市級氣象部門與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體共生的動力分析
——以邢臺市為例

孫東磊，趙玉兵，曹杰

（1.南京信息工程大學(xué)法政學(xué)院 江蘇，南京 210044；2.河北省邢臺市氣象局 河北，邢臺 054000；3.徐州工程學(xué)院 江蘇，徐州 221000）

1 引言

公共部門是指負責(zé)提供公共產(chǎn)品或進行公共管理，致力于增進公共利益的各種公共組織和機構(gòu)。氣象部門是公共部門之一，承擔(dān)著為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供公共氣象服務(wù)產(chǎn)品職責(zé)。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要推動力量，是在完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，有職業(yè)農(nóng)民參與并形成的規(guī)模經(jīng)營，具有較強市場競爭力和較高集約化程度農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，主要包括農(nóng)民合作社、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和家庭農(nóng)場等。農(nóng)業(yè)是對天氣較為敏感的行業(yè)，眾多新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體在生產(chǎn)經(jīng)營過程中，受氣象災(zāi)害影響較大，在氣象信息獲取、防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及政府服務(wù)職能轉(zhuǎn)移等方面，有較強的意愿和需求?？梢?，氣象部門與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在發(fā)展過程中存在合作、互利、互補的關(guān)系。共生概念源起于西方學(xué)者對生物界共生現(xiàn)象的研究，“共生”一詞來源于希臘語，其概念由德國真菌學(xué)家德貝里(Anton de Bary)在1879年提出，用以指不同種屬生活在一起，并具有延伸的物質(zhì)聯(lián)系[1]。共生學(xué)說的發(fā)展以生物學(xué)和生態(tài)學(xué)影響最大，20世紀(jì)中葉以來其思想拓展到哲學(xué)社會科學(xué)領(lǐng)域，并在社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、教育學(xué)等多學(xué)科中得到廣泛運用，其核心要義是清晰的，即不同物種或要素間共存、合作、互補、互利、和諧、共進的基本關(guān)系[2-4]。目前，國內(nèi)外相關(guān)專家學(xué)者在共生視角下，對經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域開展了大量研究并取得了豐碩成果，而在共生理論在公共管理領(lǐng)域應(yīng)用不多，特別在研究政府、企業(yè)、社會組織關(guān)系研究成果卻相對匱乏[5-9]。

市級氣象部門是中國氣象局實行“國家、省、地、縣四級管理”其中的一級，上一級屬于省級氣象局，下一級為縣級氣象局。按照業(yè)務(wù)布局劃分，市級氣象部門承擔(dān)著氣象為農(nóng)服務(wù)的承上啟下和服務(wù)組織作用。孫東磊[10]采用卷調(diào)查、訪談方法，應(yīng)用共生理論，從共生單元、共生條件、共生模式等方面分析了氣象公共部門與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體共生關(guān)系。共生關(guān)系在其發(fā)生發(fā)展的過程中，也必然呈現(xiàn)兩種力量即驅(qū)動力和抑制力相互作用的狀態(tài)，共生關(guān)系的發(fā)展?fàn)顩r集中反映了兩種力量的消長變化，由此探究市級氣象部門與新型農(nóng)業(yè)主體的共生動力因素，對于考察、評價乃至推動公共部門與企業(yè)共生關(guān)系研究具有重要的現(xiàn)實意義。

2 共生的動力解析

本文研究中運用訪談法、問卷調(diào)查法等，在2021年6～7月，面向邢臺市的118家新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)放問卷118份，共回收到105份有效問卷。面向邢臺市5個縣氣象局負責(zé)人和13名業(yè)務(wù)人員開展“一對一”式人物訪談。有效問卷的填寫者中，52%為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的法人代表或主要負責(zé)人，48%為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體業(yè)務(wù)骨干；被調(diào)查人員中35歲以下占26%，60歲以上占15%，35～60歲之間占59%，保證了問卷的填寫質(zhì)量，問卷的代表性良好。采用“一對一”式人物訪談，18名被訪談?wù)叻e極配合，進行了定性調(diào)查。

2.1 氣象部門獲取更多資源配置的需求

近年來，國家治理圍繞服務(wù)型政府建設(shè)經(jīng)歷著巨大轉(zhuǎn)型，正經(jīng)歷著從“汲取型”向“給予型”的轉(zhuǎn)換，公共物品和公共服務(wù)供給方式的都發(fā)生著明顯轉(zhuǎn)變，自上而下大規(guī)模的財政轉(zhuǎn)移支付，給民眾塑造了國家“不取反予”的服務(wù)角色，政府的服務(wù)職能逐步顯現(xiàn)，其服務(wù)能力也得到明顯提高，公共服務(wù)的供給質(zhì)量與水平有了明顯提升。在公共服務(wù)供給過程中，通常會呈現(xiàn)權(quán)力向上聚集、風(fēng)險向下轉(zhuǎn)移的行政體制特征，決定了上一級政府作為公共政策制定者，一般具有決定政策實施的權(quán)力并掌握政策實施的資源，從這個層面而言，上級政府官員在政策實施過程中充當(dāng)著分配資源的關(guān)鍵角色，下一級政府能爭取到的政策、資金等資源配置，與上一級政府或管理部門政策傾向、關(guān)注重點等有著緊密聯(lián)系。

“三農(nóng)”問題是黨和政府工作的重中之重，氣象部門將“三農(nóng)”服務(wù)作為重點工作內(nèi)容，履職服務(wù)過程會附帶財政資源，實現(xiàn)預(yù)算規(guī)模的最大化，掌握部分資金流，擁有更大的政治影響力和話語權(quán)。同時，現(xiàn)有嚴(yán)格規(guī)范的編制管理，使編制成為稀缺的公共資源，一般情況下編制無法通過持續(xù)增加供給來滿足部門發(fā)展需求，根據(jù)編制管理使用的規(guī)范，部門編制數(shù)越多，相對應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)職位數(shù)量越多，編制多可以為部門人員帶來更大的晉升空間，從而對編制數(shù)量的競爭成為部門競爭的特有現(xiàn)象。在職能轉(zhuǎn)變過程中，由于公共事務(wù)越來越具有綜合性，氣象部門強化公益服務(wù)職能，主動適應(yīng)國家對氣象服務(wù)需求的變化，從而能保持編制資源總量的相對穩(wěn)定，進而影響權(quán)力、財政和編制資源的配置。

2.2 氣象官員獲取政績的需求

在政治方向上，上級政府或部門要求加大為農(nóng)服務(wù)供給，積極推進為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體服務(wù)時，下一級政府或部門必須要無條件地執(zhí)行。在政府提供公共服務(wù)中，地方政府和官員的這種晉升動力也存在其中，當(dāng)公共服務(wù)供給能力提高時，一般會受到民眾、輿論和上級政府或部門的高度關(guān)注，是職務(wù)晉升的有利因素之一。當(dāng)氣象部門與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的合作，能夠提升氣象部門公共服務(wù)供給的質(zhì)量，對氣象事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生正向的社會影響。

中國氣象局高度重視氣象為農(nóng)服務(wù)工作，歷年都將“三農(nóng)”氣象服務(wù)工作作為重點工作之一，要求各級氣象部門提高保障國家糧食安全和特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的氣象服務(wù)水平，多次發(fā)文開展面向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的直通式氣象服務(wù)。從中國氣象局到省、市、縣氣象局的縱向關(guān)系看，市縣級氣象部門是為農(nóng)服務(wù)的觸角也是氣象服務(wù)的“最后一公里”。長期以來氣象為農(nóng)服務(wù)呈現(xiàn)“行政發(fā)包制”的特征，所謂“行政發(fā)包制”刻畫了多層級氣象部門之間的屬地化管理模式。具體而言，中國氣象局把絕大多數(shù)氣象為農(nóng)服務(wù)事務(wù)“包”給省級氣象部門，省一級又進一步把絕大部分事務(wù)“發(fā)包”向市級氣象局，市級氣象局作為承包方，承擔(dān)市縣級為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體服務(wù)的組織與實施。同級氣象部門的橫向關(guān)系上，同級官員面臨晉升競爭的政治錦標(biāo)賽，這體現(xiàn)了氣象部門人事權(quán)的高度集中和氣象官員之間的競爭關(guān)系。也就是說，同一行政級別的氣象服務(wù)屬地承包人之間還處于晉升競爭之中，因此與一個多層級的行政發(fā)包相對應(yīng)的是一個多層級同時進行的官場競爭。對于一個具體的屬地承包人，要完成上級發(fā)包的任務(wù)同時，為了晉升還必須要比其競爭對手完成得更為精彩出色，晉升競爭的獲勝者極有可能成為上一級的發(fā)包人。氣象部門通過逐級分解政府事務(wù)賦予每一級地方氣象官員相當(dāng)?shù)臎Q策空間，而集中的績效考核與人事任免所引發(fā)的政治錦標(biāo)賽，又賦予了每一個屬地氣象官員強大的晉升激勵和爭勝沖動?？v向的行政發(fā)包與橫向的政治錦標(biāo)賽相互結(jié)合、相互作用塑造了目前氣象部門治理體系特征。

2.3 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的需求

國家將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體納入財政優(yōu)先支持范疇，并鼓勵各級公共部門結(jié)合職能定位和業(yè)務(wù)范圍提供資金、服務(wù)支持。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是典型的正外部性產(chǎn)業(yè)，離不開政府的扶持，政策、資金、技術(shù)等扶持中，政府公共政策扶持的資源效應(yīng)越來越明顯，國家對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的一系列政策，使各級公共部門為融入國家戰(zhàn)略而投入更多資源，使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有更多資源去開展活動。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化化的推進，未來“治理”社會的公共管理部門不僅僅指政府部門，可能會有承擔(dān)更多公共責(zé)任的第三部門，甚至包括承擔(dān)公共事務(wù)事項的私人部門，公共管理的內(nèi)容也不僅指公共行政事務(wù)，也包括第三部門占主導(dǎo)地位的社會公益事業(yè)和公私部門合作進行的公共項目。

政府職能轉(zhuǎn)移和購買公共服務(wù)，同樣使農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)業(yè)社會化組織看到更多發(fā)展機會，使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體得以利用政府資金開展工作，為其發(fā)展和生存有新的保障[11]。市級氣象部門獲有政府授權(quán)，代表政府部門委托或轉(zhuǎn)移氣象為農(nóng)服務(wù)職能，使新型農(nóng)業(yè)主體有獲取穩(wěn)定的資金支持機會，也能更好地發(fā)揮靈活性和專業(yè)化優(yōu)勢提升公共服務(wù)質(zhì)量，一定程度能達到政府目的，也使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體更加具備發(fā)展的底氣。同時，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對環(huán)境的需求越來越多元化，為獲得所需各種資源，也會強化與氣象公共部門的聯(lián)系，氣象部門之所以成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體尋求的共生對象，因為擁有新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行經(jīng)濟活動所不可缺少的資源，并且這些資源有可能通過自身的努力轉(zhuǎn)化為租金，或為新型農(nóng)業(yè)主體的各項工作開展提供便利。再者，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與氣象部門合作，融入氣象部門的公共服務(wù)，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，使公共氣象服務(wù)質(zhì)量提高，可以提高氣象服務(wù)農(nóng)業(yè)生效益，使農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)增強并更加具備抗自然災(zāi)害風(fēng)險能力，對農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶來更加穩(wěn)定的根基。

3 共生關(guān)系現(xiàn)狀及存在的問題

3.1 發(fā)展現(xiàn)狀

目前市級氣象公共部門和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，雙方主要存在數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)、管理關(guān)聯(lián)、利益關(guān)聯(lián)，本質(zhì)上是一定程度的共存、合作、互利關(guān)系。訪談中，80%的氣象官員認(rèn)為“農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)以公共氣象部門為主體，氣象部門擁有長時間序列的氣象資料且未能全社會共享，具有先天的優(yōu)勢，新型農(nóng)業(yè)主體在生產(chǎn)中對氣象信息存在依賴性”。

從數(shù)據(jù)維度分析，氣象部門擁有氣象觀測、天氣預(yù)報信息數(shù)據(jù)資源；新型農(nóng)業(yè)主體擁有田間生產(chǎn)、技術(shù)等信息資源。被調(diào)查人員中82%認(rèn)為，氣象部門一定程度上只是數(shù)據(jù)，不能轉(zhuǎn)化成對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有實用價值的信息，氣象部門農(nóng)業(yè)氣象信息服務(wù)材料需有較強針對性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實用信息；78%認(rèn)為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體具有農(nóng)業(yè)技術(shù)專家力量，具備將氣象數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化成對生產(chǎn)有何影響、影響到何種程度等氣象信息再分析能力。從管理維度分析，氣象公共部門是人工影響天氣的行政主管部門，具備人工影響天氣作業(yè)資質(zhì)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是被監(jiān)督和管理的對象。被調(diào)查人員中56%認(rèn)為，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需提高氣象災(zāi)害防御能力，愿意開展人工影響天氣工作，36%的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體負責(zé)人認(rèn)為自身是氣象公共部門管理的對象；從利益維度分析，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體所需求的人工影響天氣納入政府批準(zhǔn)的人工影響天氣計劃，其所需經(jīng)費由市級財政承擔(dān)，如未列入，則全部費用都需自身承擔(dān)，氣象公共部門在人工影響天氣的資源配置方面具有決策權(quán)。同時，農(nóng)業(yè)經(jīng)營中氣候品牌可增加新型農(nóng)業(yè)主體的農(nóng)產(chǎn)品附加值，氣象部門在氣候品牌附加值及一些基礎(chǔ)設(shè)施方面，也具有一定的話語權(quán)。

3.2 共生結(jié)構(gòu)分析

共生單元是指構(gòu)成共生體或共生關(guān)系中基本能量生產(chǎn)和交換單位，是形成共生體的基本物質(zhì)條件。構(gòu)成農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)共生體的共生單元由氣象部門和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體組成。共生的條件是氣象部門與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間要形成共生關(guān)系，兩者自身內(nèi)在性質(zhì)間必須具有一定的聯(lián)系，雙方主要存在數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)、管理關(guān)聯(lián)、利益關(guān)聯(lián)。共生單元間至少能生成一個共生界面是共生關(guān)系形成的必要條件，氣象部門與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間接觸和交流方式及相應(yīng)機制的總和稱為兩者的共生界面，共生關(guān)系形成和發(fā)展的關(guān)鍵在于共生單元間具有強烈的進行物質(zhì)交換、信息交流或能量傳遞的交流需求，市級氣象部門與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體形成電話交流、基地試驗、座談會、專家指導(dǎo)等多種形式的共生面，能順利進行物質(zhì)交換、信息交流或能量傳遞。共生的意義就在于通過彼此間進行物質(zhì)交換、信息交流或能量傳遞，形成功能上的增強及生存能力上的提高，市級氣象部門與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體形成共生關(guān)系，氣象部門依靠新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實現(xiàn)服務(wù)有效性和針對性，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體依靠氣象部門資源，實現(xiàn)生產(chǎn)過程中趨利避害能力提升和獲得部分資源配置，這正是兩者形成共生關(guān)系后產(chǎn)生的新能量。

3.3 當(dāng)前共生發(fā)展中存在的問題

氣象服務(wù)產(chǎn)品不具有排他性，非政府部門的不愿意生產(chǎn)這種產(chǎn)品，農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)主體較少，服務(wù)結(jié)構(gòu)容易導(dǎo)致行業(yè)規(guī)模失衡，農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)遠沒有形成一個健康的、有機的生態(tài)鏈，雖然有部分企業(yè)出現(xiàn)，但公私之間的競爭環(huán)境仍不公平。

目前，雙方共生發(fā)展具有一些柔性的公共政策環(huán)境，但仍存共生單元缺位、共生模式不完善、共生環(huán)境不優(yōu)化等問題。共生單元缺位主要表現(xiàn)在，農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)以市級氣象部門為主體，非政府部門從事農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)的主體較少，缺少競爭，使得氣象部門提升服務(wù)的動力不強?，F(xiàn)存不同規(guī)模、不同層次的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模較小，自身競爭力低，能夠在合作中提升市級氣象部門服務(wù)能力、服務(wù)效益的共生單元缺位，共生效應(yīng)難以最大程度發(fā)揮。共生模式不完善主要表現(xiàn)在模式單一，共生強度弱，信息溝通不及時，對服務(wù)產(chǎn)品、服務(wù)方式、服務(wù)效益、服務(wù)評估等重視不夠等，共生中并未形成附加值較高的服產(chǎn)產(chǎn)品，產(chǎn)生無效供給的服務(wù)產(chǎn)品比重較大，高質(zhì)量服務(wù)產(chǎn)品比重偏小，服務(wù)數(shù)量多而服務(wù)質(zhì)量參差不齊。共生環(huán)境不優(yōu)化主要表現(xiàn)在，現(xiàn)有政策聚集效應(yīng)難以形成，氣象部門無論是價值形態(tài)的資源還是實物形態(tài)的資源都比較少，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不能從氣象部門獲取更多的資源，氣象部門雖持續(xù)提出加強對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的專業(yè)化服務(wù)，但對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體資金、資源等方面投入不大，營造趨利政策環(huán)境的優(yōu)勢不明顯，導(dǎo)致新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對氣象部門認(rèn)同感低。

4 結(jié)論及建議

市級氣象部門與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在“三個需求”（氣象部門獲取資源配置的需求、氣象官員獲取政績的需求、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的需求）驅(qū)動作用下，形成了共生關(guān)系，但當(dāng)前共生關(guān)系中存在共生單元缺位、共生模式不完善、共生環(huán)境不優(yōu)化等問題。建議政府持續(xù)為雙方共生發(fā)展?fàn)I造正向激勵的共生環(huán)境，包括涉農(nóng)政策、經(jīng)濟環(huán)境、資源環(huán)境和空間環(huán)境等；氣象部門建立激勵機制，引進專業(yè)人才，提高業(yè)務(wù)人員積極性，通過技術(shù)創(chuàng)新、新產(chǎn)品研發(fā)等與需求有效對接，堅持趨利避害為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供更加優(yōu)質(zhì)的氣象服務(wù)產(chǎn)品；隨著政府職能轉(zhuǎn)移，治理體系逐步完善，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷增強自身實力并聯(lián)合有關(guān)組織，積極承擔(dān)政府部門轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)職能。