基層行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理存在問題與對(duì)策
——以山陽縣為例

陳默 王林 朱建榮 吳吉江

（山陽縣財(cái)政局，陜西 山陽 726400）

黨的十九大報(bào)告將績(jī)效管理提升到一個(gè)前所未有的政治高度，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理是當(dāng)前財(cái)政改革的重中之重。新形勢(shì)下，隨著預(yù)算績(jī)效管理工作的不斷深化，各級(jí)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作，已從無到有取得了跨越式發(fā)展。但由于全面推行預(yù)算績(jī)效管理工作時(shí)間不長(zhǎng)、行政事業(yè)單位體制改革推行進(jìn)度不均衡因素影響，不少行政事業(yè)單位在預(yù)算績(jī)效管理中存在主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、績(jī)效自評(píng)質(zhì)量不高、評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用還不夠等問題。全面推進(jìn)績(jī)效管理改革，探索和建立科學(xué)而規(guī)范的財(cái)政支出全過程績(jī)效管理制度，認(rèn)真對(duì)待基層行政事業(yè)單位績(jī)效管理工作存在的問題和不足，促進(jìn)基層行政事業(yè)單位績(jī)效管理工作提高。

一、基層行政事業(yè)單位績(jī)效管理現(xiàn)狀

近年來，山陽縣通過建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)工作制度，完善績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，深入開展部門項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)和財(cái)政部門重點(diǎn)評(píng)價(jià)工作，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金監(jiān)督管理由突擊性監(jiān)管向日常性監(jiān)管轉(zhuǎn)變，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作穩(wěn)步推進(jìn)，各項(xiàng)工作取得積極進(jìn)展。

（一）健全管理機(jī)構(gòu)，明確管理職責(zé)

一是建立績(jī)效評(píng)價(jià)工作組織，共性指標(biāo)體系由績(jī)效評(píng)價(jià)股參與完善，個(gè)性指標(biāo)體系由財(cái)政局各支出股室制定，并把績(jī)效評(píng)價(jià)工作納入支出股室年度目標(biāo)責(zé)任考核內(nèi)容，形成了一套科學(xué)、規(guī)范的評(píng)價(jià)體系。二是遵循“要錢必問績(jī)、花錢必問效、用錢必有責(zé)”的理念，制定全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的措施、辦法、方案等，明確績(jī)效管理工作流程 、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)方式等，使績(jī)效管理工作制度化、規(guī)范化。三是參照省市專項(xiàng)資金文件，在下達(dá)省市指標(biāo)同時(shí)下達(dá)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，明確資金使用方向。建立基層整體支出績(jī)效目標(biāo)自評(píng)全覆蓋，扶貧動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)表填報(bào)和重點(diǎn)項(xiàng)目的績(jī)效自評(píng)工作，明確績(jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)施過程中相關(guān)部門的工作職責(zé)、工作時(shí)限、任務(wù)清單等，確?？?jī)效評(píng)價(jià)工作積極穩(wěn)妥有效推進(jìn)。四是創(chuàng)新管理機(jī)制，探索評(píng)價(jià)方式。按照財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見，組織擬定相關(guān)管理辦法，審定后組織實(shí)施，推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)縱深開展。

（二）扎實(shí)開展工作，取得明顯實(shí)效

依托“扶貧動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)”平臺(tái)，緊盯脫貧攻堅(jiān)工作，全縣開展績(jī)效自評(píng)項(xiàng)目19個(gè)，評(píng)價(jià)資金41 432.79萬元。其中：基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)9個(gè)，評(píng)價(jià)資金14 153.6萬元。完成貧困村新建改建公路里程（公里）180.8公里，新增貧困村道路硬化里程46.54公里。建設(shè)基本農(nóng)田40畝，鄉(xiāng)村道路建設(shè)9.58公里，帶動(dòng)增加勞動(dòng)者全年收入126萬元，帶動(dòng)增加建檔立卡貧困人口全年總收入89萬元。 建檔立卡貧困戶危房改造288戶1 152人15 000平方米。貧困村人居環(huán)境整治16個(gè)，垃圾存放點(diǎn)20個(gè)，受益群眾35 000人；資產(chǎn)受益扶貧項(xiàng)目2個(gè)，投入資金20 863萬元，帶動(dòng)增加貧困人口全年總收入660萬元，受益建檔立卡貧困7 163人；文化衛(wèi)生和醫(yī)療救助項(xiàng)目6個(gè)，評(píng)價(jià)資金3 699.79萬元。建設(shè)貧困村綜合文化服務(wù)中心5 300平方米，醫(yī)療救助建檔立卡貧困人口227 257人次；小額信貸貼息項(xiàng)目3個(gè)，評(píng)價(jià)資金2 608.6萬元，帶動(dòng)增加貧困人口全年總收入902.5萬元，受益建檔立卡貧困人口13 200人；生態(tài)修復(fù)和監(jiān)測(cè)項(xiàng)目1個(gè)，評(píng)價(jià)資金100萬元，受益群眾23 000人。

（三）專項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)，提高使用效益

針對(duì)人大代表和群眾關(guān)注的項(xiàng)目，安排專項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)23個(gè)，逐個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)資金19 390萬元。其中：社會(huì)保障類3個(gè)，評(píng)價(jià)資金14 300萬元；教育和科學(xué)文化類5個(gè)項(xiàng)目，評(píng)價(jià)資金2 435.3萬元；行政政法類2個(gè)項(xiàng)目，評(píng)價(jià)資金988萬元；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類5個(gè)，評(píng)價(jià)項(xiàng)目1 735萬元，農(nóng)林水設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目6個(gè)，評(píng)價(jià)資金317萬元；企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)項(xiàng)目2個(gè)，評(píng)價(jià)資金602萬元。通過對(duì)這些項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，形成績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，督促資金使用部門提高資金使用效益。

（四）建立財(cái)政資金整體支出績(jī)效考核制度

按照“誰用資金、誰管項(xiàng)目、誰負(fù)主責(zé)”的原則，認(rèn)真開展2020年度部門整體支出績(jī)效考核自評(píng)工作。在自我評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，組成7個(gè)考核工作組自評(píng)情況進(jìn)行審核和現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核，通過查閱資料、實(shí)地查看、民意調(diào)查、綜合評(píng)價(jià)、反饋意見等方式，開展評(píng)價(jià)形成評(píng)定分?jǐn)?shù)，按優(yōu)、良、中、差四個(gè)檔次確定考核結(jié)果，并將考核結(jié)果作為下一年度部門預(yù)算安排的參考因素，激勵(lì)調(diào)動(dòng)部門抓預(yù)算績(jī)效管理工作的積極性、主動(dòng)性。

二、預(yù)算績(jī)效管理存在的問題

（一）基層行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效責(zé)任主體意識(shí)不強(qiáng)

預(yù)算績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)“誰支出、誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任約束，基層部門作為預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)編制和使用主體，理應(yīng)對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的預(yù)算績(jī)效負(fù)有直接責(zé)任。但在實(shí)際績(jī)效自評(píng)業(yè)務(wù)報(bào)送過程中，存在輕績(jī)效自評(píng)，重財(cái)務(wù)預(yù)算編報(bào)的慣性思維。預(yù)算績(jī)效工作之初的不重視，造成了后續(xù)績(jī)效管理和結(jié)果考核偏離預(yù)期目標(biāo)。如：基層個(gè)別單位預(yù)算績(jī)效資料敷衍填報(bào)、績(jī)效自評(píng)效果差、報(bào)告撰寫不夠規(guī)范、數(shù)字不夠完整等，影響了單位整體績(jī)效評(píng)級(jí)等問題。

（二）基層單位缺少預(yù)算績(jī)效管理專業(yè)人員

由于基層行政事業(yè)單位的缺少預(yù)算績(jī)效管理專業(yè)人員，績(jī)效人員同時(shí)由財(cái)務(wù)人員兼任，一崗多責(zé)下極易出現(xiàn)績(jī)效工作精力不足、業(yè)務(wù)專業(yè)度不高、不相容崗位未有效分離等問題，進(jìn)而影響預(yù)算績(jī)效管理工作的整體準(zhǔn)確性和可靠性。再加上基層財(cái)務(wù)人員普遍年齡偏大，新形式財(cái)政管理工作已經(jīng)步入數(shù)字“財(cái)政云”管理階段，財(cái)務(wù)人員整天忙于各種財(cái)務(wù)報(bào)表、賬務(wù)，對(duì)績(jī)效業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)和專研力不從心。

（三）預(yù)算績(jī)效信息化系統(tǒng)建設(shè)投入不足，預(yù)算績(jī)效監(jiān)控乏力

目前，基層行政事業(yè)單位在績(jī)效管理信息系統(tǒng)建設(shè)方面還存在系統(tǒng)建設(shè)薄弱，缺少信息共享等問題?？?jī)效管理停留在財(cái)務(wù)部門向主管部門下發(fā)電子表格傳達(dá)績(jī)效工作要求，再回收電子表格統(tǒng)計(jì)后匯總上報(bào)績(jī)效工作的階段。工作方式落后、時(shí)間周期長(zhǎng)、不能實(shí)現(xiàn)信息共享，預(yù)算績(jī)效監(jiān)控及時(shí)性不能得到有效保障，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效過程管控缺乏及時(shí)性和可靠性。

（四）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用體系建設(shè)不完善，評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不高

預(yù)算績(jī)效管理工作近年來剛剛起步，目前，基層績(jī)效管理工作主要停留在表層，如文件下發(fā)、單位自評(píng)等，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用缺乏實(shí)質(zhì)性的推動(dòng)，導(dǎo)致結(jié)果運(yùn)用不高。究其原因，主要是尚未形成統(tǒng)一、科學(xué)的績(jī)效考核指標(biāo)體系，缺乏可操作的規(guī)范化支撐依據(jù)，整體支出、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果難以對(duì)預(yù)算安排形成有效約束?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用，需要多部門協(xié)調(diào)，不僅僅是財(cái)政一個(gè)部門的事，需要各預(yù)算部門和單位、人大、審計(jì)部門等方面配合完成。

三、完善預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)培訓(xùn)和宣傳，提高預(yù)算績(jī)效管理工作水平

通過加強(qiáng)基層財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)，加強(qiáng)宣貫預(yù)算績(jī)效管理原則，從上至下讓單位全員從思想層面扭轉(zhuǎn)單位傳統(tǒng)預(yù)算管理觀念和工作慣性，使管理層明白預(yù)算績(jī)效工作的要點(diǎn)和意義，讓業(yè)務(wù)人員明白預(yù)算績(jī)效管理的權(quán)利、責(zé)任與工作內(nèi)容，真正提升單位全員參與水平，形成一把手負(fù)責(zé)，各部門參與，自下而上推進(jìn)預(yù)算編制的工作機(jī)制，從根本上樹立基層單位預(yù)算績(jī)效管理理念，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效建設(shè)。

（二）強(qiáng)化考核和監(jiān)控，嚴(yán)格落實(shí)績(jī)效考評(píng)獎(jiǎng)懲制度

一是基層單位定崗定責(zé)，設(shè)定財(cái)務(wù)部門專業(yè)績(jī)效崗和業(yè)務(wù)部門績(jī)效專業(yè)崗，提高人員整體素質(zhì)，有效支撐基層行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作的良性開展。二是建立績(jī)效監(jiān)控體系。建設(shè)完善預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制、預(yù)算績(jī)效中期監(jiān)控和預(yù)算績(jī)效自評(píng)等流程制度，完成各類制度框架建設(shè)，做到預(yù)算績(jī)效管理有據(jù)可依，流程規(guī)范，強(qiáng)化責(zé)任約束。在實(shí)施細(xì)則上，本單位可結(jié)合實(shí)際情況對(duì)部分業(yè)務(wù)操作流程進(jìn)行優(yōu)化，以提高預(yù)算結(jié)效管理效率，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目初始的嚴(yán)管和縮短無效績(jī)效目標(biāo)填報(bào)時(shí)間。三是發(fā)揮專家力量或者第三方評(píng)價(jià)機(jī)制。基層行政事業(yè)績(jī)效管理工作可以結(jié)合自身實(shí)際情況，建設(shè)績(jī)效管理專家?guī)旎蛘叩谌皆u(píng)價(jià)機(jī)制，將績(jī)效結(jié)果向社會(huì)公布，增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，并將績(jī)效考核結(jié)果作為單位和鎮(zhèn)（辦）年終獎(jiǎng)勵(lì)，安排下一年預(yù)算支出的重要依據(jù)，切實(shí)讓評(píng)價(jià)結(jié)果發(fā)揮對(duì)預(yù)算優(yōu)化的支撐作用。

（三）主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，推動(dòng)財(cái)政資金使用提質(zhì)增效

建立預(yù)算績(jī)效管理工作動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制。按照相關(guān)規(guī)定，定期向政府、人大報(bào)告年度預(yù)算績(jī)效管理工作，重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)決算草案同步向人大報(bào)送，邀請(qǐng)人大代表參與重大項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估（評(píng)審）、事中績(jī)效監(jiān)控、事后績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督。加強(qiáng)與紀(jì)委和審計(jì)等部門的工作銜接，及時(shí)通報(bào)預(yù)算績(jī)效管理工作信息，確?？?jī)效管理監(jiān)督問責(zé)落到實(shí)處，不斷推進(jìn)績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督，提高財(cái)政資金使用效率。