歐盟“職教工具包”提升“尼特族”青年就業(yè)的政策設(shè)計(jì)及實(shí)踐

□張宇 苑大勇

2022年8月19日，中國政府舉辦的首屆世界職業(yè)技術(shù)教育發(fā)展大會(huì)在天津開幕，懷進(jìn)鵬部長致辭中提出“職業(yè)教育作為與經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系最為緊密的一類教育，既是促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、增進(jìn)人民福祉的重要渠道，也是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、經(jīng)濟(jì)增長的重要力量?！盵1]青年是國家的寶貴資源和財(cái)富。參與就業(yè)是青年融入社會(huì)的重要方式，是服務(wù)社會(huì)和貢獻(xiàn)社會(huì)的重要途徑，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大，直接影響著國家的前途命運(yùn)。在新一輪科技革命、世界政治格局變動(dòng)及新冠肺炎疫情等多重因素交織影響下，“全球范圍內(nèi)，2020年青年就業(yè)率下降了8.7%”[2]。青年失業(yè)成為全球現(xiàn)象。截至2022年4月，我國“16—24歲、25—59歲人口調(diào)查失業(yè)率分別為18.2%、5.3%”[3]。青年失業(yè)問題對(duì)個(gè)體價(jià)值實(shí)現(xiàn)和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展都會(huì)造成了巨大威脅。為促進(jìn)青年重返勞動(dòng)力市場，降低失業(yè)率，世界各國推行了不同的政策和措施。其中，職業(yè)教育政策成為各國緩解就業(yè)問題的重要發(fā)力方向。2021年10月，歐盟職業(yè)教育與培訓(xùn)中心（CEDEFOP）推出“職業(yè)教育與培訓(xùn)工具包”（以下簡稱“職教工具包”），并稱“職業(yè)教育與培訓(xùn)是青年融入社會(huì)的救生衣”[4]，旨在協(xié)助政策制定者、企業(yè)和職業(yè)教育機(jī)構(gòu)通過政策實(shí)踐，提升青年的技能水平，并幫助他們重新進(jìn)入勞動(dòng)力市場、教育或培訓(xùn)市場[5]。在歐洲范圍內(nèi)，職業(yè)教育政策工具兼具技能提升和社會(huì)融入雙重角色與功能。歐盟的“職教工具包”圍繞為“失業(yè)”“失學(xué)”青年開展高質(zhì)量的職業(yè)教育提供規(guī)劃設(shè)計(jì)和資源供給，為歐盟和世界各國解決處境不利青年的就業(yè)問題提供工具和指導(dǎo)方案，對(duì)提升其就業(yè)技能、社會(huì)交往能力和自信心，促進(jìn)社會(huì)包容和勞動(dòng)力市場融合具有重要意義。

一、“尼特族”失業(yè)問題與“職教工具包”的推出

“尼特族”是 NEET（Not in Employment,Education or Training）的音譯，即英文“非就業(yè)、教育或培訓(xùn)”的縮寫，是英國政府反社會(huì)排斥辦公室創(chuàng)造的概念，指稱一些不升學(xué)、不就業(yè)、不進(jìn)修或不參加就業(yè)輔導(dǎo)，終日無所事事的青年人[6]。歐盟職業(yè)教育與培訓(xùn)中心 （CEDEFOP）推出的 “職教工具包”，其目標(biāo)就是為了回應(yīng)歐盟各國青年就業(yè)問題的關(guān)切，促進(jìn)歐盟各項(xiàng)就業(yè)政策高質(zhì)量實(shí)施，提升“尼特族”的就業(yè)能力和社會(huì)融入能力，具有強(qiáng)烈的政策指導(dǎo)和實(shí)踐價(jià)值。

（一）“尼特族”成為歐洲教育的重要關(guān)切群體

“尼特族”是歐盟各國長期關(guān)注和極力解決的社會(huì)問題，已深度嵌入歐盟各層面的政策話語中，是歐洲政策議程的核心[4]。受2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，歐盟“尼特族”在15—29歲總?cè)丝诘恼急冗_(dá)到16%，為歷史最高水平”[7]，成為經(jīng)濟(jì)危機(jī)中最脆弱的群體之一。因此，歐盟各國都將降低青年失業(yè)率、推動(dòng)盡可能多的歐洲年輕人有效參與到教育或培訓(xùn)或勞動(dòng)力市場作為制定政策和舉辦活動(dòng)的重要目標(biāo)。在歐盟各國政府共同努力下，2019年，青年失業(yè)率下降12.6個(gè)百分點(diǎn)，為十年來最低點(diǎn)。但新冠疫情暴發(fā)后，這一比例在2020年增加到13.6%[7]。這意味著歐盟27國有1000余萬年輕人游離于教育和培訓(xùn)體系及工作世界之外，影響社會(huì)穩(wěn)定和諧，增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，這部分青年人也處于社會(huì)邊緣。在疫情的打擊下，所有年齡組的失業(yè)率有所上升，但年輕人失業(yè)則是重要社會(huì)不穩(wěn)定因素，由于早期輟學(xué)率是尼特族形成的主要驅(qū)動(dòng)因素，因此制定促進(jìn)“尼特族”重新進(jìn)入教育或培訓(xùn)或就業(yè)市場的政策，是歐盟應(yīng)對(duì)“尼特族”比例上升的重要舉措[8]。歐盟“職教工具包”的推出，可為各國促進(jìn)青年就業(yè)和重返教育體系提供方案和資源支持，為相關(guān)政策和方案的設(shè)計(jì)、制定和評(píng)價(jià)提供全方位的建議和指導(dǎo)，契合了歐盟各國的訴求和核心關(guān)切，有極強(qiáng)的政策和實(shí)踐價(jià)值。

（二）“尼特族”就業(yè)成為歐盟社會(huì)政策的核心議題

“尼特族”數(shù)量快速增加引發(fā)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治等系列問題，使歐盟成員國意識(shí)到這一群體就業(yè)和融入社會(huì)的重要性。為此，歐盟委員會(huì)和歐盟國家制定了諸多政策、措施、方案和倡議，聚焦于如何促進(jìn)“尼特族”的就業(yè)和社會(huì)融入。歐盟出臺(tái)的政策或方案大都十分強(qiáng)調(diào)職業(yè)教育與培訓(xùn)對(duì)青年人獲得繼續(xù)教育、就業(yè)能力和融入勞動(dòng)力市場的支撐作用。比如，2013年實(shí)施的“青年保障計(jì)劃”，已經(jīng)幫助歐盟超過2400萬年輕人進(jìn)入勞動(dòng)力市場，在成員國中產(chǎn)生變革性影響。該項(xiàng)目明確指出：“要確保所有 25歲以下的年輕人在失業(yè)或離開正規(guī)教育后的四個(gè)月內(nèi)獲得高質(zhì)量的就業(yè)、繼續(xù)教育、學(xué)徒或?qū)嵙?xí)機(jī)會(huì)?！盵9]2020年歐盟委員會(huì)通過 “青年就業(yè)支持：通往下一代就業(yè)的橋梁”決議，強(qiáng)調(diào)“職業(yè)教育和培訓(xùn)特別是通過學(xué)徒制的方式，在支持青年就業(yè)方面也發(fā)揮著關(guān)鍵作用”“要通過更加個(gè)性化和有針對(duì)性的方法確保所有青年脫離教育或就業(yè)系統(tǒng)不超過四個(gè)月”[10]?！奥毥坦ぞ甙睘槁殬I(yè)教育與培訓(xùn)工作開展提供針對(duì)性、個(gè)性化和高質(zhì)量的指導(dǎo)、資料支持和實(shí)施效果評(píng)估，更加有利于推進(jìn)歐盟“尼特族”相關(guān)政策的高質(zhì)量貫徹實(shí)施。

（三）提升“尼特族”的社會(huì)融入能力是歐盟社會(huì)發(fā)展之需

2021年11月，歐盟發(fā)布《COVID-19疫情下歐洲人的生活和工作調(diào)查報(bào)告》。調(diào)查結(jié)果顯示，新冠肺炎疫情大流行期間，“尼特族”比其他群體更容易陷入住房不安全（17%）、難以維持生計(jì)（43%）、沒有儲(chǔ)蓄（39%）等困境，其根本原因在于缺乏教育和工作經(jīng)驗(yàn)，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，社會(huì)融入能力較低。“年輕人在工作和教育世界之外度過的時(shí)間可能會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響，包括身心健康不佳，長期失業(yè)，低工資和社會(huì)排斥”[11]，同時(shí)也帶來了消極情緒。提升“尼特族”的社會(huì)融入能力，增強(qiáng)這一群體的積極情緒表達(dá)至關(guān)重要。“職教工具包”充分發(fā)揮了職業(yè)教育的人人性、靈活性和技術(shù)性等特性，在支持“尼特族”獲得就業(yè)能力和重返教育體系方面有顯著優(yōu)勢。一是“職教工具包”為青年人提供了發(fā)展、豐富和提升技能及獲得資格的機(jī)會(huì)，為其順利向工作過渡做準(zhǔn)備，并使其更好地了解職業(yè)選擇。二是工具包在促進(jìn)創(chuàng)新和生產(chǎn)力、解決技能需求、防止技能不匹配和支持青年就業(yè)方面發(fā)揮著重要作用，包括個(gè)性化指導(dǎo)，技能評(píng)估，適切、靈活和優(yōu)質(zhì)的學(xué)習(xí)資源供給等。三是工具包提倡的基于工作的學(xué)習(xí)（包括學(xué)徒制），可向?qū)W習(xí)者提供實(shí)際或模擬工作環(huán)境的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從而提高其一般的就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)技能，有利于增強(qiáng)其重返教育、進(jìn)入勞動(dòng)力市場的信心和能力，對(duì)改善青年人的生存質(zhì)量和發(fā)展?fàn)顩r有重要意義。

二、吸納、完善與創(chuàng)新：歐盟“職教工具包”保障政策設(shè)計(jì)

“職教工具包”的開發(fā)借鑒了27個(gè)歐盟成員國國家、地區(qū)或地方層面的職教成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和做法，吸收了國際組織的優(yōu)秀成果，主要包括實(shí)踐案例、支持工具、評(píng)價(jià)方案及歐盟成員國關(guān)于“尼特族”出版物和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等，為“尼特族”相關(guān)政策制定者、職業(yè)教育資源供給者提供了支持和指導(dǎo)，可滿足不同類型青年的需求。

（一）吸納歐盟職教的成功實(shí)踐案例

“職教工具包”實(shí)踐案例板塊主要選取歐盟各國為解決“尼特族”重新融入教育及勞動(dòng)力市場成功實(shí)施的項(xiàng)目，旨在將在歐盟國家的成功案例進(jìn)行分享和借鑒，為歐盟國家解決青年問題提供更多選擇和路徑。目前，“職教工具包”已經(jīng)收集整理了10個(gè)成功案例，這些實(shí)踐案例包括單個(gè)國家實(shí)施的和若干國家聯(lián)合實(shí)施，長期實(shí)施和新推出的項(xiàng)目和方案（見表1）。這些項(xiàng)目通過開展多樣化的活動(dòng)、制定個(gè)性化的支持方案、建立與勞動(dòng)力市場的緊密關(guān)系、形成與企業(yè)及社會(huì)組織等廣泛合作伙伴關(guān)系、為青年提供生涯指導(dǎo)和心理輔導(dǎo)教師及提供技術(shù)技能培訓(xùn)等方式為“尼特族”搭建進(jìn)入教育、培訓(xùn)和工作世界的橋梁，促進(jìn)青年實(shí)現(xiàn)就業(yè)、融入社會(huì)，以降低各國的“尼特族”比例。

表1 “職教工具包”實(shí)踐案例

（二）發(fā)布國際組織及歐盟成員國關(guān)于“尼特族”的政策與統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

為了更好地指導(dǎo)歐盟成員國制定針對(duì)“尼特族”的職業(yè)教育與培訓(xùn)政策和方案，“職教工具包”收集了歐盟統(tǒng)計(jì)局、歐盟委員會(huì)、國際勞工組織，歐盟職教中心及歐盟各國關(guān)于“尼特族”的調(diào)查數(shù)據(jù)、支持措施與項(xiàng)目、科學(xué)研究成果、成功的實(shí)踐方法等，并將此作為支撐資料提供給歐盟成員國，全力支持各國制定和實(shí)施高質(zhì)量的政策方案，幫助“尼特族”獲得教育或培訓(xùn)或就業(yè)能力和機(jī)會(huì)。目前，“職教工具包”中共有38項(xiàng)政策報(bào)告，1項(xiàng)整體統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。從內(nèi)容看，這些政策報(bào)告涉及三個(gè)方面：一是關(guān)“尼特族”的特征、產(chǎn)生原因、異質(zhì)性和可能引起的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等的調(diào)查和研究，如歐盟統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《歐盟“尼特族”統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》報(bào)告；二是關(guān)于支持“尼特族”進(jìn)入勞動(dòng)力市場、重新進(jìn)入職業(yè)教育體系的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策簡報(bào)，如國際勞工組織發(fā)布的《關(guān)于激活青年就業(yè)戰(zhàn)略的政策簡報(bào)》《關(guān)于“尼特族”外聯(lián)戰(zhàn)略的政策簡報(bào)》《監(jiān)測和評(píng)價(jià)青年就業(yè)干預(yù)措施的基本原則》，經(jīng)合組織發(fā)布的《關(guān)于學(xué)徒制的七個(gè)問題》等；三是關(guān)于高效實(shí)施職業(yè)教育與培訓(xùn)的具體做法指南，包括歐盟委員會(huì)出臺(tái)的《“伊拉斯謨+”項(xiàng)目：Work4Psy為心理健康“尼特族”提供職業(yè)咨詢服務(wù)的創(chuàng)新模式》《“伊拉斯謨+”項(xiàng)目：NEETs教師培訓(xùn)材料》，國際勞工組織發(fā)布的《制定外聯(lián)做法、支持“尼特族”青年重返教育或就業(yè)》，歐盟職教中心推出的《歐洲非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)成果認(rèn)定指南》《基于工作場所的學(xué)徒制發(fā)展》等。通過發(fā)布指導(dǎo)性和支撐性資料，為歐盟成員國職業(yè)教育與培訓(xùn)政策制定和實(shí)施提供建議、指導(dǎo)和支持。

（三）提供歐盟青年就業(yè)能力提升的技術(shù)工具

YOUTHShare電子學(xué)習(xí)平臺(tái)和“尼特族”的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)工具（RONI）是歐盟“職教工具包”提升青年就業(yè)能力的重要技術(shù)工具。YOUTHShare電子學(xué)習(xí)平臺(tái)建于2020年，由研究人員和行業(yè)專家聯(lián)合開發(fā)，可以適應(yīng)異步學(xué)習(xí)和有效支持同步遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)，最大程度滿足了青年的基本技能和高級(jí)技能提升需求。該平臺(tái)提供基于網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)所需的IT技能、彈性行業(yè)的技能及社會(huì)和團(tuán)結(jié)經(jīng)濟(jì)技能三個(gè)學(xué)習(xí)項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目下有10門課程，旨在增加“尼特族”關(guān)于共享經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)旅游及社會(huì)團(tuán)體經(jīng)濟(jì)等方面的基礎(chǔ)知識(shí)和法律知識(shí)儲(chǔ)備，提高融入社會(huì)所需的基本軟技能和創(chuàng)業(yè)技能。YOUTHShare電子學(xué)習(xí)平臺(tái)的學(xué)習(xí)課程附帶自檢功能，通過考查才能學(xué)習(xí)下一門課程，在當(dāng)?shù)赜袠O高的影響力和社會(huì)認(rèn)可度[12]?！澳崽刈濉憋L(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)工具（RONI），旨在識(shí)別離開義務(wù)教育后有失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的學(xué)生，適用于高中階段的8—11年級(jí)學(xué)生的學(xué)校。學(xué)校可以使用這些數(shù)據(jù)來識(shí)別8—11年級(jí)有成為失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的特定學(xué)生，并安排適當(dāng)?shù)闹С郑苊鈱W(xué)生成為“尼特族”一員?！澳崽刈濉憋L(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)有：英語作為附加語言、教育水平、健康和護(hù)理計(jì)劃、特殊教育需求支持、出勤、社會(huì)排斥、在校外接受教育、照顧孩子、懷孕、年輕父母，年輕照顧者、在押、卷入青年司法服務(wù)等[13]?！澳崽刈濉憋L(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)工具通過盡早預(yù)測和識(shí)別，并及時(shí)給予指導(dǎo)、支持和幫助，引導(dǎo)這些在校高中生繼續(xù)進(jìn)入職業(yè)教育或培訓(xùn)體系或順利就業(yè)，從而減少畢業(yè)即失業(yè)的學(xué)生數(shù)量。

（四）創(chuàng)建歐洲青年就業(yè)提升的專門評(píng)估計(jì)劃

為確保所制定支持“尼特族”就業(yè)和社會(huì)融入的政策/方案可達(dá)到預(yù)期效果，職教工具包提供了一項(xiàng)政策/方案的評(píng)估計(jì)劃。該計(jì)劃在制定監(jiān)測和評(píng)估方法時(shí)使用，用于監(jiān)測和評(píng)估特定政策和措施，供非評(píng)估領(lǐng)域?qū)＜业臎Q策者和其他利益相關(guān)者使用。該評(píng)估計(jì)劃對(duì)評(píng)估的步驟和具體要求進(jìn)行了系統(tǒng)說明，主要包括定義評(píng)估對(duì)象、確定構(gòu)成要素、定義指標(biāo)及收集分析數(shù)據(jù)、剖析產(chǎn)生結(jié)果和影響的原因、成本效益分析等五個(gè)步驟[14]（見表2）。

表2 “職教工具包”的評(píng)估計(jì)劃

通過使用該評(píng)估計(jì)劃，歐盟委員會(huì)和歐盟能夠及時(shí)了解政策和方案的實(shí)施狀況和效果，并根據(jù)監(jiān)測和評(píng)估數(shù)據(jù)，對(duì)照預(yù)期目標(biāo)，對(duì)政策和方案進(jìn)行完善和優(yōu)化，使政策本身更加科學(xué)合理，政策執(zhí)行和落實(shí)更加順利有效，幫助更多“尼特族”走出沮喪、無助、失學(xué)及失業(yè)的泥淖與困境，全面提升政策或方案的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和政治效益。

三、提升“尼特族”社會(huì)融入能力：歐盟“職教工具包”的政策實(shí)踐

提升“尼特族”社會(huì)融入能力是歐盟職業(yè)教育政策工具的重要功能之一?！奥毥坦ぞ甙敝饕ㄟ^建立分類識(shí)別機(jī)制、構(gòu)建多元靈活的干預(yù)措施及制定系統(tǒng)可行的評(píng)估計(jì)劃等鼓勵(lì)、吸引青年參與職業(yè)教育與培訓(xùn)，提升其重返教育和進(jìn)入勞動(dòng)力市場的技能，促進(jìn)青年更好地融入社會(huì)。

（一）建立分類識(shí)別機(jī)制，為“尼特族”青年“畫像”

歐盟的“尼特族”具有多元性和“隱身性”。這一群體具有不同的社會(huì)背景、身體狀況、認(rèn)知水平、教育水平、技能水平和活動(dòng)狀態(tài)等，且很多青年都沒有在社會(huì)服務(wù)部門注冊，通過教育、培訓(xùn)、就業(yè)系統(tǒng)提供的常規(guī)渠道很難接觸到他們”[14]。“尼特族”的多元性和隱身性增加了歐盟各國幫助這一群體就業(yè)和社會(huì)融入的難度和復(fù)雜性。

為給“尼特族”提供個(gè)性化、全面化、高質(zhì)量的職業(yè)教育政策支持方案，提高職業(yè)教育政策實(shí)施效果，歐盟職教中心根據(jù)“尼特族”社會(huì)融入的難易程度和原因?qū)υ谶@一群體進(jìn)行了詳細(xì)分類。第一類，即將重新就業(yè)或接受教育或培訓(xùn)的年輕人；第二類，由于技能不足或技能不匹配而造成的短期失業(yè)者，尋找工作或培訓(xùn)機(jī)會(huì)少于1年，是“尼特族”中人數(shù)最多的群體；第三類，由于受教育水平低、技能不足導(dǎo)致尋找工作或再就業(yè)超過1年的長期失業(yè)者，社會(huì)融入難度較高；第四類，由于家庭責(zé)任（例如，照顧嬰幼兒、失能老人或其他家庭責(zé)任）而無法參與到勞動(dòng)力市場的青年，其中女性占到88%；第五類，因疾病或殘疾而無法參與就業(yè)的青年群體，這一群體不愿繼續(xù)學(xué)習(xí)，面臨被社會(huì)排斥的高風(fēng)險(xiǎn)；第六類，離勞動(dòng)力市場最遠(yuǎn)，最難給予支持和賦能青年群體，他們普遍缺乏自信和勇氣、自我效能感低、在勞動(dòng)力市場上的活躍度極低，不愿意主動(dòng)找工作，認(rèn)為自身資格不足、缺乏競爭力，脫離和排斥社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)最高[15-16]。

通過建立“尼特族”分類識(shí)別機(jī)制，政策制定者、職業(yè)教育與培訓(xùn)者及教育資源提供者可以為各類型“尼特族”“畫像”，了解其進(jìn)入教育或培訓(xùn)或勞動(dòng)力市場的困難和需求，對(duì)職教工具包中的資源進(jìn)行個(gè)性化組合，從而形成更具針對(duì)性的政策、更具個(gè)性化的指導(dǎo)計(jì)劃和資源供給，鼓勵(lì)、吸引和支持“尼特族”進(jìn)入職業(yè)教育與培訓(xùn)體系，獲得重返教育和進(jìn)入就業(yè)市場的信心和能力。

（二）制定多元干預(yù)方法，量身定制賦能計(jì)劃

在充分考慮“尼特族”群體的異質(zhì)性及進(jìn)入教育或培訓(xùn)或勞動(dòng)力市場困難及需求的基礎(chǔ)上，“職教工具包”制定了7種干預(yù)方法，嘗試從根源上化解青年失業(yè)形成的風(fēng)險(xiǎn)因素。每種方法都會(huì)對(duì)適合解決的問題、受益群體及實(shí)施要點(diǎn)提示等進(jìn)行系統(tǒng)說明，保證該措施實(shí)施的便捷性和有效性。“尼特族”相關(guān)政策的制定者、職業(yè)教育與培訓(xùn)教師及資源提供者可根據(jù)“尼特族”的種類和實(shí)際需求靈活選擇干預(yù)方法單獨(dú)使用或組合使用，為“尼特族”提供針對(duì)性強(qiáng)、全方位多路徑的職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)發(fā)展計(jì)劃及就業(yè)和教育資源支持，幫助更多青年獲得進(jìn)入教育和就業(yè)體系的信心、技能和能力，穩(wěn)定歐盟社會(huì)秩序，為歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

一是通過 “簡化向工作的過渡”方法（Easing transitions into work），提供真實(shí)環(huán)境的在職體驗(yàn)，使“尼特族”迅速投入工作，加強(qiáng)與企業(yè)雇主的協(xié)調(diào)溝通，建立權(quán)責(zé)利明確的合作機(jī)制，“幫助青年人過渡到工作的有效措施是進(jìn)行人力資本投資，最重要的方式是基于工作的學(xué)習(xí)?！盵17]二是通過“外聯(lián)戰(zhàn)略”（Outreach），建立信息收集和跟蹤系統(tǒng)、利用社交網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)力量及財(cái)政激勵(lì)等手段高效快速接觸到“尼特族”，并凝聚社會(huì)力量為各類型“尼特族”青年提供全方位的指導(dǎo)和支持，共同促進(jìn)“尼特族”的社會(huì)融入。三是通過建立靈活且可滲透的教育和培訓(xùn)系統(tǒng) （Flexible and permeable education and training systems），將以先前學(xué)習(xí)經(jīng)歷認(rèn)證為基礎(chǔ)，在職業(yè)指導(dǎo)教師的建議和支持下，根據(jù)技能投資組合方案學(xué)習(xí)模塊化內(nèi)容，“填補(bǔ)知識(shí)和技能差距”，使“尼特族”獲得重返教育和進(jìn)入就業(yè)市場的資格。四是通過向雇主、家長、學(xué)校職員和職業(yè)指導(dǎo)顧問等提供更多更好職業(yè)教育課程信息，并進(jìn)行精準(zhǔn)推廣和服務(wù)，提高職業(yè)教育的知名度、影響力和吸引力，同時(shí)結(jié)合助學(xué)金或培訓(xùn)券等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)及工資補(bǔ)貼等企業(yè)財(cái)政激勵(lì)，提升“尼特族”和企業(yè)雇主對(duì)職業(yè)教育的選擇和認(rèn)可。五是通過提供信息、咨詢、能力評(píng)估、工作和學(xué)習(xí)中的個(gè)性化和整體性支持等，幫助青年正確看待自身需求、潛力和愿望，提升其職業(yè)管理與決策能力、就業(yè)和學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)識(shí)別能力及向工作和學(xué)習(xí)世界過渡能力等，支持“尼特族”管理他們的職業(yè)生涯。六是通過評(píng)估“尼特族”現(xiàn)有的基本技能、數(shù)字技能、橫向技能和專業(yè)技術(shù)技能等水平，結(jié)合其興趣和學(xué)習(xí)方式，制定個(gè)性化的技術(shù)發(fā)展學(xué)習(xí)規(guī)劃，并開展正式教育之外的刺激性活動(dòng)，建立“尼特族”的自尊心和自信心，以順利實(shí)現(xiàn)社會(huì)融入。七是根據(jù)“尼特族”的職業(yè)選擇需求提供個(gè)性化的非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)成果認(rèn)證，并基于資格標(biāo)準(zhǔn)或職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，建立“尼特族”學(xué)習(xí)成果與國家資格框架和認(rèn)證制度的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)“尼特族”學(xué)習(xí)成果的可轉(zhuǎn)化、可遷移。

（三）制定系統(tǒng)性評(píng)估方案，保障“職教工具包”實(shí)施

在歐盟，受多種因素影響，就業(yè)是一個(gè)長期存在的問題，對(duì)解決“尼特族”就業(yè)問題的政策或方案進(jìn)行績效評(píng)估極具挑戰(zhàn)。為檢驗(yàn)和保證政策的有效性和影響力，歐盟制定了政策評(píng)估方案。

第一，確定評(píng)估內(nèi)容和介入邏輯，明確評(píng)估具體問題。定義評(píng)估內(nèi)容是開展評(píng)估的第一步，包括確定將要評(píng)估的確切活動(dòng)、涵蓋的時(shí)間段和地理范圍。評(píng)估邏輯是評(píng)估者的關(guān)鍵工具，展示了一項(xiàng)政策的預(yù)期評(píng)估方式。“尼特族”有關(guān)的職業(yè)教育政策方案的介入邏輯包括：投入的資源、政策過程、產(chǎn)出、結(jié)果及影響。根據(jù)政策描述、范圍定義和介入邏輯，制定評(píng)估的具體問題。如果評(píng)估的目標(biāo)是完善一項(xiàng)進(jìn)行中的方案并改進(jìn)其執(zhí)行，那么評(píng)估問題應(yīng)圍繞方案執(zhí)行情況進(jìn)行設(shè)計(jì)；如果目標(biāo)是評(píng)估方案的影響，則評(píng)估問題應(yīng)圍繞方案的產(chǎn)出和結(jié)果來設(shè)計(jì)。

第二，確定評(píng)估指標(biāo)，構(gòu)建評(píng)估的指標(biāo)框架?！奥毥坦ぞ甙敝贫ê蛯?shí)施的最終目標(biāo)是降低“尼特族”的比例。但是，大多數(shù)政策并沒有直接實(shí)現(xiàn)降低“尼特族”比例這一目標(biāo)，而是反應(yīng)在就業(yè)機(jī)會(huì)增加或技能提升等過程指標(biāo)上。正是這些過程結(jié)果和“尼特族”比例降低有關(guān)。因此，在構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)框架時(shí)不僅要根據(jù)政策的目標(biāo)來設(shè)計(jì)業(yè)績指標(biāo)，更要注重捕獲過程指標(biāo)并加強(qiáng)過程結(jié)果和影響之間的關(guān)系分析。

第三，衡量變化和歸因，明確評(píng)估政策的效果。高質(zhì)量的評(píng)估應(yīng)反映過程變化和演進(jìn)，而不僅僅是針對(duì)關(guān)鍵指標(biāo)的一次性數(shù)據(jù)抓取。在“尼特族”相關(guān)的職業(yè)教育政策實(shí)施的過程中需進(jìn)行持續(xù)監(jiān)測，及時(shí)開展中期評(píng)價(jià)，以核實(shí)政策或方案產(chǎn)生的變化，及當(dāng)前實(shí)施效果與預(yù)期產(chǎn)出和成果之間“距離”，評(píng)估變化與政策實(shí)施間是否存在因果關(guān)系。

第四，開展成本效益分析，評(píng)判政策的績效。政策或方案的制定或?qū)嵤┒家馕吨欢ǖ某杀?，但成本增加與效果和效益提升并非線性關(guān)系。對(duì)成本投入與產(chǎn)出效果進(jìn)行對(duì)比分析有利于了解政策的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，明確其調(diào)整方向。在成本分析方面，可采用兩種方法：一是計(jì)算個(gè)體產(chǎn)出成本，即每名“尼特族”參加職業(yè)教育輔導(dǎo)課程的費(fèi)用成本，重在評(píng)估實(shí)施過程效率。二是計(jì)算每次結(jié)果的成本，即“尼特族”青年進(jìn)入勞動(dòng)力市場并長期就業(yè)所需要花費(fèi)的成本，重在評(píng)估實(shí)施結(jié)果的影響。關(guān)于實(shí)際收益分析則以預(yù)期收益中減去該計(jì)劃的直接和間接成本，著重研究因參與該計(jì)劃而獲得的額外資格對(duì)增加終生的收入、改善健康和減少犯罪活動(dòng)的影響。

四、歐盟“職教工具包”促進(jìn)青年就業(yè)的政策特征

青年社會(huì)融入始終是歐盟委員會(huì)及其成員國高度關(guān)注的議題。新一輪產(chǎn)業(yè)革命和新冠肺炎疫情的雙重沖擊造成歐洲失業(yè)率上升。在歐盟多方力量的支持下，“職教工具包”為歐盟及其成員國制定和實(shí)施高質(zhì)量的青年就業(yè)和社會(huì)融入政策提供資源支持、方法指導(dǎo)和評(píng)估指南，多層次全方位推進(jìn)和保障針對(duì)“尼特族”的職業(yè)教育政策有效實(shí)施?？傮w來看，主要有如下特征。

（一）充分體現(xiàn)“包容”和“個(gè)性化”理念

“促進(jìn)社會(huì)包容和消除貧困是歐洲生活方式的核心價(jià)值觀?！盵18]社會(huì)包容理念是消除排斥和歧視、建立公平公正教育秩序的思想引領(lǐng)，為歐盟各類型失業(yè)青年提供了重返教育和培訓(xùn)體系及進(jìn)入勞動(dòng)力市場的平等機(jī)會(huì)?！皞€(gè)性化”理念突出以學(xué)習(xí)者為中心的政策設(shè)計(jì)及學(xué)習(xí)者主體性的行為規(guī)范體系強(qiáng)化，體現(xiàn)了對(duì)學(xué)習(xí)者需求的關(guān)照和意愿的尊重，體現(xiàn)了方案設(shè)計(jì)的人性化、靈活化和匹配性。職業(yè)教育與培訓(xùn)工具包在框架設(shè)計(jì)、資源整合、工具選取及干預(yù)方法提供等方面充分考慮了不種類型“尼特族”的需求和面臨的實(shí)際困難，尤其是尋找和識(shí)別“隱匿”“不活躍”青年，充分體現(xiàn)了賦能方案的社會(huì)包容性和群體全納性。在為不同種類“尼特族”提供建議、指導(dǎo)、干預(yù)方法選擇、非正規(guī)非正式成果認(rèn)證內(nèi)容和方法選擇、技能模塊組合及職業(yè)教育與培訓(xùn)方案設(shè)計(jì)等方面，工具包都強(qiáng)調(diào)要“量身定制”，為青年人提供最適切的支持方案，最大程度消除進(jìn)入教育與培訓(xùn)體系和勞動(dòng)力市場的障礙和阻力。

（二）全力推進(jìn)“研究—政策—實(shí)踐”協(xié)同發(fā)力

在歐盟，研究、政策和實(shí)踐被稱為推動(dòng)歐盟青年問題解決的“神奇三角”，尤其是“在歐洲青年融入社會(huì)的過程中，社會(huì)政策成為一種重要推動(dòng)力量?！盵19]?！把芯俊摺獙?shí)踐”這三者不僅是學(xué)術(shù)研究成果轉(zhuǎn)化為實(shí)際問題解決方案和行動(dòng)方案的線性關(guān)系，“職教工具包”更是研究力量、行政力量和民眾力量互相融合、互相支持的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，最大程度體現(xiàn)了科學(xué)研究工作的引領(lǐng)性和服務(wù)性、政策制定的科學(xué)性和可行性、實(shí)踐行動(dòng)的有效性和多樣性?！奥毥坦ぞ甙睘楦鞣N實(shí)踐活動(dòng)的開展提供建議和支持，包括實(shí)施方式、工具和評(píng)價(jià)指南等，真正凝聚了科研、政策和實(shí)踐的合力，為青年的社會(huì)融入提供全方位、易獲取和可持續(xù)的理念、政策和行動(dòng)支持。

（三）突出“協(xié)調(diào)—合作—溝通”的行動(dòng)邏輯

協(xié)調(diào)—合作—溝通（Coordination/Cooper-ation/Communication）的行動(dòng)邏輯（簡稱“3C”邏輯）是不同層級(jí)行政部門和跨領(lǐng)域組織之間統(tǒng)一目標(biāo)、化解沖突和凝聚力量的重要方式。歐盟尼特族的社會(huì)融入問題是一個(gè)根源復(fù)雜、過程繁雜、牽涉面廣的系統(tǒng)工程，“職教工具包”在指導(dǎo)歐盟及其成員國制定和實(shí)施政策的過程中將“協(xié)調(diào)—合作—溝通”的行動(dòng)邏輯貫穿始終，并通過政策等集社會(huì)力量共同幫助“尼特族”進(jìn)入教育、培訓(xùn)或勞動(dòng)力市場，值得借鑒和學(xué)習(xí)。“所有為青年提供支持的組織都應(yīng)合作，引導(dǎo)年輕人獲得他們所需的服務(wù)和支持。合作應(yīng)當(dāng)是橫向的，在多技能、多學(xué)科的團(tuán)隊(duì)中，以及縱向的，跨越地方、區(qū)域和國家當(dāng)局。伙伴組織之間的有效協(xié)調(diào)將使所有人為共同目標(biāo)而工作，并減少重復(fù)工作的風(fēng)險(xiǎn)?！盵14]。這一行動(dòng)邏輯的驅(qū)動(dòng)，有利于打破不同部門、機(jī)構(gòu)等之間的隔閡和壁壘，協(xié)調(diào)各方利益、凝聚各方力量、多途徑合作和溝通，擴(kuò)大和增強(qiáng)幫助失業(yè)融入社會(huì)的隊(duì)伍和力量，對(duì)歐盟社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都大有裨益。

（四）關(guān)注過程評(píng)估和成本效益評(píng)估的價(jià)值取向

評(píng)估是判斷政策或方案的質(zhì)量與成效的重要手段，對(duì)監(jiān)督、強(qiáng)化和改進(jìn)政策或方案的設(shè)計(jì)和實(shí)施意義重要。為了及時(shí)監(jiān)測與評(píng)估歐盟及其成員國所制定政策的有效性和實(shí)際效益，“職教工具包”專門提供了“尼特族”相關(guān)政策制定者和實(shí)施者及相關(guān)資源提供者使用的評(píng)價(jià)邏輯、步驟和計(jì)劃。通過過程評(píng)估和成本效益評(píng)估，政策制定者或?qū)嵤┱吣軌蚣皶r(shí)了解“尼特族”相關(guān)政策成功或失敗的因素及存在的障礙，掌握政策實(shí)施過程中資源投入和實(shí)際效益之間的對(duì)比關(guān)系，第一時(shí)間對(duì)政策或方案的設(shè)計(jì)或?qū)嵤┻M(jìn)行調(diào)整和完善，這有利于降低各類資源的浪費(fèi)，保證政策設(shè)計(jì)的科學(xué)性和政策實(shí)施的有效性，切實(shí)提高“尼特族”的技能、自信心及能力，促進(jìn)其社會(huì)融入。

五、結(jié)語

解決好青年的就業(yè)和社會(huì)融入問題是社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)繁榮的重要前提。在國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的沖擊下，我國“未就業(yè)未接受教育”的人口也呈增長趨勢。據(jù)智聯(lián)招聘調(diào)研顯示，截至2022年4月中旬，“2022屆高校畢業(yè)生中，選擇自由職業(yè)的比例為18.6%、選擇慢就業(yè)的比例為15.9%?！盵20]最近幾年，我國學(xué)者[21-23]也開始關(guān)注我國的“尼特族”就業(yè)問題。我國政府在 《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》也明確要通過多種措施保障青年就業(yè)。歐盟職業(yè)教育培訓(xùn)中心推出的“職業(yè)工具包”具有極強(qiáng)的包容性和指導(dǎo)性，充分發(fā)揮了職業(yè)教育與培訓(xùn)對(duì)“尼特族”就業(yè)和融入社會(huì)的指導(dǎo)和支持作用，可為我國職業(yè)教育促進(jìn)青年就業(yè)和社會(huì)融入政策的制訂和實(shí)踐提供啟發(fā)和思考。