行政事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)用探索

羅 霞

重慶市科協(xié)科技服務(wù)中心 重慶

一、引言

行政事業(yè)單位不以營(yíng)利為目的，內(nèi)部控制以提升公共服務(wù)效能為主要目的。內(nèi)部控制是組織機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)高效管理的必要手段。當(dāng)前，很多企事業(yè)單位都已經(jīng)開(kāi)始建立合適的內(nèi)部控制體系，在不斷完善的制度體系指導(dǎo)下，降本增效，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，提升內(nèi)部管理效率。

行政事業(yè)單位由于特殊性質(zhì)，在內(nèi)部管理方面存在一些突出問(wèn)題。比如，內(nèi)部管理松弛，經(jīng)費(fèi)使用缺乏規(guī)范化的制度依據(jù)，管理成本過(guò)高；存在國(guó)有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象，內(nèi)部運(yùn)行效率較低。行政事業(yè)單位內(nèi)部管理存在薄弱環(huán)節(jié)，無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)下社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，所以，行政事業(yè)單位需要提升內(nèi)部控制應(yīng)用水平。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

1.會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作缺乏規(guī)范性

行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作缺乏規(guī)范性，主要與會(huì)計(jì)管理制度的可行性不足，以及監(jiān)督工作不到位密切相關(guān)。

（1）行政事業(yè)單位的原始憑證審核把關(guān)不嚴(yán)。比如，有的發(fā)票沒(méi)有加蓋公章，相關(guān)憑證沒(méi)有經(jīng)手人簽字，會(huì)計(jì)記賬憑證的填制不夠規(guī)范。

（2）記賬憑證缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。比如，摘要內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)，會(huì)計(jì)科目名稱沒(méi)有統(tǒng)一或誤用，會(huì)計(jì)賬務(wù)處理不及時(shí)，會(huì)計(jì)科目隨意合并。

（3）賬冊(cè)使用不規(guī)范。比如，會(huì)計(jì)賬簿未按規(guī)定建冊(cè)，部分資產(chǎn)未入賬，沒(méi)有單獨(dú)建立備查賬。

（4）會(huì)計(jì)檔案管理不完善。會(huì)計(jì)憑證、賬簿、報(bào)表歸檔等方面缺乏有效管理。比如，在相關(guān)材料的入庫(kù)交接中，沒(méi)有在相關(guān)表單中清晰地記錄經(jīng)辦人或領(lǐng)用人的姓名、借閱時(shí)間、歸還時(shí)間等。

2.預(yù)算管理不完善

預(yù)算管理是行政事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制的有效途徑。以內(nèi)部控制為基準(zhǔn)，建立完善的預(yù)算管理流程，能夠提升行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平。近年來(lái)，財(cái)政部門(mén)及主管部門(mén)出臺(tái)了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的相關(guān)管理規(guī)定，其中很多制度涉及預(yù)算管理。大部分行政事業(yè)單位已經(jīng)建立了預(yù)算管理體系。但是從整體效果來(lái)看，一些單位的預(yù)算管理不完善，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1）預(yù)算機(jī)制不清晰。行政事業(yè)單位的資金主要來(lái)源于財(cái)政撥款，很多單位沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性收入，預(yù)算管理意識(shí)較為淡薄。管理人員對(duì)于預(yù)算目標(biāo)不明晰，也不太了解預(yù)算管理要求，只是根據(jù)往年的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行預(yù)算編制。

（2）預(yù)算管理不全面。一些行政事業(yè)單位只是以財(cái)務(wù)收支為依據(jù)實(shí)施預(yù)算管理，沒(méi)有考慮資產(chǎn)變動(dòng)及損耗情況，導(dǎo)致預(yù)算管理工作不全面。

（3）預(yù)算執(zhí)行缺乏監(jiān)督。部分行政事業(yè)單位沒(méi)有真正把預(yù)算管理作為內(nèi)部控制的重要手段，預(yù)算編制完成后，在預(yù)算執(zhí)行階段缺乏監(jiān)督，也沒(méi)有進(jìn)行有效的績(jī)效評(píng)價(jià)。

3.風(fēng)險(xiǎn)控制缺失

行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)既包括經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)因素，還包括內(nèi)部環(huán)境及外部環(huán)境發(fā)生重大變化時(shí)，行政事業(yè)單位所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)控制缺失，可以從單位層面及經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)層面進(jìn)行分析。

（1）單位層面的風(fēng)險(xiǎn)控制缺失。首先，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制缺乏健全的風(fēng)控組織框架，各部門(mén)之間缺乏有效的溝通，未形成聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，無(wú)法對(duì)內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行準(zhǔn)確把握。

其次，風(fēng)控機(jī)制不健全。一些行政事業(yè)單位沒(méi)有建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防控制度，雖然部分單位建立了相關(guān)制度，但是由于沒(méi)有采用合理的風(fēng)險(xiǎn)管理方式，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)防控制度的可行性及有效性不足，給單位運(yùn)營(yíng)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。另外，行政事業(yè)單位沒(méi)有明確風(fēng)控人員的職責(zé)，無(wú)法進(jìn)行有效考核，導(dǎo)致風(fēng)控工作落實(shí)不到位。

最后，財(cái)務(wù)信息的合規(guī)性、合理性得不到有效保障，不利于行政事業(yè)單位的風(fēng)控工作開(kāi)展。

（2）經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險(xiǎn)控制缺失。首先，行政事業(yè)單位對(duì)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的管控不足。部分項(xiàng)目的立項(xiàng)，沒(méi)有嚴(yán)格落實(shí)審查審批流程；項(xiàng)目實(shí)施往往因預(yù)算的可行性不強(qiáng)，導(dǎo)致頻繁調(diào)整預(yù)算方案；項(xiàng)目資金也未嚴(yán)格按照預(yù)算方案使用，造成較大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

其次，行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理水平有待提高。一些單位由于人手有限等原因，沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)門(mén)的資產(chǎn)管理崗位，也沒(méi)有配備資產(chǎn)管理專(zhuān)員，無(wú)法及時(shí)準(zhǔn)確地掌握資產(chǎn)的采購(gòu)、使用、變動(dòng)、報(bào)廢等情況；一些單位沒(méi)有建立定期盤(pán)點(diǎn)制度，致使資產(chǎn)清查時(shí)出現(xiàn)賬實(shí)不符的情況。

4.內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制不健全

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的落實(shí)，離不開(kāi)有效的監(jiān)督機(jī)制。由于行政事業(yè)單位的特殊性，部分單位沒(méi)有建立完善的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致內(nèi)部控制工作無(wú)法順利開(kāi)展。一些單位的內(nèi)部控制體系剛建立，沒(méi)有針對(duì)內(nèi)部控制開(kāi)展監(jiān)督工作。很多行政事業(yè)單位甚至由內(nèi)部控制部門(mén)的分管領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)本部門(mén)工作的有效性進(jìn)行考核。內(nèi)部控制部門(mén)的檢查辦法、檢查周期及檢查范圍不明確，評(píng)價(jià)報(bào)告編制缺乏具體要求。一些單位即使建立了內(nèi)部控制監(jiān)督部門(mén)，也未能與審計(jì)部門(mén)形成聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，監(jiān)督效果不夠理想。

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制監(jiān)督，除了依靠?jī)?nèi)部監(jiān)督，還應(yīng)該充分發(fā)揮外部監(jiān)督的積極作用。但是目前，上級(jí)主管部門(mén)、審計(jì)部門(mén)等沒(méi)有發(fā)揮監(jiān)督職能，對(duì)行政事業(yè)單位缺乏有效的約束；在對(duì)各單位進(jìn)行檢查的過(guò)程中，沒(méi)有深入內(nèi)部管理環(huán)節(jié)，只針對(duì)各單位的工作成果、業(yè)績(jī)表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，導(dǎo)致行政事業(yè)單位只注重結(jié)果，而忽視內(nèi)部控制過(guò)程。

另外，部分行政事業(yè)單位沒(méi)有主動(dòng)接受公眾監(jiān)督。公眾缺乏了解行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)工作詳情的渠道，也難以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的優(yōu)化措施

1.進(jìn)一步規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作

行政事業(yè)單位在完善會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作的過(guò)程中，不僅要符合相關(guān)會(huì)計(jì)制度，還應(yīng)根據(jù)本單位的職能及行業(yè)特點(diǎn)，落實(shí)科學(xué)合理、可操作的原則；同時(shí)，定期對(duì)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作進(jìn)行梳理，不斷優(yōu)化調(diào)整工作流程，適應(yīng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制要求。行政事業(yè)單位不斷規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，可以從以下幾個(gè)方面著手。

（1）建立健全會(huì)計(jì)管理體系。首先，建立科學(xué)合理的組織架構(gòu)，明確財(cái)務(wù)部門(mén)的主要職責(zé)及相關(guān)要求。其次，合理地設(shè)置會(huì)計(jì)崗位，明確崗位職責(zé)，梳理工作流程，規(guī)范工作行為，對(duì)相關(guān)工作人員進(jìn)行定期考核。

（2）建立完善的賬務(wù)處理制度。在財(cái)務(wù)處理制度中，需要明確會(huì)計(jì)科目的設(shè)置及處置標(biāo)準(zhǔn)，以及會(huì)計(jì)憑證的填制要求、審核標(biāo)準(zhǔn)、遞送程序。按照精細(xì)化管理的要求，規(guī)范原始記錄的填制工作，明確財(cái)務(wù)管理要求，細(xì)化財(cái)務(wù)收支審批制度。建立財(cái)產(chǎn)清查制度，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行定期清查，建立臺(tái)賬，按要求對(duì)清查問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)處理，并跟蹤追責(zé)。建立財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)分析機(jī)制，采取合適的分析方法，詳細(xì)編寫(xiě)分析報(bào)告。

（3）加強(qiáng)會(huì)計(jì)檔案管理，為后續(xù)會(huì)計(jì)核查提供完善的資料。檔案是一個(gè)單位的重要文件，行政事業(yè)單位要對(duì)會(huì)計(jì)檔案的歸檔、借閱、登記等環(huán)節(jié)，進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范；應(yīng)該在相關(guān)表單中對(duì)檔案進(jìn)行編號(hào)，詳細(xì)登記歸檔人員、經(jīng)手人員，并清晰記錄檔案的借調(diào)及轉(zhuǎn)移情況。

2.健全預(yù)算管理機(jī)制

行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理，不僅能夠有效地管控資金和資產(chǎn)，還能提升內(nèi)部控制水平，促進(jìn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作順利開(kāi)展。行政事業(yè)單位要想健全預(yù)算管理機(jī)制，需要做好以下幾個(gè)方面的工作。

（1）建立健全預(yù)算管理制度。行政事業(yè)單位可以建立單獨(dú)的預(yù)算管理部門(mén)，結(jié)合本單位的組織結(jié)構(gòu)、職能職責(zé)、業(yè)務(wù)范圍，建立完善的預(yù)算管理制度；避免只關(guān)注財(cái)務(wù)預(yù)算的情況，而是將所有資金、資產(chǎn)及其他形式的有價(jià)標(biāo)的物，全部納入預(yù)算管理體系。在預(yù)算管理制度中，需要明確預(yù)算目標(biāo)、預(yù)算管理內(nèi)容、具體要求和標(biāo)準(zhǔn)。

（2）完善預(yù)算編制。預(yù)算管理部門(mén)需要與業(yè)務(wù)部門(mén)、人事部門(mén)等，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。預(yù)算編制人員需要與業(yè)務(wù)部門(mén)加強(qiáng)聯(lián)系，深入了解業(yè)務(wù)流程和工作開(kāi)展情況，編制精細(xì)化的預(yù)算方案，確保預(yù)算方案的可行性和可操作性，減少預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的調(diào)整情況。

（3）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行。行政事業(yè)單位在預(yù)算方案批復(fù)下達(dá)后，需要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行。對(duì)此，預(yù)算管理部門(mén)在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，需要加強(qiáng)管控；對(duì)于偏離預(yù)算方案的項(xiàng)目活動(dòng)，需要及時(shí)提醒；對(duì)于已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重問(wèn)題，應(yīng)該及時(shí)上報(bào)給管理人員，制訂整改方案并督促落實(shí)。

3.強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及控制

行政事業(yè)單位需要加強(qiáng)對(duì)各部門(mén)、各項(xiàng)目的監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、及時(shí)預(yù)警、積極應(yīng)對(duì)，降低風(fēng)險(xiǎn)。行政事業(yè)單位加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，可以從單位層面及經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)層面進(jìn)行。

（1）單位層面的風(fēng)控管理。首先，完善組織結(jié)構(gòu)。行政事業(yè)單位可以建立風(fēng)控部門(mén)或崗位，明確工作職責(zé)。同時(shí)，加大宣傳力度，使全體員工認(rèn)識(shí)到風(fēng)控工作的重要性，增強(qiáng)風(fēng)控意識(shí)；加強(qiáng)部門(mén)溝通，建立多部門(mén)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，共同應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

其次，建立完善的風(fēng)控制度。行政事業(yè)單位要以制度的形式，對(duì)內(nèi)部控制部門(mén)的崗位人員配置及崗位職責(zé)進(jìn)行規(guī)定，建立崗位責(zé)任制。同時(shí)，明確內(nèi)部控制工作的執(zhí)行部門(mén)和監(jiān)督部門(mén)，清晰劃分權(quán)責(zé)關(guān)系，避免各部門(mén)之間的職能交叉重疊。另外，建立重大事項(xiàng)決策機(jī)制，提升各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和管理決策的有效性，主動(dòng)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

最后，加強(qiáng)財(cái)務(wù)信息的風(fēng)險(xiǎn)控制。行政事業(yè)單位需要組織專(zhuān)業(yè)的財(cái)務(wù)人員，對(duì)會(huì)計(jì)制度進(jìn)行梳理，對(duì)財(cái)務(wù)信息編報(bào)流程進(jìn)行規(guī)范，確保各項(xiàng)會(huì)計(jì)制度及報(bào)告符合相關(guān)法律法規(guī)的要求。

（2）經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的風(fēng)控管理。一方面，行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理涉及資產(chǎn)采購(gòu)預(yù)算、資產(chǎn)歸口核算等。行政事業(yè)單位在進(jìn)行資產(chǎn)管理過(guò)程中，需要嚴(yán)格按照政府采購(gòu)的相關(guān)要求，進(jìn)行可行性論證，并編制資產(chǎn)采購(gòu)預(yù)算；在資產(chǎn)管理過(guò)程中，需要定期清查盤(pán)點(diǎn)，評(píng)估資產(chǎn)價(jià)值，確保賬實(shí)相符。

另一方面，行政事業(yè)單位在項(xiàng)目管理時(shí)，需要對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批、執(zhí)行、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格控制；對(duì)于涉及財(cái)政資金的項(xiàng)目，應(yīng)該落實(shí)預(yù)算管理要求，杜絕資金截流、挪用、套取、流失等違規(guī)行為，保障項(xiàng)目資金的規(guī)范使用。

4.加強(qiáng)內(nèi)部控制監(jiān)督

行政事業(yè)單位需要加強(qiáng)監(jiān)督管理，確保各項(xiàng)內(nèi)部控制措施落實(shí)到位。同時(shí)，通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)督，不斷完善內(nèi)部控制流程和措施，保障各項(xiàng)工作規(guī)范有序地開(kāi)展。行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制監(jiān)督，需要做好以下幾個(gè)方面的工作。

（1）建立系統(tǒng)完善的內(nèi)部控制監(jiān)督體系。行政事業(yè)單位需要建立完善的內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制，確保內(nèi)部控制監(jiān)督工作的獨(dú)立性與有效性。內(nèi)部控制監(jiān)督部門(mén)應(yīng)該獨(dú)立于其他部門(mén)，特別是要與內(nèi)部控制執(zhí)行部門(mén)分離。

行政事業(yè)單位需要不斷完善內(nèi)部控制監(jiān)督制度，明確各崗位的工作職責(zé)，避免出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)互相推諉。內(nèi)部控制監(jiān)督制度還應(yīng)該明確規(guī)定監(jiān)督檢查的具體方法、檢查周期、檢查范圍；要求內(nèi)部控制監(jiān)督部門(mén)定期編制詳細(xì)的報(bào)告。

（2）行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制監(jiān)督工作，應(yīng)該與內(nèi)部審計(jì)工作形成協(xié)同聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。加強(qiáng)內(nèi)部控制與財(cái)務(wù)部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、資產(chǎn)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，積極收集和分析數(shù)據(jù)信息，提升內(nèi)部控制監(jiān)督的有效性。

（3）上級(jí)主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)等，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位的監(jiān)督，通過(guò)定期檢查，及時(shí)排查問(wèn)題缺陷，提出意見(jiàn)及整改方案，敦促相關(guān)部門(mén)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行整改。

同時(shí)，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)，運(yùn)用績(jī)效指標(biāo)對(duì)內(nèi)部控制工作進(jìn)行考核。行政事業(yè)單位應(yīng)該定期公布內(nèi)部控制工作報(bào)告，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，行政事業(yè)單位面臨的內(nèi)外部環(huán)境越來(lái)越復(fù)雜，因而需要加強(qiáng)內(nèi)部控制工作。在具體工作中，部分行政事業(yè)單位還存在一些問(wèn)題，導(dǎo)致內(nèi)部控制工作成效不佳。因此，行政事業(yè)單位需要增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)，建立完善的內(nèi)部控制體系，加強(qiáng)預(yù)算管理和資產(chǎn)管理，及時(shí)梳理和排查風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，采取有效的解決措施，加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督，提升內(nèi)部控制工作水平，促進(jìn)行政事業(yè)單位健康穩(wěn)定發(fā)展。