高校內(nèi)部控制建設(shè)若干問題思考*

張江濤 程曉芳

中國(guó)人民大學(xué)財(cái)務(wù)處 北京；河海大學(xué)財(cái)務(wù)處 江蘇·南京

一、引言

隨著高等教育理念不斷革新，教育體制改革不斷推進(jìn)，高校必須提升辦學(xué)能力和教育管理水平，以適應(yīng)高校多層次、全方位的體制改革要求，以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

近年來，我國(guó)高等教育事業(yè)不斷發(fā)展，高校的業(yè)務(wù)規(guī)模逐步擴(kuò)大，高校的內(nèi)部控制建設(shè)質(zhì)量和水平不斷提高。但是，高校內(nèi)部控制建設(shè)也遇到了很多問題。因此，高校需要加強(qiáng)內(nèi)部控制研究，建立長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)高校可持續(xù)發(fā)展。

二、高校內(nèi)部控制建設(shè)的重要意義

在國(guó)家創(chuàng)建一流高校、一流學(xué)科的背景下，高校建設(shè)與發(fā)展的進(jìn)程逐步加快，各種資源配置逐步優(yōu)化，辦學(xué)資金來源更加多元化，經(jīng)費(fèi)支出的類別越來越繁雜，高校在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程中面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，各類風(fēng)險(xiǎn)越來越多樣化、復(fù)雜化。因此，風(fēng)險(xiǎn)防范已成為高校日常管理工作中的重要內(nèi)容。

1.內(nèi)部控制建設(shè)有利于防范風(fēng)險(xiǎn)

隨著高校的辦學(xué)模式越來越多樣化，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)存在于各個(gè)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)。高校進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)，是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要手段。高校實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的內(nèi)部控制制度，可以將管理活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)結(jié)合起來，建立有效的風(fēng)險(xiǎn)控制體系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可控范圍內(nèi)，不斷完善經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防范的制度保障體系。通過內(nèi)部控制建設(shè)，高校能夠加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范工作，從而實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展。

2.內(nèi)部控制建設(shè)是高校健康發(fā)展的需要

目前，高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，辦學(xué)主體越來越多元化，資金來源渠道廣泛。高校在基建項(xiàng)目、對(duì)外投資、后勤管理及物資采購(gòu)等方面，必然面臨一定的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)問題。因此，高校不斷完善內(nèi)部控制體系，提升內(nèi)部管理水平，規(guī)范各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，有利于高校健康發(fā)展。

三、高校內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

現(xiàn)階段，高校為了提升教學(xué)效率，完成教育規(guī)劃目標(biāo)，建立完善的內(nèi)部控制制度體系勢(shì)在必行。高校應(yīng)該結(jié)合實(shí)際情況，建立以內(nèi)部控制為中心的管理體系，保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，提高財(cái)務(wù)運(yùn)行的安全性，提升內(nèi)部管理效率。

但是，由于缺乏高校內(nèi)部控制的專門法律法規(guī)，相關(guān)制度不完善、不規(guī)范，工作體系缺乏全面性、系統(tǒng)性，導(dǎo)致高校在內(nèi)部控制建設(shè)過程中，存在基礎(chǔ)薄弱、控制力度不足等問題，影響了高校各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作順利開展。

1.單位層面

（1）對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的關(guān)注度不夠。大部分高校是事業(yè)單位，不具有營(yíng)利性和市場(chǎng)性，而是公益性質(zhì)，因此，高校的發(fā)展目標(biāo)不是獲得較高的經(jīng)濟(jì)效益，而是不斷提升社會(huì)效益，提供優(yōu)質(zhì)的高等教育。很多高校的管理層將精力放在教學(xué)科研等方面，對(duì)高校內(nèi)部控制建設(shè)不太關(guān)注。

高校應(yīng)該積極貫徹和落實(shí)國(guó)家政策要求，因此，高校的內(nèi)部控制建設(shè)也應(yīng)該緊密圍繞國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃，推進(jìn)“雙一流”建設(shè)。雖然部分高校在制定內(nèi)部控制制度時(shí)，考慮了高校的實(shí)際情況，但是相關(guān)制度不夠完善和合理，各項(xiàng)管理制度也沒有實(shí)現(xiàn)有效銜接，難以形成管理合力。

同時(shí)，高校制定的內(nèi)部控制制度沒有及時(shí)更新。高校在辦學(xué)過程中暴露出很多新問題，同時(shí)也面臨新的發(fā)展環(huán)境，相關(guān)部門會(huì)結(jié)合這些實(shí)際情況，對(duì)高校發(fā)展提出新要求。高校沒有及時(shí)修訂和完善內(nèi)部控制制度，內(nèi)部控制制度不成體系，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期工作目標(biāo)，導(dǎo)致高校內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)度緩慢，內(nèi)部控制措施難以落實(shí)，內(nèi)部控制問題難以及時(shí)整改。

（2）決策機(jī)制的有效性，以及決策制度的完備性不足。目前，高校的治理結(jié)構(gòu)和組織機(jī)構(gòu)設(shè)置仍然存在一些問題，特別是管理層的權(quán)責(zé)劃分不明確，對(duì)高校管理層的監(jiān)督力度不夠。

一般來說，決策機(jī)構(gòu)基本都是由校級(jí)管理人員、各職能部門負(fù)責(zé)人共同組建形成，還存在著分工不明、權(quán)責(zé)不清、職責(zé)交叉等問題。同時(shí)，許多部門的職能不明確，綜合性、連接性較差，部門之間的相互制約不足，相關(guān)規(guī)章制度不完善、不健全。

另外，部分高校雖然建立了完善的內(nèi)部控制制度，但是還存在有章不循、違章不究的問題。由于缺乏專門的內(nèi)部控制部門，內(nèi)部控制實(shí)施過程缺乏監(jiān)督，導(dǎo)致某些決策內(nèi)外不一，看似合法合規(guī)、手續(xù)齊全，但是有名無實(shí)。同時(shí)，內(nèi)部審計(jì)部門對(duì)這類行為的監(jiān)管也存在不足，只能事后進(jìn)行審計(jì)，而這個(gè)時(shí)候往往已經(jīng)出現(xiàn)了違規(guī)行為，造成資金資產(chǎn)流失。

（3）業(yè)務(wù)內(nèi)容復(fù)雜，責(zé)任主體多，資金來源渠道廣，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度的適用性較差。高校在實(shí)際工作中，業(yè)務(wù)范圍廣、領(lǐng)域?qū)?，工作相互重疊交叉的情形比較普遍。

在組織機(jī)構(gòu)方面，高校設(shè)置了行政管理機(jī)構(gòu)、后勤保障機(jī)構(gòu)、教學(xué)科研機(jī)構(gòu)、教學(xué)輔助機(jī)構(gòu)等；在經(jīng)費(fèi)來源方面，包括財(cái)政撥款、學(xué)校自籌資金、社會(huì)捐贈(zèng)資金、科研經(jīng)費(fèi)等；在高校管理層級(jí)方面，主要有學(xué)校管理層面、二級(jí)管理單位、附屬單位、控股參股企業(yè)等；在責(zé)任主體方面，高校有學(xué)校法人責(zé)任主體、二級(jí)法人單位且獨(dú)立核算責(zé)任主體、二級(jí)非法人單位且獨(dú)立核算主體等；在人員構(gòu)成方面，高校有管理人員、教學(xué)人員、后勤保障人員、科研人員、教輔人員、學(xué)生等，其中工作人員又分為事業(yè)編制工作人員和非事業(yè)編制工作人員。

另外，高校的責(zé)任主體還存在經(jīng)營(yíng)性的主體和非經(jīng)營(yíng)性的主體，這些影響了高校內(nèi)部控制建設(shè)工作。例如，高校在購(gòu)置科研儀器設(shè)備和控制預(yù)算等業(yè)務(wù)領(lǐng)域，擁有一定的自主權(quán)，而相關(guān)政策規(guī)定比較寬松，科研人員的自主權(quán)較大，科研資金直接由高校管理人員及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人決定、分配與使用。與傳統(tǒng)的管控方式相比，目前的工作方式更加多樣化、復(fù)雜化。因此，高校應(yīng)該制訂不同的內(nèi)部控制方案，加強(qiáng)業(yè)務(wù)監(jiān)督和崗位制衡；同時(shí)，這也會(huì)增加內(nèi)部控制體系的復(fù)雜性，對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)產(chǎn)生一定的影響。

（4）高校管理體系與內(nèi)部控制建設(shè)的融合不足。大部分高校在開展內(nèi)部控制工作之前，就已經(jīng)形成了具有自身特點(diǎn)的管理體系及治理模式，一些內(nèi)部控制措施也得到了廣泛運(yùn)用。比如，內(nèi)部控制的授權(quán)批準(zhǔn)、職務(wù)分離控制、預(yù)算控制等措施，在重要環(huán)節(jié)和重點(diǎn)崗位已經(jīng)得到應(yīng)用，并且取得了一定成效。然而，這些控制手段沒有統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。

隨著國(guó)庫(kù)集中支付、高校體制改革等逐步落實(shí)，高校的業(yè)務(wù)工作量急劇增加，已經(jīng)積累了大量數(shù)據(jù)信息，內(nèi)部控制體系與新的發(fā)展要求之間存在一定的沖突。

此外，高校的內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)薄弱，缺少頂層設(shè)計(jì)，整體性、統(tǒng)一性和系統(tǒng)性不夠，無法實(shí)現(xiàn)歸口管理的目標(biāo)，影響了高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)和健康發(fā)展。高校各部門的職責(zé)不明、業(yè)務(wù)分散、聯(lián)動(dòng)性差，各項(xiàng)規(guī)章制度之間也存在著一些沖突的地方，影響了內(nèi)部控制工作成效。

2.業(yè)務(wù)層面

（1）業(yè)務(wù)管理制度不健全。高校的業(yè)務(wù)管理涵蓋了預(yù)算、收支、采購(gòu)、建設(shè)等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在實(shí)際工作中，未能有效地將內(nèi)部控制制度融入業(yè)務(wù)部門的各項(xiàng)環(huán)節(jié)流程，不能實(shí)施有效的內(nèi)部控制管理，業(yè)務(wù)活動(dòng)和財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性無法得到保證。

雖然部分高校制定了內(nèi)部控制制度，但是相關(guān)規(guī)章制度不夠完善，更新不夠及時(shí)，難以適應(yīng)不斷變化的工作環(huán)境和業(yè)務(wù)需求，造成相關(guān)制度的可操作性較差，難以發(fā)揮內(nèi)部控制的積極作用，導(dǎo)致業(yè)務(wù)活動(dòng)不規(guī)范，缺乏制度依據(jù)。

（2）合同管理問題較為突出。高校在推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)的過程中，應(yīng)該及時(shí)梳理業(yè)務(wù)活動(dòng)中的重要環(huán)節(jié)、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，有效地識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。其中，高校在合同管理過程中，存在一些突出問題需要解決，主要包括合同管理制度不完善、合同管理組織架構(gòu)不健全、業(yè)務(wù)流程不合理，以及合同管理信息化水平較低。

在制度建設(shè)方面，有些高校的合同管理制度沒有涵蓋合同管理業(yè)務(wù)的所有流程，如缺少合同審核環(huán)節(jié)。有些學(xué)校照搬其他單位的制度，沒有根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行及時(shí)修訂，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度與高校的實(shí)際情況不符，制度執(zhí)行起來也比較困難。

在組織架構(gòu)方面，有些高校沒有設(shè)置專門的合同管理部門，造成合同起草、合同審核、合同簽訂、合同履行、合同變更、合同糾紛處理等工作成效不佳。

在設(shè)立業(yè)務(wù)流程方面，部分院系的合同簽訂由具體執(zhí)行部門負(fù)責(zé)，從合同文本的起草、審核到履行全由一人辦理。由于具體經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)水平不高、法律意識(shí)不強(qiáng)，造成合同管理風(fēng)險(xiǎn)。甚至一些不相容崗位未相互分離，違背了制衡原則，可能造成嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)問題。

在信息化建設(shè)方面，大部分高校的合同管理信息化水平較低。有些高校僅僅實(shí)現(xiàn)了線上審核和線上審批，有些高校甚至還停留在手工審批階段。合同的電子化存儲(chǔ)和管理，更是存在嚴(yán)重短板，影響了合同管理效率。

（3）內(nèi)部控制信息化水平不高。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，高校普遍實(shí)現(xiàn)了信息化管理。很多高校結(jié)合工作特點(diǎn)，建立了業(yè)務(wù)信息管理系統(tǒng)；通過加強(qiáng)信息化建設(shè)，業(yè)務(wù)流程實(shí)現(xiàn)了“流程表單化、表單信息化”，有效地防止人為操縱，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)活動(dòng)程序化、標(biāo)準(zhǔn)化，進(jìn)而提升內(nèi)部管理效率。

然而，高校的信息化系統(tǒng)建設(shè)與業(yè)務(wù)發(fā)展不匹配，信息系統(tǒng)建設(shè)往往落后于業(yè)務(wù)發(fā)展，“信息孤島”的現(xiàn)象仍然存在。內(nèi)部控制信息化建設(shè)缺乏整體規(guī)劃，無法及時(shí)調(diào)整和完善，無法滿足各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的相關(guān)需求，影響了內(nèi)部控制工作開展。

在內(nèi)部控制信息化建設(shè)中，共性需求和個(gè)性需求沒有實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)部控制節(jié)點(diǎn)與信息系統(tǒng)的模塊設(shè)置無法有效對(duì)接，導(dǎo)致各部門的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)自成體系，采取單模塊操作的方式，造成彼此口徑不一、標(biāo)準(zhǔn)不一。上游部門不能提供下游部門需要的信息，下游部門無法通過信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)有效控制，更不能實(shí)現(xiàn)信息共享。由于沒有完善的信息系統(tǒng)作支撐，造成內(nèi)部控制工作效率低下。

3.內(nèi)部控制監(jiān)督與評(píng)價(jià)不到位

部分高校的內(nèi)部審計(jì)部門還存在著審計(jì)范圍窄、獨(dú)立性差等問題，不能對(duì)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，也難以提出改進(jìn)建議。內(nèi)部監(jiān)督力量薄弱，監(jiān)督機(jī)制不夠全面，內(nèi)部審計(jì)人員的專業(yè)性不足，審計(jì)工作未能實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化，不能有效地發(fā)揮監(jiān)督作用，導(dǎo)致內(nèi)部控制執(zhí)行不到位、監(jiān)督工作流于形式。同時(shí)，在開展審計(jì)工作時(shí)，比較注重財(cái)務(wù)審計(jì)，而忽略了管理審計(jì)和效益審計(jì)，造成內(nèi)部審計(jì)缺乏完整性和全面性。

部分高校的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系不夠完善，還存在著一些問題，組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，非會(huì)計(jì)信息的收集不全面，影響了內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的全面性。由于高校缺乏統(tǒng)一的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，高校要想有效地進(jìn)行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，還存在很多困難。

財(cái)政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督環(huán)節(jié)進(jìn)行了專門規(guī)定，主要體現(xiàn)在內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個(gè)方面，同時(shí)對(duì)一些原則性問題進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定。另外，教育部還在《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》中，細(xì)化了與《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》有關(guān)的制度。

財(cái)政部在2016年6月發(fā)布了《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》，要求實(shí)施內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作，以量化評(píng)價(jià)為前提和導(dǎo)向。但是這類評(píng)價(jià)要求，一是聚焦高校的基礎(chǔ)性工作，針對(duì)預(yù)算收支等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，對(duì)于非經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的關(guān)注度不夠；二是橫向比較和縱向比較的相關(guān)信息不多，雖然對(duì)高校內(nèi)部控制建設(shè)有一定的促進(jìn)作用，但是作用比較有限；三是主要關(guān)注學(xué)校的整體工作，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不足，無法持續(xù)改善內(nèi)部控制工作。

由此可見，高校開展內(nèi)部控制監(jiān)督與評(píng)價(jià)工作，仍然存在很多問題，如制度設(shè)計(jì)比較籠統(tǒng)、可操作性不強(qiáng)，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不足。

四、高校內(nèi)部控制建設(shè)的優(yōu)化措施

1.加強(qiáng)內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)

良好的內(nèi)部控制環(huán)境是高校內(nèi)部控制建設(shè)的基礎(chǔ)條件，高校應(yīng)該積極轉(zhuǎn)變思維觀念，樹立科學(xué)合理的內(nèi)部控制理念，自上而下地推進(jìn)內(nèi)部控制工作，完善內(nèi)部控制體系，與高校的各部門、各崗位、各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)相結(jié)合，積極運(yùn)用內(nèi)部控制評(píng)價(jià)結(jié)果，及時(shí)完善內(nèi)部控制制度。

高校要完善治理結(jié)構(gòu)，在進(jìn)行內(nèi)部控制組織架構(gòu)設(shè)置時(shí)，要在充分考慮實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相結(jié)合，分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的特點(diǎn)，建立內(nèi)部控制長(zhǎng)效機(jī)制。高?？梢越梃b現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，明確管理層的職責(zé)范圍和監(jiān)督程序，完善各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的議事規(guī)則和決策程序，構(gòu)建扁平化的管理結(jié)構(gòu)，避免管理層級(jí)過多，提升風(fēng)險(xiǎn)防控水平，注重信息的時(shí)效性，提高信息的傳送速率，加大內(nèi)部控制執(zhí)行力，加強(qiáng)內(nèi)部控制監(jiān)督，使高校的決策過程、執(zhí)行過程和監(jiān)督過程相互影響和相互牽制。

2.加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)

高校應(yīng)將理論與實(shí)際相聯(lián)系，根據(jù)內(nèi)部控制的相關(guān)要求，完善各項(xiàng)業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制措施；全面梳理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，從業(yè)務(wù)部門的需求出發(fā)，建立內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，符合高校的工作需求，并覆蓋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全流程。

業(yè)務(wù)部門和管理部門能夠及時(shí)準(zhǔn)確地獲取有用信息，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的程序化和信息化。同時(shí)，高校要加大內(nèi)部控制培訓(xùn)力度，讓相關(guān)人員掌握信息系統(tǒng)的操作技能，確保內(nèi)部控制措施落實(shí)到位，提升內(nèi)部控制體系的有效性。

3.加強(qiáng)內(nèi)部控制監(jiān)督與評(píng)價(jià)

高校應(yīng)該確保內(nèi)部審計(jì)部門的獨(dú)立性，完善內(nèi)部監(jiān)督制度，明確內(nèi)部審計(jì)職責(zé)，監(jiān)督各部門的業(yè)務(wù)工作情況，并加強(qiáng)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)。內(nèi)部審計(jì)要具有前瞻性和創(chuàng)造性，逐步擴(kuò)大審計(jì)范圍，重視管理審計(jì)和效益審計(jì)。

高校還需要建立內(nèi)部控制評(píng)價(jià)制度，將內(nèi)部控制責(zé)任與評(píng)價(jià)機(jī)制有效地結(jié)合起來，將內(nèi)部控制工作情況納入高校管理人員的考核范圍。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)結(jié)果要與相關(guān)人員的薪酬待遇和選拔任用掛鉤，充分發(fā)揮內(nèi)部控制的積極作用，逐步完善內(nèi)部控制體系。

通過加強(qiáng)內(nèi)部控制監(jiān)督與評(píng)價(jià)，高校能夠有效地落實(shí)內(nèi)部控制措施，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷，并且采取有效措施進(jìn)行完善，從而發(fā)揮內(nèi)部控制的積極作用。

五、結(jié)語

綜上所述，在我國(guó)高等教育發(fā)展的過程中，健全的內(nèi)部控制體系是高校規(guī)范有序運(yùn)行的重要保障。高校要結(jié)合實(shí)際情況和工作特點(diǎn)，完善內(nèi)部控制流程，及時(shí)更新規(guī)章制度，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督與評(píng)價(jià)，促進(jìn)信息系統(tǒng)建設(shè)，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，嚴(yán)格落實(shí)內(nèi)部控制制度，推進(jìn)高校內(nèi)部控制建設(shè)，促進(jìn)我國(guó)高等教育可持續(xù)發(fā)展。