基層水管單位資產管理現狀與解決途徑

劉 松

漢中市石門水庫管理局 陜西 漢中

固定資產是水管單位的重要組成部分，承擔著水庫防洪、調度、農田灌溉、發(fā)電、大壩樞紐工程運行等方面工作。水管單位資產有其特殊性，一是大部分資產涉及大壩、水庫樞紐、干支渠系、閘房等，專業(yè)性強，二是資產分布比較分散，跨區(qū)域作業(yè)，管理難度大。當前仍有部分水管單位存在核算方式不規(guī)范、折舊對象整體化、重建設輕管理等問題，亟須通過深入挖掘和探究，找到行之有效的優(yōu)化解決途徑。

一、水管單位固定資產管理內涵及特征

固定資產是指單位價值在1000元以上，使用期限在一年以上，并在使用過程中基本保持原有物態(tài)不變的資產。固定資產一般包括土地、房屋及構筑物、通用設備；專用設備；文物及陳列品；圖書、檔案；家具，用具、裝具及動植物。

水管單位固定資產主要來源于水利基本建設項目竣工移交資產。水管單位因發(fā)揮作用的特殊性，往往規(guī)模大、建筑種類多、工程戰(zhàn)線長，點多面廣。所以水管單位固定資產分類復雜，分布零散，數量繁多，使用期限長，單位價值高。

以陜西省漢中市石門水庫管理局為例，本單位為陜西省大型水稻灌區(qū)單位，地處陜西省漢中市，為市屬大型灌區(qū)：水庫大壩為混凝土雙曲拱壩，壩高88米，總庫容1.098億立方米；灌區(qū)有東、西、南三條干渠，總長89.3千米；支渠16條，總長161.7千米，干支渠骨干建筑物2203座；灌區(qū)有斗渠418條，總長1110.7千米；分引渠2022條，總長2232千米，斗農渠渠系建筑物2769座；有小型水庫56座，陂塘664口，分布在漢臺區(qū)、鑫源開發(fā)區(qū)、勉縣、城固4個縣（區(qū)）內，總有效灌溉面積約45萬畝，承擔防汛抗旱、農田灌溉、城市供水、庫區(qū)保護及水源地保護、發(fā)電生產等任務。

二、水管單位固定資產管理現狀及問題

1.會計核算不規(guī)范

就當前我國水管單位固定資產管理狀況來看，水管單位資產核算尚缺乏規(guī)范性，固定資產類別的細分標準也不夠嚴謹。具體來說，主要體現在以下幾個方面：第一，將一些不具備較高價值的固定資產納入費用支出的范圍處理；第二，部分固定資產入賬時價值不準確，并且，由于相關標準不夠嚴謹，對于一些自建固定資產產生的間接費用其分攤范圍不明確；第三，水管單位固定資產使用程序不規(guī)范，部分資產沒有及時登記卡片，有時甚至會出現遺漏現象；第四，由于水工建筑物是我國水管單位最重要的固定資產，所以日常管理中水管單位比較重視水工建筑物管理，而對清查和盤點資產工作并不重視，清查盤點的頻率較低。

2.折舊對象整體化

從現階段我國水管單位的固定資產折舊工作來看，整體水平較低，折舊工作質量有待提升。具體而言，一些水管單位進行固定資產折舊時，大多只是以固定資產的整體價值作為依據，利用相同比例計算折舊，這種方法操作起來相對簡單，但其科學性不足，計算得到的折舊金額與實際情況不吻合。對于我國水管單位而言，以固定資產使用壽命作為分類標準進行折舊工作是更加合理的，能夠體現固定資產在運行過程中的合理耗費，使成本核算更貼近實際。

3.重建輕管，浪費嚴重

總的來看，20世紀六七十年代是我國國內基礎設施建設的關鍵時期，許多水利工程都是在此期間完成建設的。但是就水利工程建設情況來看，當時我國建造水平普遍較低，施工技術不成熟，因此水利工程建設標準并不高。與此同時，在水利工程建設完成并投入使用的幾十年時間里，水管單位對這些水利工程的管理不充分，一些水利工程出現年久失修、設施老化的情況。尤其是一些灌渠工程設施、溢洪閘開關設施和放水洞等設施的老化情況更加嚴重，出現了混凝土結構裂縫、老化、炭化，設施表面和內部存在的止水材料腐爛、老化等問題，導致水利工程日常運行不暢，有的出現嚴重的滲漏現象，造成水資源流失。而這些設施在水管單位固定資產中占據著較大比重。

4.公益性資產和經營性資產混淆

水管單位工作范疇囊括多方面內容，例如灌溉、環(huán)境保護、防洪、供水等工作，水管單位不僅存在公益性服務，還要承擔經營性任務，是一個多元化主體。隨著我國市場經濟改革不斷深化，當前部分水管單位正朝著企業(yè)性質的經營模式轉變。漢中市石門水庫管理局屬于縣級準公益性事業(yè)單位，經費實行預算差額管理，財政每年撥付人員經費1000萬元，其余全部由單位自行解決。不過，就水管單位發(fā)展的實際情況來看，其首要任務依舊是環(huán)境保護和防洪抗旱，這些公益性工作的開展同樣需要資金，但目前財政撥付的維養(yǎng)經費不能有效解決固定資產維修和養(yǎng)護成本，水管單位面臨著一定的資金壓力。不僅如此，當前存在的供水低價格運行機制與實際的成本價格嚴重偏離，許多水管單位出現入不敷出的情況。

5.水利工程配套設施不全

我國很多水利工程建設大多集中在20世紀六七十年代，由于技術水平較低，所以水利工程設施的始建標準也不高，盡管在后續(xù)發(fā)展中進行了多次加固和維修，但就實際情況來看，現存水利工程仍然存在諸多問題，例如水利工程配套設施不完善；在城市擴建過程中水利工程頻頻被占用，或者進行恢復后因為地形或其他條件的限制，功能呈減弱狀態(tài)，導致一些工程設施沒有被充分利用甚至閑置等。這也就意味著水管單位固定資產沒有得到最大限度地利用，其有效利用率被削弱，資金績效難以與預期的績效目標相吻合，水管單位發(fā)展受阻。

三、水管單位固定資產管理優(yōu)化措施

1.加強單位內部控制建設

為規(guī)范權力運行，優(yōu)化完善辦事流程，提升風險防控水平，促進廉潔奉公、依法行政、依法辦事，根據財政部頒布的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》的規(guī)定，結合單位職能職責、業(yè)務性質、業(yè)務范圍及管理結構，編寫《內部控制手冊》，作為單位建立執(zhí)行、評價及維護內控與風險管理體系的指導和依據。

在固定資產管理方面，規(guī)范單位固定資產管理流程，從固定資產預算、申報審批、采購、驗收入庫、登記入賬到領用發(fā)出、維修保養(yǎng)、報廢處置進行全流程梳理，結合單位職能職責、業(yè)務性質、業(yè)務范圍及管理結構，編寫《固定資產管理流程圖》，按照此流程進行預算、申報審批、采購、管理，報廢，使固定資產管理提升了一個臺階，讓固定資產管理“采購有序，責任落實，管理不難”。

2.明確固定資產管理目標，確定職責分工、不相容職責

按照固定資產內部控制的要求明確目標，一是防止資產流失、挪用或損失，確保資產安全、完整和使用有效；二是合理配備、有效使用固定資產，提高固定資產使用效益，防止實物資產業(yè)務差錯及舞弊，確保賬、卡、物相符。

按照內部控制程序，資產管理是一項綜合管理工作，包括資產的實物管理和價值管理，應有不同的部門和人員分別管理，故單位內部對職責分工進行了明確。一是歸口管理部門――財務審計科。財務審計科科長負責制定單位資產管理制度，審核年度資產配置預算和決算，監(jiān)督年度資產清查；資產管理會計如實記錄和反映資產價值，維護資產信息系統(tǒng)數據，每年年末組織管理局資產清查，填報資產清查報表。歸口管理部門組織年度資產配置預算填報匯總，審核各部門資產預算配置執(zhí)行計劃；按《漢中市行政事業(yè)單位國有資產處置管理辦法》規(guī)定程序，對各部門清查申報的報廢、處置資產經管理局審批后，向漢中市財政局報批。二是固定資產實物管理部門?？偁款^部門為黨政辦公室，主要負責全局固定資產實物采購、調配管理；固定資產使用部門為固定資產實物管理部門，其職責為指定專人負責本部門的資產明細登記、建立資產臺賬、配合財務審計科進行資產清查盤點工作；明確資產使用和保管責任人，確保資產安全有效使用；按照本制度規(guī)定的程序辦理資產配置預算上報、申請調撥、處置等手續(xù)。由項目轉入的水利工程資產，由工程項目業(yè)務流程控制。

3.按照資產“從無到有、從生到死”的發(fā)展過程強化管控

水管單位固定資產分布零散、數量繁多，與基層生產運營息息相關，應采取全生命周期管理思維進行系統(tǒng)化梳理和管控。單位根據自身戰(zhàn)略目標、體制改革總形勢，明確了“突出重點、保證急需、勤儉節(jié)約”的基本原則，以此指導固定資產購置預算。大宗物品采購必須在陜西省政府采購網上進行，并與供貨方簽訂經濟合同，明確彼此責任、義務。所有購進資產必須經過嚴格驗收，指定了專門的驗收員、保管員進行檢查，并且明確了檢查流程，檢查對象包含審批手續(xù)、發(fā)票內容、實物數量等情況，若在檢查過程中發(fā)現質量問題必須堅決拒收，整個過程權責分明，有助于增強采購者、驗收者的責任意識。固定資產入庫之后，均有對應信息卡片，日常使用環(huán)節(jié)憑領用單據發(fā)放，所持單據不僅要使用部門的使用人、部門負責人簽字，還要在財務部門留檔查底。

在此基礎上，單位還進一步設立定期清查制度，每年末借助上報《年度行政事業(yè)單位資產年報》契機，開展固定資產清查，以確保賬、卡、物一一對應，有效保證資產安全、使用有效的目標。若出現人員離任情況，還須進行系統(tǒng)核查，待到資產移交、監(jiān)交手續(xù)辦理完成后，才能批準離職，嚴防國有資產流失問題。此外，資產處置工作處于固定資產管理末端，也是最容易發(fā)生問題的環(huán)節(jié)之一，建立報廢處置鑒定小組，所有報廢處置工作公開、透明，有助于固定資產管理質量的提升。

4.筑牢信息化與自動化理念，強化網絡跟蹤管控

近年來我國積極發(fā)展高新技術產業(yè)，以互聯網為依托的新業(yè)態(tài)層出不窮，大數據、云計算、物聯網等高新技術手段持續(xù)涌現，使生產、生活面貌發(fā)生極大轉變，許多企事業(yè)單位積極引入信息化管理系統(tǒng)，固定資產信息流轉速度明顯加快，為后續(xù)核算工作提供支撐。本單位建立了固定資產臺賬管理，每一項固定資產都有對應的唯一編碼，存有資產的購置時間、所屬部門等信息，即使后續(xù)資產轉移、報廢該編碼均不會發(fā)生改變。通過資產管理臺賬，各部門固定資產購置、報廢、清查等數據均可直接查閱，方便主管部門和財政部門調取查看，為核算工作提供依據。此外，在防汛工作中還引入了自動化監(jiān)測、調度系統(tǒng)，水庫流域內設置有多處水雨情站點，借助衛(wèi)星基站、超短波通信系統(tǒng)等可與管理局建立無線通信關系，及時向省級、市級防汛中心傳遞有效信息，指導固定資產設備調度配置工作，在防范危險情況發(fā)生的同時也能有效提升資產利用率。

5.面向市場，盤活資產，變管理性資產為經營性資產

在事業(yè)單位體制改革、市場經濟格局重構的時代背景下，基層水管單位面臨的經營壓力上升，應從市場角度出發(fā)，改變原有僵化、刻板的投融資形式，深入挖掘固定資產內在價值，促進管理性資產向經營性資產轉變?；诖?，本單位在保障防汛、發(fā)電、農田灌溉等基礎性工作的前提下，進一步明確了發(fā)展“三產”經濟的戰(zhàn)略方向，其中依托石門水庫大壩的有利優(yōu)勢，興辦了石門棧道風景區(qū)，集歷史韻味與自然意境于一體，不僅有煙波浩渺的水域風光，更有石門摩崖石刻、褒斜道、石門等人文歷史遺跡，不斷完善配套基礎設施，加強景區(qū)服務質量管理，投產后運行效果良好，相繼被評為漢中市風景名勝區(qū)、國家“AAAA”級旅游景區(qū)等。同時，還興辦了漢中市醫(yī)療廢物集中處置中心、漢中危險廢物集中處置中心，“三產”的興建不僅為單位減輕了經費壓力，也為社會提供了更多就業(yè)崗位，為和諧社會建設貢獻了一分力量。

綜上所述，基層水管單位固定資產管理具有鮮明的復雜性、專業(yè)性特征，管理不當極易造成國有資產流失、運營質量下降等問題，實踐環(huán)節(jié)應當給予內控建設更多關注，以制度為依托明確固定資產管理目標，劃分不相容職責，同時大力推行全流程管控理念，加快信息化、自動化發(fā)展進程，多角度發(fā)展“三產”經濟，為固定資產管理效能的提升奠定穩(wěn)固基礎。