十八大以來人大制度實踐的新發(fā)展

文／席文啟

2021年10月13日至14日，中央人大工作會議在北京召開。以“中央人大工作會議”為名的會議，在黨的歷史上、人民代表大會制度歷史上都是第一次。習近平總書記在講話中指出：“黨的十八大以來，黨中央統(tǒng)籌中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，從堅持和完善黨的領導、鞏固中國特色社會主義制度的戰(zhàn)略全局出發(fā)，繼續(xù)推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新，提出一系列新理念新思想新要求?！盵1]限于篇幅，本文僅就十八大以來人大制度在實踐方面取得的若干新進展做些梳理，分為五個方面。

一 人大立法工作方面的若干新進展

十八大以來，按照習近平總書記關于“要發(fā)揮好人大及其常委會在立法工作中的主導作用，深入推進科學立法、民主立法、依法立法”的要求，我國立法工作取得長足進展。據報道，2021年2月24日正式開通的國家法律法規(guī)數據庫，收錄憲法和現行有效法律275件，法律解釋25件，有關法律問題和重大問題的決定147件，行政法規(guī)609件，地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、經濟特區(qū)法規(guī)16000余件，司法解釋637件。[2]這里只就立法在方式方法方面的某些重要進展做些介紹。

（一）立法方式上的新進展：不同地區(qū)的協(xié)同立法

協(xié)同立法是指兩個或兩個以上的立法主體按照各自的立法權限和立法程序，根據各方達成的立法協(xié)議，對共同關注的事項和共同認可的文本分別進行立法的行為。比如，京津冀地區(qū)的協(xié)同立法：從2014年起，三地先后出臺了若干協(xié)同立法的規(guī)范性文件，建立了若干協(xié)同工作機制。其內容包括協(xié)同立法的重點領域，如圍繞疏解北京非首都功能、三地交通一體化、生態(tài)環(huán)保、產業(yè)升級轉型等領域優(yōu)先協(xié)同立法；并在多方面達到內容基本相同（包括法規(guī)名稱、調整對象、篇章結構、主要制度以及法律責任等）。再如，長三角地區(qū)的協(xié)同立法：滬浙蘇皖四地建立了立法聯(lián)席會議制度，確定了協(xié)同立法的基本制度框架，包括規(guī)劃計劃工作協(xié)同、起草工作協(xié)同、推進工作協(xié)同、成果共享協(xié)同等。從2014年開始，四地先后通過了《大氣污染防治條例》等法規(guī)。2019年，四地人大常委會法工委簽署了《關于深化長三角地區(qū)人大常委會地方立法工作協(xié)調的協(xié)議》。2020年9月，四地人大常委會分別通過了《關于促進和保障長三角生態(tài)綠色一體化法治示范區(qū)建設若干問題的決定》。從近年情況來看，不同立法主體之間就共同關注事項的協(xié)同立法日益增多。這種協(xié)同立法以一種新的立法形態(tài)為不同立法主體共同關注的事項提供了一種新的立法模式，也為不同地區(qū)的聯(lián)合治理開啟了一扇新的大門。這種協(xié)同立法無疑是地方立法新進展的一個重要表現。

（二）立法過程上的新進展：基層立法聯(lián)系點

基層立法聯(lián)系點是立法機制的一項重要創(chuàng)新，它把民主立法的原則落到了實處，使人民主體地位在立法工作中轉換成為一種制度性機制，使人民當家作主在立法方面真正成為可以操作的現實。對于基層立法聯(lián)系點的主要做法，有兩個方面非常重要：一是聯(lián)系點的組織架構。比如，全國人大常委會基層立法聯(lián)系點上海市長寧區(qū)虹橋街道就采取了“一體兩翼”的組織架構。一體，就是以信息員隊伍為主體，把街道所屬的16個居民區(qū)全部納入信息采集點，由居民區(qū)書記作為聯(lián)絡員；同時在社區(qū)范圍內選擇50家成員單位，各確立1名聯(lián)絡員和2名信息員，以此構成收集立法信息的主體。兩翼，就是把區(qū)人大常委會、法院、高校等作為顧問單位，把律師事務所作為專業(yè)人才庫。顧問單位和專家人才庫就是開展信息收集工作的兩翼，既承擔著信息員培訓指導任務，也承擔著幫助聯(lián)系點梳理信息、總結提高的功能。同時，他們也可以參與到各種立法活動中，反映他們作為專業(yè)人士的意見建議。二是聯(lián)系點的工作機制。從若干聯(lián)系點建立起來的工作機制看，包括聯(lián)系點的指導支持機制、培訓輔導機制、信息員參與工作時的選擇機制、信息廣泛征集與重點征集相兼顧的機制、信息梳理反饋機制、學習總結提高的機制等等。另外，聯(lián)系點根據立法主體的不同要求，還可以建立與立法主體各部門相互配合的機制，包括參與執(zhí)法檢查和立法后評估等。應該說，基層立法聯(lián)系點自建立以來，暢通了民主立法的渠道，體現了全過程人民民主的理念，發(fā)揮了很好的作用，是立法制度上的一個重要創(chuàng)新。[3]

（三）立法方法上的新進展：“小切口”立法

在立法的具體方法方面，地方人大有許多發(fā)明創(chuàng)造，如“小切口”“小而精”“小靈快”等等，其意思差不多。這里我們以“小切口”做法為例介紹。所謂“小切口”立法，是不同于宏觀性、體系性立法的一種方法，它所調整的社會關系相對單一，適用范圍相對較小，法律關系也相對簡單?！靶∏锌凇绷⒎ㄒ筮x題要小、內容要細、結構要精。我們舉廣州市人大的“小切口”立法為例。在他們看來，“小切口”立法不是為了簡單、省事、好操作，一小了之。恰恰相反，小是為了聚焦突出問題、為了集中解決問題，為了要立出 “大效果”的法來。他們的特點：一是選題小。比如，2019年初市代表在人代會上聯(lián)名提出《關于立法促進母乳喂養(yǎng)的議案》，就是一個不大的題目，但卻是為了母嬰健康的大問題。二是內容細。他們對實用性很強的法規(guī)，盡可能會把法條內容量化、細化，以便操作。比如，在修訂《廣州市社會急救醫(yī)療管理條例》時，了解到群眾對“急救不急”的意見最為突出。為了解決這個問題，他們進行了反復的量化論證和綜合測算，規(guī)定了4分鐘的出診時間和20分鐘內的到達時間，有針對性地解決了這個問題。三是結構精?！靶∏锌凇绷⒎ǎ炔蛔非蟆按蠖?，也不追求“小而全”，而是有幾條算幾條，可寫可不寫的不寫。比如，在制定《廣州市銷售燃放煙花爆竹管理規(guī)定》時就摒棄了傳統(tǒng)的章節(jié)體例，而是圍繞中心、直奔主題，撿有用有效的寫了19條，簡單實用，易記易行?，F在，“小切口”立法已經成為地方立法的一個普遍特色。

二 人大討論決定重大事項工作方面的若干新進展

關于人大行使重大事項決定權問題，并不是一個新的問題，這項工作也不是一件新的工作。但是，在十八大以前的一些年里，這項工作進展相對比較緩慢。十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央反復強調這個問題。在十八大報告、十八屆三中全會決定、中央2015年十八號文件、十九大報告中，都明確提出黨委要支持和保證人大及其常委會依法行使包括決定權在內的各項職權，為人大及其常委會行使重大事項決定權提供政治支持和輿論氛圍；特別是2017年中共中央辦公廳專門就《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》發(fā)文，提出要求，進行推動。正是在這樣一種背景下，地方人大行使重大事項決定權獲得了提速升級的動力和機遇，相關工作有了很大進展，而且各地出現了不少新的探索。

比如，實行年度重大事項決定項目清單制。北京市人大常委會2014年底形成了一個做法，其基本路數是：在每年年底制定次年人大工作計劃的時候，列出討論決定重大事項項目清單，與政府達成一致后報請黨委同意，然后寫入人大常委會工作報告，由大會批準實施。這就在實際上為討論決定重大事項建立了一個程序性的啟動機制，連續(xù)做幾年就會形成路徑，養(yǎng)成習慣。差不多與此同時，甘肅省人大常委會也形成了類似做法，即在每年年底前先由政府開列出下一年擬請人大常委會討論決定的重大事項清單，征求人大常委會意見，形成共識后報請黨委同意，分別列入兩家的年度工作要點，共同實施。近年來天津、廣東等地方也采用了這種做法。

比如，實行重要民生實事項目代表票決制。浙江省寧波市寧?？h早在2007年就在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了民生實事項目代表票決制的試點。其具體做法是：群眾提、代表定、政府辦、人大評。該縣2009年將其推廣到全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2012年又擴展到縣級層面。2017年3月，省人大常委會在該縣召開現場會，要求三年內將其推廣到全省范圍的市縣鄉(xiāng)三級，2018年這個目標已經完成，實現了民生實事票決制在全省范圍的全覆蓋。這樣做的好處：一是民生實事由為民作主改為由民作主，做什么、怎么做人民群眾有了話語權和決定權；二是激活并規(guī)范了地方人大重大事項決定權的行使，為討論決定重大事項開辟了一條新路；三是調動和發(fā)揮了廣大代表參與的積極性，密切了代表與選民之間的聯(lián)系；四是增強了基層人大的權威，提升了人大制度在群眾中的自覺和自信?，F在，全國各地基層人大都在仿效這種做法，有些地方已經擴展到了街道層面。雖然就民生項目進行決策并非人大決定權的全部內容，但它確實是人大討論決定重大事項的重要內容之一，因為這些項目所涉及的多為與老百姓密切相關的民生問題。

三 人大監(jiān)督工作方面的若干新進展

按照習近平總書記關于“要用好憲法賦予人大的監(jiān)督權，實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督”的要求，這些年來各級人大加大監(jiān)督力度，講求監(jiān)督實效，使得監(jiān)督工作在各方面都取得了新進展。

（一）監(jiān)督工作在若干領域的新進展

1.預算監(jiān)督工作的新進展。在預算監(jiān)督領域，中央和全國人大成為主要推手，密集出臺了很多文件和決定。2015年中共中央18號文件強調加強預算決算的審查和監(jiān)督，特別是對預算安排的合法性、完整性、可行性，重點支出和重大投資項目是否適當進行重點審查，而且提出要健全監(jiān)督機制，推進預算公開，要采取多種形式聽取代表和有關方面意見。此后，中央對加強預算監(jiān)督、財政監(jiān)督又相繼采取了許多重要措施。比如，建立預算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議機制；建立改進審計查處突出問題整改情況向人大報告機制；建立政府向人大報告國有資產管理情況制度；提出人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見等。同時，全國人大率先垂范并積極推動中央要求的落實。2017年全國人大財經委向全國各省推廣廣東省預算聯(lián)網實時監(jiān)督的經驗；2021年全國人大常委會預算工委就加強和改進預算審查監(jiān)督和加強國有資產管理監(jiān)督召開專題座談會，交流經驗促進工作；2021年全國人大常委會通過新修訂的《加強中央預算審查監(jiān)督的決定》，就預算審查監(jiān)督制定了更加全面更加嚴格的規(guī)定等。同時地方人大也非常努力，比如，四川省人大制定了預算聯(lián)網監(jiān)督工作標準，要求全省統(tǒng)一規(guī)范操作。

2.司法監(jiān)督工作的新進展。在司法監(jiān)督領域，全國人大和一些地方人大都做出了積極貢獻。比如，2020年西安市人大常委會通過了《監(jiān)督司法工作實施辦法》，其議題來源為：監(jiān)督議題可以是聽取專項報告、執(zhí)法檢查、調研視察中發(fā)現的問題，可以是代表和群眾反映的問題、社會普遍關注的問題，也可以是人民陪審員、人民監(jiān)督員反映的問題，也可以是司法機關要求監(jiān)督的問題；其監(jiān)督要求為：執(zhí)行憲法法律法規(guī)人大決議決定重大措施出臺和實施情況、常委會審議并作出決議決定的事項落實情況、兩院履職的重大部署重要活動情況、人大選舉任命人員的立案偵查及受到法律處理情況、對代表限制人身自由或進行刑事審判情況、重大暴力抗法事件及其處置情況、錯案追究情況、重大賠償情況、群眾反映強烈的刑事案件情況等，都要書面報告人大常委會。再如，2020年9月，南京市人大出臺《關于組織人大代表旁聽評議法院案件庭審工作暫行辦法》，推動旁聽庭審工作常態(tài)化、剛性化。該規(guī)定改變過去由法院邀請代表旁聽的做法，改由人大主導組織、法院負責實施；旁聽什么由代表選擇，把旁聽作為人大代表的一項監(jiān)督性職權。該辦法于2021年3月首次實施，并發(fā)布了10件備選案件及基本案情簡介；組織代表在一周內報名，結果164個代表就10個案件均有報名。旁聽結束后集中評議，市法院相關部門和合議庭全員聽取代表評議意見，代表還要填寫評議表、現場打分。這就使得代表旁聽庭審成為一個比較正式的司法監(jiān)督形式。

3.任后監(jiān)督工作的新進展。2015年中共中央18號文件提出：“加強對人大選舉和任命干部的監(jiān)督。”這應該是中央發(fā)出的對人大選舉任命干部進行任后監(jiān)督的動員令。自此以后，各地陸續(xù)開展或恢復了對人大選舉和任命人員進行述職評議的工作，而且這一輪的任后監(jiān)督相比以前其做法更規(guī)范、形式更豐富、效果更突出。比如，從2015年開始安徽人大在省委支持下，省市縣三級人大統(tǒng)一開展了述職評議工作，并且進行述職測評現場打分，取得了很好的效果；2019年重慶市人大常委會在總結區(qū)縣人大開展述職評議經驗的基礎上，作出決定將之推廣到全市范圍；2019年浙江省委印發(fā)《關于高水平推進新時代人大工作和建設的意見》中提出人大常委會可以開展對人大任命干部的述職和測評。同時，有的地方在黨委統(tǒng)一領導下把任后監(jiān)督與干部任職調整結合起來，有的地方把這種任后監(jiān)督擴展到員額制法官和檢察官等?？梢哉f，任后監(jiān)督勢頭強勁，正在逐步遍及地方各級人大，這應該是人大監(jiān)督取得重要進展的幾個領域之一。

（二）監(jiān)督工作在若干方式上的新進展

1.備案審查工作的新進展。規(guī)范性文件備案審查是監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督形式之一。備案審查是國家機關通過“備案”和“審查”相結合的方式對規(guī)范性文件進行監(jiān)督的制度，具有保證黨中央令行禁止、保障憲法法律實施、保護公民合法權益、維護國家法制統(tǒng)一、促進規(guī)范性文件制定水平和立法質量的提高等功能。這項工作起源于上世紀80年代，在1982年憲法、立法法、監(jiān)督法中均有體現，但實際工作進展較慢。自十八大以來備案審查工作明顯提速。2015年修訂的立法法進一步完善了備案審查制度；同年7月中共中央辦公廳轉發(fā)《關于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制的意見》，提出了“有件必備、有備必審、有錯必究”的原則。從2017年起全國人大常委會建立了聽取備案審查工作報告制度。2018年全國人大常委會法工委在廣州召開規(guī)范性文件備案審查信息化平臺建設現場會，就加快備案審查信息化建設提出了具體要求。2019年委員長會議審議通過了《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》。同年底，全國人大完成了備案審查信息平臺建設，實現了備案審查工作全過程的電子化，相關數據庫建設也基本完成。2020年全國人大常委會法工委在岳陽首次召開備案審查工作經驗交流會，推廣包括岳陽市人大在內的先進經驗，推動備案審查工作的進一步開展。

從地方人大來看，在落實監(jiān)督法關于備案審查規(guī)定的初期，不少地方人大采用了被動審查的方式。由于開始時既沒有經驗、也沒有力量，這種情況在所難免?？上驳氖?，近年來各地人大按照備案審查工作的“三必原則”，迅速改變被動狀態(tài)，取得了很大進展和長足進步。比如，湖南省岳陽市人大常委會2007年建立備案審查工作機構，很快建立健全各種制度和工作機制，并連續(xù)13年聽取相關專項工作報告；近年來將報備范圍擴展到“兩院”，同時實現了報備、審查全流程電子化。再如，重慶市人大常委會2020年10月制定了《規(guī)范性文件備案審查基準》，首次明確五項判斷標準，使備案、審查、糾錯各環(huán)節(jié)在操作上有章可循，解決了基層人大審什么、怎么審問題。

2.詢問、質詢和專題詢問工作的新進展。1954年憲法規(guī)定可以搞質問，1982年憲法區(qū)分為詢問和質詢。詢問比較簡單，就是代表大會及其常委會在審議報告、議案時，本級“一府兩院”相關人員應該到場，接受并回答代表、委員的詢問。這種詢問相對比較平和，屬于代表知情權的范圍。與此不同的是質詢。法律規(guī)定：代表在大會期間、常委會組成人員在常委會會議期間，可以依法聯(lián)名提出質詢案，由主席團或者委員長會議、主任會議決定受質詢機關在何種場合以何種方式進行答復。由于質詢這種監(jiān)督形式正規(guī)、程序嚴肅、運作細致、場合莊重，并且往往與問責、追責聯(lián)系在一起，因此具有較大力度。比如，2015年浙江省麗水市人大常委會會議上，9名常委會組成人員提出了針對經濟開發(fā)區(qū)水閣污水處理廠出廠水質連續(xù)3年不達標問題的質詢案。主任會議決定由受詢單位書面答復。首次答復避重就輕，人大常委會要求退回重寫。第二次答復，被質詢方明確承諾進行四項工程改造，確保到2017年底實現達標，對此經人大常委會投票表示滿意。此后人大常委會進行了兩年多的持續(xù)性監(jiān)督，受質詢方也持續(xù)性地向人大常委會報告工作進展情況。2017年經連續(xù)4個月的驗收檢測，出廠水質均達到了一級A類排放標準。至此，歷時3年的質詢案圓滿結束。近年來，各地開展質詢監(jiān)督的實例逐漸多起來了。

專題詢問是全國人大常委會在2010年的一項創(chuàng)新，十八大以來這種做法逐漸成為各地人大廣泛運用的一種監(jiān)督形式。這種監(jiān)督形式雖然依舊頂著“詢問”的帽子，但是已經突破了單純詢問的模式，其性質和力度介于詢問和質詢之間，屬于半剛性的監(jiān)督形式。其在形式上已經不是作為代表個人與國家工作人員個人之間隨機的問答了，而是人大常委會有目的、有計劃、有組織、有程序的正式的監(jiān)督工作了；其在內容上已經不是原來意義上的代表知情權的一般運用了，而是在初步了解情況的基礎上由權力機關對執(zhí)行機關進行問責甚至是追責了。栗戰(zhàn)書委員長對專題詢問有一個評價，認為經過兩屆人大的探索實踐，它已經成為一種比較成熟的監(jiān)督形式，并把它與其他經常使用的法定監(jiān)督形式相提并論了。這里介紹一下浙江省溫嶺市開展專題詢問的做法：一是選好議題，真正做到了圍繞中心、貼近民生、問題導向、講究實效，比如圍繞代表大會提出的議案開展專題詢問。二是敢于亮劍，對于詢問的對象，只告訴專題范圍，不告訴具體問題；而且在通過調研掌握第一手材料的基礎上發(fā)問追問，以觸動要害、觸及靈魂，同時對答問方進行測評打分。三是詢問活動民主開放、生動活潑，線上線下結合，建立直播渠道，群眾關注度、參與度很高，而且黨委、紀委均派員親臨現場。四是對整改抓得緊。要求7天內報告整改方案，3個月出整改結果。

3.特定問題調查工作的新進展。法律規(guī)定：在代表大會及其常委會認為必要時，可以依法組織特定問題調查委員會就特定問題進行調查，并規(guī)定了特定問題調查委員會的組織程序、人員構成和結果處理。應該說，特定問題調查可以是為開展立法工作、討論決定重大事項工作做準備而開展的；可以是為回應人民群眾或社會輿論廣泛關注而且影響重大的社會問題而開展的；也可以是針對國家機關工作人員發(fā)生比較嚴重的涉嫌違法事件而進行的。近年來，特定問題調查有了不小的進展。比如，浙江省云和縣人大常委會于2014、2015連續(xù)兩年開展了對財政資金存量和固定國有資產（包括土地和房屋）存量的特定問題調查，查出的閑置資金和固定資產數額巨大，并據此作出相應決議決定，有效地盤活了資產，促進了經濟發(fā)展。再如，浙江省桐廬縣2020年就醫(yī)保扶貧工作開展特定問題調查，在開展自查和調查的基礎上，常委會聽取和審議特定問題調查委員會的報告，就調查所發(fā)現的7個方面的問題，有針對性地作出了決議并限期整改，取得了很好的實效。

4.代表約見國家機關工作人員的新進展。代表法第二十二條規(guī)定：代表進行視察時，“可以提出約見本級或者下級有關國家機關負責人。被約見的有關國家機關負責人或者由他委托的負責人員應當聽取代表的建議、批評和意見”。應該說，代表的這種約見權是從代表視察權引申而來的，是通過約見國家機關工作人員從而向其當面提出意見建議的一種權利，也是具有監(jiān)督性的一種權利。作為分散行為的代表約見，如果缺少人大機關的精心組織和大力支持，是很難進行實施并取得相應效果的。要把代表約見作為一種有法律效力的監(jiān)督形式運用起來，就需要人大的積極介入并進行相應的規(guī)范。從目前情況看，在各地開展的代表約見活動中，都是由于人大機關發(fā)揮了積極作用而取得成效的?？梢哉f，從簡單的代表約見國家機關負責人提出意見建議到演變?yōu)橛扇舜蟪Ｎ瘯蛘咧飨瘓F根據代表要求組織正式的約見活動這種監(jiān)督形式，正是人大機關發(fā)揮積極作用的結果。這應該說是地方人大在實踐中對監(jiān)督形式不斷豐富創(chuàng)新的產物，也是監(jiān)督工作在方式方法上不斷取得進展的一種表現。比如，浙江省東陽市人大自2013年起建立并實施代表約見制度規(guī)范，細化工作流程，拓展議題來源，明確約見規(guī)則，制定對代表意見辦理的要求，解決了許多過去解決不了的老大難問題。近年來，各地的代表約見活動方興未艾，正在逐漸成為一種規(guī)范化的監(jiān)督形式。

除了以上所說，在經常運用的各種監(jiān)督形式中，包括聽取審議專項工作報告、執(zhí)法檢查，也包括工作評議等等，在十八大以來的實踐中都取得了相當可觀的進展，這里不再一一列舉。

四 代表工作方面的若干新進展

十八大以來，按照習近平總書記關于“要充分發(fā)揮人大代表作用，做到民有所呼、我有所應”的要求，各級人大常委會積極加強代表工作能力建設，支持和保障代表更好依法履職，呈現出許多新的現象，形成了一些新的趨勢。這種新趨勢主要表現在以下五個方面：

（一）代表履職的“家站化”

在基層建立代表之家、代表聯(lián)絡站、代表工作室等代表履職的實體性平臺，其起步已經有十幾年的歷史了。但是，在各地基層人大紛紛建家立站設點，而且得到上級人大的普遍支持，卻是近幾年的事情。目前，廣東、江蘇等省人大制定的街道人大工作條例已經包含了建家立站的內容，浙江省更是于2019年正式出臺了《關于深化全省人大代表聯(lián)絡站工作和建設的指導意見》。實際運作中有以下幾點：（1）家站的設置方式。一般是在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立代表之家（或者叫代表聯(lián)絡總站、代表聯(lián)絡中心），在選區(qū)或者幾個相鄰選區(qū)建立代表聯(lián)絡站，有的還下延到村莊社區(qū)或居民點，叫做代表聯(lián)絡點、代表工作室等，形成網絡化布局?，F在，許多省市縣級黨政主要領導以代表身份進家進站聽取群眾意見，成為時尚。（2）家站的設置標準。各地在建家立站的過程中普遍制定了相關標準。比如，有場所、有標識、有設施、有制度、有資料、有臺賬、有領導、有工作人員等。（3）家站的職能作用。包括學習宣傳黨的路線方針政策、憲法法律、人大制度和人大工作知識；接待選民群眾，征集社情民意，當好橋梁紐帶；貫徹民有所呼我有所應的原則，聽取選民意見，反映群眾訴求，千方百計地幫助群眾解決困難；監(jiān)督政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層面的各種工作；組織代表述職，接受選民群眾監(jiān)督等。（4）家站的工作方式。多數是這樣做的：能夠當面答復的就當面答復；能夠在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面辦理的就在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理；能夠由政府所屬部門直接辦理的就由這些部門直接辦理；需要縣級政府辦理的形成代表建議批評意見辦理；重大事項可以由代表向人大提出要求，包括開展專項視察、專題調研、開展各種形式的后續(xù)監(jiān)督工作等。這種把選民訴求按照辦理渠道分流解決的方式，許多地方都有。其優(yōu)點是可以縮短流程、辦理快捷、方便群眾、方便代表等。這些具體交辦督辦的工作一般由街道人大工作機構承擔。

（二）代表履職的網絡化

早在2016年全國人大常委會辦公廳的一份文件當中，就提出了加強代表工作兩個平臺建設的要求。這兩個平臺，一個是前面說到的實體性工作平臺，就是代表之家、代表聯(lián)絡站、代表工作室等，另一個就是網絡平臺。最近幾年，代表履職中的網絡化運用已經成為一種趨勢，我們也舉些例子。（1）運用網絡平臺建立代表與群眾的密切聯(lián)系。北京市朝陽區(qū)在鄉(xiāng)街一級建立起了網絡工作平臺。其運作方式是：代表輪流在網絡上值班，負責關注本地區(qū)選民群眾向值班代表反映的問題，而且代表都是用手機接收并處理這些信息，不用脫離本職崗位；凡是有需求的選民群眾，都可以憑借公開的網址進入這個網絡平臺，向值班代表提出問題或者訴求，并得到回復。值班代表對于選民群眾的要求，能夠解決的可以直接答復，不能夠獨立解決的可以提交給鄉(xiāng)街人大工作機構，然后進行回復。對于重要問題，需要區(qū)人大常委會轉交國家機關處理的，依照代表建議方式運作。（2）運用網絡平臺開展代表建議工作。在一些地方，建立了代表意見建議辦理的網上平臺。代表隨機發(fā)現的問題，比如某個街巷存在臟亂差的現象，可以隨手拍下來，附上自己的意見建議，傳給人大的網絡值班人員；工作人員可以馬上轉給政府的網絡值班人員，再由他們轉發(fā)給相關工作部門，及時得到處理；處理結果也可以拍成照片反饋給提出問題的代表。這樣的流程，從提出問題到解決問題，甚至用不了一天，由此可以看出網絡平臺的效率優(yōu)勢。（3）運用微信群建立代表與選民之間的緊密聯(lián)系。比如，遼寧省沈陽市沈河區(qū)創(chuàng)造了代表工作的“沈河模式”，其特點是建立代表履職的三層平臺。第一平臺：讓每一個人大代表都和所在選區(qū)的選民們建立一個微信群，代表當群主，選民自愿入群。有了這個微信平臺，代表與選民之間的溝通沒有了時間和空間的阻隔，可以隨時隨地進行。第二平臺：由人大代表和人大工作人員建立的微信群。其主要功能是代表把收集得來的信息反映到人大常委會的工作機構。第三平臺：是由區(qū)人大常委會與區(qū)政府之間交流的微信平臺。通過這個平臺，人大工作機構把經過梳理歸納的代表反映上來的群眾訴求，送達政府，政府將群眾訴求發(fā)到相關部門，以便及時辦理和解決，然后再反饋給代表和選民。三個平臺，各有各的功能，又相互連接貫通，把收集信息、平臺轉接、辦理反饋連成一體，形成問題發(fā)現、問題轉接、問題解決的無縫對接。“沈河模式”是中國特色人大工作的基層樣本，是直接選舉的基層代表履職的新路子，也是基層人大與人民群眾密切聯(lián)系的新渠道，我們可以期待它發(fā)揮更大的作用。

（三）代表履職的專業(yè)化

專業(yè)性的代表履職小組早在十幾年前就已經出現，比如北京東城區(qū)、豐臺區(qū)的一些街道和社區(qū)。但是，這種情況并不普遍，也沒有形成趨勢性的現象。近年來這種情況有很大變化，組織專業(yè)的代表履職小組，開展專業(yè)性的履職活動，已經成為一種趨勢。我們舉些例子。（1）北京市人大的做法。就是常委會授權各個專門委員會依照行業(yè)組建專業(yè)代表履職小組。比如教科文衛(wèi)委員會組織了教育、科技、文化、衛(wèi)生4個代表專業(yè)履職小組，市人大一共組建了12個專業(yè)履職小組，圍繞著專委會開展專業(yè)性的履職活動。（2）北京市一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的做法。比如，朝陽區(qū)的崔各莊鄉(xiāng)和來廣營鄉(xiāng)、通州區(qū)的宋莊鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把自己的幾十個代表按照財政經濟、城建環(huán)保、社會工作、精神文明、法治建設等方面，組成專業(yè)性的代表監(jiān)督小組，每個小組對應政府相應的一個工作領域，每年選擇一個監(jiān)督專題，開展執(zhí)法檢查、工作評議等監(jiān)督活動。這些活動調動了代表履職的積極性，鍛煉了代表履職的本領，也取得了人大監(jiān)督的實效。（3）浙江省杭州市蕭山區(qū)的做法。他們結合代表聯(lián)絡站工作，組織了4-5個專業(yè)代表小組（包括法律咨詢、建筑工程、土地流轉、社會工作、民事調解等方面），定期輪流進入聯(lián)絡站，事先進行公告，接待有不同需求的選民群眾，給予選民群眾以專業(yè)性的答復和建議，或者向有關方面提出專業(yè)性的代表建議，幫助選民解決專業(yè)性的訴求。這些現象反映出一種趨勢，那就是代表履職正在逐漸走向專業(yè)化。

（四）代表履職的聯(lián)動化

代表履職的聯(lián)動化是指不同層級的人大代表共同參與基層人大代表的各種工作。包括一起進家進站，一起接待走訪選民群眾，一起調查研究、開展專題視察；包括共同醞釀議案建議，分層提出，合力推動問題解決等。比如，北京市三級代表混合編組，就重要立法項目共同征求社會意見，共同研討法規(guī)條文。再如，北京開展的萬名代表大走訪活動，即三級代表聯(lián)合行動，就垃圾分類、物業(yè)管理等法規(guī)的實施情況進行走訪調研，提出問題和建議。這樣做的好處：一是可以形成一種聲勢氛圍，擴大輿論宣傳，起到宣傳群眾教育群眾的作用；二是一些基層代表難以推動解決的問題，可以由上一級代表向上一級人大常委會提出建議，以便從上面推動基層某些難題的解決。這種代表履職中的多級聯(lián)動現象，在全國各地已經成為一種趨勢，發(fā)揮了單一層級代表難以發(fā)揮的作用。

（五）代表履職評價的精確化

對代表履職如何進行評價，過去一直是一個比較困難的事情。然而，這幾年有了轉機，并且取得了相當的進展。這個進展，應該說與中共中央2015年發(fā)布的18號文件的推動有關系，該文件明確提出要建立健全代表履職登記考核制度。目前，在許多地方實行的代表履職積分制度，就是這樣一種趨勢的典型體現。其做法是：把代表應當履行的各種職責或者做法，進行分值評定，比如參加代表大會全勤、提出議案建議、參加代表小組活動、接待選民、應邀參加人大組織的各種履職活動等等，分別賦予相應分值。年終統(tǒng)計出來一目了然。這種做法在湖南省桂陽縣、江蘇省徐州市元龍區(qū)、重慶市江北區(qū)等許多地方都出現了，它極大地調度了代表履職的積極性。

五 全過程人民民主實踐的若干新發(fā)展

全過程人民民主這一重大理念，是習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想之一。全過程人民民主的實踐并不是最近的新發(fā)明，它早已存在于中國特色社會主義民主政治的實踐之中，正像習近平總書記在中央人大工作會議講話中所說：“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐?！盵4]但是，對中國特色社會主義民主政治的本質特征進行這樣一種嶄新的理論概括，卻是習近平總書記獨創(chuàng)性的貢獻。

（一）全過程人民民主在立法過程中的體現

全國人大常委會2015年有一個創(chuàng)造性的發(fā)明，即開始在基層設立立法聯(lián)系點，首批設置了4個，上海市長寧區(qū)虹橋街道就是其中之一。設立基層立法聯(lián)系點的目的就是為了在立法過程中更加充分地發(fā)揚民主，隨時聽取最基層人民群眾的意見建議，建立國家立法的民主直通車，讓老百姓的呼聲意愿直接進入立法的最高殿堂，讓國家立法全過程都能夠反映人民群眾的意見建議。虹橋街道作為基層立法聯(lián)系點的首批單位，很好地發(fā)揮了這個作用。五年來，該基層立法聯(lián)系點就45部法律的制定或修改征集意見，采納建議總數達51條，充分體現了“眾人的事情由眾人商量”的全過程民主。2019年11月2日，習近平總書記到虹橋街道古北社區(qū)考察。正是在這次考察的過程中，習近平總書記從立法民主的鮮活實踐中，概括出了“人民民主是全過程民主”的重大理念，這是理論來自于實踐的生動寫照。應該說，在我國人大的立法實踐中，從五年立法規(guī)劃到年度立法計劃的制定，從法律法規(guī)項目的提出論證到法律法規(guī)條文的起草修改，從人民代表大會和常委會一審二審到三審表決，從走訪、座談到協(xié)商、聽證，從報刊公開發(fā)表法律法規(guī)草案到網絡廣泛征集民意，從立法前評估到立法后評估，從聽取立法專家建議到聽取相關利益群體意見，廣大人民群眾都有機會成為立法的參與者，是真正實現了立法全過程民主的。目前，全國人大設立的基層立法聯(lián)系點已達22個，各級立法主體設立的立法聯(lián)系點已經遍布全國基層。

（二）全過程人民民主在人大其他工作中的體現

全過程人民民主不僅表現在立法過程中，而且也廣泛體現于人大制度實踐的方方面面。比如，縣鄉(xiāng)兩級人大代表的直接選舉，從準備工作到選舉完成需要幾個月時間，在整個過程中，從選民登記到選民榜公布，從初步候選人推薦到正式候選人產生，從無記名投票選舉到當選代表名單公告審查，每一步都體現出民意的充分表達。更重要的是，人民選出自己的代表之后，并非就是民主的終結，而僅僅是民主的開始。在以后的五年任期中，代表必須隨時隨地聽取選民的呼聲，反映選民的意愿，推動選民訴求的解決；而且法律規(guī)定代表必須向選區(qū)選民述職報告工作，接受選民的評議和監(jiān)督。在人民代表大會制度當中，代表與選民之間的關系絕不僅僅是一次性的選舉被選舉關系，而是全周期、全過程的代表和被代表、監(jiān)督和被監(jiān)督關系。人民民主的全過程性在這里體現得淋漓盡致。在人大制度其他方面的實踐中，包括重大事項決定工作、人事選任工作、監(jiān)督工作、議案建議工作，也無一不體現出人民民主的全過程性。

（三）全過程人民民主在其他領域的體現

應該說，人民民主并不是僅僅在人大制度實踐中體現出來，在其他領域也同樣體現出人民民主的全過程性。比如在政治協(xié)商領域，在民族區(qū)域自治領域，在基層群眾自治領域，在企事業(yè)基層單位，在社團組織之中等等，也都體現出人民民主的全過程性。我們僅以街道層面的民主實踐來做個說明。街道不是一級正式的國家政權，而是縣級政府的派出機構；相應地，街道也不設立人民代表大會制度體系。那么它的民主問題如何解決呢？目前在我國的街道層面，發(fā)展出這樣兩種民主方式：一是建立街道選民（居民）議事會（議政會）制度。即由該街道范圍的各級人大代表、街道轄區(qū)內推選出來的社區(qū)和企事業(yè)單位的選民代表，以及街道黨政干部的代表（有名額限制），組成選民議事會，每年召開一次會議，聽取辦事處工作匯報，聽取本街道范圍與群眾密切相關的重大事由的專項報告（比如生態(tài)環(huán)境狀況、疫情控制狀況等），聽取財務預算或收支情況報告，聽取與會代表意見建議，開展民生實事項目的民主票決制，會后對議事會代表提出的意見建議進行研究辦理并進行回復。這些民主活動的開展，都是在街道黨工委的領導下由街道人大工委組織實施的。二是建立街道選民代表會議制度。這種制度與前一種名稱不同，但是其具體操作方式大同小異，只是后者是參照和模仿基層人大的一些規(guī)則和做法建立起來的，具有更加制度化、規(guī)范化的形態(tài)而已。兩種做法的共同點就是打通了街道層面民主的最后一公里，而且實現了人大代表聯(lián)系選民代表、選民代表聯(lián)系選民群眾的網格化、網絡化，特別是遇有街道層面與老百姓密切相關的問題，隨時可以啟動網絡，聽取人民群眾的意見建議，從而具體而現實地體現出人民民主的全過程性。

十八大以來人大制度實踐的新進展，充分證明了習近平總書記在中央人大工作會議講話中的論斷：“人民代表大會制度是符合我國國情和實際，體現社會主義國家性質、保證人民當家作主、保障實現中華民族偉大復興的好制度，是我們黨領導人民在人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造，是在我國政治制度發(fā)展史乃至世界政治制度發(fā)展史上具有重大意義的全新政治制度。”同時，習近平總書記還要求：“我們要堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅持和完善人民代表大會制度，加強和改進新時代人大工作，不斷發(fā)展全過程人民民主，鞏固和發(fā)展生動活潑、安定團結的政治局面?！盵5]我們必須沿著習近平總書記指引的方向，把人大制度實踐從各方面繼續(xù)推向前進。