司的權(quán)益，確保項目檔案得到妥善保管， 也要考慮項目檔案產(chǎn)生價值的特征和途徑。在絕大多數(shù)合資鐵路建設(shè)項目選擇委托運輸管理模式的情況下[9]，要確保大量建設(shè)項目檔案的實際使用者，即受托的鐵路局集團公司及其所屬運輸站段，能夠快捷地查閱檔案，能及時獲取運營、設(shè)備維修管理、搶險救災(zāi)所需的各種技術(shù)數(shù)據(jù)、文件材料、圖紙，確保項目檔案能被充分利用、有效發(fā)揮作用。

4 對策措施

4.1 提高全員檔案法制意識

在鐵路投融資體制改革深化完善、路網(wǎng)規(guī)模持續(xù)擴張的同時，國家對檔案事業(yè)的法治保障不斷取得新進展，2021 年1 月1 日起，新修訂的《中華人民共和國檔案法》正式施行。 中國鐵路的建設(shè)者、參與者，各級管理人員、工程技術(shù)人員等，不僅承擔(dān)著建設(shè)重任，也要知悉檔案法、遵守檔案法、運用檔案法。 各合資公司、各參建單位要通過開展檔案法律法規(guī)知識競賽、展覽展播等形式多樣的檔案普法教育和宣傳活動，營造“依法管檔、依法治檔”的濃厚氛圍，提升檔案工作法治能力和水平。 所有參與建設(shè)的人員，要用法制思維指導(dǎo)工作，要清楚認識到，項目檔案是項目建設(shè)中的派生物，隨著項目的建設(shè)而自然生成，檔案工作貫穿著建設(shè)的全部，沒有和檔案無關(guān)的人和事；在日常工作中養(yǎng)成良好行為習(xí)慣，原件即辦即收，基礎(chǔ)資料日積月累，定期向檔案部門移交。

4.2 加強項目檔案工作組織領(lǐng)導(dǎo)

合資鐵路建設(shè)項目范圍已擴大到幾乎所有的高速鐵路、客運專線、貨運專線，這些項目工期長達數(shù)年，時間跨度大，涉及面廣，參與者眾多，人員變動頻繁。 各合資公司、各參建單位的主要負責(zé)人，對項目檔案管理這一涉及全面的龐大系統(tǒng)工程，要定期過問，協(xié)調(diào)各方，推動難題解決。 合資公司要把項目檔案工作納入企業(yè)規(guī)劃、 年度計劃和議事日程，要在開工之初針對本項目特點制定項目檔案管理辦法，建立對內(nèi)對外組織機構(gòu)，明確各部門職責(zé)，確定歸檔范圍和要求，并根據(jù)工程實際在過程中逐步修訂完善。 專職檔案人員不得過多兼任其他工作，要保證有足夠的精力和時間從事項目檔案工作。 合資公司要積極謀劃，新增庫房、業(yè)務(wù)技術(shù)用房面積，配齊配足設(shè)施設(shè)備，為項目檔案的安全保管提供必要條件。 要加快項目檔案信息化工作步伐，推進項目電子文件歸檔與電子檔案管理，并通過技術(shù)手段和管理方法確保檔案數(shù)據(jù)得到有效保護，確保檔案信息安全。

4.3 檔案工作融入建設(shè)管理全過程

在項目建設(shè)中，避免就“檔案”談“檔案”，應(yīng)將檔案工作作為建設(shè)管理的重要組成部分，結(jié)合起來進行一體化設(shè)計，解決項目建設(shè)和檔案工作脫節(jié)的問題。 應(yīng)將項目文件和檔案管理納入與參建單位的合同協(xié)議約束，明確各方職責(zé)、歸檔范圍、質(zhì)量要求、移交期限、違約責(zé)任等內(nèi)容。 實施全過程、全生命周期的項目文件管理，跟進項目階段節(jié)點推進檔案工作，開工之初重點督促檔案意識、制度建立、組織系統(tǒng)建設(shè)、專兼職檔案人員配置與培訓(xùn)；過程中以同步為重點，按月、按季、按工程進度，在檢查工程實體的同時開展內(nèi)業(yè)資料的檢查。 工程管理等職能部門必須在項目文件管理中落實責(zé)任，相關(guān)管理和工程技術(shù)人員必須從工作細節(jié)入手，在原始記錄形成、簽署上做到程序合法、留憑清晰；在圖紙繪制中，嚴格執(zhí)行鐵路工程制圖標準，抓好預(yù)立卷和安全保管。 在初步驗收前后，全面梳理、查漏補缺，確保項目檔案符合質(zhì)量標準。

4.4 抓好項目檔案歸屬與流向管理

通過正本、副本分別的歸屬、合理的流向，同時滿足資產(chǎn)權(quán)屬和委托運輸管理的需求，確保項目檔案能最有效地提供服務(wù)、體現(xiàn)價值。 見表2。 一是對合資鐵路建設(shè)項目，作為建設(shè)單位的合資公司保存項目檔案的全套正本，正本為應(yīng)歸檔項目文件的原件，以此確保合資公司在資產(chǎn)方面的合法權(quán)益。 二是鑒于多數(shù)合資鐵路采取委托管理的運營模式，經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)相分離，為滿足鐵路運營維護、項目檔案有效利用的需要，建設(shè)與參建單位應(yīng)按委托運營協(xié)議向委托運營及設(shè)備維管單位移交所需要的項目檔案。2021 年1 月，《中國國家鐵路集團有限公司鐵路建設(shè)項目檔案進館暫行辦法》印發(fā)；之后，各鐵路局集團公司建設(shè)項目進館（室）暫行辦法陸續(xù)印發(fā)。 這些辦法明確了國鐵集團、鐵路局集團公司對合資鐵路建設(shè)項目檔案副本的接收范圍及要求。負責(zé)設(shè)備維管的基層站段可比照上級規(guī)定，結(jié)合本單位工作需要，制定具體辦法或細則，接收管界內(nèi)合資鐵路建設(shè)項目檔案副本。 三是對樞紐地區(qū)或其他情況下產(chǎn)生的資產(chǎn)交錯、投資交織等，為不破壞相關(guān)項目檔案的完整性，可協(xié)商一致，并通過合同約定，一方保存正本，其余方保存副本并在項目檔案管理卷或案卷備考表內(nèi)注明正本流向。

表2 國鐵控股合資鐵路建設(shè)項目檔案主要歸屬與流向表

4.5 做好資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動中的檔案移交

隨著合資鐵路建設(shè)項目從單一的國鐵控股逐步轉(zhuǎn)向國鐵、地方政府、社會資本多方控股并存，一些非國鐵控股合資公司開展增資擴股、 吸收合并，國鐵控股合資公司開展股權(quán)重組，當合資項目由國鐵控股變?yōu)榈胤娇毓蓵r，對應(yīng)項目檔案權(quán)屬隨實體發(fā)生改變。 所涉合資公司要根據(jù)國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置辦法及整合重組協(xié)議要求，將檔案處置納入資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動工作同步推進。 應(yīng)明確分管負責(zé)人和相關(guān)部門、人員職責(zé)，及時向上級檔案部門報告情況，編制檔案處置方案，規(guī)定檔案處置工作流程、各門類檔案數(shù)量及歸屬與流向、移交時間及相關(guān)要求等。 按照基建檔案隨其實體歸屬的原則，做好對應(yīng)項目檔案的移交，編制移交清冊，逐卷查驗清點，完善交接手續(xù)，確保檔案完整安全，防止國有資產(chǎn)流失。 對資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動過程中新產(chǎn)生的、記錄企業(yè)產(chǎn)權(quán)變動的、具有憑證作用的檔案，同步收集整理，交接雙方歸檔留存。 其他各門類檔案也要按照要求進行移交或管理。

4.6 規(guī)范非控股合資項目檔案工作

對于鐵路分類投資建設(shè)進程中不斷增多的非控股合資鐵路建設(shè)項目，非控股合資公司經(jīng)營管理的決策主導(dǎo)權(quán)不在國鐵。 在非控股合資公司發(fā)起正式委托的情況下，鐵路局集團公司檔案部門可在鐵路局集團公司的統(tǒng)一組織下，受托提供檔案專業(yè)咨詢服務(wù)。 充分利用國鐵在長期鐵路建設(shè)項目檔案管理過程中積累的豐富實踐經(jīng)驗，從組織管理、制度建設(shè)、關(guān)鍵卡控等方面給予項目檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)和支持，確保非控股合資鐵路項目檔案過程管理、初步驗收有序推進，形成合力，實現(xiàn)雙贏。 對地方政府或社會企業(yè)主導(dǎo)投資建設(shè)和運營的、非國鐵控股的鐵路建設(shè)項目，非控股合資公司遵照執(zhí)行地方政府相關(guān)部門印發(fā)的鐵路建設(shè)項目檔案管理辦法的，應(yīng)維護非控股合資公司獨立法人地位。 可與地方政府相關(guān)部門、 非控股合資公司加強項目檔案業(yè)務(wù)溝通、學(xué)術(shù)交流，共同提升項目檔案管理水平。

4.7 提升合資公司檔案人才隊伍素質(zhì)

隨著鐵路建設(shè)鋪開、合資公司不斷成立，高素質(zhì)、高水平的專兼職檔案人員缺口愈加明顯。 項目檔案是全員參與的工作，但優(yōu)秀的專兼職檔案人員猶如引擎和發(fā)動機，對項目檔案工作這臺大聯(lián)動機的運轉(zhuǎn)起到至關(guān)重要的作用。 各合資公司要培訓(xùn)選拔既懂工程業(yè)務(wù)，又有檔案專業(yè)素養(yǎng)；既有大局觀念，又能用心細致；既會溝通協(xié)調(diào)，又能靜心實干的復(fù)合型檔案人才隊伍。 檔案作為一項專業(yè)技術(shù)工作，從業(yè)人員在職稱評定、獎金分配等方面，應(yīng)享有不低于其他專業(yè)技術(shù)工作的待遇，以此吸引并留住優(yōu)秀的人才從事檔案工作。 合資公司可充分利用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、信息技術(shù)，發(fā)揮“云課堂”“微課”作用，做好專兼職檔案人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)； 可通過組織論文征集，開展業(yè)務(wù)技術(shù)熱點討論、 難點攻關(guān)等各種形式，開展交流，啟迪思路，激發(fā)創(chuàng)造力，達成項目檔案工作共識，塑造一支業(yè)務(wù)精進的專兼職檔案人才隊伍。

5 結(jié)束語

鐵路建設(shè)項目檔案管理與企業(yè)產(chǎn)權(quán)變更、資產(chǎn)管理、建設(shè)管理有著密切的有機聯(lián)系，隨著中國鐵路現(xiàn)代企業(yè)制度建立、市場化改革推向縱深，項目檔案工作的重要性越來越顯著。 只有不斷提高項目檔案管理水平，才能更好地發(fā)揮檔案價值、服務(wù)鐵路改革，助力中國經(jīng)濟社會全面發(fā)展。