王玉玫,何怡欣
(蘇州科技大學,江蘇 蘇州 215002)
近年來,地方政府在發(fā)展過程中越來越重視科技人才對產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到的“催化”作用,在此基礎(chǔ)上,紛紛出臺了圍繞自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展的科技人才引進政策,這些政策涵蓋了科技人才的引進、激勵、培養(yǎng)、服務(wù)保障等多個方面。而隨著我國經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動,科技領(lǐng)域的人才需求也產(chǎn)生了井噴式的增長,如何促進當前科技領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人才政策實現(xiàn)同頻共振,是當前需要重點關(guān)注的問題。本文基于國內(nèi)外視角,從科技人才的概念、科技人才政策的歷史演變、驅(qū)動要素、人才政策的評估以及科技人才與經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)系方面進行歸納,綜述當前科技人才領(lǐng)域政策現(xiàn)狀,以期為科技人才政策的理論研究提供依據(jù),為人才工作地方實踐提供決策參考。
對于科技人才政策的概念定義,首先著重點要放在對“政策”的理解上。關(guān)于“政策”的概念,理論界比較贊同的觀點為“為實現(xiàn)目標的計劃”,具體表述為:為了實現(xiàn)特定時間經(jīng)濟、政治、文化等方面的目標,由國家政權(quán)機關(guān)、黨政組織以及社會政治集團規(guī)定的行為準則或政治行為,其涵蓋了一系列的法令、條例、方法、措施等。而對于科技人才政策概念的理解,可以具體是科技領(lǐng)域發(fā)揮人才作用有關(guān)的一系列政策與法規(guī)的組合,是為了實現(xiàn)特定時間科技領(lǐng)域人才發(fā)展目標,由政策制定單位所制定的一系列法令、條例、辦法措施等。
李麗莉(2014)系統(tǒng)梳理改革開放以來我國的科技人才政策,總結(jié)了“恢復-調(diào)整-轉(zhuǎn)型-人性化發(fā)展”的發(fā)展脈絡(luò),得出國家政治經(jīng)濟的政策制度與科技人才的政策制度之間是相互影響,不斷發(fā)展的結(jié)論,進一步說明科技人才政策應當適時調(diào)整,順應時代發(fā)展。劉忠艷等(2018)發(fā)現(xiàn)科技人才政策的戰(zhàn)略背景、典型政策、人才定位、目標人群、重大人才計劃或工程5 個方面的聚焦點在演進過程中彰顯出鮮明的時代情境特征,而政策要素也從評價、激勵,逐漸偏向培育、流動以及投入、能力建設(shè)。
于飛(2019)以時間為軸,以改革開放為分水嶺,通過對我國科技人才政策的細分研究,總結(jié)了我國科技人才政策從無到有,逐漸法制化、科學化、專業(yè)化的發(fā)展歷程,進而反映我國對科技人才的態(tài)度轉(zhuǎn)變。從發(fā)展的目標與需求來看,科技人才政策的制定與實施應與具體時期與國情相結(jié)合,并學習國內(nèi)外各地區(qū)的成功經(jīng)驗,逐步實踐探索后形成自身的政策體系。韓聯(lián)郡(2019)的分析同樣揭示出經(jīng)濟體制是影響科技人才政策的重要原因。在不同的經(jīng)濟體制下,對科技人才的地位、作用、屬性的定位都存在較大差異,進而對科技人才政策的制定提出了新的背景范式。從發(fā)展來看,科技人才政策演變與經(jīng)濟體制變革息息相關(guān),都具有鮮明的階段性特征。尤其是中國經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟到社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變,使科技人才政策的績效得到了持續(xù)提升。
現(xiàn)有科技人才管理的研究分別包含了人才政策研究的引、育、用、留等方面。較多的研究主要集中于科技人才的激勵方面。高顯揚與周尊艷(2019)通過梳理分析我國各省市高層次科技人才引進政策,提出目前科技人才引進政策中存在著人才引進待遇條件惡性競爭、人才引進規(guī)劃不健全等問題,并從精準按需引進,第三方評估機制的引入與科技人才引進跟蹤服務(wù)系統(tǒng)的建立等角度提出對策建議。章華偉與白雪蓮(2017)提出建立適應創(chuàng)新導向的政策文本,構(gòu)建了一整套精細法律制度體系,加快人才法制建設(shè),從而優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境的建議。在新時代法制建設(shè)邁入依法治國新征程的當下。陳凱華等(2022)研究指出,隨著我國科技人才教育與培養(yǎng)政策不斷完備,自主化培養(yǎng)與科技人才國際化、系統(tǒng)化、精準培養(yǎng)的需求也逐漸顯現(xiàn),相關(guān)政策亟需優(yōu)化,并從政策協(xié)調(diào)系統(tǒng)、自主培養(yǎng)體系、青基人才成長、人才學研融合、需求導向精準5 個模塊展開,對我國科技人才政策的進一步發(fā)展落實提出系統(tǒng)化建議。
在科技人才激勵方面,譚玉等(2019)通過對1978-2018年發(fā)布的有關(guān)科技人才評價與激勵的政策文本分析后,得出了科技人才政策具有的主體多元化、扁平化、科學化、體系化特征,提出堅持“自激勵”與“專業(yè)激勵”相結(jié)合等相關(guān)建議。倪淵等(2021)發(fā)現(xiàn)科技人才激勵政策感知包括資源配置感知、評價導向感知、經(jīng)濟回報感知,通過對上述激勵政策的分析研究,發(fā)現(xiàn)資源配置感知對科技人才的創(chuàng)新活力、穩(wěn)定性影響最為顯著,具體提出了優(yōu)化科技人才政策的相關(guān)建議。
譚春輝等(2022)基于政策文本視角,從四個維度視角構(gòu)建了基于政策要素、政策效力、政策工具以及政策目標為主體的分析視角,以政策工具為基點的交叉分析,提出未來科技人才評價政策文本可從要素-工具、目標-工具、效力-工具三個匹配維度進行深度優(yōu)化,以完善政策要素比例。張群(2022)以當前上??萍既瞬耪唧w系與人才發(fā)展需求的差距為落腳點,建構(gòu)“政策目標—政策工具—政策對象”框架,從政策供需兩個層面評估上??萍既瞬耪叩膶嵤┬Ч?,提出上海應加強促進人才流動和交流的力度,構(gòu)建靈活的激勵和評價方式,加大需求型政策工具供給力度、整合優(yōu)化供給型政策工具包等有效優(yōu)化措施。
除此以外,近年來,關(guān)于科技人才政策的文本框架分析與評估研究也明顯增多,而比較借鑒的分析研究漸少。甘宇慧(2022)從政策工具分類和政策發(fā)展階段兩個維度出發(fā),構(gòu)建了X-Y 二維分析框架,分析得出了當前我國科技人才評價政策工具的使用是以政府強決策為主導,社會力量參與程度相對較低;政策工具使用量呈階段遞增趨勢,并提出增強政策工具使用平衡性,同時加大“四唯”現(xiàn)象清理力度等優(yōu)化建議。孫銳等(2020)通過對青年科技人才的引進分析,完善了青年科技人才的評價引進指標體系。提出以結(jié)構(gòu)化向量表示政策文本數(shù)據(jù)的同時,要建立以量化賦值為依據(jù)的青年科技仁愛引進標準化手冊。通過對政策文本數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)化轉(zhuǎn)換與橫向比較,發(fā)現(xiàn)各地市的人才引進政策綜合指數(shù)差異較大,且整體測算結(jié)果平衡性較弱。王振宇等(2022)基于耗散結(jié)構(gòu)理論,對科技人才政策以系統(tǒng)論觀點分析,從系統(tǒng)的資源輸入、轉(zhuǎn)換、輸出和外部環(huán)境4 個要素構(gòu)建科技人才政策評價指標體系,通過關(guān)聯(lián)熵和運行熵評價系統(tǒng),選取山東省為例進行實證分析,得出山東科技人才政策運行熵逐年下降,系統(tǒng)運行呈現(xiàn)持續(xù)有序化的發(fā)展狀態(tài)的結(jié)論。張揚(2021)基于240 個城市的數(shù)據(jù)比較分析,發(fā)現(xiàn)了創(chuàng)新型城市的試點政策作用,試點政策通過影響城市人力資本水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平,從而對科技人才產(chǎn)生集聚,進而提出進一步擴大創(chuàng)新型城市試點范圍、增加財政投入的優(yōu)化建議。
科技人才作為國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源,各國都出臺相關(guān)科技人才政策以在防止人才流失的基礎(chǔ)上,進一步壯大科技人才隊伍。溫瑞娜等(2020)在闡述俄羅斯科技人才現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上梳理了俄羅斯科技人才政策,并指出俄羅斯的科技人才政策雖有對青年科技人才吸引作用,但是對科技人才的流失狀況仍然沒有辦法消除,無法滿足科技人才的價值認可。黃馨瑩與解佳龍(2020)梳理韓國大德谷近半個世紀以來的科技人才政策,并將其劃分成人才基礎(chǔ)建設(shè)期、產(chǎn)學研體系形成期、創(chuàng)新集群發(fā)展期3 個階段,提出以科技人才為核心支撐、以三大創(chuàng)新主體為載體的大德谷科技人才創(chuàng)新活動分析框架,以此為例總結(jié)出讓市場機制充分配置資源,推動科技園區(qū)積極營造良好創(chuàng)新氛圍,促進人才交流,進一步提高科技人才創(chuàng)新能力的啟示。羅仙鳳(2022)則梳理美國自2020年陸續(xù)出臺“創(chuàng)新與競爭”系列法案,從其人才發(fā)展思路中獲得啟示,為我國科技人才政策的發(fā)展提出加強科教融合、構(gòu)建更合理的人才計劃體系、優(yōu)化計劃項目支持方式等優(yōu)化措施,為我國科技人才政策更系統(tǒng)、更綜合地改革提供思路。余玉龍與朱婭妮(2022)深入研究主要發(fā)達國家最新科技人才政策,并從其培養(yǎng)與開發(fā)、引進與外聘、使用與激勵、考核與評價4 個方面進行特征總結(jié),并從中帶來值得我國的科技人才工作借鑒的重要啟示。
近年來這類研究的總量并不算多。劉軒(2018)基于對蘇南五市236 名科技工作者使用層級回歸研究后發(fā)現(xiàn),科技人才政策對創(chuàng)新績效的主效應以及政策獲得感的調(diào)節(jié)效應都受到工作投入的完全中介作用;科技人才政策制定的完善、實施的穩(wěn)定、監(jiān)督的到位與資源分配的合理都將增加科技工作者的獲得感,并在一定程度上提高當?shù)氐膭?chuàng)新績效。李慷等(2021)以31 個?。▍^(qū)、市)2005-2018年政府工作報告和相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)構(gòu)成的面板數(shù)據(jù)為支撐,構(gòu)建空間計量分析模型,發(fā)現(xiàn)在地理相鄰和地理距離空間權(quán)重下,省級科技人才集聚呈現(xiàn)空間特征,省級出臺的科技人才政策對省內(nèi)科技人才集聚起到了正向促進作用。何增華(2021)從中國科技人才政策與科技創(chuàng)新的特征及關(guān)系出發(fā),根據(jù)創(chuàng)新理論、國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論以及人力資本理論,分析了科技人才政策對地區(qū)創(chuàng)新績效的直接影響、空間溢出影響以及該影響的異質(zhì)性,并以人才集聚、勞動力成本以及知識集聚作為中介變量,分析了科技人才政策對地區(qū)創(chuàng)新績效的間接影響,并在此基礎(chǔ)上,以五類科技人才政策為核心解釋變量,以地區(qū)創(chuàng)新績效為被解釋變量,分析了科技人才政策對地區(qū)創(chuàng)新績效的影響及作用機制。潘星宇(2022)通過對2010-2020年廣東省21 個地級市的面板數(shù)據(jù)進行實證分析,發(fā)現(xiàn)廣東省科技人才政策對產(chǎn)業(yè)升級有顯著的正向影響,有助于促進產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型,但該影響同樣存在一定地區(qū)差異,并對此提出相關(guān)對策建議。
總結(jié)了有關(guān)于科技人才政策的文獻資料,對前人在這一領(lǐng)域的研究論斷有了一定的了解后,發(fā)現(xiàn)無論是研究發(fā)展較早的國外學者還是近些年深入研究挖掘的國內(nèi)學者,都在該領(lǐng)域得出了較為豐富的研究成果。數(shù)量眾多的研究成果對于如何促進科技人才政策制定實施的進一步到位落實,加強科技人才自身創(chuàng)新能力的持續(xù)發(fā)展和提升政策文件頒布主體單位之間的協(xié)同能力具有指導以及借鑒意義。但同時,科技人才政策文本以及其實施效果評估方面的深層次的理論體系還不夠完善,定量研究不足,研究角度不夠全面,仍有以下問題有待進一步探討和研究:
在研究內(nèi)容方面,現(xiàn)有研究成果大多從文本定性角度對科技人才政策進行評價,而缺乏對其體系構(gòu)建的系統(tǒng)、深入的探究,同樣,對政策對象與政策影響方面的評估也存在不足。側(cè)重于對科技人才政策實施效果評估的研究更少,評估標準更加模糊,也更缺乏科學系統(tǒng)的評價體系。
在研究方法方面,目前不少研究主要采用定性評價方法??萍既瞬耪邔嵤┬Ч治黾霸u估體系缺少科學規(guī)范的標準,難以構(gòu)建客觀高效且符合地方條件的研究模型框架,使科技人才政策實施效果定量研究的發(fā)展滯緩,影響了不同地區(qū)間的科技人才政策實施效果的比較分析。
在研究成果方面,目前的成果注重分析總結(jié)但弱化優(yōu)化路徑的比重,忽視了科技人才政策實施效果的定量分析與地域間政策的橫向比較,未將評估結(jié)果合理運用在科技人才政策的優(yōu)化調(diào)整方面,導致研究結(jié)論中所提出的政策建議相對零散化,理想化且較為空泛,難以真正在實踐中落實,即使政策以此為據(jù)進行優(yōu)化后也難以真正起到切實有效的作用。