我國終身教育資歷框架建設:歷程、困境及出路

□張沖 秦瓊

當前“完善終身學習體系，建設學習型社會”已被寫入國家“十四五”規(guī)劃中。終身教育體系建設的本質是制度創(chuàng)新，核心任務是建立一套鼓勵終身學習、支持終身學習的制度，其中資歷框架是最基礎的制度[1]。資歷框架也被稱為學習成果框架，是指根據知識、技能和能力要求，構建一個連續(xù)的被認可的資歷階梯[2]。從國際來看，早在20世紀80年代，英國、新西蘭等國家就推進了國家資歷框架建設，截至2019年，全球已有161個國家建立和采用資歷框架，并在此基礎上形成了7個區(qū)域資歷框架，如歐盟資歷框架、東盟資歷框架等。與此相對，我國關于資歷框架建設的探索起步較晚，雖然香港地區(qū)于2008年正式推行其資歷框架，但大陸地區(qū)真正關于資歷框架的探索則始于2010年。那么，在這十多年的探索中，我國資歷框架建設經歷了怎樣的發(fā)展歷程，開展了哪些實踐探索，是否取得一定的成效，又面臨著什么樣的難題，如何進一步走出現(xiàn)實困境？

在中國學術論文期刊網上以“資歷框架”為主題可檢索到核心學術期刊論文230余篇，近年來逐漸呈上升趨勢。對這些論文的引文進行社會網絡分析，發(fā)現(xiàn)北京師范大學張偉遠教授的團隊對終身教育資歷框架進行了深入研究，在“資歷框架”研究的引文社會網絡中屬于核心研究者。終身教育資歷框架研究的核心關鍵詞有 “學分銀行”“終身教育體系”“學習成效”“框架建設”“各類教育”，外圍關鍵點有 “質量保證機制”“資歷”“學分轉換”“高等教育”“學習活動”等。進一步分析發(fā)現(xiàn)，已有的理論研究注重國際經驗的介紹，并能夠從宏觀、中觀及微觀層面對資歷框架的研究做出細致的分析，為政府、研究機構、研究者和實踐者提供良好的指引，但相對缺乏對國內資歷框架建設政策及其政策驅動下的資歷框架建設實踐的探討。為此，本文將在以往研究的基礎上，聚焦探討我國終身教育資歷框架建設政策歷程、實踐成效，并進一步分析當前我國終身教育資歷框架建設中面臨的現(xiàn)實困境，據此提出可行性建議。

一、政策演進：我國終身教育資歷框架建設的發(fā)展歷程

國家資歷框架由互相聯(lián)系和互相制約的三大部分組成，包括資歷框架、學習成果認證、學分銀行[3]。關于我國資歷框架建設政策的緣起，當前學界有著不同的觀點。一是以“學分銀行”首次出現(xiàn)在我國政策文件中為依據，持這種觀點的人認為我國資歷框架的探索始于2004年，代表性政策為《教育部關于在職業(yè)學校逐步推行學分制的若干意見》。如，王海東提出：“中國的資歷框架的探索是從學分認證、積累與轉換開始的,最早起源于2004年”[4]。王洪才認為：“早在2004年，教育部就提出了要在職業(yè)教育系統(tǒng)中建立學分積累與轉化信息系統(tǒng)，這實際上是對建立國家資歷框架的一種呼喚”[5]。二是以“終身教育立交橋”首次出現(xiàn)在我國政策文件中為依據，持這種觀點的人認為我國資歷框架的探索始于2010年，代表性政策文件為《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年）》（下文簡稱《綱要》）。如，張偉遠等人認為：終身學習立交橋在國際上稱為資歷框架，我國政府在2010年首次明確提出構建終身學習立交橋[6]。這一觀點也得到了陳麗、吳南中等學者的認可。這里我們更傾向于第二種觀點，主要是因為，我國雖在2004年就提出建立學分銀行制度，但僅限于中等職業(yè)教育范疇內，此時提及的學分積累和轉換更多的指向于學分管理制度的創(chuàng)新。而我國內地真正關于終身教育資歷框架的實踐探索始于2010年“終身教育立交橋”提出之后。因此，本文以重大事件、重要政策、重要時間為依據，將我國終身教育資歷框架建設政策演進歷程劃分為前期探索階段（2010—2015年）、初期建設階段（2016—2018年）和快速推進階段（2019年至今）。不同階段政策文件數量和政策演進趨勢見圖1。

圖1 我國終身教育資歷框架建設政策演進趨勢圖

（一）前期探索階段（2010—2015年）

為深入貫徹落實黨的十七大提出的“發(fā)展遠程教育和繼續(xù)教育，建設全民學習、終身學習的學習型社會”要求。2010年“搭建終身教育立交橋”被寫入《綱要》，我國資歷框架建設開始了前期的探索。同年，國務院發(fā)布《關于開展國家教育體制改革試點的通知》將“探索開放大學建設模式，建立學習成果認證和‘學分銀行’制度”作為改革人才培養(yǎng)模式、提高高等教育人才培養(yǎng)質量的一項試點任務。其后，2012年，《教育部關于全面提高高等教育質量的若干意見》進一步明確：“開展高校繼續(xù)教育學習成果認證、積累和轉換試點工作”，《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》提出：“建立繼續(xù)學習成果認證、學分積累和轉換制度”。 2014年，《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》再次要求“建立學分積累與轉換制度，推進學習成果互認銜接；探索建立多種形式學習成果的認定轉換制度”。從地方層面來看，為貫徹《綱要》精神，北京、上海、廣東、江蘇、云南等地在該階段出臺的教育改革與發(fā)展政策文件中都提出要建立學分銀行，實施學分互認，并以省級開放大學為牽頭單位開展了學分銀行建設的探索。該階段我國尚未正式提出建設“國家資歷框架”這一概念，相關政策多從學習成果認證和學分銀行建設方面提出要求，政策文本達27項，主要集中于繼續(xù)教育領域，具有以開放大學為主體、?。ㄊ校┫仍囅刃械忍攸c，為國家資歷框架建設的正式提出奠定了重要基礎。

（二）初期建設階段（2016—2018年）

為了進一步完成黨的十八大提出的“構建終身教育立交橋，暢通人才成長渠道”這一重要任務，2016年，《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》明確提出，要“制定國家資歷框架，推進非學歷教育學習成果、職業(yè)技能等級學分轉換互認”。這是“國家資歷框架”首次出現(xiàn)在我國政策文件中。為落實國家“十三五”規(guī)劃要求，同年，《教育部關于推進高等教育學分認定和轉換工作的意見》鼓勵部分地區(qū)、單位和學校開展高等教育學分認定與轉換改革的試點。同時，為推動學歷學位認證標準國際連通，教育部印發(fā)《推進共建“一帶一路”教育行動》，呼吁各國加快推進本國教育資歷框架開發(fā)。此后，在2017年的《國務院關于印發(fā)國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的通知》和《國務院關于印發(fā)“十三五”促進就業(yè)規(guī)劃的通知》等文件中再次提出“探索建立國家資歷框架”。在地方層面，2017年廣東省出臺的 《廣東省職業(yè)教育條例》明確提出建立和完善終身教育學分制度，構建終身教育資歷框架體系[4]。該階段，涉及到資歷框架的政策文本較前一階段有所減少，為25項。雖然相關政策文本已提出建立國家資歷框架，但國家資歷框架建設尚在起步階段，未有實質進展，也未明確建設部門及承擔機構，尚停留在政策文件的層面，相關省(市)的探索依然以學分認證和學分銀行建設的模式進行，國家資歷框架建設進程緩慢。

（三）快速推進階段（2019年至今）

為促進職業(yè)教育改革發(fā)展，2019年《國家職業(yè)教育改革實施方案》明確提出“推進資歷框架建設”。職業(yè)教育國家資歷框架進入大眾視野并成為研究熱點。為進一步推進資歷框架建設，2020年教育部印發(fā)的《國家開放大學綜合改革方案》明確“支持國家開放大學加快推進國家學分銀行（國家資歷框架）和學分認定體系及標準建設，并承擔相關管理和運營工作”。職業(yè)教育國家資歷框架建設主體逐漸明確。為加快構建服務全民終身學習的教育體系，2021年中辦、國辦印發(fā)的《關于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質量發(fā)展的意見》提出：“制定國家資歷框架，建設職業(yè)教育國家學分銀行。”2022年新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》以法律條文的形式確立“國家建立健全各級各類學校教育與職業(yè)培訓學分、資歷以及其他學習成果的認證、積累和轉換機制，推進職業(yè)教育國家學分銀行建設”。以職業(yè)教育國家學分銀行為抓手，加快建設國家資歷框架的路徑逐漸清晰。在地方層面，教育部聯(lián)合各省出臺的關于職業(yè)教育改革發(fā)展的文件中均提出，各地要推進資歷框架建設，為國家資歷框架的建設積累經驗。此階段涉及到資歷框架的政策文件大幅增加，多達44項（截至2021年底）。我國資歷框架建設上升到國家立法的高度，其重要性進一步明確，責任部門進一步清晰，建設路徑逐漸明確。國家資歷框架建設進入加快推進期。

二、實踐探索：我國終身教育資歷框架建設的主要成效

（一）我國終身教育資歷框架的實踐探索

在國家政策的驅動下，我國終身教育資歷框架也開始了實踐探索。在前期探索階段，教育部委托國家開放大學開展繼續(xù)教育學習成果框架研制；廣東、江蘇等省成立了省級學分銀行，探索不同類型學習成果的認證與轉換。在初期建設階段，國家開放大學不斷加快繼續(xù)教育學習成果框架研制；廣東開放大學牽頭制定國內首個資歷框架等級地方標準。在快速推進階段，國家開放大學承擔了國家職業(yè)教育學分銀行建設，發(fā)布了新版 《學習成果框架》；江蘇、重慶等?。ㄊ校┙Y合1+X證書制度試點，不斷推進職業(yè)教育學習成果的認證和轉換。

1.教育部：委托國家開放大學開展繼續(xù)教育學習成果框架研制。從國家層面來看，為貫徹落實《綱要》提出的重點任務，2012年6月，國家開放大學承擔了教育部職成司委托項目“國家繼續(xù)教育學習成果認證、積累與轉換制度的研究與實踐”的研究和試點工作。2014年12月，在前期研究與實踐的基礎上，教育部繼續(xù)委托國家開放大學開展“繼續(xù)教育學習成果認證、積累與轉換試點”工作。經過多年的探索，國家開放大學研制了國內首個對學習成果進行分級、分類的學習成果框架，該成果分為10個等級，2018年獲得國家級教學成果一等獎。為進一步落實好國家賦予的建設職業(yè)教育國家學分銀行的重任，2022年在原有的《繼續(xù)教育學習成果框架（10級）》的基礎上，國家開放大學學分銀行發(fā)布了新版《學習成果框架》[7]。

2.廣東?。河蓮V東開放大學牽頭制定終身教育資歷框架等級標準。2016年，廣東省在前期實踐探索的基礎上，由廣東開放大學牽頭啟動研制《廣東終身教育資歷框架等級標準》，前后有100多個機構和200多位專家參與該項工作，于2017年正式發(fā)布，是國內第一個資歷框架等級地方標準[8]。與此同時，廣東省教育廳還出臺了《關于高等教育學分認定和轉換工作實施意見(試行)》等相關配套政策，以促進資歷框架在高等教育的落地實施[9]；2018年，《廣東省職業(yè)教育條例》明確要求：“人民政府教育行政部門應當建立和完善終身教育學分制度”，這為廣東終身教育資歷框架等級標準的實施提供了法律和制度保障[9]。

3.江蘇?。阂劳薪K省終身教育學分銀行探索構建資歷框架。2013年，江蘇省發(fā)布《江蘇省終身教育學分銀行管理辦法（試行）》，在江蘇開放大學、江蘇城市職業(yè)學院建立聯(lián)盟試點，實施學習成果認證和轉換[10]，成為在全國較早開始探索學習成果積累、認證和轉換制的?。ㄊ校┲?。2020年，江蘇省教育廳印發(fā)的 《關于做好1+X證書制度試點工作的通知》要求：“結合1+X證書制度試點工作，有序開展學歷證書和職業(yè)技能等級證書所體現(xiàn)的學習成果的認定、積累和轉換”[11]，共計80余所高職院校加入學分銀行合作聯(lián)盟。2021年，江蘇省教育廳印發(fā)的《江蘇省終身教育學分銀行管理暫行辦法》要求：“普通高校、職業(yè)高校、獨立設置的成人高校、自學考試社會力量辦學機構等教育機構應主動參與學分銀行建設，將學習者學習成果存入學分銀行”[12]，進一步理順了學分銀行發(fā)展的體制機制。

4.重慶市：在重慶廣播電視大學前期探索的基礎上建立職業(yè)教育和培訓資歷框架。自2012年，重慶廣播電視大學開始探索學分銀行制度，成立了學校學分銀行管理中心。2016年，學校將學分銀行納入重慶市職業(yè)教育大數據應用研究院的建設要點和攻關范疇[13]。2019年，重慶市學分銀行管理中心落戶重慶廣播電視大學，并于2010年掛牌成立[14]。2021年，重慶市牽頭發(fā)起成立了西部地區(qū)資歷框架和學分互認共同體，以此助力西部地區(qū)終身教育體系構建及學習型社會建設。2022年，重慶市教育委員會印發(fā)《關于加快推進職業(yè)教育學習成果認定與轉換工作的通知》，有效促進了職業(yè)教育和培訓資歷框架的落地實施。

（二）我國終身教育資歷框架的典型代表

據統(tǒng)計，目前我國共有38家學分銀行進行了資歷框架建設探索。這里僅就入選聯(lián)合國教科文組織聯(lián)合發(fā)布的 《2019年全球地區(qū)和國家資格框架清單第二卷：國家和地區(qū)案例》的四個框架進行介紹。

1.國家開放大學學習成果框架。國家開放大學學習成果框架共分6等級（見圖2），一至六級遵循由低級到高級的邏輯。以學習成果的呈現(xiàn)形式為依據，該學習成果框架將不同學習成果劃分為四種類型，分別為普通教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育和非正式學習成果。每一類型不同等級學習成果的成效特性由一套等級指標加以描述，等級描述指標包括知識、技能、能力三個維度[15]。該框架學習成果的劃分更加細致，比如將培訓分成了不同教育類型的培訓，其中職業(yè)培訓納入到職業(yè)教育學習成果中，職工繼續(xù)教育培訓納入到繼續(xù)教育學習成果中。目前該框架已經在開放大學、高職院校、普通院校、培訓機構、行業(yè)企業(yè)等開展了40多個專業(yè)的試點和對接，為各級各類學歷教育學習成果和國家職業(yè)資格證書、考試等級證書、培訓證書、培訓項目建立了可以互相比對、連接的橋梁。

圖2 國家開放大學新版學習成果框架

2.廣東終身教育資歷框架。廣東終身教育資歷框架（見圖3）參考了歐盟資歷框架等級描述，共分為7級。從第一級到第七級，分別指明了普通教育、職業(yè)教育、培訓及業(yè)績之間的相互對應關系，為不同類型、不同級別的成果認定與轉換提供了參照。該標準框架的包容性更大，形成了相應的規(guī)范，與歐盟等地方框架能形成較好的對接。目前廣東省委托相關機構聯(lián)合研制的汽車業(yè)、機械制造業(yè)、冷鏈物流和工業(yè)自動化系統(tǒng)等行業(yè)（領域）資歷等級標準已陸續(xù)發(fā)布[8]。同時，為探索建立粵港澳灣區(qū)各級各類教育與培訓學分互認機制，廣東省還積極開展粵港澳資歷框架合作[9]。

圖3 廣東終身教育資歷框架

3.江蘇終身教育學習成果框架。江蘇終身教育學習成果框架（見圖4）與國家開放大學學習成果框架等級標準大體一致，分為六級，從第一級到第六級，貫穿學歷教育和非學歷教育，包含了普通教育、職業(yè)教育、培訓及業(yè)績等內容。在具體實踐中，江蘇省終身教育學分銀行，一方面積極論證江蘇終身教育學習成果框架的有效性，另一方面搭建普通高校、開放大學、行業(yè)及培訓機構組成的合作聯(lián)盟，初步討論建立了物流行業(yè)、美容行業(yè)的學分互認標準，逐步推進江蘇終身教育學習成果框架的落地。至今，學分銀行已存入用戶數200余萬，用戶學習成果1210余萬條,已有院校、企業(yè)大學和行業(yè)協(xié)會學會等合作聯(lián)盟成員單位達214家[16]。

圖4 江蘇終身教育學習成果框架

4.重慶職教和遠教資歷與學習成果框架。重慶職教和遠教資歷與學習成果框架（見圖5）從低到高分為4個等級，涵蓋了職業(yè)教育、遠程教育、職業(yè)培訓等領域。該框架以大數據、人工智能和區(qū)塊鏈等新一代信息技術為支撐，參照國內外有關國家和地區(qū)的資歷框架標準，緊緊圍繞職業(yè)教育特點，建立以“知識”“能力”“技能”“態(tài)度和價值觀”為主要維度，聯(lián)合相關企業(yè)專家建立了軟件、軌道、物流等行業(yè)人才能力標準體系[13]。目前，重慶市終身學習學分銀行平臺已建立終身學習檔案52萬余個，登記、認證各類教育學習成果近170萬條，完成各類學習成果的認證與轉換1000余人次[17]。

圖5 重慶職教和遠教資歷與學習成果框架

（三）我國終身教育資歷框架的主要特征

1.我國資歷框架屬于局部性資歷框架。張偉遠等人在對國外資歷框架進行大量研究后指出，我國的資歷框架發(fā)展大致經歷了局部資歷框架的建設、整體資歷框架的構建和資歷框架的跨國對接與學分互認三個階段，其中第一階段側重普通教育系列的資歷框架建設、職業(yè)教育系列的資歷框架建設，第二階段致力于普通教育、職業(yè)教育和繼續(xù)教育各個子框架的相互對接，第三階段重點推動資歷框架的國際化銜接[6]。從國家開放大學、廣東、江蘇、重慶等省（市）資歷框架建設的具體實踐來看，我國資歷框架的探索主要集中于繼續(xù)教育、職業(yè)教育與培訓領域，以開放大學系統(tǒng)為主體，具有地方的特性，屬于局部資歷框架，尚處于國家資歷框架發(fā)展的第一階段。

2.我國不同資歷框架的層級存在差別。從縱向層級來看，我國四個代表性資歷框架層級不同，其中國家開放大學新版學習成果框架和江蘇終身教育學習成果框架分為六個層級，廣東資歷框架分為七個層級，重慶職教和遠教資歷與學習成果框架只有四個層級。在學歷教育的成果分級方面，國家開放大學和廣東、江蘇兩省的資歷框架大都包含了基礎教育階段的小學、初中與高中和高等教育階段的?？?、本科、碩士研究生和博士研究生等不同學歷層次，而重慶市的資歷框架只涵蓋了初中、中職、高職和應用型本科四個層次。在職業(yè)資格證書的層級劃分方面，廣東、江蘇兩省的資歷框架將職業(yè)資格證書（培訓及業(yè)績）分為5個層級，重慶資歷框架的職業(yè)資格證書（培訓及業(yè)績）只有4個層級，國家開放大學新版學習成果框架未進行詳細劃分。

3.我國不同資歷框架的橫向構成相似。從橫向構成來看，各國終身教育資歷框架一般分為普通教育、職業(yè)教育和培訓、繼續(xù)教育，以及其他業(yè)績四個子系列[18]38。以上四個代表性資歷框架基本都囊括了普通教育、職業(yè)教育、非正規(guī)教育、非正式學習等教育形態(tài)，但略有不同。如，國家開放大學以學習成果為劃分，將資歷框架的構成分為普通教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育和非正式學習，其中普通教育分為基礎教育和高等教育、職業(yè)教育分為職業(yè)學校教育和職業(yè)培訓、繼續(xù)教育分為學歷繼續(xù)教育和非學歷繼續(xù)教育。廣東、江蘇兩省的資歷框架分為普通教育、職業(yè)教育和培訓及業(yè)績三個系列。重慶資歷框架分為遠程教育/職業(yè)教育、職業(yè)培訓、業(yè)績成果三個系列，缺少普通教育系列。

三、現(xiàn)實困境：我國終身教育資歷框架建設的主要障礙

在國家政策的引領下，圍繞著終身教育資歷框架建設從國家到地方開展了一系列實踐探索，取得了階段性的成效，形成了代表性成果，但我國終身教育資歷框架建設仍然面臨一些亟待解決的問題。

（一）立法保障不足，建設主體不明晰

制定國家資歷框架是政府層面的一項大工程，資歷框架需要立法才能推廣和實施[18]184。從資歷框架的政策演進來看，雖然黨和國家在多個重要教育政策文件中均提出“建設或制定國家資歷框架”，為建設全國性的資歷框架提供了制度保障，但我國尚未出臺有關資歷框架的專門法令或條例。資歷框架的建設涉及到不同政府部門、不同組織機構之間的協(xié)調與溝通，需要建設者們均衡各方的訴求，由于缺乏相應的立法保障，國家資歷框架建設主體及其責任和權力并不明晰。從具體實踐探索來看，雖然教育部提出“支持國家開放大學加快推進國家學分銀行建設”，但目前也僅限于職業(yè)教育國家資歷框架。加之，當前開放大學體系正處在轉型發(fā)展期，肩負著開展高等學歷繼續(xù)教育的重任，雖然在資歷框架建設方面開展了一些有益探索，但往往受到資源配置的影響，距離建設國家資歷框架的要求還存在巨大的差距。因此，需要完善資歷框架建設的立法保障，進一步明晰我國資歷框架建設的主體機構及其權責。

（二）參與主體單一，實踐進程緩慢

國家層面的資歷框架建設利益相關者眾多，涉及各級各類不同的機構，包括政府、高校、行業(yè)、企業(yè)、社會機構等，是一項非常復雜的系統(tǒng)工程。從具體實踐中可以看出，當前我國資歷框架的建設主要集中在繼續(xù)教育和職業(yè)教育與培訓領域，以開放大學為主體。雖然在推進資歷框架建設上，黨和國家在政策上不斷加碼，但是普通高校參與度明顯不夠。尤其在學分認證和轉換方面，處于金字塔頂端的優(yōu)質高校往往不愿意接受大部分普通高校的學分，聯(lián)盟式學分銀行建設單位數量有限。從國家開放大學學分銀行官網顯示的41家學習成果互認聯(lián)盟來看，高職院校有15所，而本科高校僅有1所。此外，在推進資歷框架建設中，行業(yè)和企業(yè)的參與度也不高。資歷框架不僅要架構起完整的等級層次，還要對每一層級所需達到的知識、技能和能力進行清晰描述。如果沒有行業(yè)企業(yè)的參與，將難以及時捕捉人才市場的需求變化，全面掌握行業(yè)內部各層次人才的具體能力需求，更加難以形成有效的行業(yè)標準，這必然會對學分認定單元的定位和理解產生偏差。因此，在推進資歷框架建設的實踐中，僅僅依靠開放大學體系的力量,不僅面臨諸多困難，而且實踐進程相對緩慢，很可能變成了一種形式上的“自娛自樂”。

（三）質量保障機制缺乏，互認對接不暢

從四個代表性資歷框架來看，資歷框架的學習成果包含了普通教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育和非正式學習多種類型。不同類型學習成果互認轉換的前提是要能夠同質等效。因此，完善的質量保障機制是構建終身教育資歷框架的關鍵。一般來說，質量保證機制由內部質量保證和外部質量保證機制構成?，F(xiàn)階段，我國繼續(xù)教育、職業(yè)教育和培訓等領域的質量保障機制尚不完善[18]28。尤其在學分認證方面，不僅學歷教育體系中高校人才培養(yǎng)方案動態(tài)調整與變更會對學分的認證產生影響，非學歷教育體系中行業(yè)內部技能標準更新迭代也會對學分認證產生一定的影響。這就需要建立健全各類教育的質量保障機制，建構完善的學分認證和轉換制度。但是目前學習成果的認證與轉換機制依然是不完善的，就單個省份的資歷框架而言，所有高校之間還無法實現(xiàn)學分全互通，相互認證全覆蓋?？缡∮颉⒖鐕?、跨地區(qū)的學習成果認證與轉換更加困難。這也進一步影響了不同資歷框架間的對接。

（四）偏重正規(guī)教育，過往學習認可困難

從四個代表性資歷框架來看，偏重正規(guī)學歷教育成果是其共有的特征，在一定程度上忽略了對過往學習的認可。所謂過往學習的認可是指通過非正規(guī)和非正式學習獲得的知識、技能和能力，通過相應機構的評審，能在資歷框架下獲得正式認可和獲得相應資歷學分[18]。當前正規(guī)教育之外的非正規(guī)教育與非正式學習成為重要教育形態(tài)，對非正規(guī)教育和非正式學習成果的認證是資歷框架的重要組成部分[19]。尤其是近年來我國在線教育的蓬勃發(fā)展，代表不同在線教育模式的各類開放課程等非正規(guī)教育如雨后春筍般涌現(xiàn)，但是對這些過往學習的認可存在一定難度。盡管國家層面已經進行了一些有益嘗試，例如，開展精品在線開放課程認定工作等，但在現(xiàn)有的偏重正規(guī)教育的資歷框架下，形式多樣、種類繁多的過往的學習成果無法被全面有效地認可。

四、突破之路：我國終身教育資歷框架建設的可行之策

（一）完善立法保障，設立專門機構

法制建設是國家推進教育改革的有效方式，通過立法，能夠明確責任的主體，實施的主體，建章立制，并在此基礎上確立具體的工作流程及推進計劃。我們在研究其他國家或地區(qū)做法的過程中，不難發(fā)現(xiàn)，它們的諸多做法也是通過立法來維護發(fā)展成果的。例如，我國香港的《學術及職業(yè)資歷評審局條例》、南非的《國家資歷框架法》、愛爾蘭的《資歷和質量保證法》等，不一而足。為了進一步推進我國資歷框架的建設，相應的法律法規(guī)、配套的規(guī)章制度都應應運而生，支撐并推進框架的構建及完善工作。

此外，從部分已有的國際經驗來看，終身教育資歷框架建設工作的平穩(wěn)推進，離不開完善的組織架構作為支撐。例如，英國的高等教育基金理事會、韓國的教育科學技術部等，其作為負責學分銀行制度研究和運行的主要職責各不相同，但都扮演著不可或缺的角色。我國需要盡快建立獨立的機構，負責資歷框架的整體設計，完善標準與具體指標，并擴大試點實施。

（二）激發(fā)多元主體參與，分步有序推進

資歷框架的建設需要政府、行業(yè)及多組織共同參與，在這一過程中政府是領導核心，行業(yè)企業(yè)、各級各類教育機構及社會公民個體，都是資歷框架建設的參與者。在推進資歷框架建設中，需要激發(fā)多元主體的參與，尤其要注重充分發(fā)揮地方、企業(yè)行業(yè)已有資歷框架的作用。實踐證明，無論是國家開放大學的學習成果框架，還是廣東終身教育資歷框架，都已經形成了具有一定輻射面與公信力的參考標準，促進了職業(yè)教育與終身學習的對接，也為其他省份提供了借鑒與參考，可在此基礎上進一步構建國家層面的資歷框架。

從國際經驗來看，國家資歷框架建設一般都是分步驟進行，由局部到整體，由淺入深，逐步深化。我國教育類型復雜，終身教育體系構建的實踐載體豐富多樣，普通高等學校、開放大學、社區(qū)、企業(yè)大學、培訓機構等都承擔了發(fā)展高等教育、職業(yè)教育和繼續(xù)教育的任務，不同教育類型之間的學分互認、知識能力等級的對接很難一蹴而就。各省級區(qū)域受經濟和社會發(fā)展的影響，對于構建終身教育“立交橋”、完善學分制度的思路各不相同，終身教育體系建設發(fā)展差距懸殊。因此，我國終身教育資歷框架的建設應從國情出發(fā)，分類別、分階段、分區(qū)域逐步推進。

（三）強化質量保證，積極開展框架對接

強調質量保障機制是資歷和學分互認中對等和公平的關鍵。如果缺乏有效的內部和外部質量保證機制，學習者的學習成果認定就缺乏透明性、公平性和對等性，終身教育資歷框架也就成為難以落地的空架[2]。在這方面，歐盟建立了基于資歷框架下的高等教育質量保證標準和職業(yè)教育與培訓質量保證參照框架，東盟構建了資歷參照框架下的東盟質量保證框架[20]。因此，應重視不同教育類型質量的認證，構建機構內部質量保障機制和外部質量評審機制，確保學歷教育、非學歷教育、非正式學習所獲學分間的“含金量”對等。

在確保同質等效的前提下，積極開展不同類型、不同地方、不同國家、不同區(qū)域間的資歷框架接軌。一方面，已經探索建立的職業(yè)教育學習成果框架或地方資歷框架，需要形成有效的銜接，在此基礎上，形成國家層面的終身教育資歷框架，而不是各自為政，處于零散分離的狀態(tài)。目前，在不同地方資歷框架對接方面，業(yè)已形成了良好態(tài)勢，如粵港澳、長三角地區(qū)、成渝地區(qū)雙城經濟圈等在區(qū)域資歷框架和學分銀行合作方面的探索。另一方面，國家層面的資歷框架應該與國際上主流的資歷框架接軌，在國際對接方面可以參照歐盟和東盟的資歷框架。

（四）依托信息技術，加強過往學習的認可

隨著信息技術的發(fā)展，數字化學習成果和學習成果數字化逐漸成為一種方式。資歷框架的建設也離不開大數據、人工智能、區(qū)塊鏈技術的支撐。當前，部分?。ㄊ校┮呀涢_展了一些探索。如：重慶職業(yè)教育大數據應用研究院在國際上首次采用大數據和人工智能技術，智能化、動態(tài)化地自動采集不同職業(yè)崗位對用人者的知識、技能和能力要求，建立了資歷框架、職業(yè)教育人才培養(yǎng)方案和企業(yè)崗位人員要求相匹配的大數據平臺，對專業(yè)在知識、技能、能力、態(tài)度和價值觀四個維度進行動態(tài)化和智能化匹配[18]189。作為資歷框架實施重要組成部分的學分銀行更離不開信息技術的支撐。依托區(qū)塊鏈技術開發(fā)學分銀行系統(tǒng)，以此將學習者過往學習經歷、學習成果和相關職業(yè)技能證書進行存儲，可更加公開透明，便于追溯，保證學分信用。