從生產(chǎn)控制到土壤保護(hù)
——羅斯福“新政”時(shí)期美國(guó)農(nóng)業(yè)調(diào)整政策的演變及其影響

高國(guó)榮

1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué) 歷史學(xué)院，北京 102488；2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 世界歷史研究所，北京 102488

1933年5月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，通過(guò)農(nóng)業(yè)津貼引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、減少過(guò)剩大宗農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)津貼實(shí)際上就是生態(tài)補(bǔ)償，在羅斯?！靶抡背跗诒灰暈榭朔r(nóng)業(yè)危機(jī)的應(yīng)急手段。隨著1938年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的通過(guò)，生態(tài)津貼成為聯(lián)邦政府促進(jìn)社會(huì)公共利益的常規(guī)辦法?！靶抡睍r(shí)期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策(1)本文所指的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策主要是指羅斯?！靶抡睍r(shí)期依據(jù)《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》及相關(guān)修訂立法所開(kāi)展的控制農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩、提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、改善農(nóng)民經(jīng)濟(jì)狀況的那些政策。使生態(tài)津貼從權(quán)宜之計(jì)轉(zhuǎn)變成固定措施，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村復(fù)興，在美國(guó)環(huán)保運(yùn)動(dòng)史上也占有重要地位。學(xué)術(shù)界對(duì)羅斯?！靶抡睍r(shí)期的農(nóng)業(yè)政策已有較多的研究，對(duì)“新政”時(shí)期的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》有不同程度的涉及。既有研究大多是從經(jīng)濟(jì)史角度加以探討，基本上肯定《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》在提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、增強(qiáng)農(nóng)民購(gòu)買力、緩解美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩危機(jī)方面的效果(2)William E.Leuchtenburg，F(xiàn)ranklin D.Roosevelt and the New Deal，1932-1940，New York:Harper & Row，1963；Richard S.Kirkendall，Social Scientists and Farm Politics in the Age of Roosevelt，Columbia:University of Missouri Press，1966；Theodore Saloutos，The American Farmer and the New Deal，Ames:Iowa State University Press，1982；Kenneth Finegold and Theda Skocpol，State and Party in America’s New Deal，Madison:University of Wisconsin Press，1995；David M.Kennedy，F(xiàn)reedom from Fear:The American People in Depression and War,1929-1945，New York:Oxford University Press，2001；厲以寧：《1933年以前美國(guó)政府反農(nóng)業(yè)危機(jī)措施的演變》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(人文科學(xué))》，1962年第3期；厲以寧：《美國(guó)“新政”時(shí)期的反農(nóng)業(yè)危機(jī)措施》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(人文科學(xué))》，1963年第5期；劉緒貽：《羅斯福“新政”的農(nóng)業(yè)政策》，《史學(xué)月刊》，2001年第3期；王書麗：《新政時(shí)期美國(guó)聯(lián)邦政府的農(nóng)業(yè)對(duì)策探析》，《魯東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2009年第1期；王向紅：《羅斯福“新政”的土地資源保護(hù)政策》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》，2012年第6期。。迄今為止，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界很少?gòu)沫h(huán)境史的角度對(duì)羅斯?！靶抡睍r(shí)期美國(guó)農(nóng)業(yè)調(diào)整政策進(jìn)行討論。在筆者看來(lái)，20世紀(jì)30年代的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策實(shí)際上是通過(guò)立法將土壤保護(hù)作為解決美國(guó)農(nóng)業(yè)危機(jī)的重要手段固定下來(lái)，對(duì)推動(dòng)進(jìn)步主義時(shí)代的資源保護(hù)運(yùn)動(dòng)走向戰(zhàn)后環(huán)保運(yùn)動(dòng)具有承前啟后的重要意義(3)美國(guó)環(huán)境史學(xué)者馬赫(Neil M.Maher)認(rèn)為，“新政”時(shí)期的民間資源保護(hù)隊(duì)(Civilian Conservation Corps)推動(dòng)了資源保護(hù)向環(huán)保運(yùn)動(dòng)的轉(zhuǎn)變。參見(jiàn)Neil M.Maher，Nature’s New Deal:The Civilian Conservation Corps and the Roots of the American Environmental Movement，New York:Oxford University Press，2008，p.10。。本文擬從環(huán)境史的角度對(duì)羅斯福“新政”時(shí)期美國(guó)農(nóng)業(yè)調(diào)整政策出臺(tái)的背景、發(fā)展演變及其深遠(yuǎn)影響加以考察。

一、農(nóng)業(yè)調(diào)整政策出臺(tái)的背景

羅斯?！靶抡睍r(shí)期的美國(guó)農(nóng)業(yè)調(diào)整政策，是在美國(guó)農(nóng)業(yè)危機(jī)加劇的形勢(shì)下出臺(tái)的一種應(yīng)急措施，是多種因素推動(dòng)的結(jié)果。

第一，農(nóng)民社會(huì)地位下降，農(nóng)業(yè)危機(jī)加劇。

自19世紀(jì)中后期以降，隨著工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，農(nóng)民在美國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活中的地位出現(xiàn)了明顯下降。過(guò)去，農(nóng)業(yè)被視為最理想的職業(yè)，農(nóng)民被視為獨(dú)立勤勞、品德高尚的社會(huì)中堅(jiān)和國(guó)家的希望；農(nóng)業(yè)背景甚至成為公職候選人引以為榮的政治資本。但到19世紀(jì)后半期，農(nóng)民常常被視為保守落伍的象征，農(nóng)村生活經(jīng)歷往往被公職候選人有意無(wú)意地回避或淡化。農(nóng)村人口從多數(shù)變成少數(shù)，其占美國(guó)總?cè)丝诘谋壤粩嘞陆担?860年為80.1%，到1930年跌落至43.7%(4)③U.S.Department of Commerce，Historical Statistics of the United States，Colonial Times to 1970，Washington D.C.:Government Printing Office，1975，pp.8-11,232,489.。農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重逐步下降，在1869—1878年間為35.3%，1930年為10.6%(5)②U.S.Department of Commerce，Historical Statistics of the United States，Colonial Times to 1970，Washington D.C.:Government Printing Office，1975，pp.8-11,232,489.。農(nóng)村地區(qū)的人均收入明顯低于非農(nóng)村地區(qū)，在1918年為非農(nóng)村地區(qū)人均收入的45%，1932年下降到17%(6)Rainer Schickele，Agricultural Policy:Farm Programs and National Welfare，Lincoln:University of Nebraska Press，1954，p.144.。

農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格過(guò)低，也可以通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不斷拉大的價(jià)格剪刀差體現(xiàn)出來(lái)。在1910—1914年間，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格指數(shù)與工業(yè)品價(jià)格指數(shù)大體持平(100%)，農(nóng)民的生活水平與工人大體相當(dāng)。但進(jìn)入20世紀(jì)20年代以后，農(nóng)業(yè)品與工業(yè)制成品之間的價(jià)格剪刀差卻在拉大。二者之間的比值(10)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格指數(shù)與工業(yè)品價(jià)格指數(shù)的比值超過(guò)100%，對(duì)農(nóng)民有利；比值低于100%，對(duì)農(nóng)民不利。比值大小與農(nóng)民的有利地位成正比。，在1930年為83%，1932年為58%(11)②③U.S.Department of Commerce，Historical Statistics of the United States，Colonial Times to 1970，Washington D.C.:Government Printing Office，1975，pp.8-11,232,489.。農(nóng)民入不敷出，深陷困境。

隨著農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的下降，土地價(jià)格也出現(xiàn)了不同程度的下降，破產(chǎn)農(nóng)民日益增多。位于堪薩斯州西南部的斯坦頓(Stanton)縣，每英畝土地的價(jià)格從1930年的23美元跌到1940年的8美元(12)Pamela Riney-Kehrberg，Rooted in Dust，Surviving Drought and Depression in Southwestern Kansas，Lawrence:University Press of Kansas，1994，p.195.。農(nóng)場(chǎng)資不抵債，大量破產(chǎn)。許多農(nóng)民喪失了土地贖回權(quán)，基本生活失去了保障。農(nóng)場(chǎng)破產(chǎn)在鄉(xiāng)村地區(qū)還造成了普遍恐慌。焦慮恐懼、朝不保夕的絕望情緒在鄉(xiāng)村地區(qū)蔓延。

農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格過(guò)低，不僅對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者非常不利，而且對(duì)城市工商業(yè)的發(fā)展也造成了消極影響。農(nóng)民購(gòu)買力下降造成內(nèi)需不足，加劇了工商業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩，制約著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。正如羅斯福在1936年談到國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)時(shí)所言，農(nóng)村和城市相互依賴，農(nóng)村貧困與工商業(yè)蕭條“并不是兩個(gè)不同的問(wèn)題”，而是“全國(guó)性的同一問(wèn)題”(13)Franklin D.Roosevelt，The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt，Vol.5，The People Approve，1936，New York:Random House，1938，p.179.。

第二，20世紀(jì)20年代聯(lián)邦政府應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)危機(jī)措施的失敗。

在一戰(zhàn)結(jié)束之后，聯(lián)邦政府采取了一些局部的干預(yù)措施，試圖通過(guò)提供出口補(bǔ)貼，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品出口。這種嘗試以1924年的“麥克納烈—霍根議案”(McNary-Haugen Legislation)最具代表性。在自由放任主義占主導(dǎo)地位的情況下，該議案雖然在1924—1929年間被不斷以改頭換面的形式提出，甚至在1927年和1928年兩度被美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)，但都被柯立芝否決。胡佛在1929年推行通過(guò)政府收購(gòu)應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)危機(jī)的政策，該政策執(zhí)行兩三年后就以失敗告終。胡佛還采取過(guò)提高關(guān)稅、限制農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的政策。但事與愿違，該政策不僅沒(méi)有減緩反而加劇了美國(guó)的農(nóng)業(yè)危機(jī)。

總體來(lái)看，在20世紀(jì)20年代，美國(guó)政府通過(guò)出口補(bǔ)貼、提高關(guān)稅、貼息信貸和政府收購(gòu)等措施應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)危機(jī)?？陀^上說(shuō)，這些措施在短期內(nèi)對(duì)減緩農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降發(fā)揮了一些作用，但從長(zhǎng)期來(lái)看仍因鼓勵(lì)生產(chǎn)而加重了農(nóng)業(yè)危機(jī)。提高關(guān)稅，引起了其他國(guó)家的反傾銷，美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口市場(chǎng)萎縮，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品之間的剪刀差進(jìn)一步加大。信貸壓力迫使農(nóng)民在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降時(shí)通過(guò)擴(kuò)大生產(chǎn)以彌補(bǔ)損失，在不同程度上加劇了農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩。而負(fù)債經(jīng)營(yíng)也潛藏著風(fēng)險(xiǎn)，在經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期，還不起貸款的農(nóng)民常常被迫以地抵債，失去了其賴以為生的農(nóng)場(chǎng)。而政府收購(gòu)沒(méi)有通盤考慮農(nóng)業(yè)作為整體的運(yùn)行，只是針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的流通環(huán)節(jié)，針對(duì)的是進(jìn)入市場(chǎng)的農(nóng)產(chǎn)品或已經(jīng)生產(chǎn)出來(lái)的農(nóng)產(chǎn)品，沒(méi)有涉及未來(lái)可能進(jìn)入市場(chǎng)的農(nóng)產(chǎn)品。在政府停止收購(gòu)并將收購(gòu)的農(nóng)產(chǎn)品投向市場(chǎng)時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格還會(huì)繼續(xù)下跌。政府收購(gòu)政策難免頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，加之資金有限，未能長(zhǎng)期實(shí)行，根本起不到穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的作用?？梢哉f(shuō)，農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)屬于末端治理，而不是源頭控制；是補(bǔ)救于已然，而不是防患于未然；因此，它屬于消極被動(dòng)干預(yù)，而不是積極主動(dòng)預(yù)防。此外，盡管依據(jù)《農(nóng)業(yè)運(yùn)銷法》成立了農(nóng)業(yè)產(chǎn)銷合作社，引導(dǎo)農(nóng)民團(tuán)結(jié)互助，加強(qiáng)規(guī)劃，但很多措施并不具有強(qiáng)制性。農(nóng)民是否參與配合，全憑自覺(jué)自愿。由于這些因素的限制，美國(guó)政府在“新政”前克服農(nóng)業(yè)危機(jī)的措施就很難切實(shí)發(fā)揮作用，其成效勢(shì)必會(huì)大打折扣。另外，在羅斯?！靶抡敝?，雖然美國(guó)不乏通過(guò)限制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來(lái)應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)危機(jī)的建議，但這類建議還只停留于口頭階段，真正將其付諸實(shí)施則要等到羅斯?！靶抡睍r(shí)期。

第三，農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)和農(nóng)民斗爭(zhēng)的推動(dòng)。

一戰(zhàn)之后，面對(duì)日益嚴(yán)峻的農(nóng)村困境，農(nóng)民通過(guò)聯(lián)合進(jìn)行抗?fàn)?，全美農(nóng)人協(xié)進(jìn)會(huì)(National Grange)、美國(guó)農(nóng)場(chǎng)局聯(lián)合會(huì)(American Farm Bureau Federation)、全國(guó)農(nóng)場(chǎng)主聯(lián)盟(National Farmers Union)等農(nóng)民組織積極開(kāi)展院外活動(dòng)。在其推動(dòng)下，國(guó)會(huì)出現(xiàn)了為農(nóng)民代言的農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)。它們一方面大力宣揚(yáng)繁榮安定的農(nóng)村對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要性，將縮小工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格差作為努力的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府要為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)發(fā)揮作用(14)Gilbert C.Fite，American Farmers:The New Minority，Bloomington:Indiana University Press，1981，pp.46，48.；另一方面，一些議員在20世紀(jì)20年代還提出過(guò)通過(guò)控制生產(chǎn)提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的議案或計(jì)劃，但都被保守的共和黨政府否決。為農(nóng)民爭(zhēng)取平等待遇的重?fù)?dān)就順勢(shì)落到了民主黨的肩上。

在20世紀(jì)30年代初期，美國(guó)中西部出現(xiàn)了如火如荼的農(nóng)民運(yùn)動(dòng)。受工人罷工運(yùn)動(dòng)的啟發(fā)，農(nóng)民們成立了農(nóng)民休業(yè)協(xié)會(huì)(Farmer’s Holiday Association)，提出了“保本農(nóng)業(yè)”(cost of production)的口號(hào)，拒絕以低于生產(chǎn)成本的價(jià)格向城市運(yùn)送農(nóng)產(chǎn)品，號(hào)召農(nóng)民開(kāi)展罷市運(yùn)動(dòng)，通過(guò)減少市場(chǎng)供應(yīng)抬高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。另外，為救助破產(chǎn)的農(nóng)民，農(nóng)民休業(yè)協(xié)會(huì)也竭力干擾、破壞法院拍賣破產(chǎn)農(nóng)場(chǎng)。1933年春夏，在內(nèi)布拉斯加、艾奧瓦等州，阻止拍賣的暴力行動(dòng)不斷升級(jí)，沖擊法庭的行為接連發(fā)生，在一些地方甚至出現(xiàn)了槍戰(zhàn)。農(nóng)民休業(yè)協(xié)會(huì)動(dòng)員在5月13日舉行全國(guó)農(nóng)民罷工。為把農(nóng)民罷工消弭在“萌芽狀態(tài)”，羅斯福在1933年5月12日簽署了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》(15)William E.Leuchtenburg，F(xiàn)ranklin D.Roosevelt and the New Deal，1932-1940，p.51.。有人甚至提到，該法是“有鑒于艾奧瓦州的農(nóng)民暴動(dòng)而制定的”(16)〔美〕威廉·曼徹斯特：《1932—1972年美國(guó)社會(huì)實(shí)錄：光榮與夢(mèng)想》第1冊(cè)，廣州外國(guó)語(yǔ)學(xué)院美英問(wèn)題研究室翻譯組譯，朔望、董樂(lè)山、關(guān)在漢校，第119頁(yè)。。

二、生產(chǎn)控制作為農(nóng)業(yè)調(diào)整的應(yīng)急手段

羅斯福“新政”時(shí)期美國(guó)的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策，其法律依據(jù)是1933年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》、1936年的《土壤保護(hù)與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)配額法》以及1938年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》。這三部法律的出臺(tái)，都是為了提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，改善農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況。后兩部法律，實(shí)際上都是1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的不同表現(xiàn)形式，都是要控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但調(diào)節(jié)的手段卻有不同。羅斯福非常重視上述三部法律在美國(guó)農(nóng)業(yè)調(diào)整過(guò)程中的作用，將這些法律視作美國(guó)農(nóng)業(yè)調(diào)整政策不同階段的依據(jù)(17)Franklin D.Roosevelt，The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt，Vol.7，The Continuing Struggle for Liberalism，1938，New York:Random House，1938，p.88.。依據(jù)有關(guān)法律所確定的調(diào)節(jié)手段的不同，羅斯?！靶抡睍r(shí)期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策大致可以分為三個(gè)階段。

美國(guó)農(nóng)業(yè)調(diào)整政策的第一個(gè)階段，以1933年5月《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的通過(guò)為開(kāi)端，止于1936年1月該法被聯(lián)邦最高法院宣判違憲之時(shí)。

1933年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》(18)Public Law 73-10 / Chapter 25，73 Congress，Session 1，48 Stat.31(1933).是羅斯?！靶抡睍r(shí)期為應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)危機(jī)而緊急出臺(tái)的法律。《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》將小麥、棉花、玉米、生豬、煙草、稻米、牛奶列為基本農(nóng)產(chǎn)品。對(duì)減少基本農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的農(nóng)民提供津貼，大體按實(shí)際減少的種植面積或數(shù)量發(fā)放。補(bǔ)貼的資金來(lái)自對(duì)農(nóng)產(chǎn)品加工行業(yè)收取的“加工稅”，該稅在加工行業(yè)購(gòu)買原料時(shí)收取，最初按每蒲式耳小麥30美分、每磅豬肉0.5美分的標(biāo)準(zhǔn)征收(19)Edwin Nourse，Joseph Davis and John Black，Three Years of the Agricultural Adjustment Administration，Washington D.C.:Brookings Institution，1937，pp.288，303.。1933年該法生效時(shí)，春播已結(jié)束。同意減少種植面積的農(nóng)戶鏟除了已出苗的作物，并按一定標(biāo)準(zhǔn)獲得補(bǔ)償。在1934年和1935年，黑麥、大麥、高粱、花生、亞麻、肉牛、甜菜、蔗糖也被納入生產(chǎn)控制的范圍。棉花的管制尤其嚴(yán)格，超出配額的棉花產(chǎn)量要征收相當(dāng)于市價(jià)50%的稅款。高額的稅款就是變相的罰金。依據(jù)該法成立的農(nóng)業(yè)調(diào)整局負(fù)責(zé)制定全國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)指標(biāo)，并與主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者簽訂減產(chǎn)協(xié)議。另外，依據(jù)該法還新成立了商品信貸公司(Commodity Credit Corporation)，向同農(nóng)業(yè)調(diào)整局簽訂減少生產(chǎn)合同的農(nóng)民提供貼息貸款。貸款以尚未收獲的農(nóng)產(chǎn)品作抵押，確定農(nóng)產(chǎn)品的保護(hù)價(jià)。在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格高于保護(hù)價(jià)時(shí)，農(nóng)民可以出售并償還貸款。在市場(chǎng)價(jià)格低于保護(hù)價(jià)時(shí)，銀行允諾以保護(hù)價(jià)收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品來(lái)抵償貸款。

作為羅斯?！靶抡睍r(shí)期的重要立法，1933年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》體現(xiàn)了美國(guó)農(nóng)業(yè)調(diào)整政策第一個(gè)階段的一些特點(diǎn)。

其一，生產(chǎn)控制成為國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的重要組成部分。在某種程度上，生產(chǎn)控制的背后邏輯是將農(nóng)業(yè)作為工業(yè)加以管理。也就是說(shuō)，農(nóng)業(yè)作為競(jìng)爭(zhēng)激烈的產(chǎn)業(yè)，也應(yīng)該像工業(yè)一樣，根據(jù)有效需求靈活調(diào)整生產(chǎn)(20)農(nóng)業(yè)是自然再生產(chǎn)和社會(huì)再生產(chǎn)的結(jié)合。較工業(yè)而言，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)，而且直接受到波動(dòng)的自然因素的影響。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的不確定因素加劇了農(nóng)業(yè)調(diào)整的困難。，在需求增加時(shí)擴(kuò)大生產(chǎn)，在消費(fèi)低迷時(shí)減少生產(chǎn)。只要采取措施控制農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供應(yīng)，協(xié)調(diào)社會(huì)供求關(guān)系，農(nóng)產(chǎn)品就會(huì)漲價(jià)，農(nóng)場(chǎng)主收入也會(huì)相應(yīng)增加，最終使農(nóng)場(chǎng)主取得與非農(nóng)業(yè)部門投資者相當(dāng)?shù)睦麧?rùn)率。在很大程度上，1933年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》及其修正案都是在這一思想指導(dǎo)下制定的。農(nóng)業(yè)調(diào)整計(jì)劃的“核心是平衡”，通過(guò)“提高農(nóng)民收入”增強(qiáng)農(nóng)民的購(gòu)買力，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展(21)David M.Kennedy，F(xiàn)reedom from Fear:The American People in Depression and War，1929—1945，p.140.。1933年7月，羅斯福在論及《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》時(shí)提到，解決美國(guó)農(nóng)業(yè)危機(jī)，出路是“不要生產(chǎn)這么多”，要將生產(chǎn)“降低到一個(gè)合理的水平”，從而使農(nóng)產(chǎn)品“獲得合理的價(jià)格”(22)Franklin D.Roosevelt，The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt，Vol.2，The Year of Crisis，1933，New York:Random House，1938，p.298.?？刂萍Z食生產(chǎn)必然要以維護(hù)美國(guó)的糧食安全為前提，即農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)在數(shù)量上要“持續(xù)穩(wěn)定地滿足本國(guó)居民的合理需要”，在價(jià)格上要“對(duì)生產(chǎn)者和消費(fèi)者都合理”(23)F.F.Elliott，“Economic Implications of the Agricultural Conservation Program”，Journal of Farm Economics，1937，19(1)，p.15.。為達(dá)到合理生產(chǎn)的目的，農(nóng)業(yè)調(diào)整局將制定全國(guó)統(tǒng)一生產(chǎn)規(guī)劃，協(xié)調(diào)指導(dǎo)全國(guó)600萬(wàn)農(nóng)場(chǎng)主按計(jì)劃進(jìn)行生產(chǎn)(24)⑥ Edwin Nourse，Joseph Davis and John Black，Three Years of the Agricultural Adjustment Administration，pp.26,43.。

其三，農(nóng)業(yè)調(diào)整政策具有臨時(shí)性和緊急救濟(jì)的性質(zhì)?！掇r(nóng)業(yè)調(diào)整法》是在羅斯福“百日新政”時(shí)期通過(guò)的關(guān)鍵農(nóng)業(yè)立法。羅斯福充分利用憲法賦予總統(tǒng)應(yīng)對(duì)國(guó)家緊急狀態(tài)的廣泛權(quán)力，大力加強(qiáng)國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的調(diào)節(jié)和干預(yù)，在短短三個(gè)多月中頒布了包括《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》在內(nèi)的諸多法律。《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》作為應(yīng)急立法，規(guī)定該法在“農(nóng)業(yè)緊急狀況消除時(shí)將失效”(31)Public Law 73-10 / Chapter 25，73 Congress，Session 1，48 Stat.31(1933).。在當(dāng)時(shí)，羅斯福的很多措施實(shí)際上都具有試驗(yàn)的性質(zhì)。他雖然一再呼吁美國(guó)通過(guò)“大膽的、堅(jiān)持不懈的試驗(yàn)”(32)William E.Leuchtenburg，F(xiàn)ranklin D.Roosevelt and the New Deal，1932-1940，p.5.來(lái)擺脫危機(jī)，但也強(qiáng)調(diào)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)“不宜輕易運(yùn)用”，只能在私人的努力“已經(jīng)徹底失敗”之后才能作為“最后的手段”(33)Franklin D.Roosevelt，The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt，Vol.1,The Genesis of the New Deal，1928-1932，New York:Random House，1938，p.755.加以使用。1933年，羅斯福在將《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》議案提交國(guó)會(huì)時(shí)就坦率地提到，“前所未有的嚴(yán)峻形勢(shì)需要我們嘗試新的方法來(lái)拯救農(nóng)業(yè)”(34)⑧ Franklin D.Roosevelt，The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt，Vol.2，The Year of Crisis，1933，New York:Random House，1938,pp.74,298.。他后來(lái)還提到，通過(guò)津貼減產(chǎn)的方法是“不成熟的”，“在一定意義上是試驗(yàn)性的”(35)⑦ Franklin D.Roosevelt，The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt，Vol.2，The Year of Crisis，1933，New York:Random House，1938,pp.74,298.。農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)亨利·A·華萊士在1934年也指出：“目前調(diào)整生產(chǎn)面積以適應(yīng)市場(chǎng)需求的計(jì)劃，是被認(rèn)可的處理緊急情況的暫時(shí)方法。不能把它當(dāng)作平衡農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與市場(chǎng)需求的常規(guī)手段?！?36)Henry A.Wallace，“The Past Year in Agriculture”，Yearbook of Agriculture 1934，Washington D.C.:U.S.Department of Agriculture，1935，pp.20-21.在千百萬(wàn)城市貧民忍饑挨餓之際，減少糧食生產(chǎn)在很多人看來(lái)荒唐至極。1933年春，亨利·A·華萊士提到，“長(zhǎng)得好好的莊稼，偏要?dú)У?，這有違人類的良心”，希望這樣的荒唐行為今后再也不會(huì)發(fā)生了。可是，四個(gè)月之后，“他卻不得不下令把600萬(wàn)頭小豬宰掉”(37)〔美〕威廉·曼徹斯特：《1932—1972年美國(guó)社會(huì)實(shí)錄：光榮與夢(mèng)想》第1冊(cè)，廣州外國(guó)語(yǔ)學(xué)院美英問(wèn)題研究室翻譯組譯，朔望、董樂(lè)山、關(guān)在漢校，第119頁(yè)。。在當(dāng)時(shí)，農(nóng)業(yè)津貼等調(diào)整行為只是被視為特殊時(shí)期的應(yīng)急手段。

隨著農(nóng)業(yè)形勢(shì)的逐步好轉(zhuǎn)，非常規(guī)的國(guó)家干預(yù)措施也受到了越來(lái)越多的質(zhì)疑。在1935年夏天，針對(duì)《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的訴訟不斷發(fā)生，大約每天新增5起，到1935年年底，與該法相關(guān)的訴訟有1700多起還有待審理(38)〔美〕杰夫·謝索：《至高權(quán)力：羅斯福總統(tǒng)與最高法院的較量》，陳平譯，北京：文匯出版社，2019年，第211、212頁(yè)。。提出訴訟的主要是食品加工商和服裝加工商。他們認(rèn)為，加工稅濫用了憲法第一條第八款授予國(guó)會(huì)的“征稅權(quán)”，征收加工稅不是為了“促進(jìn)公共福利”，而是變相的剝奪，有利于一部分人而損害了另一部分人的切身利益；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)屬于州和地方事務(wù)，而不屬于州際貿(mào)易，因此它不在國(guó)會(huì)管轄的范圍之內(nèi)(39)〔美〕杰夫·謝索：《至高權(quán)力：羅斯福總統(tǒng)與最高法院的較量》，陳平譯，第212頁(yè)。。1936年1月6日，美國(guó)聯(lián)邦最高法院在美國(guó)訴巴特勒(United States v.Butler)一案中，以6票對(duì)3票(40)〔美〕威廉·曼徹斯特：《1932—1972年美國(guó)社會(huì)實(shí)錄：光榮與夢(mèng)想》第1冊(cè)，廣州外國(guó)語(yǔ)學(xué)院美英問(wèn)題研究室翻譯組譯，朔望、董樂(lè)山、關(guān)在漢校，第196頁(yè)。判決《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》無(wú)效。在當(dāng)時(shí)，聯(lián)邦法院為保守派所把持，通過(guò)一系列判決宣布多項(xiàng)“新政”立法違憲。

三、土壤保護(hù)從農(nóng)業(yè)調(diào)整的臨時(shí)措施轉(zhuǎn)變成固定手段

1936—1937年可以視為羅斯?！靶抡睍r(shí)期美國(guó)農(nóng)業(yè)調(diào)整的第二個(gè)階段。在1936年1月《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》被宣判違憲之后，美國(guó)政府緊急制定并在1936年2月29日通過(guò)了《土壤保護(hù)與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)配額法》(SoilConservationandDomesticAllotmentAct)。該法以水土保持為基礎(chǔ)進(jìn)行農(nóng)業(yè)調(diào)整，將美國(guó)農(nóng)業(yè)調(diào)整推進(jìn)到了一個(gè)新階段。

《土壤保護(hù)與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)配額法》授權(quán)州政府和聯(lián)邦政府采取聯(lián)合行動(dòng)開(kāi)展水土保持，以“保持和提高土壤肥力”，“促進(jìn)對(duì)土地資源的合理使用和保護(hù)”，“減少對(duì)土地的榨取和濫用”，“防止河流港口淤塞”，“使農(nóng)村地區(qū)相對(duì)于非農(nóng)村地區(qū)的購(gòu)買力恢復(fù)到1909—1914年的水平”。該法將土壤保護(hù)視為“國(guó)家需要”和“公眾福利”，授權(quán)農(nóng)業(yè)部為促進(jìn)水土保持而采取行動(dòng)(41)Public Law 74-461 / Chapter 104，74 Congress，Session 2，49 Stat.,1148(1936).，主要是為開(kāi)展水土保持的機(jī)構(gòu)和個(gè)人提供津貼。該法通過(guò)津貼引導(dǎo)農(nóng)民采用輪作、等高耕作、退耕還林還草等保土性耕作方式，增加保持或增強(qiáng)地力的農(nóng)作物，減少消耗地力的農(nóng)作物?！氨３只蛟鰪?qiáng)地力”的作物包括大豆、燕麥、大麥、苜蓿及牧草等，其相當(dāng)一部分會(huì)在農(nóng)場(chǎng)消耗而不會(huì)流通到市場(chǎng)。而“消耗地力”的作物則包括棉花、小麥、玉米和煙草等，也就是農(nóng)業(yè)危機(jī)期間政府要限制生產(chǎn)的基本農(nóng)產(chǎn)品?！锻寥辣Ｗo(hù)與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)配額法》將水土保持作為應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)危機(jī)、促進(jìn)公共福利的重要方式。在很大程度上，該法延續(xù)了1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的基本精神，是其替代和變通。

從《土壤保護(hù)與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)配額法》來(lái)看，土壤保護(hù)成為羅斯?！靶抡睍r(shí)期農(nóng)業(yè)調(diào)整政策第二個(gè)階段最顯著的特點(diǎn)。在20世紀(jì)30年代中期前后，水土保持受到舉國(guó)上下的一致關(guān)注。在那一時(shí)期，美國(guó)有62%的農(nóng)地遭受侵蝕，其中1/3的土地屬于中度、重度甚至極度侵蝕，剩余2/3的農(nóng)田則喪失了1/4至3/4的表土。土壤侵蝕造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，甚至被視為“國(guó)家威脅”(42)H.H.Bennett and W.R.Chapline，Soil Erosion:A National Menace，Washington D.C.:Government Printing Office，1928,p.1.。在1934年和1935年，來(lái)自大平原的滾滾沙塵暴不斷襲擊美國(guó)東部地區(qū)，迫使聯(lián)邦政府采取緊急行動(dòng)應(yīng)對(duì)危機(jī)。1935年4月，美國(guó)通過(guò)了《水土保持法》，將水土保持確定為國(guó)家政策，并依法成立了水土保持局。在《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》于1936年初被宣判違憲后，聯(lián)邦政府考慮對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行救濟(jì)的可能方法，“最后決定的方法”就是“水土保持”(43)〔美〕?？思{：《美國(guó)經(jīng)濟(jì)史》下卷，王錕譯，許乃炯校，北京：商務(wù)印書館，1989年，第388頁(yè)。。選擇通過(guò)水土保持對(duì)農(nóng)業(yè)加以干預(yù)，其法律依據(jù)是聯(lián)邦憲法第一條第八款關(guān)于“公共福利”的有關(guān)規(guī)定。水土保持被視為國(guó)家“公共福利”，而聯(lián)邦政府有權(quán)為促進(jìn)這一福利提供資助?！锻寥辣Ｗo(hù)與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)配額法》實(shí)際上融合了1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》和1935年《水土保持法》的有關(guān)精神，將促進(jìn)土壤保護(hù)、明智利用農(nóng)業(yè)資源以及使農(nóng)業(yè)收入維持在合理水平等目標(biāo)結(jié)合在一起。水土保持成為控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)民收入的重要手段。如果說(shuō)控制生產(chǎn)、保護(hù)土壤是1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》和1936年《土壤保護(hù)與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)配額法》所內(nèi)含的兩種調(diào)節(jié)手段，那么這兩個(gè)手段的重要性和主次關(guān)系在兩部法律中卻出現(xiàn)了明顯的改變。1933年立法以生產(chǎn)控制為中心，土壤保護(hù)只是生產(chǎn)控制的附帶結(jié)果。而1936年立法則將水土保持作為農(nóng)業(yè)調(diào)整的首要手段，它在客觀上可以達(dá)到控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效果。實(shí)際上，土壤保護(hù)和生產(chǎn)控制兩種手段相輔相成，“緊密相關(guān)”，都服務(wù)于提高農(nóng)民收入的“同一目標(biāo)”(44)F.F.Elliott，“Economic Implications of the Agricultural Conservation Program”，Journal of Farm Economics，1937，19(1)，p.15.。在保持水土的名義下，美國(guó)農(nóng)業(yè)部通過(guò)津貼引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，從而巧妙地達(dá)到限制基本農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的目的。在1936至1937年間，聯(lián)邦政府“每年撥款5億美元”(45)〔美〕福克納：《美國(guó)經(jīng)濟(jì)史》下卷，王錕譯，許乃炯校，第389頁(yè)。開(kāi)展水土保持工作，有“約400萬(wàn)農(nóng)民參與了水土保持計(jì)劃”(46)Willard W.Cochrane，The Development of American Agriculture:A Historical Analysis，Minneapolis:University of Minnesota Press，1979，p.142.，并因此獲得現(xiàn)金補(bǔ)助。

水土保持作為克服美國(guó)農(nóng)業(yè)危機(jī)的重要手段，顯示出明顯優(yōu)勢(shì)。在應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)危機(jī)方面，限制生產(chǎn)在很大程度上是經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期的一種緊急措施，它猶如一劑猛藥，藥力強(qiáng)，見(jiàn)效快，但副作用也大，很容易受到攻擊。水土保持卻是一種溫和的治本之策，可以作為常規(guī)措施長(zhǎng)期使用。水土保持可以一舉多得，既可以保護(hù)珍貴的土壤資源，維持土壤肥力；也可以靈活調(diào)節(jié)生產(chǎn)，在農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩時(shí)削減耕地?cái)?shù)量，在國(guó)家需要時(shí)又可以將休耕土地迅速投入生產(chǎn)。水土保持避免了環(huán)境破壞和農(nóng)民貧困的惡性循環(huán)，既減少了資源浪費(fèi)，又有利于農(nóng)民增收，同時(shí)還保護(hù)了美國(guó)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了公共福利。

與《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》不同，《土壤保護(hù)與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)配額法》受到社會(huì)的廣泛支持。如果說(shuō)《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的支持者和受益者主要是有地農(nóng)民，《土壤保護(hù)與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)配額法》的直接受益對(duì)象仍是有地農(nóng)民，但包括城市居民在內(nèi)的廣大民眾均能從水土保持中受益。水土保持不僅成為克服農(nóng)業(yè)危機(jī)的希望，也成為營(yíng)造秀美山川的手段。因此，《土壤保護(hù)與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)配額法》對(duì)非農(nóng)業(yè)人口具有強(qiáng)大的吸引力，城市人口對(duì)水土保持的關(guān)注甚至超過(guò)了對(duì)提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)民收入的關(guān)注。

但這一階段的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策又具有一些明顯的不足。其一，《土壤保護(hù)與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)配額法》依然是一部臨時(shí)性立法。該法雖然賦予農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)一些職權(quán)，但這些授權(quán)的有效期截止1937年12月31日。在1938年前的過(guò)渡期間，各州政府應(yīng)制定水土保持相關(guān)立法并在地方成立水土保持區(qū)。也就是說(shuō)，依照該法，水土保持雖然由各級(jí)政府與農(nóng)民合作開(kāi)展，但應(yīng)該由地方主導(dǎo)。其二，水土保持不足以克服農(nóng)業(yè)危機(jī)。在1937—1938年，主要商品作物的種植面積雖然在縮減，但由于農(nóng)業(yè)機(jī)械化和資本投入的增加，農(nóng)作物的單位產(chǎn)量卻在提高。棉花、小麥等主要農(nóng)產(chǎn)品的總產(chǎn)量實(shí)際上在增加，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格仍在下跌。農(nóng)業(yè)危機(jī)的再度尖銳化迫使政府采取更廣泛、更全面和更嚴(yán)格的調(diào)控措施。

1938年2月16日，美國(guó)國(guó)會(huì)又通過(guò)了一部新的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，即《1938年農(nóng)業(yè)調(diào)整法》(AgriculturalAdjustmentActof1938)。該法的通過(guò)也意味著羅斯?！靶抡睍r(shí)期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策進(jìn)入到第三階段。該法旨在“保護(hù)國(guó)家資源，防止濫用土地，保存、維護(hù)和修復(fù)農(nóng)場(chǎng)與牧場(chǎng)土地資源”，鼓勵(lì)通過(guò)種植增加或保持地力的作物實(shí)現(xiàn)上述目的；為農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)外銷售提供幫助；通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備、信貸、生產(chǎn)配額、銷售限額等手段，維護(hù)農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)銷平衡，“保障農(nóng)民獲得合理的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和收入，保障消費(fèi)者以合理的價(jià)格獲得充足穩(wěn)定的食物供應(yīng)”(47)Public Law 75-430 / Chapter 30，75 Congress，Session 3，52 Stat.31(1938).。從其立法宗旨與具體調(diào)控措施來(lái)看，該法與1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》和1936年《土壤保護(hù)與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)配額法》并不存在沖突，而是要在二者之間找到“中間路線”(48)Wayne D.Rasmussen，“The New Deal Farm Programs:What They Were and Why They Survived”，American Journal of Agricultural Economics，1983，65(5)，p.1158.，取長(zhǎng)補(bǔ)短，出臺(tái)更為全面系統(tǒng)嚴(yán)格的農(nóng)業(yè)管控措施。這部法律可以體現(xiàn)羅斯?！靶抡睍r(shí)期美國(guó)農(nóng)業(yè)調(diào)整政策第三個(gè)階段的一些特點(diǎn)。

其一，水土保持成為美國(guó)農(nóng)業(yè)調(diào)整的固定機(jī)制。1938年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的全稱是《關(guān)于保護(hù)土壤資源、保障農(nóng)產(chǎn)品充足穩(wěn)定供應(yīng)法》。羅斯福在將該法案提交國(guó)會(huì)時(shí)指出：盡管土壤保護(hù)并不足以應(yīng)對(duì)生產(chǎn)過(guò)剩，阻止農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的下滑，但“土壤保護(hù)有重大內(nèi)在價(jià)值，必須繼續(xù)保持它的這種重大價(jià)值”，衷心希望國(guó)會(huì)通過(guò)立法，“確保土壤保護(hù)計(jì)劃繼續(xù)生效和持久不變”(49)Franklin D.Roosevelt，The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt，Vol.6,The Constitution Prevails，New York:Random House，1938，p.458.。1938年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》重申了水土保持的重要性，授權(quán)政府利用水土保持津貼引導(dǎo)農(nóng)民開(kāi)展保護(hù)性耕作，多種增強(qiáng)地力的農(nóng)作物，而少種損耗地力的作物。為彌補(bǔ)水土保持在抑制農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩方面的不足，法律還授權(quán)政府限定可能過(guò)剩的基本農(nóng)作物的種植面積。同時(shí)，它還利用信貸、貯備、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等多種手段，對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)剩進(jìn)行干預(yù)。

其二，鼓勵(lì)基層在水土保持方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。1933年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》和1936年的《土壤保護(hù)與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)配額法》，對(duì)有效緩解農(nóng)業(yè)危機(jī)發(fā)揮了重要作用。這兩部在危急關(guān)頭通過(guò)的法律確立了農(nóng)業(yè)調(diào)整自上而下的管理體制。在當(dāng)時(shí)，與這兩部法律相關(guān)的農(nóng)業(yè)調(diào)整的所有重要決策都是由以農(nóng)業(yè)部為首的聯(lián)邦政府做出的，“合同的核準(zhǔn)、支票的簽發(fā)等大部分工作也都在首都華盛頓特區(qū)完成”(50)③ Theodore Saloutos，The American Farmer and the New Deal，pp.237,238.。農(nóng)業(yè)調(diào)整的一些決策者和管理人員并沒(méi)有在農(nóng)村生活的經(jīng)歷，但卻又自以為是。這樣一種自上而下的管理體制，雖然在危急關(guān)頭能夠有效發(fā)揮作用，但并不適合聯(lián)邦制的美國(guó)，容易為時(shí)人所詬病，并被扣上了“集權(quán)”、“獨(dú)裁專制”的帽子?！稗r(nóng)民參與”、“民主參與”、“公民參與”的倡議不時(shí)出現(xiàn)在華萊士、威爾遜、托尼等多位農(nóng)業(yè)部高層官員有關(guān)農(nóng)業(yè)調(diào)整政策的講話中(51)② Theodore Saloutos，The American Farmer and the New Deal，pp.237,238.。權(quán)力下放、公民參與成為1938年后農(nóng)業(yè)調(diào)整政策的亮點(diǎn)。

權(quán)力下放、公民參與在農(nóng)產(chǎn)品銷售限額及水土保持區(qū)設(shè)置兩方面表現(xiàn)得尤為明顯。為了維持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)民收入，1938年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》規(guī)定，小麥、玉米、稻谷、棉花、煙草等五種基本農(nóng)產(chǎn)品，如果超過(guò)全國(guó)計(jì)劃產(chǎn)量的一定額度，就可以實(shí)行銷售定額。各種農(nóng)產(chǎn)品的銷售定額，由農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)授權(quán)全國(guó)生產(chǎn)該種農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)民按戶舉行公投決定。公投由地方農(nóng)地資源保護(hù)委員會(huì)組織，采用無(wú)記名投票的方式。農(nóng)民只要經(jīng)過(guò)總數(shù)的2/3同意，即可達(dá)成銷售額度協(xié)議(52)〔美〕詹姆斯·麥格雷戈·伯恩斯：《羅斯福傳——獅子與狐貍》，孫天義等譯，北京：商務(wù)印書館，1993年，第440頁(yè)。；在定額之外銷售商品，一律征收罰金，罰金標(biāo)準(zhǔn)因農(nóng)產(chǎn)品而異，小麥、玉米為每蒲式耳0.15美元。各種基本農(nóng)產(chǎn)品銷售定額協(xié)議的達(dá)成，雖然離不開(kāi)政府的引導(dǎo)，但由農(nóng)民經(jīng)民主協(xié)商決定，體現(xiàn)了大多數(shù)農(nóng)民的意志。因此，該協(xié)議的執(zhí)行，也容易得到農(nóng)民的自覺(jué)支持和積極配合。銷售定額的執(zhí)行管理，則主要依靠通過(guò)選舉產(chǎn)生的地方委員會(huì)。水土保持區(qū)是基層民眾自行組織和管理的地方水土保持機(jī)構(gòu)，農(nóng)民可以通過(guò)水土保持區(qū)與各級(jí)政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)就水土保持開(kāi)展合作。水土保持區(qū)在當(dāng)時(shí)達(dá)到5000多個(gè)，遍布全國(guó)，共同構(gòu)成了美國(guó)分權(quán)的、地方主導(dǎo)的水土保持體系。在該體系中，聯(lián)邦政府退居幕后，通過(guò)資金支持、技術(shù)援助和政策制定施加影響；而民眾則活躍在前臺(tái)，成為水土保持的主體。這種體系適合美國(guó)國(guó)情，使水土保持從權(quán)宜之計(jì)變成一種長(zhǎng)效機(jī)制。

四、農(nóng)業(yè)調(diào)整政策的成效及其深遠(yuǎn)影響

羅斯?！靶抡睍r(shí)期美國(guó)的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策，在美國(guó)環(huán)境保護(hù)史上具有重要意義。它推動(dòng)了資源保護(hù)從公共土地向私人土地的擴(kuò)展；逆轉(zhuǎn)了耕地和牧場(chǎng)退化的趨勢(shì)，保護(hù)了農(nóng)地資源；還在一定程度上改變了人們的自然觀念。

(一)資源保護(hù)從公共土地向私人土地?cái)U(kuò)展

羅斯?！靶抡睍r(shí)期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策，將土壤資源納入到資源保護(hù)運(yùn)動(dòng)的范圍之內(nèi)，將國(guó)家干預(yù)從聯(lián)邦公地延伸到私人土地。這較進(jìn)步主義時(shí)期的資源保護(hù)運(yùn)動(dòng)是一個(gè)巨大進(jìn)步。在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國(guó)興起了資源保護(hù)運(yùn)動(dòng)。作為進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)的一部分，資源保護(hù)運(yùn)動(dòng)主張強(qiáng)化政府權(quán)力，將政府干預(yù)擴(kuò)大到環(huán)境領(lǐng)域，對(duì)濫用破壞自然資源的行為予以規(guī)范，通過(guò)明智利用和理性管理，確保自然資源的永續(xù)利用。但在那一時(shí)期，聯(lián)邦政府雖然介入資源保護(hù)，但資源保護(hù)政策卻只是面向公地，重點(diǎn)是森林保護(hù)和水利開(kāi)發(fā)，對(duì)礦業(yè)和漁業(yè)資源也有涉及。盡管進(jìn)步主義時(shí)期的資源保護(hù)政策涉及多種自然資源，但卻沒(méi)有將土壤資源包括在內(nèi)，而且還無(wú)一例外地只面向公共土地。由于這些公共土地主要集中在美國(guó)西部地區(qū)，資源保護(hù)運(yùn)動(dòng)因此主要在西部展開(kāi)。

在羅斯?！靶抡敝?，土壤資源未被列入資源保護(hù)的范疇，聯(lián)邦政府尚未對(duì)私人土地的利用加以干預(yù)。之所以如此，與美國(guó)社會(huì)對(duì)土壤侵蝕總體缺乏認(rèn)識(shí)直接相關(guān)。在19世紀(jì)末期，美國(guó)農(nóng)業(yè)部啟動(dòng)了全國(guó)土壤調(diào)查。在此過(guò)程中，農(nóng)業(yè)部大都將地力耗竭視為農(nóng)地利用存在的問(wèn)題，將施用化肥作為解決地力耗竭的手段。盡管本內(nèi)特(Hugh Bennett)等少數(shù)專家在20世紀(jì)初已經(jīng)指出了美國(guó)存在嚴(yán)重的土壤侵蝕問(wèn)題，但他們的聲音比較微弱，而且受到有意無(wú)意地忽視。時(shí)任農(nóng)業(yè)部土壤局局長(zhǎng)惠特尼(Milton Whitney)根本就不把土壤侵蝕視為問(wèn)題，他在1909年甚至提到，“土壤是國(guó)家擁有的一種堅(jiān)不可摧的永恒資產(chǎn)。它是一種不會(huì)被耗竭的資源”(53)Hugh Bennett，“The Future of Our American Land”，Soil Conservation，1950，16(1)，p.7.。農(nóng)業(yè)部大多數(shù)土壤專家的認(rèn)識(shí)尚且如此，遑論普通民眾對(duì)土壤侵蝕問(wèn)題的認(rèn)知。在社會(huì)對(duì)土壤侵蝕問(wèn)題還缺乏認(rèn)識(shí)和調(diào)查研究的情況下，水土保持自然不可能得到應(yīng)有的重視。

在羅斯福“新政”之前，聯(lián)邦政府對(duì)私人土地利用未加以干預(yù)，這與美國(guó)的土地所有權(quán)觀念及聯(lián)邦制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式也有關(guān)系。傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)權(quán)不容侵犯，個(gè)人如何利用土地與他人無(wú)關(guān)。財(cái)產(chǎn)權(quán)作為個(gè)人最重要的權(quán)利之一，直接受美國(guó)憲法保護(hù)。美國(guó)憲法第5修正案和第14條修正案對(duì)聯(lián)邦政府干預(yù)私人土地利用進(jìn)行了明確限制，兩條修正案都規(guī)定，無(wú)論何人，“不經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得被剝奪生命、自由或財(cái)產(chǎn)；不給予公平賠償，私有財(cái)產(chǎn)不得充作公用”(54)U.S.Department of Agriculture，Soils and Men:1938 Yearbook of Agriculture，Washington D.C.:U.S.Government Printing Office，1938，p.242.。

作為聯(lián)邦制國(guó)家，私人土地利用傳統(tǒng)上屬于州和地方事務(wù)，聯(lián)邦政府無(wú)權(quán)干預(yù)。上述關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的傳統(tǒng)觀念和對(duì)聯(lián)邦政府管制土地利用的限制，在美國(guó)不斷擴(kuò)張領(lǐng)土、西部急待移民拓殖的19世紀(jì)是適用的。但隨著西部的拓殖，定居點(diǎn)日漸密集，全國(guó)各地之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系也日益密切。在這種情況下，個(gè)人濫用土地的行為，可能會(huì)禍及他人，帶來(lái)巨大的社會(huì)災(zāi)難，甚至?xí)＜白訉O后代的生存。在20世紀(jì)30年代，流動(dòng)的沙丘、肆虐的沙塵暴、泛濫的洪水、流離失所的生態(tài)難民以及巨額的公共援助，實(shí)際上都是土地利用外部性的具體體現(xiàn)。而解決這些問(wèn)題又超出了個(gè)人、地方和州的能力范圍。在當(dāng)時(shí)，關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的傳統(tǒng)觀念日漸凸顯其不足，而私人土地既是個(gè)人財(cái)產(chǎn)也是社會(huì)資源的新觀念已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)，聯(lián)邦對(duì)個(gè)人濫用土地的干預(yù)愈發(fā)顯得必要(55)U.S.Great Plains Committee，The Future of the Great Plains，U.S.House Document 144，75th Congress，Washington D.C.，1937，p.65.。

從20世紀(jì)20年代中后期開(kāi)始，美國(guó)農(nóng)業(yè)部為推動(dòng)水土保持開(kāi)展了大量宣傳教育工作。在此之前，農(nóng)業(yè)部雖然進(jìn)行了大范圍調(diào)查，但調(diào)查報(bào)告并沒(méi)有得到廣泛傳播。在不能對(duì)私人土地利用直接加以干預(yù)的情況下，聯(lián)邦政府在20世紀(jì)中后期通過(guò)示范基地來(lái)展示水土保持的效果。在水土保持的宣傳教育方面，本內(nèi)特發(fā)揮了旗手作用。在20世紀(jì)30年代前后，他采用農(nóng)民聽(tīng)得懂的語(yǔ)言，以農(nóng)民喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式宣傳水土侵蝕的危害和水土保持的重要性。另外，在這一時(shí)期，聯(lián)邦政府制作了《破壞大平原的犁》、《大河》(56)Farm Security Administration，The Plow that Broke the Plains，F(xiàn)ilm Directed by Pare Lorentz，1936；Farm Security Administration，The River，F(xiàn)ilm Directed by Pare Lorentz，1937.等宣傳紀(jì)錄片，同時(shí)還派遣宣傳寫作團(tuán)，對(duì)農(nóng)村地區(qū)的災(zāi)害及其苦難進(jìn)行報(bào)道。由于這些努力，水土保持在20世紀(jì)30年代受到美國(guó)社會(huì)的空前關(guān)注。而20世紀(jì)30年代空前嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)災(zāi)害，為聯(lián)邦政府介入私人土地利用創(chuàng)造了條件。水土保持作為應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害的重要措施，開(kāi)始在全國(guó)推行。資源保護(hù)也由此從公共土地?cái)U(kuò)展到私人土地上，從西部擴(kuò)展到全國(guó)。

(二)保護(hù)耕地資源，遏制超載過(guò)牧，促進(jìn)了土地的合理利用

羅斯?！靶抡睍r(shí)期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策，遏制了美國(guó)土地開(kāi)墾的浪潮。在羅斯?！靶抡敝敖?0年間，美國(guó)農(nóng)民常常將規(guī)模經(jīng)營(yíng)、降低成本作為應(yīng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌的手段，但羅斯?！靶抡睍r(shí)期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策反其道而行之，通過(guò)水土保持、生產(chǎn)定額等多種方式控制生產(chǎn)，以促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品供需平衡，達(dá)到減產(chǎn)增收的目的。農(nóng)業(yè)調(diào)整政策使美國(guó)耕地面積從20世紀(jì)30年代起一直保持穩(wěn)定，甚至出現(xiàn)了穩(wěn)中有降的趨勢(shì)(57)U.S.Department of Commerce，Historical Statistics of the United States，Colonial Times to 1970，pp.8-11.。在羅斯?！靶抡睍r(shí)期，美國(guó)西部尚有8000萬(wàn)英畝未開(kāi)發(fā)的土地。為了使這些土地得到永續(xù)利用，聯(lián)邦政府于1934年通過(guò)了《泰勒放牧法》，終止向私人授地的歷史進(jìn)程，將西部未分配的大片公地作為聯(lián)邦牧區(qū)永久保護(hù)起來(lái)。同時(shí)，聯(lián)邦政府還通過(guò)設(shè)立國(guó)有林地、國(guó)家自然保護(hù)區(qū)等形式，將生態(tài)脆弱地區(qū)的土地保護(hù)起來(lái)。

羅斯?！靶抡睍r(shí)期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策不僅扭轉(zhuǎn)了美國(guó)農(nóng)地?cái)U(kuò)展的趨勢(shì)，而且還加快了非宜農(nóng)土地的退耕。大量非宜農(nóng)耕地退出耕種，轉(zhuǎn)化為草場(chǎng)、森林和濕地。同樣重要的是，農(nóng)業(yè)調(diào)整政策以津貼的形式鼓勵(lì)農(nóng)民對(duì)土地實(shí)行保護(hù)性耕作：梯田、帶狀輪作、少耕免耕、用植被覆蓋休耕地塊、秸稈還田等方法被廣泛采用。保護(hù)性耕作帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的雙贏，不僅使農(nóng)民收入提高，而且保護(hù)了耕地資源，土地因此得到更為高效合理地利用。

羅斯?！靶抡睍r(shí)期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策，遏制了美國(guó)草地大面積的嚴(yán)重退化。據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)部林業(yè)局1936年統(tǒng)計(jì)，美國(guó)草地面積為7.28億英畝，幾乎占美國(guó)大陸土地總面積的40%；約一半的牧場(chǎng)面積，即3.76億英畝，屬于私人所有。在當(dāng)時(shí)，由于開(kāi)墾草原、超載過(guò)牧等原因，全國(guó)3/4的牧區(qū)出現(xiàn)退化(58)④ U.S.Department of Agriculture，The Western Range:A Great but Neglected Natural Resource，Washington D.C.:U.S.Government Printing Office，1936，p.iii.，其承載力較1870年下降了55%，僅為1080萬(wàn)個(gè)家畜單位，但實(shí)際載畜量卻達(dá)到1730萬(wàn)個(gè)家畜單位(59)一個(gè)家畜單位是指1頭牛、1匹馬或騾，或者5只綿羊、山羊或豬。U.S.Department of Agriculture，The Western Range:A Great but Neglected Natural Resource，p.3.。超載過(guò)牧導(dǎo)致草地嚴(yán)重退化。野黑麥、禾草、燕麥等適口性好、營(yíng)養(yǎng)價(jià)值高的牧草減少，被適口性差的艾草、絲蘭等取代；多年生的牧草被營(yíng)養(yǎng)性差的一年生草本植物取代，沒(méi)有飼用價(jià)值乃至有毒的外來(lái)植物增多。就美國(guó)全國(guó)牧場(chǎng)而言，實(shí)質(zhì)性(26%—50%)損耗為34%；嚴(yán)重(51%—75%)損耗為37%；極度(76%—100%)損耗占16%，而中度(0—25%)損耗則占13%(60)② U.S.Department of Agriculture，The Western Range:A Great but Neglected Natural Resource，Washington D.C.:U.S.Government Printing Office，1936，p.iii.。

農(nóng)業(yè)調(diào)整政策對(duì)草地的保護(hù)，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。其一是減劣畜保良畜。為幫助農(nóng)牧民渡過(guò)難關(guān)，政府在1934年緊急啟動(dòng)了牲口購(gòu)買項(xiàng)目，對(duì)老弱病殘的牲口進(jìn)行收購(gòu)?fù)涝?，僅在1934年收購(gòu)?fù)涝椎牧有缶瓦_(dá)到1600萬(wàn)頭。對(duì)牲口的收購(gòu)價(jià)格依據(jù)牲口的具體情況而確定，均價(jià)每頭約為4—5美元，一歲的小?？少u10—15美元，二到三歲的肉?？梢再u到12—20美元。在俄克拉何馬州錫馬龍縣，聯(lián)邦政府于1934年收購(gòu)肉牛12499頭，約占存欄量的近1/3。該縣肉牛的存欄量，從1935年的25518頭減少到1940年的14876頭，每100磅牛肉的價(jià)格從1933年的4.14美元漲到1939年的7.76美元(61)Donald Worster，Dust Bowl:The Southern Plains in the 1930s，New York:Oxford University Press，1979，p.114；〔美〕唐納德·沃斯特：《塵暴：1930年代美國(guó)的南部大平原》，侯文蕙譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2003年，第147—148頁(yè)。。在收購(gòu)?fù)涝琢有蟮耐瑫r(shí)，聯(lián)邦政府還按一定標(biāo)準(zhǔn)提供飼料貸款，馬每匹為2美元到4美元，牛每頭為1.5美元到3美元，飼料地每英畝可貸款1美元。到1935年，大平原南部多州都從聯(lián)邦政府獲得了飼料貸款，其中堪薩斯州獲得154186美元，得克薩斯州獲得145980美元，科羅拉多州獲得141880美元(62)Douglas Hurt，The Dust Bowl:An Agricultural and Social History，Chicago:Nelson-Hall，1981，pp.113-114.。減劣畜保良畜減輕了草場(chǎng)壓力，有利于草場(chǎng)植被的恢復(fù)。其二是增加牧場(chǎng)面積。農(nóng)業(yè)調(diào)整政策增加了飼養(yǎng)牲口的草地面積。草場(chǎng)面積的擴(kuò)大無(wú)疑也有利于草地恢復(fù)。其三是成立牧業(yè)合作社。在美國(guó)西部，尤其是大平原北部地區(qū)，很多牧民還組織牧業(yè)合作社，對(duì)所屬牧場(chǎng)進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，共同制定牧場(chǎng)改良與使用規(guī)劃，聯(lián)合租用公共牧場(chǎng)。在1936年，蒙大拿州的27個(gè)牧業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)的牧場(chǎng)面積達(dá)到654萬(wàn)英畝(63)U.S.Department of Agriculture，Soils and Men:1938 Yearbook of Agriculture，p.246.。牧場(chǎng)面積的擴(kuò)大，使劃分四季牧場(chǎng)、輪牧、季節(jié)性休牧成為可能，從而有利于草場(chǎng)的合理利用。

羅斯?！靶抡睍r(shí)期的農(nóng)業(yè)調(diào)整計(jì)劃確立了水土保持的長(zhǎng)效機(jī)制。水土保持長(zhǎng)效機(jī)制的建立，主要體現(xiàn)在水土保持政策的一以貫之，以及水土保持體系的建立。1935年，美國(guó)成立了水土保持局這一固定政府機(jī)構(gòu)。隨著1938年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的通過(guò)，數(shù)千個(gè)水土保持示范區(qū)在美國(guó)全國(guó)范圍內(nèi)建立。二戰(zhàn)結(jié)束后十年間，國(guó)會(huì)增加了對(duì)農(nóng)田土壤保護(hù)的撥款，水土保持局的職能進(jìn)一步擴(kuò)大，水土保持區(qū)的數(shù)量以及參與水土保持的農(nóng)民數(shù)量都呈上升趨勢(shì)。

羅斯?！靶抡睍r(shí)期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策極大地推動(dòng)了水土流失的成功治理。水土流失的成功治理至少可以從兩個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái)：一方面，大平原的土地沙化在20世紀(jì)40年代初得到了有效控制。沙化土地面積不斷縮小。土地沙化治理的成功，與20世紀(jì)40年代初降水的增多有直接關(guān)系。但不可否認(rèn)的是，羅斯福“新政”時(shí)期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策在遏制沙化土地?cái)U(kuò)張、促進(jìn)生態(tài)恢復(fù)方面同樣發(fā)揮了巨大作用。另外，在20世紀(jì)30年代之后，美國(guó)大平原又周期性地出現(xiàn)過(guò)嚴(yán)重干旱，在20世紀(jì)50年代、70年代、80年代末乃至近年來(lái)都出現(xiàn)了大范圍的持續(xù)旱災(zāi)。關(guān)于沙塵暴的報(bào)道不時(shí)見(jiàn)諸報(bào)端，但是再也沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)20世紀(jì)30年代那樣駭人聽(tīng)聞的生態(tài)災(zāi)難。如今，人們對(duì)土壤問(wèn)題的關(guān)注已經(jīng)從水土流失轉(zhuǎn)向了土壤的化學(xué)污染。關(guān)注重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移也可以從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明水土流失在相當(dāng)程度上得到了有效控制。

(三)促進(jìn)了人與自然關(guān)系的調(diào)整

羅斯?！靶抡睍r(shí)期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策將水土保持置于突出位置，在很大程度上是由于美國(guó)嚴(yán)重的土壤侵蝕問(wèn)題。就美國(guó)全國(guó)范圍而言，大平原是其農(nóng)業(yè)危機(jī)最為嚴(yán)重的地區(qū)。大平原的生態(tài)與經(jīng)濟(jì)重建，因此成為那一時(shí)期美國(guó)農(nóng)業(yè)危機(jī)治理的重中之重，在多方面能體現(xiàn)羅斯?！靶抡睍r(shí)期人與自然關(guān)系的新變化。

其一，土地濫用的思想文化根源受到批判。在1936年，由羅斯福任命的大平原委員會(huì)向總統(tǒng)提交了《大平原的未來(lái)》這一長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃報(bào)告。該報(bào)告將塵暴重災(zāi)區(qū)的形成視為人為災(zāi)難，并從深層次的文化根源探討了導(dǎo)致土地濫用的一些傳統(tǒng)觀念，共計(jì)11種，其中包括：征服自然、自然資源永不枯竭、慣常的耕作方式是最好的、有利于個(gè)人的必然就有利于社會(huì)、個(gè)人有權(quán)任意支配自己的財(cái)產(chǎn)、依賴個(gè)人進(jìn)行自主調(diào)節(jié)(64)U.S.Great Plains Committee，The Future of the Great Plains，U.S.House Document 144，75th Congress，Washington D.C.，1937，pp.63-67.。在上述被批判的傳統(tǒng)觀念中，首當(dāng)其沖的前三種都直接關(guān)乎人們的自然觀念。征服自然的觀念背后是人類的自大；自然資源永不枯竭的觀念助長(zhǎng)了人們對(duì)資源的濫用和破壞；而慣常的耕作方式是最好的這一觀念，則使19世紀(jì)后半葉以降的美國(guó)西部農(nóng)業(yè)拓殖不斷遭遇失敗，移民在干旱西部照搬濕潤(rùn)東部地區(qū)的傳統(tǒng)耕作方法，導(dǎo)致了嚴(yán)重的生態(tài)破壞和社會(huì)災(zāi)難。在大平原委員會(huì)看來(lái)，如果不進(jìn)行思想上的撥亂反正，而僅依靠工程技術(shù)和生物修復(fù)手段，災(zāi)區(qū)恢復(fù)與重建就永遠(yuǎn)不能取得成功。大平原委員會(huì)倡導(dǎo)尊重自然、保護(hù)自然、順應(yīng)自然的新觀念，而這種新觀念則由利奧波德進(jìn)行了完美的表述：“文明不是對(duì)一片穩(wěn)定而恒久的土地的奴役，而是人類、動(dòng)物、植物和土壤之間一種相互依存的合作狀態(tài)，它在任何時(shí)刻都可能因?yàn)槠渲腥魏我环降氖《馄茐摹Ｍ恋貫E用已經(jīng)使一些國(guó)家不復(fù)存在，這種事仍然有可能再次發(fā)生……因此，至少對(duì)我們自己來(lái)說(shuō)，我們?nèi)绾螌?duì)待自然變得至關(guān)重要。人類應(yīng)該使文明延續(xù)，而不是自我毀滅?！?65)Aldo Leopard，“The Conservation Ethic”，Journal of Forestry，1933，31(6)，p.635.報(bào)告對(duì)利奧波德的觀點(diǎn)的引用，體現(xiàn)了大平原委員會(huì)推崇利奧波德所倡導(dǎo)的新的自然保護(hù)倫理觀。

其二，生態(tài)學(xué)開(kāi)始進(jìn)入公共政策領(lǐng)域，并在一定程度上被采納。在羅斯?！靶抡睍r(shí)期，生態(tài)學(xué)不僅被用來(lái)解釋塵暴重災(zāi)區(qū)的形成，也在一定程度上被用于指導(dǎo)生態(tài)修復(fù)的具體實(shí)踐。在克萊門茨(Frederick Clements)等生態(tài)學(xué)家看來(lái)，大平原的生態(tài)與經(jīng)濟(jì)困境就源于人類對(duì)自然的過(guò)分干擾，而克服農(nóng)業(yè)困境的良方就在于通過(guò)減少人類的過(guò)分干擾，讓自然和社會(huì)都恢復(fù)到均衡狀態(tài)。在聯(lián)邦政府部門制作的《破壞大平原的犁》這一宣傳片和出臺(tái)的《大平原的未來(lái)》這一規(guī)劃文件中，都不難看到生態(tài)學(xué)的影子。《破壞大平原的犁》制作于1936年，從片名即可看出政府的立場(chǎng)：對(duì)草地的大肆開(kāi)墾，用農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)取代草地生態(tài)系統(tǒng)，是塵暴重災(zāi)區(qū)形成的主要原因。《大平原的未來(lái)》也同樣可以體現(xiàn)政府的上述立場(chǎng)以及國(guó)家干預(yù)的改革主張。在政府制作的上述兩份材料中，克萊門茨的“頂級(jí)群落理論”被用來(lái)分析大平原的困境，利奧波德的“土地倫理觀念”被用于批判征服自然的錯(cuò)誤觀念。在當(dāng)時(shí)，生態(tài)學(xué)家克萊門茨和西爾斯(Paul B.Sears)還應(yīng)邀出席政府會(huì)議，成為大平原生態(tài)修復(fù)的“權(quán)威顧問(wèn)”(66)Donald Worster，Nature’s Economy:A History of Ecological Ideas，Cambridge:Cambridge University Press，1994，p.190.。生態(tài)學(xué)強(qiáng)調(diào)尊重自然，承認(rèn)自然極限，減少人類干擾。實(shí)際上，限制生產(chǎn)、退耕還林、水土保持耕作技術(shù)等治理大平原土地沙化的諸多舉措，都不同程度地體現(xiàn)了生態(tài)學(xué)的理念。由于政府的重視，生態(tài)學(xué)在20世紀(jì)30年代得到了廣泛的傳播。

其三，資源保護(hù)的觀念開(kāi)始深入人心。在羅斯?！靶抡睍r(shí)期，農(nóng)業(yè)調(diào)整政策為參與生產(chǎn)控制、水土保持的農(nóng)民提供了現(xiàn)金收入和低息補(bǔ)貼，幫助農(nóng)民渡過(guò)了難關(guān)。農(nóng)業(yè)調(diào)整政策在減產(chǎn)增收方面的成效，讓農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上嘗到了甜頭。不僅如此，農(nóng)業(yè)調(diào)整政策還使農(nóng)民成為資源保護(hù)的重要參與者。農(nóng)民參加資源保護(hù)，不僅讓農(nóng)民深感自豪，而且也使他們得到了城市居民的認(rèn)可。農(nóng)業(yè)調(diào)整政策使城鄉(xiāng)居民的權(quán)益都能得到維護(hù)，城鄉(xiāng)關(guān)系的改善又使穩(wěn)步擴(kuò)大生態(tài)津貼成為可能。從這個(gè)意義上說(shuō)，羅斯?！靶抡睍r(shí)期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策或許可視為美國(guó)干旱地區(qū)乃至全國(guó)可持續(xù)農(nóng)業(yè)的重要試驗(yàn)和初步形成(67)Geoff Cunfer，The Great Plains:Agriculture and Environment，College Station，TX:Texas A & M University Press，2005，pp.5-6.。在農(nóng)業(yè)調(diào)整政策的實(shí)施過(guò)程中，由城市失業(yè)青年構(gòu)成的民間資源保護(hù)隊(duì)大量參與了農(nóng)田基本建設(shè)。聯(lián)邦政府還將部分非宜農(nóng)土地辟為民眾的娛樂(lè)休閑場(chǎng)所，而民間資源保護(hù)隊(duì)則大量參與了公園、保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為民眾使用這些資源提供了極大便利。自然的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和美學(xué)價(jià)值都得到了普遍認(rèn)可，資源保護(hù)也開(kāi)始得到民眾的廣泛支持?？梢赃@樣說(shuō)，羅斯?！靶抡睍r(shí)期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策增強(qiáng)了人們的生態(tài)意識(shí)，為人與自然和諧相處奠定了思想基礎(chǔ)，帶來(lái)了人與自然關(guān)系的新變化。

結(jié) 語(yǔ)

羅斯?！靶抡睍r(shí)期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策是20世紀(jì)美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。20世紀(jì)20年代以后，盡管歷屆美國(guó)政府都將減少農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩、提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、提高農(nóng)民收入作為其農(nóng)業(yè)政策的首要目標(biāo)，但為實(shí)現(xiàn)這一目的所采取的農(nóng)業(yè)調(diào)控手段不同。在羅斯?！靶抡鼻昂螅绹?guó)農(nóng)業(yè)調(diào)整明顯經(jīng)歷了從依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)向國(guó)家干預(yù)、政府干預(yù)從流通轉(zhuǎn)向生產(chǎn)、調(diào)控措施從單一走向綜合的轉(zhuǎn)變。調(diào)節(jié)手段的不同也導(dǎo)致農(nóng)業(yè)干預(yù)的成效迥然有異。

羅斯福“新政”時(shí)期美國(guó)農(nóng)業(yè)調(diào)整政策經(jīng)歷了從試驗(yàn)到確立，從臨時(shí)到固定的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變與美國(guó)“新政”在20世紀(jì)30年代中期從“復(fù)興”向“改革”階段過(guò)渡保持一致。在羅斯福“新政”初期，盡管改革勢(shì)在必行，但保守勢(shì)力依然強(qiáng)大，因此國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的許多措施具有試驗(yàn)性質(zhì)，1933年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》、1936年的《土壤保護(hù)與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)配額法》也都只是臨時(shí)的緊急立法。而在20世紀(jì)30年代中期之后，聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)積極行動(dòng)“以阻止未來(lái)衰退的信念”，已經(jīng)得到了“普遍的認(rèn)可”(68)William E.Leuchtenburg，F(xiàn)ranklin D.Roosevelt and the New Deal，1932—1940，p.335.。在這種新的社會(huì)形勢(shì)下，1938年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》將此前農(nóng)業(yè)調(diào)整的一些臨時(shí)應(yīng)急措施轉(zhuǎn)化為固定常規(guī)手段。農(nóng)業(yè)調(diào)整政策的發(fā)展反映出國(guó)家干預(yù)的加強(qiáng)。國(guó)家干預(yù)的擴(kuò)大體現(xiàn)了國(guó)家壟斷資本主義的發(fā)展，政府通過(guò)局部改變生產(chǎn)關(guān)系，抑制并消除壟斷資本擴(kuò)張過(guò)程中的不良影響，為社會(huì)再生產(chǎn)的順利進(jìn)行創(chuàng)造了條件。

羅斯?！靶抡睍r(shí)期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策在美國(guó)開(kāi)創(chuàng)了生態(tài)補(bǔ)貼的先例。政府為愿意參與退耕減產(chǎn)、實(shí)施保護(hù)性耕作的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供津貼。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是國(guó)民收入的再分配，在很大程度上是美國(guó)福利國(guó)家道路的體現(xiàn)。農(nóng)業(yè)津貼實(shí)際上是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的一種方式。這種反哺在一定程度上可以維護(hù)處于邊緣地位的農(nóng)民的權(quán)益，也為城市居民提供了穩(wěn)定充足廉價(jià)的食品。從羅斯福“新政”以后，美國(guó)政府一直通過(guò)農(nóng)業(yè)津貼引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)節(jié)生產(chǎn)，順應(yīng)生態(tài)學(xué)時(shí)代人們對(duì)環(huán)境質(zhì)量的追求，引導(dǎo)農(nóng)民參與土壤保護(hù)進(jìn)而參與農(nóng)田環(huán)境保護(hù)。

羅斯福“新政”時(shí)期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策在美國(guó)環(huán)保運(yùn)動(dòng)史上也發(fā)揮了承前啟后的重要作用。在進(jìn)步主義時(shí)期，資源保護(hù)運(yùn)動(dòng)在美國(guó)興起，其支持者主要是社會(huì)精英。而羅斯福“新政”時(shí)期的土地調(diào)整政策，則將資源保護(hù)由公地拓展到私人土地，城鄉(xiāng)廣大居民因?yàn)槭芑萦谕恋卣{(diào)整政策，成為資源保護(hù)新的社會(huì)基礎(chǔ)。自然的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和美學(xué)價(jià)值同時(shí)受到了廣泛重視，與自然和諧共生的發(fā)展理念也得到了越來(lái)越多的認(rèn)同。1933年以后的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策，作為羅斯?！碍h(huán)境新政”(69)Henry L.Henderson and David B.Woolner，F(xiàn)DR and the Environment，New York:Palgrave Macmillan，2005，p.223.的重要組成部分，大大拓寬了環(huán)境保護(hù)的社會(huì)基礎(chǔ)，為環(huán)保運(yùn)動(dòng)由早期的精英運(yùn)動(dòng)在戰(zhàn)后發(fā)展成為真正的大眾社會(huì)運(yùn)動(dòng)創(chuàng)造了條件，在進(jìn)步主義時(shí)期的資源保護(hù)運(yùn)動(dòng)與戰(zhàn)后環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)之間架起了一座橋梁。