高校招標采購中存在的問題及對策研究

李旭曉

河南檢察職業(yè)學(xué)院 河南 鄭州

一、高校招標采購背景研究

1.疫情防控擠壓高校經(jīng)費

2021年疫情防控相關(guān)的應(yīng)急支出迅速增加，使有限的辦學(xué)經(jīng)費更加緊張。旨在節(jié)約辦學(xué)經(jīng)費的招標采購，應(yīng)進一步完善招標流程，從而提高資金使用效益和效果，充分發(fā)揮經(jīng)費對辦學(xué)的保障作用。

2.高等教育財政支出加大

在政府“過緊日子”的形勢下，國家依舊加大高等教育財政支出。隨著財政資金的下達，各建設(shè)項目達到相關(guān)標準的應(yīng)當履行政府采購程序，采用招標方式。教育支出的加大使得我國高校的招標活動更加頻繁，尤其是涉及專項資金支出，對高校的招標活動要求更加嚴格。

3.會計制度改革

2019年度我國開始政府會計制度改革，高等學(xué)校作為政府會計制度的執(zhí)行者，相關(guān)財務(wù)制度的變化對高校招標采購也產(chǎn)生了深遠影響。高校的財務(wù)制度貫穿高校采購招標工作的采購預(yù)算制定審核、招標文件發(fā)布、經(jīng)濟合同簽署執(zhí)行等多個環(huán)節(jié)，政府會計制度改革對高校采購招標工作也必然產(chǎn)生重大影響。

4.法治環(huán)境變化

中央全面深化改革委員會第五次會議通過了《深化政府采購制度改革方案》，《關(guān)于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（財庫〔2019〕38號）、《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（國務(wù)院令第722號）、《財政部關(guān)于開展政府采購意向公開工作的通知》（財庫〔2020〕10號、《政府采購公告和公示信息格式規(guī)范（2020年版）》（財辦庫〔2020〕50號）、《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號）等一系列法規(guī)制度相繼出臺，營造了良好的法治環(huán)境，招標采購面臨新形勢、新局面。

二、高校招投標存在的問題

我國招標采購過程主要分為六個階段：招標前論證、采購申請與審批、采購執(zhí)行、合同管理、支付與資產(chǎn)入庫、資料歸檔。針對高校招標采購面臨的新形勢、新局面，具體分析每個階段存在的問題。

1.招標前論證階段

（1）組織機構(gòu)設(shè)置不合理。由于機構(gòu)人員編制有限，大部分院校沒有成立專門的招標采購機構(gòu)，具體工作由資產(chǎn)管理部門負責(zé)，招標采購人員業(yè)務(wù)不精，導(dǎo)致招標工作常有流程不規(guī)范現(xiàn)象發(fā)生。部分院校招標僅由一兩個人負責(zé)，人員有限，造成招標采購時效性滯后，更不利于業(yè)務(wù)監(jiān)督及制約。

（2）采購盲目立項。部分高校項目經(jīng)費申請通過后，未經(jīng)市場調(diào)研，虛報采購預(yù)算，或是未經(jīng)可行性論證研究，盲目立項。部分高校由于項目經(jīng)費沒有計劃性，為了完成資金支付進度，隨意招標采購。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的招標采購管理，容易出現(xiàn)重復(fù)采購，造成資金浪費。

2.招標采購申請與審批階段

（1）預(yù)算編制不準確。采購預(yù)算作為招標采購的基礎(chǔ)，在具體實施過程中存在一些問題。采用工程量清單招標方式的工程項目，相關(guān)預(yù)算容易出現(xiàn)漏項、錯項、重復(fù)、清單特征描述不清和工程量不準確等問題。近年高校加大智慧校園建設(shè)力度，涉及各種信息系統(tǒng)軟件采購，這些軟件由于需要針對院校具體情況定制開發(fā)，預(yù)算相差較大，而采購人員由于專業(yè)限制，難以對預(yù)算進行準確判斷及審核。

（2）采購文件編制不合理。采購需求作為招標文件的重要組成部分，直接影響到招標采購結(jié)果。部分具體需求參數(shù)根據(jù)目標候選人的實際情況量體裁衣，帶有傾向性的招標需求；部分項目由于前期市場調(diào)研不充分，對重要需求參數(shù)設(shè)置存在缺陷，直接導(dǎo)致招標采購結(jié)果不適用具體項目；部分項目對需求參數(shù)中核心產(chǎn)品設(shè)置較為嚴格，導(dǎo)致項目直接廢標。

德嶺山水庫漁業(yè)資源調(diào)查及分析………………………………………… 烏蘭托亞，武二栓，李俊世，薛樹平，信忠志，時小沛（117）

標段的劃分不合理是采購文件編制的又一常見問題。標段劃分過多，造成不同的供應(yīng)商在實施階段相互推諉，或者后期出現(xiàn)故障時維護受阻；標段劃分過少，相應(yīng)的資質(zhì)要求高、資金要求嚴格，使得有資質(zhì)有實力的潛在投標人變少，無法構(gòu)成有效競爭。

采購文件涉及報名資質(zhì)設(shè)置、評分標準與分值權(quán)重等因素，在報名資質(zhì)設(shè)置中容易違反相關(guān)法律法規(guī)對地域性和行業(yè)性等特殊事項設(shè)置歧視性和傾向性條款，被潛在投標人投訴，影響招標采購進度。部分院校評審標準千篇一律，不能滿足實際需求。不考慮具體貨物、服務(wù)、工程的采購特點，盲目采用最低價評標法，可能導(dǎo)致投標人惡意競爭，低價中標后偷工減料。

3.采購執(zhí)行階段

（1）采購計劃執(zhí)行不及時。按照我國相關(guān)法律規(guī)定，招標采購前需要先進行采購計劃申報審批，并與已批復(fù)的采購預(yù)算銜接。近期又出臺政府采購意向公開制度，要求政府采購項目應(yīng)當于發(fā)布項目采購信息公告前30日按照規(guī)定公開采購意向信息。部分項目申報時未考慮相關(guān)手續(xù)，以為申報就可以發(fā)布公告，執(zhí)行中考慮到意向公開的時間和招標流程，時間較為緊迫，甚至影響項目正常使用。

（2）采購信息發(fā)布范圍受限。在自主招標過程中，高校僅僅在自有官方網(wǎng)站發(fā)布相關(guān)信息，這樣在有限的范圍內(nèi)發(fā)布招標信息，導(dǎo)致響應(yīng)的供應(yīng)商數(shù)量較少，未能形成有效競爭。部分時候，甚至造成有效響應(yīng)供應(yīng)商數(shù)量不足，導(dǎo)致流標。這樣不僅拖延了招標采購進度，嚴重時候甚至影響高校正常的教學(xué)科研工作運行。

（3）釆購信息保密不嚴格。為了營造公開公正的招標環(huán)境，在采購過程中采購人員必須做到對相關(guān)信息保密。評標之前，供應(yīng)商報名情況、報價、投標資料和評審委員會的成員信息都應(yīng)當保密，如若泄露將可能造成供應(yīng)商串標圍標，給項目造成無法估量的不良影響。

（4）采購評審過程不規(guī)范。采購評審中，一方面部分招標組織人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低，沒有經(jīng)過招投標相關(guān)培訓(xùn)及學(xué)習(xí)，對法律法規(guī)和專業(yè)知識不熟悉，不能有效識別可能存在的風(fēng)險，難以有效應(yīng)對突發(fā)事項。另一方面，部分評審專家對采購項目相關(guān)的技術(shù)要求不熟悉，致使評審結(jié)果未能滿足采購人的有效需求。甚至部分評審專家參與相關(guān)利益，發(fā)表傾向性意見或不當言論，致使評審標準執(zhí)行不嚴。

4.合同管理階段存在的問題

（1）采購合同的簽訂不規(guī)范。一是合同簽訂時間滯后。項目招標采購執(zhí)行完成后，很多高校就放松了對招標項目的后續(xù)管理。我國法律規(guī)定應(yīng)當在中標通知書后的30日內(nèi)完成合同簽訂，在實際執(zhí)行中由于合同簽訂多是由采購申請部門負責(zé)，而該部門往往對法條不熟悉造成在項目開展前才簽訂合同，明顯超過了法定期限。二是合同簽訂內(nèi)容不規(guī)范。部分高校沒有固定的合同模版或者是合同模版不規(guī)范，不能滿足相關(guān)項目的使用，比如驗收要求往往是“符合行業(yè)標準”，而行業(yè)標準在驗收時無法具體把控，未能對具體項目執(zhí)行中的風(fēng)險點進行約束，容易出現(xiàn)合同糾紛。

（2）合同履約不合規(guī)。在實際工作中部分采購項目供應(yīng)商以低價中標，然后以產(chǎn)品升級改造為由將部分中標產(chǎn)品進行更換，造成合同金額追加。部分項目續(xù)簽合同內(nèi)容與招投標文件內(nèi)容前后矛盾。在工程項目中，往往存在合同補充追加。通過各種原因變相變更或者增減項目，增加工程量清單以外的項目，增加隱蔽項目及認證難的工程項目，導(dǎo)致工程決算總價遠遠高于中標價格。

（4）合同驗收流于形式。部分高校存在重采購輕驗收的現(xiàn)象，雖然根據(jù)實際情況制定了規(guī)章制度，能滿足高校的部分采購需求，但是這些規(guī)章制度大多是局部性的，無法對高校招標采購全過程進行約束，沒有構(gòu)成系統(tǒng)、規(guī)范的招標采購管理制度。部分高校規(guī)定了采購項目的驗收制度及程序，但是內(nèi)容缺乏可操作性，結(jié)果所有項目都采用同樣的驗收方案。工作人員既參與項目采購又參加項目驗收；部分人員在驗收過程中發(fā)現(xiàn)問題，但因收受利益而忽視；部分項目驗收中甚至出現(xiàn)用戶與供應(yīng)商事先串通，以低價中標，然后不按合同驗收。

5.支付與資產(chǎn)入庫階段

（1）資金支付隨意。部分采購項目前期由于各種原因啟動較晚，或是招標期間相關(guān)程序進展不順，或是流標后再招標拖延時間，而項目使用的財政資金多有使用期限，為了完成財政部門規(guī)定的支付進度，未能按照合同約定支付資金，造成后期項目采購質(zhì)量難以把控。部分采購項目由于涉及多個會計年度，在后續(xù)年度的支付中由于會計處理差異導(dǎo)致已達到支付時點但無人處理造成支付滯后。

（2）標的資產(chǎn)管理混亂。采購項目驗收完成后，相關(guān)人員未能及時將設(shè)備物資記入固定資產(chǎn)明細賬，造成固定資產(chǎn)入賬滯后或漏記，出現(xiàn)資產(chǎn)管理漏洞，造成國有資產(chǎn)流失。

6.資料歸檔階段

采購項目完成后，涉及后續(xù)資料檔案管理。由于招標項目涉及多個部門，相關(guān)資料較多，缺乏統(tǒng)一管理。招標部門保管招標文件匯總及投標文件，而前期的采購申請和相關(guān)的采購預(yù)算資料，以及后期的驗收資料等往往由使用部門保管，待使用部門資金支付報賬時使用。這樣導(dǎo)致在后期項目檢查或?qū)徲嫊r資料查找、利用困難。

三、對高校招標采購的對策

1.重視并加強人才隊伍建設(shè)

對于暫不具備條件成立專門招標采購機構(gòu)的，可通過明確歸口管理部門統(tǒng)一管理采購活動。加大招標采購人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，不僅要具備招投標相關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟、管理與法律政策等專業(yè)知識，同時還要熟悉學(xué)校財務(wù)管理、基本建設(shè)、資產(chǎn)管理、科研管理等制度。

2.建立并完善項目庫管理

針對盲目立項及重復(fù)采購的現(xiàn)象，高?？衫眯畔⒒芾硐到y(tǒng)，在全校范圍內(nèi)建立招標采購項目庫。各部門需提前在項目庫里填報待申請項目相關(guān)信息，包含市場調(diào)研情況、可行性論證、預(yù)算明細等內(nèi)容。經(jīng)采購管理部門逐項審核內(nèi)容后，再提交至采購領(lǐng)導(dǎo)小組，按照高校項目預(yù)算限額，對各入庫項目進行審核并排序。

3.加強招標文件管理

（1）采購需求和招標預(yù)算都屬于招標文件的重要組成部分，針對復(fù)雜或者不熟悉項目的采購需求，可以組織第三方專業(yè)機構(gòu)或?qū)＜疫M行論證，亦可吸納社會力量參與采購需求編制和論證。

（2）在預(yù)算管理方面，首先高校預(yù)算編制人員應(yīng)當認識到招標項目預(yù)算編制的重要性；其次加強對業(yè)務(wù)人員招標采購相關(guān)法規(guī)政策的培訓(xùn)學(xué)習(xí)；再次預(yù)算編制人員應(yīng)當結(jié)合高校資產(chǎn)情況、財務(wù)水平及發(fā)展前景，科學(xué)、準確編制采購預(yù)算；最后應(yīng)當重視預(yù)算審核，對于重大采購項目可借助外部機構(gòu)對預(yù)算進行審核確認。

（3）科學(xué)合理地劃分標段，既要保證對潛在投標人有足夠的吸引力，又要保證有足夠的競爭。

（4）確定各種評審辦法的適用范圍，平衡評審辦法各因素指標，即使采用同樣的評審辦法，根據(jù)項目特點科學(xué)調(diào)整評審細則。

4.加強采購執(zhí)行全過程管理

（1）采購部門應(yīng)當向院校各部門及時傳達招標采購的政策要求，對于已經(jīng)批復(fù)的采購預(yù)算應(yīng)盡快在相關(guān)網(wǎng)站上進行意向公開。在意向公開的基礎(chǔ)上，及時申報采購計劃，銜接采購預(yù)算，合理、均衡地執(zhí)行采購計劃。

（2）規(guī)范招標公告發(fā)布。自主招標項目應(yīng)通過盡可能多的途徑發(fā)布，除了校園網(wǎng)，可借助微信公眾號等其他媒介平臺。

（3）建立信息保密制度。開標前對采購項目預(yù)算、供應(yīng)商信息和評審小組成員信息做好保密工作；開標時對供應(yīng)商報價、評審決議、評分情況等做好保密工作；開標后對投標人的投標資料、評審現(xiàn)場資料做好保密工作。如若出現(xiàn)泄密情況，嚴查責(zé)任人，并追究其相關(guān)責(zé)任。

（4）營造公開、透明、公正的評審環(huán)境。針對高校采購項目品種多、規(guī)模大、專業(yè)性強的特點，需要建立具有覆蓋面廣、權(quán)威性和專業(yè)性強的評審專家?guī)?。制定評審規(guī)范及準則，建立規(guī)范化的評審程序，營造公開透明的評審環(huán)境。

5.加強合同管理，重視合同履約和驗收

（1）合同管理部門應(yīng)當在規(guī)定的時間內(nèi)依據(jù)招標文件、投標文件、中標通知書簽訂采購合同，實行采購執(zhí)行部門、采購管理部門、法律顧問部門聯(lián)合會簽制。針對貨物、服務(wù)、工程各類項目，建立標準化合同模版，具體簽訂時可按項目特點增設(shè)條款，重視驗收標準和驗收程序設(shè)定。

（2）合同履約時，應(yīng)當重點關(guān)注對招投標文件內(nèi)容矛盾的補充協(xié)議，以及工程合同簽訂后的續(xù)簽合同。對工程項目造價差異和工程量清單大幅增加部分的合理性進行審核。

（3）依靠信息化手段，建立統(tǒng)一的合同管理平臺，將合同從簽訂到履行完畢的各個環(huán)節(jié)納入系統(tǒng)管理，并與高校數(shù)據(jù)中心共享。全流程管理合同，合同簽訂、審核、執(zhí)行、內(nèi)部傳輸、驗收全部線上操作，責(zé)任明確。

6.建立財務(wù)預(yù)算與招標項目反饋機制

利用信息化技術(shù)手段，在財務(wù)結(jié)算與招標采購項目之間建立溝通反饋機制，招標采購文件條款設(shè)置應(yīng)及時與財務(wù)溝通，采購合同的簽訂與財務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享實時更新，以便及時將合同中涉及的各種應(yīng)收應(yīng)付和預(yù)付款項反饋到財務(wù)結(jié)算中，對招標采購形成反饋預(yù)警機制。

7.加強檔案管理工作

招標后的檔案管理為數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、經(jīng)驗總結(jié)、查詢利用等各項工作提供了基礎(chǔ)和依據(jù)，高校應(yīng)當設(shè)置專人負責(zé)，規(guī)范化管理。以項目為單位，按照文書檔案立卷方法進行整理，跨年度的項目歸入采購?fù)瓿赡甓?。高校?yīng)當定期對招標采購信息進行統(tǒng)計，并納入內(nèi)部考核。