基于發(fā)展權(quán)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配研究——以江蘇省贛榆區(qū)為例

張建，鄒先明,2，李鑫

基于發(fā)展權(quán)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配研究——以江蘇省贛榆區(qū)為例

張建1，鄒先明1,2，李鑫1

（1.中國礦業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 徐州 221116；2.華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

基于土地發(fā)展權(quán)視角分析集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益的形成機(jī)理，提出按照利益主體對發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的貢獻(xiàn)度進(jìn)行入市增值收益分配的思路，構(gòu)建增值收益分配模型，并以江蘇省贛榆區(qū)為例，綜合運(yùn)用模糊綜合評價(jià)法、熵權(quán)法和層次分析法對贛榆區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配比例進(jìn)行了實(shí)證研究。結(jié)果表明，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的過程，用途變更權(quán)、強(qiáng)度提高權(quán)和流轉(zhuǎn)交易權(quán)分別對應(yīng)用途性增值、投資性增值和供求性增值。將發(fā)展權(quán)量化，得到區(qū)政府、鎮(zhèn)集體、村集體和農(nóng)民對入市發(fā)展權(quán)增值收益的實(shí)現(xiàn)程度，計(jì)算得到贛榆區(qū)入市增值收益分配的比例為：區(qū)政府23.57%，鎮(zhèn)集體13.97%，村集體24.72%，集體成員（農(nóng)民）37.74%。而現(xiàn)實(shí)中鎮(zhèn)集體的分配比例達(dá)到30.28%，鎮(zhèn)集體收益分配比例明顯偏高。從顯化集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市價(jià)值增值，確保集體資產(chǎn)保值增值以及提高入市增值收益分配科學(xué)性等方面提出了相應(yīng)的政策建議。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地；入市增值；收益分配；發(fā)展權(quán)

一、問題的提出

長期以來，我國實(shí)行城鄉(xiāng)二元土地制度，農(nóng)村集體建設(shè)用地需轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地后方可進(jìn)入市場。城鄉(xiāng)土地關(guān)系極不平等，政府依靠行政權(quán)力攫取了大部分土地增值收益，而農(nóng)民只獲得少量征收補(bǔ)償費(fèi)用[1,2]。為扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)不平等的土地制度，中共十八屆三中全會(huì)提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。2015年3月，原國土資源部在全國選擇15個(gè)地區(qū)作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，2016年試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到33個(gè)縣（市、區(qū)）。2019年《土地管理法》修正后允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地以出讓、出租等方式直接入市。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市賦予集體土地發(fā)展權(quán)，打破了國家對土地發(fā)展權(quán)的壟斷，成為保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、提高農(nóng)村建設(shè)用地利用效率的重要土地制度改革[3]。在保留集體土地所有權(quán)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，通過賦予經(jīng)營性建設(shè)用地直接進(jìn)入土地市場有償使用的權(quán)利，不僅可以盤活農(nóng)村閑置、低效存量建設(shè)用地，提高農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)收益，還增強(qiáng)了農(nóng)民集體分享土地增值收益的博弈能力。已有文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)了集體土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要意義，如Shi等指出集體土地發(fā)展權(quán)使得農(nóng)村低效存量建設(shè)用地得以重新配置，進(jìn)而提高土地利用效率[4]，劉永湘等強(qiáng)調(diào)了集體土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)對于保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的重要意義[5]，張軍等認(rèn)為將土地發(fā)展權(quán)賦予農(nóng)村集體，有助于提高土地資源配置效率，平衡城鄉(xiāng)發(fā)展[6]。事實(shí)上，要實(shí)現(xiàn)集體土地發(fā)展權(quán)價(jià)值，關(guān)鍵是促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和開發(fā)利用。

然而，農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)還面臨許多障礙，直接影響入市增值額及農(nóng)民獲取的增值收益。首先，符合入市條件的集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模較小、用地分散，土地增值難以提升[7,8]。其次，對可入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地限制過多、審批較嚴(yán)，無法向高價(jià)值用途轉(zhuǎn)變，制約了土地增值收益的形成。此外，政府主導(dǎo)收益分配程序、以管理權(quán)取代集體所有權(quán)職能，普遍“一刀切”地征收土地收益分配調(diào)節(jié)金，加劇了土地收益分配矛盾[9]。因此，如何基于發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配，建立合理的增值收益共享機(jī)制，為實(shí)踐中增值收益分配提供理論依據(jù)，成為迫切需要研究的問題。因此，本文基于土地發(fā)展權(quán)理論揭示集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益形成機(jī)理，并提出基于發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)度的增值收益分配原則，基于連云港市贛榆區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市調(diào)研進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，提出了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配優(yōu)化政策建議。

二、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)

（一）集體經(jīng)營性建設(shè)用地發(fā)展權(quán)內(nèi)涵

土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵較農(nóng)地發(fā)展權(quán)廣，是指土地變更用途使用和對土地原有集約度的改變之權(quán)[10]，土地發(fā)展權(quán)包括了農(nóng)地發(fā)展權(quán)。當(dāng)然，農(nóng)民集體土地不僅包括農(nóng)用地，還包括集體建設(shè)用地，同樣存在變更用途和集約利用的權(quán)利，因此，劉永湘等提出集體土地發(fā)展權(quán)的概念，實(shí)質(zhì)上包括了農(nóng)用地發(fā)展權(quán)和集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)[5]。本文以集體經(jīng)營性建設(shè)用地為研究對象，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地發(fā)展權(quán)界定為在集體土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不變的條件下，法律政策允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地改變土地用途、提高土地利用強(qiáng)度的權(quán)利。

根據(jù)土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵，土地發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)包括用途變更權(quán)和強(qiáng)度提高權(quán)，土地發(fā)展權(quán)配置過程中還會(huì)存在流轉(zhuǎn)交易權(quán)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中的用途變更權(quán)表現(xiàn)為低效建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝ЫㄔO(shè)用地，如閑置建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楣ど虡I(yè)用地，工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用地和住宅用地。強(qiáng)度提高權(quán)是指集體經(jīng)營性建設(shè)用地允許的開發(fā)程度、投資強(qiáng)度、容積率等投資強(qiáng)度的提高權(quán)利。入市過程中的流轉(zhuǎn)交易權(quán)是指集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)利用權(quán)由村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)給其他市場主體的權(quán)利，也包括異地調(diào)整入市過程中土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移。

（二）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流程與發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)

按照入市流程，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可分為入市審批、土地整治、異地調(diào)整入市、土地流轉(zhuǎn)、土地開發(fā)等環(huán)節(jié)[11]，不同環(huán)節(jié)集體經(jīng)營性建設(shè)用地分別對應(yīng)著用途變更權(quán)、強(qiáng)度提高權(quán)、流轉(zhuǎn)交易權(quán)等不同的發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)過程，從而對其增值收益產(chǎn)生影響[12,13]。

1．入市審批：用途變更權(quán)

集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市需符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，并在滿足用途管制的情況下作為工、商業(yè)經(jīng)營性用地入市，納入土地利用年度計(jì)劃供地安排。市、縣人民政府自然資源主管部門是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的審查責(zé)任主體，入市地塊在依法辦理土地所有權(quán)登記的基礎(chǔ)上要進(jìn)行審批，符合規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地獲得入市流轉(zhuǎn)權(quán)能。目前，法律中的集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要是指土地分類中的商服用地和工礦倉儲(chǔ)用地，不包括農(nóng)民宅基地、公益性建設(shè)用地，從而縮小了可供入市的建設(shè)用地范圍。值得注意的是，2019年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》）規(guī)定“允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市”，進(jìn)一步擴(kuò)大了可供入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍。入市審批過程中，符合經(jīng)營性用途的工礦倉儲(chǔ)用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用地，閑置宅基地和公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楣ど虡I(yè)用地等都是用途變更權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

2．土地整治與開發(fā)：強(qiáng)度提高權(quán)

許多地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地是由廢棄廠房用地、閑置用地等轉(zhuǎn)變而來，地塊分散、規(guī)模小、開發(fā)程度低，往往達(dá)不到入市要求。因此，需要經(jīng)過土地整治，提升集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模和開發(fā)水平。由于規(guī)模效益、集聚經(jīng)濟(jì)的存在，集中連片的集體經(jīng)營性建設(shè)用地更能滿足大中型企業(yè)的發(fā)展需求，有利于增加土地投資強(qiáng)度，完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地發(fā)展權(quán)，從而提升土地價(jià)值。此外，為提高集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用效率，獲得土地發(fā)展權(quán)的區(qū)域必然帶來政府在基礎(chǔ)設(shè)施上的投入傾斜，如公共交通、道路等配套設(shè)施建設(shè)。

土地資源的開發(fā)利用是實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)價(jià)值的關(guān)鍵[10]。經(jīng)過規(guī)劃審批的集體經(jīng)營性建設(shè)用地發(fā)展權(quán)最終的實(shí)現(xiàn)依賴土地的開發(fā)利用，通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地用途變更權(quán)的實(shí)現(xiàn)，增加對土地的投資強(qiáng)度，從而實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值增值。

3．直接入市與異地調(diào)整入市：流轉(zhuǎn)交易權(quán)

集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市是在保留土地發(fā)展權(quán)集體所有的基礎(chǔ)上，將一定期限的建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給其他主體，使用主體支付一定的流轉(zhuǎn)費(fèi)用，從而取得一定期限的經(jīng)營收益。流轉(zhuǎn)交易權(quán)是實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地資源優(yōu)化配置的市場化方式，通過“價(jià)高者得”的方式將發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)給經(jīng)濟(jì)效益好的經(jīng)營主體，從而最大化發(fā)展權(quán)增值收益。

區(qū)位條件差、落后地區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地缺乏市場需求，即使擁有發(fā)展權(quán)，也面臨著發(fā)展權(quán)無法實(shí)現(xiàn)的障礙。為此，《意見》允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地異地調(diào)整入市，通過將落后地區(qū)集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地指標(biāo)，然后以一定的價(jià)格將建設(shè)用地指標(biāo)賣到區(qū)位條件好、需求旺盛的區(qū)域，從而實(shí)現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡，緩解建設(shè)用地供求緊張局面。異地調(diào)整入市過程中，落后地區(qū)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移到發(fā)達(dá)地區(qū)，從而實(shí)現(xiàn)更大的價(jià)值增值。

三、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益形成機(jī)理與分配模型

（一）基于發(fā)展權(quán)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益形成機(jī)理

土地增值是現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中土地價(jià)格的增加值[14]，土地增值來源一般可分為投資性增值、供求性增值和用途性增值[15,16]。從發(fā)展權(quán)的視角來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益來源于集體土地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度，入市過程包含了用途變更權(quán)、強(qiáng)度提高權(quán)和流轉(zhuǎn)交易權(quán)等發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)過程中，土地用途、土地投資、土地供求關(guān)系等影響土地增值的一般因素也發(fā)生變化，從而實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地價(jià)值增值。發(fā)展權(quán)類型在不同的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市階段對應(yīng)的增值成因如圖1所示。

1．用途變更權(quán)與集體經(jīng)營性建設(shè)用地用途性增值

由于規(guī)劃用途的不同，集體經(jīng)營性建設(shè)用地帶來的增值收益存在很大差異。一般情況下，規(guī)劃為商服用地的集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值要高于工業(yè)用地，如2015年浙江省德清縣入市的41宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地中，8宗商業(yè)用地的平均地價(jià)為31萬元每畝，33宗工業(yè)用地平均地價(jià)為25萬元每畝[17]。此外，少部分改革試驗(yàn)區(qū)放松了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后用作住宅用地的管制，如廣西壯族自治區(qū)北流市探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地以住宅用地為主體的供地機(jī)制，允許部分入市地塊作為住宅用地或商住用地，從而很好地實(shí)現(xiàn)了土地價(jià)值增值[18]。

圖1　集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益形成機(jī)理

2．強(qiáng)度提高權(quán)與集體經(jīng)營性建設(shè)用地投資性增值

強(qiáng)度提高權(quán)在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市前期土地整治開發(fā)和后期土地投資開發(fā)階段實(shí)現(xiàn)的，主要影響土地增值因素中的直接性投資，通過增加宗地上的資本、技術(shù)、勞動(dòng)力投入而帶來土地價(jià)值增加。一般而言，土地前期開發(fā)程度越深，相應(yīng)的投入成本越大，入市宗地所能帶來的預(yù)期收益和價(jià)格就越高。政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資產(chǎn)生區(qū)域經(jīng)濟(jì)價(jià)值的差異，并直接投射到獲得發(fā)展權(quán)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地價(jià)值之中，形成外部投資輻射性增值[19]。入市后期土地上的投資開發(fā)是經(jīng)營者行為，價(jià)值增值收益也歸開發(fā)者所有，而與政府、村集體等入市主體不再有關(guān)聯(lián)。

3．流轉(zhuǎn)交易權(quán)與集體經(jīng)營性建設(shè)用地供求性增值

流轉(zhuǎn)交易權(quán)改變了集體經(jīng)營性建設(shè)用地供求關(guān)系，降低了建設(shè)用地需求方信息獲取成本。當(dāng)然，流轉(zhuǎn)交易權(quán)是否能夠最大化土地增值收益，還取決于區(qū)域內(nèi)集體經(jīng)營性建設(shè)用地供給量和需求量。此外，流轉(zhuǎn)交易權(quán)的價(jià)值增值還與入市方式有關(guān)，以招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場化程度較高的方式入市可以充分實(shí)現(xiàn)競爭機(jī)制，帶來集體經(jīng)營性建設(shè)用地較大增值，而以協(xié)議方式入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地供求關(guān)系不緊張，入市價(jià)格較低。

（二）基于發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)度的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配模型

1．增值收益分配思路

土地發(fā)展權(quán)源于國家的土地用途管制，是由土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等公共管制機(jī)制配給的一種權(quán)利，通過這種配置機(jī)制，獲得發(fā)展權(quán)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地?fù)碛修D(zhuǎn)變用途及投資開發(fā)的優(yōu)先權(quán)，享受“超額”的土地收益[19]。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，政府要提供所有權(quán)審批、規(guī)劃管理、用途審核等公共服務(wù)，因此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地用途變更權(quán)主要由政府規(guī)劃賦予，應(yīng)當(dāng)由政府分享大部分因用途變更權(quán)實(shí)現(xiàn)而帶來的增值收益；在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市前期和后期土地整治、投資開發(fā)過程中，隨著單位土地上資本、勞動(dòng)力投入增加，集體建設(shè)用地強(qiáng)度提高權(quán)實(shí)現(xiàn)，主要影響土地增值中的直接性投資增值，按照“誰投資，誰受益”的原則，強(qiáng)度提高權(quán)實(shí)現(xiàn)獲得的增值收益，應(yīng)歸投資人享有，主要包括農(nóng)民集體和政府，具體投資人還應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況做出判斷；集體經(jīng)營性建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)過程中實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)價(jià)值增值，本質(zhì)是集體建設(shè)用地所有權(quán)壟斷和資源稀缺帶來的，集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市過程中，所有者讓渡一定年限的土地使用權(quán)，土地流轉(zhuǎn)價(jià)值必然包含了所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)，產(chǎn)生的價(jià)值增值理應(yīng)歸農(nóng)民集體和集體成員（農(nóng)民）共同所有。

土地發(fā)展權(quán)價(jià)值是土地轉(zhuǎn)換前后的價(jià)值差額減去轉(zhuǎn)換過程中的成本[20,21]，即發(fā)展權(quán)增值=入市成交價(jià)格?初始價(jià)格?入市成本。而入市增值收益=入市成交價(jià)款?入市成本=初始價(jià)格+發(fā)展權(quán)增值。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配過程中，對于入市土地的初始價(jià)格，依據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，農(nóng)民集體和集體成員作為入市土地的所有者和使用者，有權(quán)分享收益中的初始價(jià)格，分配比例可參照研究區(qū)土地征收中土地補(bǔ)償費(fèi)的分配比例；對于發(fā)展權(quán)增值部分，應(yīng)當(dāng)在區(qū)政府、農(nóng)民集體（鎮(zhèn)集體和村集體）和集體成員（農(nóng)民）間進(jìn)行分配。關(guān)于土地增值收益，許多學(xué)者提出了按“貢獻(xiàn)度”進(jìn)行分配的思路[15,22]，本文認(rèn)為可以按照利益主體對集體經(jīng)營性建設(shè)用地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)度做出的貢獻(xiàn)進(jìn)行增值收益分配。

2．增值收益分配模型

分別用表示集體經(jīng)營性建設(shè)用地初始價(jià)格、發(fā)展權(quán)增值，用X、α表示收益分配主體分得初始價(jià)格部分的分配額、分配比例，用Y、β表示收益分配主體分得發(fā)展權(quán)增值部分的分配額、分配比例；當(dāng)=1、2、3、4時(shí)，分別表示區(qū)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村集體和集體成員（農(nóng)民）。

設(shè)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市成交價(jià)格為元/m2，初始價(jià)格為元/m2，入市成本為元/m2，村集體、集體成員（農(nóng)民）分得集體經(jīng)營性建設(shè)用地初始價(jià)格的比例分別為α、α；區(qū)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村集體、集體成員（農(nóng)民）分得發(fā)展權(quán)增值部分的比例分別為β、β、β、β。

則X=X·α、Y=Y·β，收益分配主體增值收益分配額φ=X+Y，且發(fā)展權(quán)增值=，α＋α=1，β＋β＋β＋β=1。

將各變量代入增值收益分配模型，得到收益分配主體增值收益分配額為：

區(qū)政府：φ=X＋Y=()·β；

鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體：φ=X＋Y=()·β；

村集體：φ=X＋Y=b·α＋()·β；

集體成員（農(nóng)民）：φ=X＋Y= b·α＋()·β。

四、實(shí)證研究

（一）數(shù)據(jù)來源與研究方法

1．研究區(qū)域

本文以江蘇連云港市贛榆區(qū)為研究區(qū)域。贛榆區(qū)作為江蘇省集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革省級試點(diǎn)，于2020年7月在全省率先完成首宗入市交易，并做到“交地即發(fā)證、發(fā)證即開工”等多方面創(chuàng)新；另一方面，贛榆區(qū)位于連云港市，2021年，連云港市GDP在全省13市中位居12，屬欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以贛榆區(qū)為例可為全國大部分中西部地區(qū)提供借鑒。

根據(jù)《贛榆區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配管理暫行辦法》和《贛榆區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益調(diào)節(jié)金征收和使用、管理暫行辦法》，贛榆區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體為土地所有權(quán)人，即農(nóng)民集體。入市流程主要分為以下4個(gè)步驟：①民主決策，由代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織或村委員進(jìn)行民主決策，確定入市方案、入市決議等事項(xiàng)，且必須經(jīng)三分之二以上村民會(huì)議成員或者三分之二以上村民代表同意；②完成入市前期工作，勘測定界、依法申請取得規(guī)劃條件、確定入市價(jià)格等；③形成入市方案和入市決議，編制入市方案，明確土地用途、規(guī)劃條件、土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系調(diào)整等內(nèi)容；④依法審核，入市主體逐級提出入市申請，提供申請材料，區(qū)自然資源主管部門會(huì)同有關(guān)部門審核，入市申請經(jīng)審核通過的，經(jīng)區(qū)人民政府批準(zhǔn)后依法進(jìn)行交易。對于入市增值收益分配，則按照出讓成交總價(jià)款的一定比例收取調(diào)節(jié)金，總價(jià)款在100萬元以內(nèi)（含100萬元）、100萬～200萬元（含200萬元）和200萬元以上的，區(qū)政府分別收取5%、10%和15%；除調(diào)節(jié)金以外的收益按照鎮(zhèn)集體30%、村集體70%的比例分成。

2．?dāng)?shù)據(jù)來源

截至2022年3月底，贛榆區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地共計(jì)55宗，涉及11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總成交價(jià)款達(dá)4.8億元。綜合考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)交易案例的數(shù)量、交易潛力及調(diào)研結(jié)果等，本文選取了6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的42個(gè)交易案例，研究對象分別為柘汪鎮(zhèn)、石橋鎮(zhèn)、海頭鎮(zhèn)、塔山鎮(zhèn)、城西鎮(zhèn)和厲莊鎮(zhèn)。

本文所用數(shù)據(jù)包含入市成交價(jià)格、初始價(jià)格、入市成本、初始價(jià)格分配比例和發(fā)展權(quán)增值分配比例，其中入市成交價(jià)格指集體經(jīng)營性建設(shè)用地通過出讓、出租等方式直接入市的成交價(jià)款，數(shù)據(jù)來源于江蘇省農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地網(wǎng)上交易系統(tǒng)和2022年5月份的實(shí)地調(diào)研。初始價(jià)格指在允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市政策出臺(tái)以前，未通過直接入市方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的價(jià)格，數(shù)據(jù)來源于實(shí)地調(diào)研；入市成本指集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市過程中產(chǎn)生的總成本，數(shù)據(jù)來源于實(shí)地調(diào)研。初始價(jià)格分配比例指集體經(jīng)營性建設(shè)用地初始價(jià)格在農(nóng)民集體和集體成員（農(nóng)民）間的分配，數(shù)據(jù)來源參照研究區(qū)土地征收中土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)民集體和集體成員（農(nóng)民）之間的分配比例。發(fā)展權(quán)增值分配比例按照各收益分配主體對發(fā)展權(quán)增值的貢獻(xiàn)度進(jìn)行劃分，本文主要利用模糊綜合評價(jià)法來確定收益分配主體的貢獻(xiàn)度，進(jìn)而計(jì)算政府、集體和成員之間的分配比例。

3．研究方法

選用模糊綜合評價(jià)法來確定收益分配主體的貢獻(xiàn)度[23]。主要分為以下8個(gè)步驟，依次是：確定因素集、確定各因素權(quán)重、確定評語集、進(jìn)行單因素評價(jià)、構(gòu)造評價(jià)矩陣、確定綜合評價(jià)結(jié)果、計(jì)算貢獻(xiàn)度、計(jì)算發(fā)展權(quán)增值分配比例。

（二）研究結(jié)果與分析

1．變量測算

根據(jù)本文建立的增值收益分配模型，首先需測算調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)入市的成交價(jià)格、初始價(jià)格和入市成本，再綜合運(yùn)用模糊綜合評價(jià)法、熵權(quán)法和層次分析法獲取各收益分配主體發(fā)展權(quán)的增值收益分配比例。

（1）通過入市土地的成交價(jià)格和面積計(jì)算各宗入市土地單位面積價(jià)格，并取各鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位面積土地的平均價(jià)格作為入市成交價(jià)格，通過座談訪問獲取到研究區(qū)內(nèi)集體經(jīng)營性建設(shè)用地初始價(jià)格和入市成本，具體結(jié)果見表1。

表1　研究區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市變量測算結(jié)果　元/m2

注：數(shù)據(jù)來源于課題組實(shí)地調(diào)研。下同。

（2）參照《市政府關(guān)于印發(fā)連云港市征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會(huì)保障辦法的通知》中提出的土地征收中土地補(bǔ)償費(fèi)在集體和農(nóng)民間的分配比例，獲得初始價(jià)格分配比例α3=20%，α4=80%。

（3）利用模糊綜合評價(jià)法確定發(fā)展權(quán)增值分配比例。首先要確定各因素權(quán)重，本研究運(yùn)用熵權(quán)法和層次分析法綜合確定。熵權(quán)法中對用途性增值、投資性增值和供求性增值各選取了3個(gè)評價(jià)指標(biāo)。在進(jìn)行指標(biāo)選取時(shí)，為避免重復(fù)，應(yīng)剔除相關(guān)性較強(qiáng)的指標(biāo)，因此還需對各增值的指標(biāo)進(jìn)行相關(guān)性分析，若顯著性<0.05，則相關(guān)性顯著。經(jīng)檢驗(yàn)，各增值的評價(jià)指標(biāo)不具顯著相關(guān)性，通過檢驗(yàn)，可進(jìn)行下一步計(jì)算。評價(jià)指標(biāo)及權(quán)重計(jì)算結(jié)果見表2。

表2　基于熵權(quán)法的評價(jià)指標(biāo)及權(quán)重計(jì)算結(jié)果

課題組按照“獨(dú)立性、代表性、權(quán)威性”的原則，邀請了贛榆區(qū)自然資源和規(guī)劃局、鎮(zhèn)自然資源所和村干部中對入市狀況較熟悉的3名專家，以及中國礦業(yè)大學(xué)、東北大學(xué)、安徽建筑工程大學(xué)、中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市研究較深的4名專家學(xué)者對各增值因素的貢獻(xiàn)度打分，基于打分結(jié)果計(jì)算的指標(biāo)權(quán)重如表2所示。

表3　基于層次分析法的指標(biāo)權(quán)重

由表3可以看出，CR均小于0.1，通過一致性檢驗(yàn)。

接著，求取熵權(quán)法和層次分析法的平均值，計(jì)算結(jié)果如表4所示。

表4　指標(biāo)權(quán)重計(jì)算結(jié)果

然后，利用專家打分法對各增值收益來源進(jìn)行評價(jià)。由于本研究提出按照“貢獻(xiàn)度”的增值收益分配思路，因此將評語集確定為={無，較低，低，一般，較高，高}，并將其量化為={0,0.1,0.3,0.5,0.7,0.9}[24]。根據(jù)上述7位專家的評分結(jié)果構(gòu)建評價(jià)矩陣，求出區(qū)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村集體和集體成員（農(nóng)民）的貢獻(xiàn)度，最后對各分配主體的貢獻(xiàn)度大小進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，得到發(fā)展權(quán)增值分配比例（表5）。

表5　發(fā)展權(quán)增值分配比例

2．增值收益分配比例理論值測算

由初始價(jià)格和初始價(jià)格分配比例，可得出初始價(jià)格分配情況；由入市成交價(jià)格、初始價(jià)格、入市成本，可得出發(fā)展權(quán)增值；由發(fā)展權(quán)增值和發(fā)展權(quán)增值分配比例，可得出發(fā)展權(quán)增值分配情況；由初始價(jià)格分配額和發(fā)展權(quán)增值分配額，可得出研究對象增值收益分配額及其比例（表6）。從理論結(jié)果來看，區(qū)政府、鎮(zhèn)集體和村集體在柘汪鎮(zhèn)的分配中均占比最低，集體成員在柘汪鎮(zhèn)的分配中占比最高。

表6　研究對象增值收益分配比例（理論值）

3．增值收益分配比例實(shí)際值測算

根據(jù)贛榆區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配辦法，結(jié)合入市成交價(jià)，可得出研究對象增值收益分配額及其比例。從實(shí)際結(jié)果來看，區(qū)政府的分配比例區(qū)間為（17.6%，25.2%），鎮(zhèn)集體的分配比例區(qū)間為（28.6%，33.6%），村集體的分配比例區(qū)間為（45.4%，52.9%），其中區(qū)政府在石橋鎮(zhèn)的分配中占比最低，鎮(zhèn)集體在城西鎮(zhèn)的分配中占比最低，村集體在石橋鎮(zhèn)的分配中均占比最高，計(jì)算結(jié)果見表7。

表7　研究對象增值收益分配比例（實(shí)際值）

4．結(jié)果對比分析

比較研究區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市各主體增值收益分配比例的理論值與實(shí)際值（表8），可以看出：贛榆區(qū)現(xiàn)行增值收益分配辦法中并未明確村集體和集體成員間的分配比例，而理論上兩者間的分配比例清晰可見，分別為：村集體24.72%、集體成員37.74%；區(qū)政府的分配比例在實(shí)際中和理論上變化不大，但鎮(zhèn)集體實(shí)際中的分配比例高出理論值16.31%，明顯偏高，且高出的這部分僅有一小部分來源于政府應(yīng)得，絕大部分來源于村集體和集體成員應(yīng)得，這在較大程度上犧牲了村集體和集體成員的利益。

表8　贛榆區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配理論值與實(shí)際值對比 %

五、研究結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

基于發(fā)展權(quán)視角分析集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益的形成機(jī)理，提出按照利益主體對發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的貢獻(xiàn)度進(jìn)行增值收益分配的思路，構(gòu)建增值收益分配模型，并以江蘇省贛榆區(qū)為例進(jìn)行了實(shí)證研究，主要得出以下結(jié)論：

（1）從入市增值收益形成機(jī)理來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地發(fā)展權(quán)中用途變更權(quán)的實(shí)現(xiàn)將會(huì)帶來用途性增值，強(qiáng)度提高權(quán)的實(shí)現(xiàn)將會(huì)帶來投資性增值，流轉(zhuǎn)交易權(quán)則會(huì)帶來供求性增值。

（2）基于利益主體對發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)度的增值收益分配優(yōu)化研究表明，贛榆區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中鎮(zhèn)集體實(shí)際分配比例要明顯高于優(yōu)化值，且集體成員分享的增值收益分配比例要高于村集體。

（二）政策建議

1．適度放寬用途管制，顯化集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市價(jià)值增值

現(xiàn)實(shí)中符合規(guī)劃用途的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地?cái)?shù)量較少，地塊分散，通常無法滿足企業(yè)發(fā)展用地需求。盡管中共中央、國務(wù)院于2019年頒布的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》規(guī)定“允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市”，但這一允許增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的做法最終未能體現(xiàn)在國務(wù)院頒布的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》中，且增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市缺少實(shí)施細(xì)則，對地方政府入市改革不會(huì)產(chǎn)生太大的激勵(lì)效果。此外，當(dāng)前我國有關(guān)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的文件中規(guī)定的入市范圍僅限于工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，未提及住宅用地，從而限制了集體經(jīng)營性建設(shè)用地向價(jià)值更高土地用途轉(zhuǎn)變的可能性，也無法真正實(shí)現(xiàn)與國有土地“同價(jià)、同權(quán)、同市”。

未來，可以考慮適度放寬對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的過多管制，出臺(tái)閑置宅基地、公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市的實(shí)施細(xì)則，對其入市條件補(bǔ)充登記，滿足增量經(jīng)營性建設(shè)用地入市條件。應(yīng)當(dāng)有條件允許住宅用地入市用途，合理保障農(nóng)村居民“戶有所居”，在避免“資本下鄉(xiāng)”侵蝕農(nóng)民利益以及對國有住房市場帶來較大沖擊的情況下，適當(dāng)允許商業(yè)性住宅用地入市，以緩解部分地區(qū)住房緊張局面，保障低收入群體住房需求。

2．完善收益分配管理機(jī)制，確保集體資產(chǎn)保值增值

現(xiàn)行法規(guī)條例中并沒有對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市明確征收土地增值稅，但在財(cái)政部、原國土資源部印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》指導(dǎo)下，多數(shù)地方政府出臺(tái)了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配辦法，向入市主體征收土地增值收益調(diào)節(jié)金，并規(guī)定了縣級政府收益調(diào)節(jié)金征收比例。原則上國務(wù)院部委規(guī)定的收益調(diào)節(jié)金征收部分是扣除取得成本和土地開發(fā)支出后的凈收益，但多數(shù)地方政府實(shí)施過程中多是以入市收益為基數(shù)，以避免歷史成本無法獲取難題。多數(shù)地方政府也尚未將調(diào)節(jié)金納入稅收統(tǒng)一管理，而是用于城鎮(zhèn)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境整治、生態(tài)補(bǔ)償、鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域。因此，當(dāng)前對收益調(diào)節(jié)金的用途無疑更多是為了增加地方政府的財(cái)政收益。此外，地方政府并未明確村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民之間的收益分配比例，農(nóng)村集體獲得的增值收益如何管理、如何保持增值，仍然缺少指導(dǎo)性政策意見，不利于村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

對于增值收益分配和管理問題，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益調(diào)節(jié)金理應(yīng)納入地方稅收體系，實(shí)現(xiàn)收支兩條線管理。省級以上政府應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)指導(dǎo)性實(shí)施細(xì)則，以規(guī)范縣級政府調(diào)節(jié)金征收和使用，有效保障政府財(cái)政收益和科學(xué)支出。對于增值收益分配的管理，應(yīng)綜合考慮集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、鄉(xiāng)村共同富裕、村民收入水平提高等因素，以民主決策方式確定村集體和農(nóng)民內(nèi)部增值收益分配比例，或?qū)⒎峙浣鹫酃闪炕糜诖寮w經(jīng)濟(jì)發(fā)展。可以嘗試以委托資產(chǎn)管理公司代管的形式管理好集體資產(chǎn)，以確保集體資金保值增值。

3．健全民主決策程序，提高入市增值收益分配科學(xué)性

法律上對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)定了多數(shù)人同意原則，即“本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”。然而，有關(guān)增值收益分配的民主決策程序尚未建立。實(shí)踐中，不管是區(qū)政府增值收益分配調(diào)節(jié)金的收取，還是增值收益在村集體內(nèi)部成員之間的分配，地方政府在話語權(quán)上均處于相對強(qiáng)勢地位，而村集體自主權(quán)相對較小。許多地方集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，由于地方政府掌握了用途管制權(quán)，往往成為推動(dòng)入市改革的重要力量，鄉(xiāng)村集體更多的是配合、服從，并未真正成為入市主體和規(guī)劃者，在收益分配上也處于被動(dòng)地位。

因此，各地在推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步理順地方政府用途管制權(quán)、村集體流轉(zhuǎn)交易權(quán)、村集體或企業(yè)投資權(quán)等發(fā)展權(quán)關(guān)系，以及對應(yīng)的增值收益分配類型，然后建立政府官員、鄉(xiāng)村干部、村民代表等多主體組成的入市民主決策小組，統(tǒng)籌商議集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市用途、程序和增值收益分配，尤其要增強(qiáng)村集體的博弈能力。在村集體和農(nóng)民之間的增值收益分配上，要通過村民大會(huì)或村民代表大會(huì)形式?jīng)Q定增值收益分配的用途和比例，以做到民主決策、公開透明，更好保護(hù)村民利益。

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Research on the formation and income distribution of the market value-added of collective operational construction land based on land development rights: Set Guanyu District, Jiangsu Province as an example

ZHANG Jian1, ZOU Xianming1,2, LI Xin1

(1.School of Public Policy and Management, China University of Mining and Technology, Xuzhou 221116, China; 2.College of Public Administration,Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074, China)

Based on the land development rights theory, this paper analyzes the formation mechanism of the value-added income of collective construction land after entering the market, puts forward the thought of market value-added income distribution according to the contribution of interest subjects to the realization of development rights. Through building value-added income distribution model, and using fuzzy comprehensive evaluation method, entropy weight method and analytic hierarchy process, this paper makes an empirical study on the proportion of value-added income distribution of collective operational construction land in Ganyu District, Jiangsu Province. Results show that collective operational construction land entering the market is the process of land development right realization, and the change of use right, the increase of intensity right and the transfer and transaction right correspond to the value added of use, investment and supply and demand respectively. By quantifying the development rights, we get the realization degree of the value-added income of the county-level government, the town collective, the village collective and the farmers. The distribution proportion of the value-added income of Ganyu District is as follows: the county-level government 23.57%, the town collective 13.97%, the village collective 24.72% and the collective members (farmers) 37.74%. In reality, the proportion of town collective income distribution reaches 30.28%, and the proportion of town collective income distribution is obviously high. Finally, this paper puts forward corresponding policy suggestions from the perspectives of exploring market value increment of collective profit-making construction land, ensuring the preservation and increment of collective assets and improving the scientific distribution of market value increment income.

collective construction land; value-added from market entry; value-added income distribution; development rights

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2022.06.010

F301

A

1009–2013(2022)06–0088–09

2022－06－25

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目（20YJC630205）；國家級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目（202110290081Z）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)青年科技基金項(xiàng)目（2021QN1076）

張建（1989—），男，江蘇徐州人，副教授，主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與政策。

責(zé)任編輯：黃燕妮