珠海市小型水利工程管理體制現(xiàn)狀和改革對(duì)策探討

鄧亞鋒

（珠海市水庫(kù)管理中心，廣東 珠海 519000）

珠海市共有3 個(gè)行政區(qū)，分別是香洲區(qū)、斗門(mén)區(qū)、金灣區(qū)，15 個(gè)鎮(zhèn)，10 個(gè)街道，2 個(gè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)（珠海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、珠海鶴州新區(qū)），所以在珠海市小型水利工程分布特點(diǎn)是點(diǎn)多面廣，功能多樣，特別是在防洪減災(zāi)、農(nóng)村供水等方面能發(fā)揮重要作用[1]。但是大多數(shù)工程的管養(yǎng)單位是農(nóng)村集體組織，通過(guò)村民主動(dòng)作為等方式完成的效果很差，基本上無(wú)法滿(mǎn)足維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到水利工程維修以及養(yǎng)護(hù)條件[2]。特別是在鄉(xiāng)村的稅費(fèi)改革被取消“兩工”以后，矛盾更加凸顯[3]，同時(shí)村民自己主動(dòng)去參加當(dāng)?shù)厮こ探ㄔO(shè)和運(yùn)行管理的自發(fā)性不高，導(dǎo)致年代久遠(yuǎn)的小型或山塘類(lèi)型的水利工程維護(hù)和管理的方式或者標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)完全不能滿(mǎn)足當(dāng)今社會(huì)對(duì)水利工程的標(biāo)準(zhǔn)要求，最主要的是小型或山塘類(lèi)型的水利工程維護(hù)本體的產(chǎn)權(quán)制度模糊化、不明確，從而出現(xiàn)了管理和維護(hù)的集體虛位化、失位化和缺位化[4]。同樣小型或山塘類(lèi)型的水利工程其管理方式和我們國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展極不相適應(yīng)，而且大部分均存在產(chǎn)權(quán)制度不清晰、管理和維護(hù)主體及職責(zé)不明確、管理和養(yǎng)護(hù)的財(cái)政補(bǔ)足經(jīng)費(fèi)通常會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重不足等一系列問(wèn)題[5]，同時(shí)絕大部分的農(nóng)村小型或山塘類(lèi)型水利工程出現(xiàn)了“有人使用、無(wú)人管理、沒(méi)經(jīng)費(fèi)”的現(xiàn)狀[6]，造成其水利工程效益很大幅度地降低，極大地影響和限制了農(nóng)村廣大群眾的供水和灌溉需求，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活品質(zhì)的提升。珠海市計(jì)劃在未來(lái)的3～5 年的時(shí)間里，讓珠海市的小型水利工程管理和維護(hù)以及經(jīng)費(fèi)機(jī)制得到全面完善，通過(guò)建立產(chǎn)權(quán)清晰、職責(zé)明確的適合珠海市當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的管理和維護(hù)水利工程體系，同時(shí)提升當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T(mén)水行業(yè)監(jiān)督和管理的職責(zé)[7-8]。金灣區(qū)率先啟動(dòng)改革試點(diǎn)，于2015 年5 月出臺(tái)改革實(shí)施方案，2015 年底完成試點(diǎn)工作，在2016 年8 月通過(guò)市級(jí)績(jī)效評(píng)價(jià)，并獲評(píng)優(yōu)秀等次。斗門(mén)區(qū)、香洲區(qū)、高新區(qū)和高欄港區(qū)于2016 年12 月始，先后出臺(tái)了改革實(shí)施方案，均于2017 年年底完成改革工作，并通過(guò)了市級(jí)績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)論均為優(yōu)秀等次。如今珠海市已基本建立了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、適應(yīng)珠海發(fā)展的管理體制體系和長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制，并且梳理了全珠海市447 宗小型水利工程的體制管理問(wèn)題，落實(shí)了管護(hù)主體、責(zé)任及管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，水利工程面貌大為改觀(guān)，運(yùn)行管理水平有了較大的提升。

1 珠海市小型水利工程管理體制現(xiàn)狀

1.1 組織機(jī)構(gòu)落實(shí)情況

1.1.1 組織部署

各單位均出臺(tái)了政策文件、編制了實(shí)施方案、組織了動(dòng)員宣傳等工作，珠海市各區(qū)、鎮(zhèn)、街道均出臺(tái)了相應(yīng)的政策文件。本次復(fù)核的兩個(gè)區(qū)分別出臺(tái)了《高欄港區(qū)深化“小水改”實(shí)施方案》（珠港區(qū)〔2017〕22 號(hào)）和《香洲區(qū)深化“小水改”實(shí)施方案》等文件，兩個(gè)區(qū)所轄鎮(zhèn)、街也都相應(yīng)出臺(tái)了鎮(zhèn)級(jí)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和實(shí)施方案，均明確了改革的目標(biāo)任務(wù)、改革范圍、完成時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

1.1.2 工程產(chǎn)權(quán)及效益

1.檢查情況。原高欄港區(qū)8 宗小型水庫(kù)已完成管理范圍和保護(hù)范圍劃界，并發(fā)放權(quán)證。工程效益方面，所有水庫(kù)均為公益性水庫(kù)，肩負(fù)防洪功能，其中3 宗水庫(kù)作為飲用水源地正常供水，2 宗水庫(kù)具備灌溉功能。

香洲區(qū)“小水改”工作完成了明晰權(quán)屬、落實(shí)管護(hù)主體、權(quán)屬登記、公示、復(fù)查、頒發(fā)權(quán)屬證書(shū)等方面的工作。全區(qū)共核發(fā)管理權(quán)證小型水庫(kù)4 宗，山塘2宗。水庫(kù)功能均為公益性的供水、防洪。

2.全市情況。截至2017 年底本輪改革完成，珠海市各小型水庫(kù)已全部明確了工程產(chǎn)權(quán)，權(quán)屬分屬市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）或村，水庫(kù)效益除部分供水水庫(kù)（產(chǎn)權(quán)歸國(guó)資企業(yè)）兼有公益和經(jīng)濟(jì)效益外，其他水庫(kù)都僅發(fā)揮公益性的防洪、灌溉功能，原有部分水庫(kù)的經(jīng)營(yíng)性出租養(yǎng)殖等活動(dòng)均已取消。

1.1.3 管護(hù)責(zé)任主體

全市按照“分級(jí)負(fù)責(zé)，屬地管理”的原則建立市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)水利工程管理體制，管養(yǎng)分離基本實(shí)現(xiàn)。市一級(jí)成立市水庫(kù)管理中心，定崗、定編24 個(gè)，負(fù)責(zé)全市水庫(kù)工程的指導(dǎo)、監(jiān)督和考核工作；區(qū)鎮(zhèn)成立16 個(gè)基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)，其中香洲3 家、斗門(mén)8 家、金灣2 家、高新1 家、高欄港2 家；成立公益一類(lèi)的事業(yè)單位有9家、公益二類(lèi)的事業(yè)單位有2 家、公益的三類(lèi)事業(yè)單位有5 家。目前，部分水庫(kù)已采用物業(yè)化管理的方式，委托國(guó)有企業(yè)等統(tǒng)一管理運(yùn)行。下一步，珠海市將全面推行并逐步完善水庫(kù)的物業(yè)化管理。

1.1.4 管護(hù)經(jīng)費(fèi)

珠海市各區(qū)基本能保證水庫(kù)管護(hù)經(jīng)費(fèi)落實(shí)。全市水庫(kù)管護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源有兩種：一種是公益性的水庫(kù)，全部納入同級(jí)財(cái)政年度預(yù)算；另一種是經(jīng)營(yíng)性水庫(kù)（供水），由供水公司（企業(yè)）保障經(jīng)費(fèi)并承擔(dān)管護(hù)工作。2020 年10 月珠海市政府批準(zhǔn)印發(fā)實(shí)施《關(guān)于發(fā)布珠海市水庫(kù)維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用指導(dǎo)價(jià)》的意見(jiàn)，水庫(kù)管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)2020年投入維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)885萬(wàn)元，實(shí)施新經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)后，2021 年計(jì)劃投入經(jīng)費(fèi)1092 萬(wàn)元，增幅23.4%。

1.1.5 管護(hù)人員

1.檢查情況。原高欄港區(qū)、香洲區(qū)各小型水庫(kù)均已按照要求配備了管理人員，在管落實(shí)管護(hù)人員方面沒(méi)有扣分現(xiàn)象。

2.全市情況。珠海市水庫(kù)工程均基本按標(biāo)準(zhǔn)要求配置落實(shí)管理巡查人員，并接受業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不計(jì)算購(gòu)買(mǎi)社會(huì)勞務(wù)服務(wù)（養(yǎng)護(hù)工作）人員，管理、巡查人員基本保證了?。ㄒ唬┬退畮?kù)按照3 人/宗，小（二）型按照1 人/宗的標(biāo)準(zhǔn)。

1.2 管理運(yùn)行情況

1.2.1 管護(hù)模式

全市小型水庫(kù)基本存在三種管理模式：一是屬地政府水利部門(mén)職能機(jī)構(gòu)管理，如香洲區(qū)水庫(kù)管理單位是香洲區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村和水務(wù)局直屬單位香洲區(qū)水利工程管理中心；二是屬地鎮(zhèn)水利部門(mén)或街道辦等基層服務(wù)機(jī)構(gòu)管理，如斗門(mén)鎮(zhèn)水利管理所、前山街道辦農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站等；三是屬地企業(yè)或供水企業(yè)，如珠港機(jī)場(chǎng)公司、水控集團(tuán)下屬的供水公司等。這些管理機(jī)構(gòu)基本上是行使管理職能，日常的具體養(yǎng)護(hù)工作則大多通過(guò)管養(yǎng)分離方式承包給養(yǎng)護(hù)單位，或由管理機(jī)構(gòu)直接指定某幾個(gè)養(yǎng)護(hù)人員進(jìn)行日常管養(yǎng)。

1.2.2 工程面貌

檢查的兩個(gè)區(qū)，各1 宗小型水庫(kù)，均已于2020 年底完成標(biāo)準(zhǔn)化工作，工程均運(yùn)行正常，壩體安全，溢洪道、排水涵管等正常發(fā)揮作用，壩容壩貌整潔、美觀(guān)、環(huán)境整潔衛(wèi)生。

1.2.3 “三個(gè)責(zé)任人”“三個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)”

檢查情況顯示，珠海市小型水庫(kù)防汛“三個(gè)責(zé)任人”已按省廳要求逐一明確并上報(bào)，100%完成網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)，暫未發(fā)現(xiàn)履職情況差的現(xiàn)象。珠海市各小型水庫(kù)防汛“三個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)”均已落實(shí)。

1.3 珠海市小型水庫(kù)工作開(kāi)展情況

1.3.1 暗訪(fǎng)問(wèn)題整改

珠海市小型水庫(kù)暗訪(fǎng)問(wèn)題整改工作已全部完成。其中，2020 年至今，水利部小型水庫(kù)暗訪(fǎng)工作共指出珠海市16 個(gè)問(wèn)題已全部銷(xiāo)號(hào)，省級(jí)暗訪(fǎng)共發(fā)現(xiàn)5 個(gè)問(wèn)題已全部銷(xiāo)號(hào)。市級(jí)暗訪(fǎng)工作共發(fā)現(xiàn)問(wèn)題85 個(gè)，目前已完成整改72 個(gè)，13 個(gè)問(wèn)題涉及缺管理房、存在較大工程缺陷或未完成安全鑒定等需要工程措施或較多經(jīng)費(fèi)、時(shí)間完成整改，正在通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)、除險(xiǎn)加固、降等報(bào)廢等方式整改，已于2021 年底完成銷(xiāo)號(hào)。

1.3.2 工作特色

為保障水庫(kù)工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，切實(shí)落實(shí)水庫(kù)運(yùn)行維護(hù)工作，保障工程正常安全運(yùn)行、保證防洪安全，珠海市水務(wù)局?jǐn)M訂了《關(guān)于發(fā)布珠海市水庫(kù)工程維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)價(jià)的意見(jiàn)》，經(jīng)市政府批準(zhǔn)后于2021 年施行。新的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較原來(lái)標(biāo)準(zhǔn)有大幅提高：原2013 年出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)是?。?）型水庫(kù)、?。?）型水庫(kù)和山塘年管理經(jīng)費(fèi)最低標(biāo)準(zhǔn)分別為9、6 和4 萬(wàn)元，新標(biāo)準(zhǔn)分別提高至28～47 萬(wàn)、11～18 萬(wàn)、8 萬(wàn)元（均不含管理人員費(fèi)用），下一步珠海市將不斷深化管理體制改革，逐步提高管理經(jīng)費(fèi)，并確保經(jīng)費(fèi)的落實(shí)。2021年4 月珠海市水務(wù)局印發(fā)《珠海市小型水庫(kù)物業(yè)化管護(hù)指導(dǎo)意見(jiàn)》，在珠海市全面推廣小型水庫(kù)物業(yè)化管護(hù)模式，進(jìn)一步提升水庫(kù)管理水平[9]。

2 珠海市小型水利工程管理體系存在的問(wèn)題

2.1 體制機(jī)制仍不夠完善，制約水利工程治理能力進(jìn)一步提升，需要繼續(xù)深化改革

部分鎮(zhèn)管理人員屬公益三類(lèi)單位，人員經(jīng)費(fèi)保障不足，隊(duì)伍建設(shè)不力，制約專(zhuān)業(yè)化水平提升。同時(shí)，因體制和經(jīng)費(fèi)原因，無(wú)法吸引專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和留不住年輕人的現(xiàn)象較為普遍，離規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理要求還有一定差距。全市水利工程管理人員結(jié)構(gòu)中，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員占比總體偏低，人員素質(zhì)在閘門(mén)運(yùn)行信息化、堤防養(yǎng)護(hù)專(zhuān)業(yè)化方面還需要大幅提升。有許多的小型或者山塘類(lèi)型的水利工程根本就沒(méi)有配置專(zhuān)人去管理，很多是當(dāng)?shù)氐拇迕駚?lái)兼職管理，人員年齡大、結(jié)構(gòu)不合理、技術(shù)水平和管理水平差的問(wèn)題比較突出[10]。在日常的水利工程管理和養(yǎng)護(hù)過(guò)程中，應(yīng)梳理出水利工程的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題和水利工程的歸屬問(wèn)題，理清其建設(shè)以及管理和養(yǎng)護(hù)職責(zé)[11]。

2.2 工作經(jīng)費(fèi)沒(méi)有完全按珠海市的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見(jiàn)落實(shí)保障

投入不足，標(biāo)準(zhǔn)化、制度化和信息化建設(shè)等基礎(chǔ)性工作經(jīng)費(fèi)不足，影響水治理體系完善發(fā)展。比如：中型水閘安全鑒定率低，小型水閘目前還不具備參照大中型水閘推行安全鑒定制度的條件；珠海市小二型水庫(kù)缺乏安全監(jiān)測(cè)設(shè)施（測(cè)壓管、位移監(jiān)測(cè)等）問(wèn)題較為普遍。同樣我們對(duì)比外省的情況，廣西壯族自治區(qū)是后發(fā)展、經(jīng)濟(jì)水平欠發(fā)達(dá)地區(qū)，縣鄉(xiāng)一級(jí)水利單位的編制少[12]，通常水費(fèi)的收取額度是直接反映水管理行業(yè)職工的月收入和年收入的，水費(fèi)若收取減少就會(huì)導(dǎo)致職工工資得不到保證，而且大部分縣（市、區(qū)）小型水利工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)也難以保障。

3 珠海市小型水利工程管理體制改革對(duì)策

3.1 繼續(xù)深化基層水管單位體制改革

建議上級(jí)出臺(tái)政策性文件，明確基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)為全額撥款事業(yè)單位，將當(dāng)前存在的部分公益二類(lèi)、三類(lèi)事業(yè)單位全部調(diào)整為公益一類(lèi)事業(yè)單位，為繼續(xù)深化基層水管單位體制改革提供政策依據(jù)。切實(shí)穩(wěn)定干部職工隊(duì)伍，吸引和留住人才，保障管理水平。

3.2 建議省級(jí)出臺(tái)水利工程管養(yǎng)定額、標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)指引，讓地方執(zhí)行更有依據(jù)

珠海市已出臺(tái)水閘堤防管理標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)費(fèi)指引、水庫(kù)的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)指導(dǎo)價(jià)，泵站的管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)正在修編，已于2021 年上半年出臺(tái)，但市級(jí)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)力度尚顯不夠。

4 結(jié)語(yǔ)

經(jīng)過(guò)珠海水利人的努力，珠海市小型水利工程的整體風(fēng)貌有了比較顯著的改善，珠海市將繼續(xù)鞏固“小水改”、水利工程劃界確權(quán)、小型水庫(kù)運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)化、病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固攻堅(jiān)行動(dòng)等工作成果，加強(qiáng)基層水管單位隊(duì)伍建設(shè)，繼續(xù)探索管養(yǎng)模式，建章立制，出臺(tái)經(jīng)費(fèi)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和管理考核細(xì)則等促進(jìn)經(jīng)費(fèi)保障和管理工作落實(shí)，進(jìn)一步提升水利工程管養(yǎng)能力，凸顯體制改革的魅力。