推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接的路徑選擇

李亞娥

（榆林市財政局，陜西 榆林 719053）

無論前期的脫貧攻堅實踐，還是未來的鄉(xiāng)村振興探索，作為一項持久性的農(nóng)村社會改造活動，賡續(xù)脫貧攻堅工作中總結(jié)的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗，有利于鄉(xiāng)村振興階段“三農(nóng)”工作高質(zhì)量開展。在相繼消除絕對貧困和相對貧困方面，二者存在著遞進性的戰(zhàn)略耦合關(guān)系，對鞏固脫貧成果、全民共同富裕具有重要意義。鄉(xiāng)村振興的歷史使命還包括國家全面實現(xiàn)現(xiàn)代化的需要。對國家而言，經(jīng)濟社會要全面發(fā)展，就要補齊短板，改變鄉(xiāng)村“貧血”、“失血”狀態(tài)，根本是在政策、人才、資金等資源向鄉(xiāng)村傾斜。同時，充分挖掘鄉(xiāng)村歷史沉淀的資源，包括但不局限于鄉(xiāng)村積淀的生態(tài)資源、歷史文化資源、經(jīng)濟發(fā)展資源、糧食能源資源。因此，銜接好脫貧攻堅戰(zhàn)向鄉(xiāng)村振興過渡的各項關(guān)系和工作，并向縱深推進，既有利于鞏固全面小康社會建設(shè)成果，實現(xiàn)全民共同富裕，又有利于農(nóng)村全面發(fā)展，推動國家全面實現(xiàn)現(xiàn)代化。

一、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接的基礎(chǔ)

目前我國的脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接進入部署落實階段，要想實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在鞏固拓展脫貧攻堅成果上向縱深發(fā)展，就需注重二者有機銜接的基礎(chǔ)，科學地辨析二者在理念目標、功能作用、階段任務(wù)等方面的側(cè)重點，并正確把握脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興聯(lián)系緊密、相互融合的關(guān)系。

（一）理念目標互通性

2015年，“脫貧攻堅戰(zhàn)略”的首次正式提出主要源于精準扶貧思想的指導，目的在于消除絕對貧困，重點解決貧困人口基本生活需求，改善鄉(xiāng)村人民生活水平，該戰(zhàn)略屬于實現(xiàn)第一個百年奮斗目標范疇。之后，鄉(xiāng)村進入從趨于衰落到復興的轉(zhuǎn)折期，為補齊鄉(xiāng)村發(fā)展短板繼而縮小城鄉(xiāng)差距，十九大順應這一趨勢，提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這標志著我國在邁向共同富裕的道路上做了重要部署，也說明脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興在理念目標上具有統(tǒng)一性和聯(lián)動性。

（二）功能作用互補性

鄉(xiāng)村的發(fā)展程度與“三農(nóng)”問題的解決息息相關(guān)。作為解決“三農(nóng)”問題的重要舉措，脫貧攻堅已消除鄉(xiāng)村的絕對貧困，筑牢了“三農(nóng)”發(fā)展中的底線；全面鄉(xiāng)村振興則將重點關(guān)注“三農(nóng)”發(fā)展中的全局性與戰(zhàn)略性問題，解決好內(nèi)生動力不足等不確定性因素，提升農(nóng)村穩(wěn)定脫貧能力，在降低返貧風險的基礎(chǔ)上穩(wěn)中求進，使脫貧農(nóng)民的需求轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蠊餐辉?。二者在實踐過程中存在接續(xù)、互補的關(guān)系。

（三）階段任務(wù)遞進性

作為國家全面建成小康社會這一綜合發(fā)展目標體系的子系統(tǒng)，脫貧攻堅的階段任務(wù)為消除絕對貧困和區(qū)域性整體貧困，已然超過十六大曾設(shè)計的預期戰(zhàn)略目標。而作為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的一項重要戰(zhàn)略，“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”則是直接朝著共同富裕的目標前進的?？梢姡袚唐趹?zhàn)略任務(wù)的脫貧攻堅具有緊迫性、特殊性及突擊性，而鄉(xiāng)村振興是一項長達三十多年的長期戰(zhàn)略任務(wù)，具有漸進性、持久性和和綜合性，前者是后者的階段性任務(wù)，后者是前者的深化和繼續(xù)。

二、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接的現(xiàn)實困境

2020年如期建成全面小康后，我國農(nóng)村建設(shè)由脫貧攻堅期進入了鄉(xiāng)村振興期，為了使二者順利銜接，中央對二者的有效銜接作出了全面系統(tǒng)部署。但由于社會主要矛盾的變化，以及二者存在突擊性與持久性、緊迫性與漸進性等顯著差異，我國需在切實關(guān)注基層現(xiàn)實困境的基礎(chǔ)上，注意高返貧風險、發(fā)展內(nèi)生動力轉(zhuǎn)換難、產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性差、政策引發(fā)的資源分配不平衡等問題。

（一）“快速脫貧”下的高返貧風險

我國如期消除了農(nóng)村絕對貧困現(xiàn)象，并且通過政策性補助或產(chǎn)業(yè)幫扶增加了部分貧困戶“踩線”脫貧的機會。但是“回頭望”不難發(fā)現(xiàn)，邊緣易致貧戶或者較依賴政策性補助的脫貧質(zhì)量不穩(wěn)定群體，被授予魚而非漁，仍會因病、因災等面臨高返貧風險。他們的返貧不僅不利于鞏固脫貧攻堅成果，還會阻隔脫貧攻堅成果的拓展和延伸，繼而加大鄉(xiāng)村振興的阻力?！翱焖倜撠殹币l(fā)的風險亟需預防和化解，“防返”成了目前必須長效解決的持續(xù)性難題。

（二）發(fā)展內(nèi)生動力轉(zhuǎn)換難

政府主導是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的法寶之一。脫貧攻堅主要依靠行政力量“輸血”來完成政治任務(wù)，政府既要負責脫貧攻堅的組織領(lǐng)導、政策投入，又要做好相應的兜底工作，甚至為了獲取鄉(xiāng)村表面繁榮而越俎代庖。顯然這種幫扶缺乏對持續(xù)脫貧內(nèi)生動力的關(guān)注，容易讓貧困戶產(chǎn)生依賴心理。而鄉(xiāng)村振興具有長期性、復雜性的特征，強調(diào)農(nóng)民主體地位的充分發(fā)揮。農(nóng)民才是鄉(xiāng)村發(fā)展的源動力和持久力，如果外部力量以超越自身角色的地位干預過多，將會在利益博弈中給鄉(xiāng)村帶來新的困境。如何實現(xiàn)由政府主導轉(zhuǎn)為農(nóng)民主體，是鄉(xiāng)村振興能全面開展的難點所在。因此兩大戰(zhàn)略的有機銜接必須充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性和創(chuàng)造性，使其成為鄉(xiāng)村振興的發(fā)展動力。

（三）扶貧產(chǎn)業(yè)的市場化程度低

產(chǎn)業(yè)扶貧作為政策干預手段，在脫貧攻堅期間成效明顯。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦充分肯定了產(chǎn)業(yè)扶貧在帶動貧困人口再就業(yè)方面的階段性成效。但這些產(chǎn)業(yè)普遍市場化程度低，從實踐看，均存在同質(zhì)無差異化、產(chǎn)業(yè)鏈未延伸、未注重連片規(guī)模，以及忽略培訓貧困戶生產(chǎn)經(jīng)營技能、主要依靠政府動員社會各界消費扶貧拉動銷售等問題。過渡期結(jié)束后，扶貧產(chǎn)業(yè)能否適應市場競爭，能否繼續(xù)覆蓋貧困戶再就業(yè)，直接關(guān)系到鄉(xiāng)村振興能否在脫貧攻堅的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上做好銜接。因此，挖掘培育脫貧攻堅中的可持續(xù)性產(chǎn)業(yè)，提升其市場化水平已成為兩大戰(zhàn)略銜接的重要課題。

（四）脫貧攻堅的“特惠式”政策引發(fā)新矛盾

脫貧攻堅時期，黨和國家聚焦絕對貧困，向農(nóng)村貧困地區(qū)和人口傾入了大量扶貧資源和扶持政策。通過出臺精準特惠政策深度幫扶受益對象，例如通過救助供養(yǎng)補貼對農(nóng)村特困人員予以托底供養(yǎng)、“一部一免一降”醫(yī)保補貼政策惠及患病貧困人口等等。這些特惠幫扶政策雖取得了顯著成效，但一味推行此類政策也會帶來負面效應。一方面，體現(xiàn)為“懸崖效應”。建檔立卡的貧困戶與沒有納入幫扶范圍的農(nóng)村邊緣戶之間并無明顯收入差異，特惠性幫扶政策會刺激非貧困戶或邊緣貧困戶產(chǎn)生不公平感，由此導致的失衡會引發(fā)新的人民內(nèi)部矛盾；另一方面，體現(xiàn)為“福利陷阱”。攻堅脫貧階段推行的大量特惠扶貧政策雖然改善了貧困人口生活條件并予以發(fā)展機會，但會進一步滋長貧困戶的“等、靠、要”思想，導致農(nóng)村發(fā)展缺乏內(nèi)生動力。加之地方政府對建立長效扶貧機制的忽視，脫貧的內(nèi)生動力長期不足，極易誘發(fā)“返貧陷阱”。因此能否在兩大戰(zhàn)略銜接中平抑政策波動，這是過渡期內(nèi)需要直面的問題。

三、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接的突破路徑

脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有機銜接既是歷史與現(xiàn)實的統(tǒng)一，也是我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村實現(xiàn)現(xiàn)代化的必然選擇。要想實現(xiàn)貧困治理平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，突破兩大戰(zhàn)略有機銜接的現(xiàn)實困境，必須做到以下幾點。

（一）守牢不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線

貧困地區(qū)的貧困人口脫貧后仍可能因自然災害風險、市場風險、人身意外等各種風險返貧；脫貧攻堅期間未被納入幫扶對象，但收入水平僅略高于貧困戶的邊緣戶也存在因各種因素致貧的可能。因此，過渡期內(nèi)應做好“防貧”相關(guān)的各項工作，盯緊已脫貧戶和貧困邊緣戶，著力預防和化解返貧風險。堅決不觸碰規(guī)模性返貧底線，同時落細落實“三個保障”：一是通過反致貧返貧動態(tài)監(jiān)測機制，對返貧風險系數(shù)較高或臨界的人口實施村組社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級三級聯(lián)動監(jiān)測，自下而上分別做好日常監(jiān)測、研判預警和調(diào)度幫扶。對有勞動能力的施以開發(fā)式幫扶，促進積極就業(yè)，鼓勵發(fā)展產(chǎn)業(yè)，對喪失勞動能力困難群眾實施“兜底性”保障。二是建立后評估機制。主要評估原貧困縣“兩不愁三保障”是否穩(wěn)固、向鄉(xiāng)村振興調(diào)整的政策是否會導致返貧風險、大中型易地搬遷的后扶和社會融入等問題。三是要做易地搬遷群眾的“娘家人”。在日常扶持工作中，既要做好搬遷群眾的政策宣講，增強群眾生活生產(chǎn)信心，確保群眾既能融入城市生活，又要做好搬遷群眾內(nèi)生動力的“激發(fā)者”，引導群眾自主擇業(yè)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

（二）激活鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生變量

在多元主體共建鄉(xiāng)村的動態(tài)治理過程中，激活村莊內(nèi)生動力是提升鄉(xiāng)村建設(shè)效率、持續(xù)推進鄉(xiāng)村有序振興的關(guān)鍵。為此，賦予內(nèi)生動力活力是鄉(xiāng)村振興保持向好發(fā)展態(tài)勢的必經(jīng)之路。一是重視農(nóng)村手工技藝人才的挖掘和保護，盤活農(nóng)村實用人才。扶持技術(shù)精湛的瓦匠、篾匠、剪紙、繡娘等能工巧匠，成立協(xié)會傳承技能。二是發(fā)揮技術(shù)能手作用，帶動當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展。對經(jīng)受住市場的檢驗留下的“鄉(xiāng)土專家”，要給予激勵關(guān)懷，留住他們，帶動其他人。三是以市場為導向，依托市場主體為產(chǎn)業(yè)培養(yǎng)技能人才。建議政府設(shè)立農(nóng)村實用技術(shù)培養(yǎng)補助基金，依托農(nóng)村生產(chǎn)、加工、經(jīng)營企業(yè)和項目單位等市場主體，開展產(chǎn)業(yè)技能培訓，建立起企業(yè)與農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營技能人才的利益聯(lián)結(jié)機制，形成一項產(chǎn)業(yè)有一批技術(shù)人才的格局。四是政府購買技術(shù)服務(wù)，利用科研項目留住鄉(xiāng)土人才。根據(jù)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)獨特資源和優(yōu)勢，邀請或聘請農(nóng)業(yè)專家、科研院所進行技術(shù)攻關(guān)，轉(zhuǎn)化技術(shù)成果，或者購買現(xiàn)有的技術(shù)成果，培養(yǎng)農(nóng)村技術(shù)人員，將科技成果留在農(nóng)村，留在產(chǎn)業(yè)項目上，增加產(chǎn)業(yè)的科技含量，使優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)更優(yōu)、更加適應市場需求。五是整合技術(shù)資源，培養(yǎng)實用人才。整合農(nóng)技專家等師資力量，就農(nóng)產(chǎn)品種植、采摘、加工、物流等全產(chǎn)業(yè)鏈問題開展培訓。在廣泛提高農(nóng)民生產(chǎn)技能的基礎(chǔ)上，有重點地開展分類培養(yǎng)，如農(nóng)業(yè)經(jīng)理人、種養(yǎng)加能手等，保障產(chǎn)業(yè)鏈的延伸和產(chǎn)業(yè)效應的實現(xiàn)。

（三）構(gòu)建扶貧產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展機制

產(chǎn)業(yè)興旺是解決農(nóng)村一切問題的前提。產(chǎn)業(yè)扶貧是持續(xù)脫貧的根本策略，因此鄉(xiāng)村振興必須基于現(xiàn)有扶貧產(chǎn)業(yè)，定位高品質(zhì)差異化產(chǎn)品，深度優(yōu)化用戶體驗，著眼未來鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引進高層次涉農(nóng)人才及情系“三農(nóng)”的本土優(yōu)秀人才，科學謀劃鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的未來。一是應理順鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與社會保障的關(guān)系。產(chǎn)業(yè)的功能定位不應過分強調(diào)項目對低收入群體的覆蓋率，也不應把參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目演變?yōu)閷Φ褪杖肴后w的兜底保障，而應注重消費者的用戶體驗和產(chǎn)品的市場競爭力。二是既有扶貧產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品銷售應完全市場化。既需要升級改造傳統(tǒng)銷售渠道，又需要利用挖掘新型銷售渠道，還需要規(guī)范開展消費幫扶，遵循公益、慈善行為規(guī)律，堅持自愿原則，提升消費者的用戶體驗，最終讓扶貧產(chǎn)業(yè)贏得市場。

（四）加強新舊政策的平穩(wěn)銜接

脫貧攻堅的收官和鄉(xiāng)村振興的全面實施均離不開政策的有效支持。在全面完成脫貧攻堅任務(wù)以后，由于貧困性質(zhì)、形態(tài)、成因等因素發(fā)生變化，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興在銜接中，需及時研究原有政策的適應性，保留、延期、整合或取消既有政策，增強政策連續(xù)性，降低政策波動帶來的影響。為確保脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興政策銜接平穩(wěn)，需與時俱進正確處理政策延續(xù)與退出、政策轉(zhuǎn)化和政策新設(shè)之間的關(guān)系。一是在政策延續(xù)方面，為進一步鞏固脫貧攻堅成果，脫貧攻堅期所實施的公共設(shè)施類政策、民生保障型政策以及公共服務(wù)型政策均需要繼續(xù)穩(wěn)定使用。二是在政策退出方面，逐步取消部分不適應的“特惠”政策，出臺逐步轉(zhuǎn)型的“普惠”政策，集中政策優(yōu)勢提升銜接成效，避免因政策缺乏針對性帶來新一輪“泛福利化”陷阱。三是在政策轉(zhuǎn)化方面，即特惠型政策向普惠性政策轉(zhuǎn)化，著重做好產(chǎn)業(yè)扶貧類、對象幫扶類和拓展類的政策延伸，政策銜接上注重提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次，消除產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“短平快”和同質(zhì)化現(xiàn)象。四是在政策新設(shè)方面，受限于各地的發(fā)展程度不同等實際情況，鄉(xiāng)村振興相關(guān)的各項政策在地方落地時需進一步調(diào)整和細化，以期實現(xiàn)精準施策。