中國邊境多元治理主體及協(xié)同機(jī)制研究

夏文貴，楊冬琴

(1.云南大學(xué) 政府管理學(xué)院，云南 昆明 650091；2.昭通學(xué)院 地理科學(xué)與旅游學(xué)院，云南 昭通 657000)

伴隨國際形勢(shì)的深刻變化，邊境及邊境治理在國家治理中的地位越來越重要。黨的十九大報(bào)告提出“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”[1](P32)，黨的十九屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)邊疆治理，推進(jìn)興邊富民”[2]，進(jìn)一步體現(xiàn)出邊疆治理的緊迫性與重要性。要有效實(shí)現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，有賴于國家層面對(duì)邊境治理進(jìn)行系統(tǒng)謀劃，并形成與之相匹配的有力治理主體及治理結(jié)構(gòu)予以支撐。邊境地理區(qū)位、地緣特質(zhì)和人文特性，以及在此基礎(chǔ)上形成的邊境問題特殊性，使得邊境多元治理主體結(jié)構(gòu)既有與其他區(qū)域的一面，同時(shí)具有特定的組織運(yùn)行方式。為此，對(duì)邊境治理的主體結(jié)構(gòu)及其協(xié)同機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)探究，厘清其中的邏輯關(guān)聯(lián)，極為必要且十分重要。

一、復(fù)合性：邊境治理的實(shí)踐邏輯

邊境治理是在國家政權(quán)主導(dǎo)下，動(dòng)員和匯聚社會(huì)各方力量與資源，以解決各種邊境問題的過程。但與一般區(qū)域治理不同，邊境治理面臨較為突出的復(fù)合性特征：一是邊境特有問題，即邊境地區(qū)獨(dú)有的社會(huì)公共事務(wù)，蘊(yùn)涵著突出的邊界特性，并常以“跨境”形式呈現(xiàn)出來；二是邊境地區(qū)的一般性地方問題，既與非邊境地區(qū)一致或相似的社會(huì)公共事務(wù)，但同時(shí)又具有自身一定的特殊性。二者共同構(gòu)成了邊境治理的基本對(duì)象，而缺少任何一個(gè)維度并據(jù)此來理解邊境問題及其治理，所形成的認(rèn)識(shí)均是片面和不完整的。

(一)“人”“地”間呈現(xiàn)復(fù)合交織

究其本質(zhì)，邊境特有問題是形成于邊境這一特定地理空間場(chǎng)域中的特殊性事務(wù)。反之，脫離邊境這一空間場(chǎng)域，這種具有特殊內(nèi)涵和形態(tài)的事務(wù)及問題便不復(fù)存在。而邊境是以國家邊界作為存在基礎(chǔ)和前提的，沒有國家邊界的劃分和區(qū)隔，就不存在真正意義上的邊境。因此，國家邊界是探究邊境特有問題的核心基點(diǎn)和關(guān)鍵性要素，并據(jù)此可以概括為以下兩個(gè)層面：

在“地”的維度上，一個(gè)是圍繞邊界、界標(biāo)等主權(quán)標(biāo)志物，形成的邊防、守邊固邊、界標(biāo)管理與維護(hù)、非法邊境通道監(jiān)控等事務(wù)和問題；另一個(gè)是圍繞邊境口岸、邊(跨)境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、邊境自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、邊民互市貿(mào)易點(diǎn)、邊境旅游區(qū)等特殊區(qū)域形成的事務(wù)和問題。[3]從實(shí)踐層面來看，主權(quán)標(biāo)志物是標(biāo)識(shí)和象征國家主權(quán)的特定政治符號(hào)，具有先天的封閉與阻隔功能，因而在此基礎(chǔ)上生成的邊境問題及其治理本質(zhì)上就是一種排他性治理。同時(shí)，在全球化、區(qū)域一體化以及我國沿邊開發(fā)開放條件下，邊境的固有內(nèi)涵也發(fā)生了深刻變化，并導(dǎo)致其地理空間功能的拓展。尤為顯著的是，邊境的開放與流通功能得到了全面激活和釋放，并對(duì)應(yīng)著一系列沿邊開發(fā)開放平臺(tái)和載體的構(gòu)塑與鍛造，在此基礎(chǔ)上形成的邊境問題及其治理就體現(xiàn)為一種開放性治理。

在“人”的維度上，特殊性的邊境事務(wù)和問題主要包括：一是邊民動(dòng)員和管理。邊民的邊境在場(chǎng)被賦予了特殊的涵義。如果說界標(biāo)等實(shí)物標(biāo)志是國家主權(quán)的物理性象征，那么邊民的邊境在場(chǎng)則是國家主權(quán)的社會(huì)性象征，其構(gòu)成了國家守土固邊的原生力量。為此，需要不斷加強(qiáng)邊民的動(dòng)員與管理，以便從根本上形塑良好的邊民意識(shí)，包括國家意識(shí)、邊防意識(shí)、國民意識(shí)等。二是跨境活動(dòng)管控。近年來，隨著興邊富民行動(dòng)、“一帶一路”倡議等的實(shí)施，使得與開放、流通相關(guān)的邊境事務(wù)和問題空前凸顯，形成了跨境活動(dòng)的頻繁多樣，并導(dǎo)致了跨境流動(dòng)、跨境通婚、跨境犯罪、跨境務(wù)工、非法移民、邊境難民等問題的產(chǎn)生。此外，還有基于邊境獨(dú)特的地緣、族緣、親緣、業(yè)緣關(guān)系之上的“特有的跨境互惠活動(dòng)”[4]，如生產(chǎn)互助、商業(yè)互市、婚喪嫁娶互惠等現(xiàn)象。

(二)地方事務(wù)存在內(nèi)外復(fù)合效應(yīng)

邊境本質(zhì)上屬于國家整體疆域格局中的一個(gè)區(qū)域，并需要納入統(tǒng)一的行政區(qū)劃中來進(jìn)行治理。因此，邊境治理所涉及的基本對(duì)象還包括諸多日常性的一般地方事務(wù)和問題，其具有同其他非邊境區(qū)域一致或相近的問題形式和基本內(nèi)涵，并對(duì)應(yīng)著國家治理的一般性要求。而且，對(duì)一般性地方事務(wù)和問題的治理，往往構(gòu)成了邊境治理實(shí)踐的主導(dǎo)和常態(tài)，直接關(guān)乎國家邊境治理的整體績(jī)效。

邊境一般性地方事務(wù)和問題，涵蓋了邊境社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域和方面，包括公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、扶貧開發(fā)、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步等。對(duì)此，除了國家一般性的統(tǒng)一治理部署和要求而外，在針對(duì)邊境區(qū)域?qū)嵤┑膶ｍ?xiàng)政策安排中也有深刻體現(xiàn)。例如，2017年5月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》中，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障和改善民生、發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)文明建設(shè)等的整體布局，便體現(xiàn)了國家對(duì)邊境一般性事務(wù)和問題治理的重視。與此同時(shí)，在邊境地方的專項(xiàng)性政策安排中也有對(duì)一般性事務(wù)和問題治理的重視。如在《云南省深入實(shí)施興邊富民工程改善沿邊群眾生產(chǎn)生活條件三年行動(dòng)計(jì)劃(2015—2017年)》中，同樣聚焦于區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)水平提升、環(huán)境整治、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等事項(xiàng)。

誠然，對(duì)一般性地方事務(wù)和問題的治理，是邊境地方政府履行社會(huì)公共事務(wù)治理職責(zé)的具體體現(xiàn)，而且邊境區(qū)域的安全、穩(wěn)定和發(fā)展，很大程度上就是在這種常規(guī)性治理中實(shí)現(xiàn)的。但也要看到，邊境獨(dú)特的區(qū)位特點(diǎn)、地緣特質(zhì)和人文特性等，常常會(huì)導(dǎo)致一般性區(qū)域問題及其治理的特殊化或“邊境化”，并要求結(jié)合特殊性的邊境事務(wù)和問題來進(jìn)行治理。一是一般性事務(wù)和問題的表現(xiàn)形態(tài)具有突出的邊境特征。邊境毗連國家邊界，形成于這一獨(dú)特空間場(chǎng)景中的一般事務(wù)和問題，往往蘊(yùn)涵鮮明的邊境特性。例如，邊境經(jīng)濟(jì)發(fā)展就表現(xiàn)出了典型的“靠邊吃邊”的特點(diǎn)，而一般性的社會(huì)治安事件，如盜搶、賭博、賣淫等，便可能涉及境外因素或直接因境外人員而起，對(duì)這些問題的處置，又常常需要對(duì)方國家的支持、協(xié)助與配合。二是一般性事務(wù)和問題的外部效應(yīng)及其影響具有鮮明的跨境特性。在邊境地理空間條件下，一般地方事務(wù)和問題所造成的實(shí)際影響往往會(huì)產(chǎn)生一定的外部效應(yīng)，并呈現(xiàn)出明顯的擴(kuò)散性、外溢性特點(diǎn)，甚而衍生為特定的邊境問題，較為常見的如疾病疫情、自然災(zāi)害、環(huán)境污染等，便可能溢出國界，進(jìn)而波及周邊國家或地區(qū)。

總之，邊境治理的基本過程，既包括“邊”之基礎(chǔ)上的特定事務(wù)及其治理，也涵蓋了一般性的地方事務(wù)及其治理，是二者的有機(jī)復(fù)合，其在治理效果上是相互影響、互為支撐的。一方面，處理好邊境特有問題，能夠?yàn)檫吘骋话阈允聞?wù)的治理創(chuàng)造條件。例如，對(duì)邊境的管控，往往關(guān)聯(lián)著邊境的安全與秩序，其有效治理可以為一般性事務(wù)的治理提供良好的秩序基礎(chǔ)。而口岸、邊民互市點(diǎn)等邊境特殊區(qū)域的治理，則與邊境的地理空間功能發(fā)揮密切相關(guān)，直接影響著邊境地方治理的廣度、深度和效度。另一方面，邊境一般性事務(wù)的有效治理，則可以增進(jìn)邊境特殊性事務(wù)的有效解決。這是因?yàn)?，一般性事?wù)涉及面大、領(lǐng)域廣、事項(xiàng)多，攸關(guān)邊境經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，其治理成效則有助于夯實(shí)邊境特殊事務(wù)治理的物質(zhì)基礎(chǔ)，并在深層次上關(guān)聯(lián)著邊境安全與秩序的鞏固。不難看到，正是由于邊境問題的這種復(fù)合性特征，由此便造就了與之相對(duì)應(yīng)的獨(dú)特治理主體邏輯及其實(shí)踐范式。

二、整體性：政府系統(tǒng)對(duì)轄域范圍的治理

政府系統(tǒng)，本文意指廣義層面的政府，包括中央政府以及由“一級(jí)地方承擔(dān)和行使國家權(quán)力并履行地方治理職責(zé)的整體”[5](P20)。在邊境治理中，政府系統(tǒng)扮演著極為重要的角色，是具有基礎(chǔ)性、主導(dǎo)性和決定性意義的行為主體。“在一個(gè)由所有團(tuán)體、協(xié)會(huì)、機(jī)構(gòu)、集體與人民構(gòu)成的政治體系中，政府的影響力是最大的”[6](P43)，因此，在與國家權(quán)力相關(guān)聯(lián)的各種治理主體結(jié)構(gòu)中，政府迄今仍是最為重要的主體形式。這也意味著，政府及其相關(guān)系統(tǒng)將直接或間接地作用于邊境轄域范圍內(nèi)的所有區(qū)域問題，而對(duì)于政府治理的系統(tǒng)謀劃和強(qiáng)力推進(jìn)的依賴，也成了有效推進(jìn)邊境治理向縱深發(fā)展的關(guān)鍵，其具有突出的綜合性、系統(tǒng)性、統(tǒng)籌性和戰(zhàn)略性的特點(diǎn)，因而是一種整體性的邊境治理實(shí)踐過程，并具體體現(xiàn)為從中央到邊境地方的各層級(jí)治理單元所承擔(dān)的不同角色、功能和職責(zé)。

其一，中央政府在宏觀層面的治理。邊境既是維護(hù)國家主權(quán)的壁壘，也是走向世界的通道，或者說既是國家的“墻”，也是國家的“門”。這種特性表明，所有的邊境區(qū)域問題也都是重要的國家問題，而且必須在國家治理中予以關(guān)注和重視。由于中央政府在治理層級(jí)中處于最高層次，由此便決定了其在這一過程中發(fā)揮著宏觀性的主導(dǎo)作用：一是邊境區(qū)域涉及的國防、軍事、外交等事務(wù)，必然要經(jīng)由中央政府直接處理，邊境地方政府并無這些方面的憲制性職權(quán)。二是中央政府能夠調(diào)配全國性資源來支援邊境地方治理，以彌補(bǔ)邊境地方政府的治理資源不足，以及自我發(fā)展能力和條件的有限，從而確保并實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)和一體推進(jìn)。三是一些重大外向型戰(zhàn)略需在國家統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)上來實(shí)施，并由中央的力量來統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一部署和整體推動(dòng)。四是國家通過制定出臺(tái)針對(duì)邊境的法律、政策和舉措，來實(shí)現(xiàn)對(duì)該區(qū)域的專項(xiàng)治理，如“興邊富民行動(dòng)”便是當(dāng)前國家邊境治理的綱領(lǐng)性方略，發(fā)揮著導(dǎo)向性和框架性作用。

其二，邊境地方政府在中觀層面的治理。無論從上而下或由下至上來看，由省級(jí)和地市級(jí)組成的邊境地方政府則居于行政鏈條的中間環(huán)節(jié)，對(duì)上承接著中央政府，于下關(guān)聯(lián)著邊境基層政府，直接負(fù)有國家政策傳導(dǎo)和對(duì)轄域內(nèi)邊境治理進(jìn)行統(tǒng)籌的職責(zé)。邊境地方政府在治理層級(jí)中的這種地位表明，其在邊境治理中發(fā)揮的是中觀意義的治理功能。尤為突出的是，國家對(duì)于邊境問題的宏觀決策部署，往往要依賴于所屬邊境地方的居中謀劃、統(tǒng)籌安排，方能得以真正落地并見成效。而且，邊境地方在落實(shí)國家決策部署時(shí)形成的具體方案和規(guī)劃，常常是邊境基層政府實(shí)施治理的重要依據(jù)和基本出發(fā)點(diǎn)。具體而論包括：一是組織實(shí)施中央有關(guān)整體區(qū)域治理的決策部署或統(tǒng)一規(guī)劃，確保國家意志在所屬轄域的全面貫徹執(zhí)行。二是對(duì)接中央關(guān)于邊境治理的專項(xiàng)戰(zhàn)略舉措，并形成相應(yīng)的專項(xiàng)支持體系或?qū)嵤┯?jì)劃。三是因地制宜地制定出臺(tái)與國家邊境治理戰(zhàn)略精神相匹配的政策體系。以云南的經(jīng)驗(yàn)來看，在國家關(guān)于興邊富民等重大專項(xiàng)邊境治理謀劃的基礎(chǔ)上，其結(jié)合實(shí)際更進(jìn)一步推出了《云南省深入實(shí)施興邊富民工程改善沿邊群眾生產(chǎn)生活條件三年行動(dòng)計(jì)劃(2015—2017年)》，直接把整體的治理對(duì)象設(shè)定為沿邊一線行政村，從而突破了此前以“縣”為基本實(shí)施范圍的做法，對(duì)于從根本上改善邊民居邊生產(chǎn)生活條件發(fā)揮了重要作用。

其三，邊境基層政府在微觀層面的治理。在行政建制上，邊境基層政府主要包括縣鄉(xiāng)兩級(jí)。但由于鄉(xiāng)級(jí)政府不是完整的一級(jí)政府單元，因而可納入縣級(jí)體系中一并看待，并視其為縣級(jí)政府在鄉(xiāng)級(jí)區(qū)域的延伸。一般而言，相較于省級(jí)、地市級(jí)行政區(qū)域，“縣域不僅是具體落實(shí)上級(jí)任務(wù)、從事實(shí)際管理的一級(jí)政府，而且是一級(jí)權(quán)能完整、具有資源(特別是土地)經(jīng)營權(quán)和相對(duì)獨(dú)立治理權(quán)的政府”[7]?？h在國家治理體系中的這種特殊地位規(guī)定了，一方面其對(duì)接著自上而下的全面而直接的各項(xiàng)治理任務(wù)，另一方面又直面著來自社會(huì)最底層的各種訴求、矛盾和沖突，因而是較為直接、具體和實(shí)在的微觀性治理實(shí)踐形式。從這個(gè)意義來說，縣級(jí)邊境政府其實(shí)就是邊境區(qū)域治理具體的實(shí)施主體、責(zé)任主體和實(shí)現(xiàn)主體，直接決定著國家邊境治理的程度和水平。誠如有研究者所指出的，作為與國家邊界直接相毗連的縣級(jí)行政單元，“邊境縣政府，是各項(xiàng)治理任務(wù)的最終實(shí)現(xiàn)者。它承接了上級(jí)政府的各項(xiàng)具體任務(wù)，因此，責(zé)任最為具體，也最為重大”[8]。就此也可以解釋，緣何國家層面的興邊富民行動(dòng)方案要以140個(gè)邊境縣作為基本的統(tǒng)籌實(shí)施對(duì)象。

三、專門性:駐軍系統(tǒng)對(duì)特定領(lǐng)域的治理

邊境與國家領(lǐng)土主權(quán)及其安全有著直接而密切的關(guān)聯(lián)。駐軍系統(tǒng)是因邊境獨(dú)特的地理區(qū)位、地緣環(huán)境而部署的特殊治理主體。一般情況是，為有效鞏固邊防，適應(yīng)邊境安全、發(fā)展以及某些特殊性事務(wù)的治理需要，分別于某些邊境要塞、戰(zhàn)略關(guān)隘和重點(diǎn)區(qū)域，部署一定的軍事組織，駐軍系統(tǒng)的邊境在場(chǎng)，是具有主權(quán)象征性、軍事威懾性和安全保障性的國防力量，其在推進(jìn)和鞏固邊防建設(shè)的過程中為邊境治理提供著必要的秩序供給，奠定了邊境地方發(fā)展的安全穩(wěn)定基礎(chǔ)。與此密切相關(guān)的是，發(fā)揮駐軍系統(tǒng)的邊境治理功能，主要以邊境特有事務(wù)和問題的治理作為根本指向的，而圍繞這一特定領(lǐng)域?qū)嵤┑膶ｉT性治理，則構(gòu)成了其參與邊境治理過程的具體實(shí)踐形式。

總體來看，在獨(dú)特的邊境場(chǎng)域中，駐軍系統(tǒng)無不是緊扣于國家邊界這一核心要素來履行職責(zé)和發(fā)揮功能的。而作為民族國家時(shí)代特有的政治現(xiàn)象，國家邊界是國家領(lǐng)土主權(quán)的外部邊際線，其意味著“處于界線一邊的所有人和事物都要服從于一個(gè)國家的權(quán)威，而一旦越過了這條線，所有的一切就又服從于另一個(gè)國家”[9](P226)。駐軍系統(tǒng)的邊境在場(chǎng)，對(duì)于這種國家權(quán)威的維護(hù)具有先天的意義，即對(duì)外發(fā)揮著宣示和阻隔的功能，對(duì)內(nèi)則體現(xiàn)著安全拱衛(wèi)的涵義，并常常以國界武裝警衛(wèi)和邊境武裝防衛(wèi)兩大職能的履行而展開。在此過程中，基于“邊界”及“跨境”因素而形成的某些邊境特有事務(wù)和問題，自然就構(gòu)成了以駐軍系統(tǒng)為主導(dǎo)并予以專門性治理的主要問題領(lǐng)域和實(shí)踐范疇。

其一，界標(biāo)管理與維護(hù)。界標(biāo)是國家邊界的分界標(biāo)識(shí)，標(biāo)示著相鄰國家之間的邊際分隔、走向和位置，包括自然標(biāo)志物和人造標(biāo)志物兩種形態(tài)。作為重要的國家主權(quán)性標(biāo)識(shí)，界標(biāo)無小事?；蛟S表面只是一樹、一石、一河、一水，但內(nèi)里卻是沉甸甸的國家主權(quán)內(nèi)涵。而對(duì)界標(biāo)的管理與維護(hù)，同時(shí)就是對(duì)國家主權(quán)及其安全的守護(hù)。駐軍系統(tǒng)在這一過程中的職責(zé)主要有：一是日常養(yǎng)護(hù)。針對(duì)因風(fēng)吹日曬、冰凍雨雪、地質(zhì)災(zāi)害等自然因素，出現(xiàn)的變形、破損、字跡或圖案不清甚至位移等情況而展開。二是防止毀損。即防止各種人為因素的破壞，如涂改、毀壞、移動(dòng)、砍伐等。三是查勘，即以定期或不定期的方式，適時(shí)進(jìn)行巡視、勘查或調(diào)查。四是聯(lián)檢?？苯缍?biāo)通常由毗鄰國之間以締結(jié)邊界條約來予以規(guī)定和確認(rèn)，并進(jìn)行統(tǒng)一勘測(cè)和放置。為此，日常的管護(hù)也離不開雙邊國家的聯(lián)動(dòng)和協(xié)作。

其二，跨境活動(dòng)管控。有國必有邊，有邊必有防，古今中外概莫能外。然而，真正意義上的國家邊界的劃分和區(qū)隔，是在民族國家構(gòu)建過程中逐漸形成并付諸實(shí)踐的。在此之前，“傳統(tǒng)國家有邊陲(frontiers)而無邊界(borders)”[10](P4)，前者意指“一種動(dòng)態(tài)的向度，是一種隨實(shí)力消長(zhǎng)而收縮或擴(kuò)張的彈性區(qū)域”[11]。而后者“不僅意味著一種精確的地理勘繪技術(shù)，更為重要的是體現(xiàn)了一種新的國家控制觀念”[11]。步入現(xiàn)代國家以來，國家邊界固有的主權(quán)性、排他性和阻隔性等屬性，使其天然地具有對(duì)各種跨境活動(dòng)的排斥，并需要駐軍系統(tǒng)的在場(chǎng)來加以維護(hù)。尤其伴隨全球化及我國沿邊開發(fā)開放的不斷深入，以及隨之而來的跨境活動(dòng)的增多，強(qiáng)化邊境管控和防控，就成了邊境治理中的重要議題，同時(shí)也是國家賦予駐軍系統(tǒng)的重要職責(zé)。對(duì)此有兩種情況較為常見：一是針對(duì)經(jīng)由口岸等合法通道出入國境的境內(nèi)外人員實(shí)施的日常性的勤務(wù)工作，其中也不排除某些邊境突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)和處置。二是針對(duì)非法跨境活動(dòng)實(shí)施的管控，這同時(shí)也是管邊控邊的重點(diǎn)和難點(diǎn)，如非法跨境交往、“三非人員”、非法生產(chǎn)作業(yè)、非法跨境犯罪、暴恐等。

其三，邊境特殊地帶管理。圍繞國家邊界這一核心基點(diǎn)，在邊境地區(qū)往往會(huì)形成一些特殊性的邊境地帶，包括邊境禁區(qū)、邊境通道、邊境口岸和邊民互市點(diǎn)等，其關(guān)系著國家的領(lǐng)土主權(quán)安全和邊境地方的發(fā)展與穩(wěn)定，同時(shí)也是邊境區(qū)域迥異于其他區(qū)域的關(guān)鍵所在。其中，邊境禁區(qū)主要體現(xiàn)為一些重要的據(jù)點(diǎn)、關(guān)隘或要沖，在地緣上處于重要的戰(zhàn)略位置，要求設(shè)置專門的軍事建制單元來進(jìn)行管控。由于特殊的歷史、地理、地緣、人文等因素，邊境通道廣泛存在于邊境地區(qū)，是出入國境和內(nèi)聯(lián)外接的樞紐地帶，并有合法與非法之分。前者為適應(yīng)國家或邊境地方與毗鄰國交往交流需要而設(shè)立，且建有專門的邊防武裝力量加以守護(hù)；后者為各種數(shù)量眾多且較為零星分散的邊境小道或便道，對(duì)此駐軍系統(tǒng)常以定期或不定期的巡邏來進(jìn)行管控，但又因管邊控邊力量的相對(duì)有限，從而導(dǎo)致該區(qū)域成為非法移民、偷越國境、跨境犯罪等人員的首選路線?？诎逗瓦吤窕ナ悬c(diǎn)是同毗鄰國進(jìn)行人員往來、流通互市的節(jié)點(diǎn)性區(qū)域，邊防武裝力量在此區(qū)域往往負(fù)有出入境管理、邊境秩序維護(hù)等重要任務(wù)。

除以上所述，按照國家軍地軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的要求，駐守于一定邊境政區(qū)范圍內(nèi)的軍事組織，同樣會(huì)程度不一地參與到一般性的地方事務(wù)的治理之中，常見情況如對(duì)邊民的生產(chǎn)援助、生活幫助、扶貧開發(fā)，以及疾病疫情防控、應(yīng)急救援等。總體而言，作為一種特殊的邊境治理主體類型，駐軍系統(tǒng)的治理實(shí)踐是一個(gè)富有獨(dú)特內(nèi)涵的治理過程：一是治理對(duì)象特殊。由于駐軍系統(tǒng)的管控范圍為毗鄰國家邊界的特定區(qū)域，因而其所針對(duì)的治理對(duì)象主要就為與“邊界”或“跨境”因素密切相關(guān)的某些邊境特有事務(wù)和問題。二是治理機(jī)制特殊。圍繞鞏固邊防、守衛(wèi)國土的要求，駐軍系統(tǒng)在實(shí)踐中形成了內(nèi)涵豐富的管邊控邊機(jī)制，包括具有顯著軍事性特點(diǎn)的防衛(wèi)、管控、巡邏、勤務(wù)、聯(lián)合等機(jī)制，以及富有邊境特色的黨政軍警民合力管邊控邊治邊機(jī)制。

四、輔助性:社會(huì)系統(tǒng)參與治理

除政府和駐軍系統(tǒng)而外，社會(huì)系統(tǒng)在邊境治理中也發(fā)揮著重要作用，而且是不可或缺的治理主體，包括企業(yè)、社會(huì)組織、科研機(jī)構(gòu)、邊民等。社會(huì)系統(tǒng)的參與和介入，改變了此前以政府為單一中心的傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)，并形成了由政府主導(dǎo)下的多元治理主體格局。但與政府系統(tǒng)相較而言，社會(huì)系統(tǒng)的治理參與是結(jié)構(gòu)性而非制度性、是間接參與而非直接參與。[12](P225)這其實(shí)也表明，在具體的邊境治理實(shí)踐中，只有在一定政府行政的保障下，社會(huì)系統(tǒng)才可能真正發(fā)揮作用。誠如有研究者指出的那樣，社會(huì)系統(tǒng)“要在國家政治、經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮作用，聯(lián)系的一端必須是政治和政府”[12](P224)。因而，較之政府系統(tǒng)的整體性治理及其在邊境治理過程中的主導(dǎo)性地位，社會(huì)系統(tǒng)的治理是以參與或介入、支持或協(xié)作的方式進(jìn)行的，本質(zhì)上是一種參與式和輔助性治理形式。

社會(huì)系統(tǒng)的參與及輔助性治理的深層次原因在于，當(dāng)前“人類歷史上從未有過的多元化、個(gè)性化、開放性、流動(dòng)性等新特征，特別是社會(huì)生活中的高度復(fù)雜性和高度不確定性”[13](P152)，使得由政府主導(dǎo)及各種治理主體參與下的多層級(jí)治理模式，逐漸成了社會(huì)公共事務(wù)治理的基本趨向。而且，政府本身也是有限度的，其既不可能窮盡所有社會(huì)公共事務(wù)，同時(shí)在某些領(lǐng)域也存有管不了或管不好的情況，這又進(jìn)一步強(qiáng)化了“一主多元”治理格局的發(fā)展。在這樣一種大的時(shí)代趨勢(shì)下，邊境治理同其他區(qū)域治理一樣，也必須充分調(diào)動(dòng)社會(huì)系統(tǒng)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，以發(fā)揮其在治理過程中的應(yīng)有作用。特別是面對(duì)邊境問題的多樣復(fù)雜，以及邊境既有資源稟賦總體較為有限的情況，社會(huì)系統(tǒng)的參與及輔助就顯得尤為重要。從實(shí)踐層面來看，社會(huì)系統(tǒng)對(duì)邊境治理的參與和介入、輔助和協(xié)同，已愈發(fā)呈現(xiàn)出多樣頻繁的趨勢(shì)，并在總體上形成了對(duì)邊境治理的有效補(bǔ)充。

其一，企業(yè)組織。作為最重要的市場(chǎng)主體，企業(yè)是推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本組織力量。在邊境地區(qū)，這類企業(yè)既有涉及礦產(chǎn)、石材、水電等的資源型企業(yè)，也有從事農(nóng)特產(chǎn)品、生活用品、原木資源等進(jìn)出口的外貿(mào)型企業(yè)，還有農(nóng)民專業(yè)合作社和個(gè)體工商戶等，其業(yè)務(wù)范圍橫跨并覆蓋境內(nèi)境外的相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域。就具體的邊境治理過程來看，企業(yè)組織的作用發(fā)揮主要包括這樣幾種形式：一是通過直接投資，如投資建廠、合資入股，以及產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、貿(mào)易等方式，進(jìn)而創(chuàng)造利潤(rùn)和貢獻(xiàn)稅收，來促進(jìn)邊境地方的開發(fā)開放和建設(shè)發(fā)展。二是通過自身的資金、聲譽(yù)和知名度等優(yōu)勢(shì)，為邊境地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展構(gòu)筑平臺(tái)、編織紐帶和創(chuàng)造契機(jī)。三是從事一定的公益活動(dòng)進(jìn)而積極承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，如以無償捐資等方式，支持偏遠(yuǎn)邊境村寨的校舍、醫(yī)療衛(wèi)生、飲用水條件等的改善。同時(shí)，依循扶貧開發(fā)工作中形成的黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等進(jìn)行定點(diǎn)掛鉤的幫扶機(jī)制，一些企業(yè)也自愿采取包干方式參與邊境地方的貧困治理。這一做法，同樣延續(xù)到了沿邊鄉(xiāng)村振興的總體工作布局之中。

其二，社會(huì)組織。行業(yè)協(xié)會(huì)、基金會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織，匯聚著人才、資金、技術(shù)、項(xiàng)目等資源優(yōu)勢(shì)。而這些資源恰恰又是邊境地方極為欠缺且較為急需的，其對(duì)邊境治理的參與一定程度上可以有效緩解限制邊境地方發(fā)展的資源瓶頸。如在云南省麻栗坡縣，由外交部牽線搭橋的外援扶貧小額信貸項(xiàng)目，其主要的資金和支持計(jì)劃，即來源于聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會(huì)等組織機(jī)構(gòu)，對(duì)于資助當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和農(nóng)戶發(fā)展發(fā)揮了重要作用。不僅如此，近年來該縣在外交部、省外事辦和上級(jí)政府的幫助下，還獲得了各類源于國內(nèi)外的公益組織的支持，并通過專項(xiàng)形式全面啟動(dòng)實(shí)施了針對(duì)沿邊村莊的溫飽、衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶持等系統(tǒng)工程建設(shè)?？傮w來看，社會(huì)組織結(jié)合各自特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，通過向邊境地方輸入資源的形式來參與邊境治理，對(duì)于彌補(bǔ)邊境治理中的資源總量不足，促進(jìn)邊境經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了極大作用。

其三，科研機(jī)構(gòu)。由高等院校、科研院所等組成的科研機(jī)構(gòu)，集聚著知識(shí)、人才、技術(shù)等資源優(yōu)勢(shì)，是專業(yè)技術(shù)、智力資源和智庫優(yōu)勢(shì)的有機(jī)結(jié)合。在一定意義上，邊境區(qū)域整體的僻遠(yuǎn)落后，首要之因并不在于地域資源稟賦的匱乏或先天不足，具有決定性意義的影響因素則是治理資源尤其智力資源的貧乏和短缺。如是，對(duì)科研機(jī)構(gòu)的治理參與和輔助的需求便顯得較為緊迫且意義非凡。比較典型的是，邊境毗連國家邊界、直面他國，境內(nèi)外的邊境地方之間既存在人員、經(jīng)貿(mào)、文化、旅游等方面的往來和合作，同時(shí)也面臨共同協(xié)作處理特定邊境事務(wù)和問題的需要，而對(duì)于這些方面科研機(jī)構(gòu)則可以通過自身專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，形成具有針對(duì)性的政策方案及咨政建議，以增進(jìn)決策的科學(xué)性、前瞻性和合理性。與此同時(shí)，針對(duì)相關(guān)邊境基層公務(wù)人員開展小語種培訓(xùn)，對(duì)鄰國入境務(wù)工人員進(jìn)行法規(guī)、安全、語言、技能等方面的教育，也是科研機(jī)構(gòu)參與和協(xié)助邊境治理的重要體現(xiàn)形式。

其四，邊民個(gè)體。相較政府、軍隊(duì)或其他社會(huì)組織，富于個(gè)體性特征的邊民同樣是不可或缺的治理力量。一直以來，在已有實(shí)踐和認(rèn)識(shí)模式中，邊民是作為“問題”出現(xiàn)的，并主要被視為治理的客體。事實(shí)上，生于斯長(zhǎng)于斯的邊民并非僅僅是治理的對(duì)象，其同時(shí)也是具有主體能動(dòng)性的治理力量，構(gòu)成了重要的一元邊境治理主體。一方面邊境治理的有效推進(jìn)，離不開邊民的參與、支持和理解。在此過程中，邊民既是直接利益攸關(guān)者和實(shí)際受益者，也是具體的參與者和建設(shè)者。另一方面，僅邊民的邊境在場(chǎng)這一客觀實(shí)際，及其所承載的主權(quán)內(nèi)涵，進(jìn)而在邊境治理中的實(shí)邊、固邊、穩(wěn)邊意義則是怎么形容都不為過的，更遑論邊民以“熟人”身份以及具體的兼職護(hù)邊員角色對(duì)管邊控邊治邊工作的協(xié)助和參與，則具有介于政府和軍隊(duì)之間的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，并發(fā)揮著低成本、高收效的治理效應(yīng)。

五、一主多元：邊境治理中的協(xié)同機(jī)制

在長(zhǎng)期的邊境治理實(shí)踐中，逐步形成了多元邊境治理結(jié)構(gòu)。雖然，各個(gè)治理主體被賦予的權(quán)責(zé)以及在治理過程中的角色、地位和作用不盡相同，但都發(fā)揮著重要的邊境治理功能。在國家統(tǒng)一的制度框架體系下，各治理主體遵循于整體性的治理謀劃安排之下，各個(gè)治理主體往往是通過優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、功能銜接的協(xié)同共治方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)邊境問題的有效治理。同時(shí)，面對(duì)獨(dú)特的邊境地理空間條件，復(fù)雜多樣的邊境問題及其現(xiàn)實(shí)治理需要，各個(gè)治理主體間協(xié)同共治的重要性進(jìn)一步凸顯。從某種意義上可以認(rèn)為，邊境治理的過程就是各個(gè)治理主體之間的協(xié)同共治過程。現(xiàn)實(shí)中，在以政府系統(tǒng)作為核心治理單元的主導(dǎo)下，形成了較為突出的邊境治理的協(xié)同共治類型。

(一)政府系統(tǒng)間的協(xié)同

縱橫政府之間的協(xié)作極為重要。其中，與邊境治理相關(guān)聯(lián)的各層級(jí)政府，總體上存在這樣兩個(gè)層面的協(xié)同關(guān)系：一是縱向協(xié)同，包括中央與地方、上級(jí)與下級(jí)之間的協(xié)同共治；二是橫向協(xié)同，主要涉及直接承擔(dān)邊境治理任務(wù)的縣級(jí)邊境政府與對(duì)口支援政府或部門，以及縣級(jí)政權(quán)內(nèi)部不同部門機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同共治。

從縱向維度來看，其反映的是縱向政府間的關(guān)系，而各主體間的協(xié)同主要就表現(xiàn)為一種縱向互動(dòng)關(guān)系。一則，國家及上級(jí)政府的統(tǒng)籌部署和決策安排，常有賴于下一層級(jí)政府的貫徹落實(shí)，相互間的協(xié)作是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、決策與執(zhí)行的關(guān)系；另則，下級(jí)政府的具體計(jì)劃、特別方案或?qū)嶋H困難，往往需要取得上級(jí)政府的政策、資金、人員等的支持方能得以實(shí)施或解決，相互間的協(xié)同則構(gòu)成了一種特定的授權(quán)關(guān)系。從橫向維度來看，其反映的是橫向政府間的關(guān)系，與此相應(yīng)的各主體間則呈現(xiàn)為一種多維復(fù)雜的協(xié)同關(guān)系樣態(tài)，而且由于彼此不存在直接的行政隸屬關(guān)系，因而相互間的協(xié)同主要就體現(xiàn)為分工、協(xié)作、協(xié)商、援助等形式。對(duì)此，跨區(qū)域政府間的對(duì)口支援及協(xié)作，以及邊境基層政府所轄各職能部門、各職能部門同各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的協(xié)同便屬于這一范疇。

此外應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)的是，在以縣作為邊境治理的基本行政單元的實(shí)踐范式中，縣級(jí)政府體系內(nèi)部的協(xié)同還表現(xiàn)為一種特殊的結(jié)構(gòu)功能關(guān)系，即盡管縣級(jí)各套班子具有不同的法定權(quán)屬定位，但在實(shí)際治理中其相互之間的功能卻是混合型的。比較明顯的是，在縣委的集中領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌部署下，縣政府、人大、政協(xié)等次級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)，都要緊扣縣委所謀定的中心工作來履行職能、開展工作，包括政府的具體組織實(shí)施、人大的立法及調(diào)查研究和監(jiān)督檢查、政協(xié)的建言獻(xiàn)策等。簡(jiǎn)言之，雖然縣級(jí)政權(quán)中的橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)之間是各有分工的，所屬法定權(quán)責(zé)也是既定的，但其在實(shí)際權(quán)力運(yùn)作過程中的功能則是混合在一起的，并蘊(yùn)涵著突出的“結(jié)構(gòu)分化與功能不分化”[14]的實(shí)踐趨向和特點(diǎn)。當(dāng)然，源于國家統(tǒng)一制度安排基礎(chǔ)之上的這種結(jié)構(gòu)功能關(guān)系模式，是政府系統(tǒng)能夠調(diào)動(dòng)和整合各種資源對(duì)所屬轄域?qū)嵤┮惑w治理進(jìn)而協(xié)同共治的基本前提。

(二)“政府—軍隊(duì)”間的分工協(xié)同

就具體的實(shí)踐過程來說，一級(jí)地方政府是按照一定地域范圍來實(shí)施治理的，而擔(dān)負(fù)戍邊和邊防建設(shè)任務(wù)的駐軍系統(tǒng)一般也是參照地方政府所轄政區(qū)范圍而設(shè)立。由此也決定了，軍地之間將不可避免地存在著密切的關(guān)聯(lián)性，并形成了我國特有的軍地融合發(fā)展要求及實(shí)踐。對(duì)此，在邊境地方政府的黨政工作報(bào)告中均會(huì)作專門闡述和強(qiáng)調(diào)，而于重要的沿邊公路地段，也時(shí)常可見“軍地?cái)y手一家親”之類的宣傳標(biāo)語。事實(shí)上，軍地之間的協(xié)同，既是國家制度體系的安排和要求，也是共同應(yīng)對(duì)和有效解決現(xiàn)實(shí)邊境問題的客觀需要。

一方面地方政府需要軍隊(duì)的協(xié)同。不同于其他區(qū)域，邊境治理所面臨的邊境問題是錯(cuò)綜復(fù)雜的，既匯聚著境內(nèi)與境外因素，也涵蓋突出的安全、穩(wěn)定和發(fā)展的要求，更關(guān)聯(lián)著領(lǐng)土主權(quán)、邊防建設(shè)、邊境管理與維護(hù)等事項(xiàng)。這樣一來，因主權(quán)、邊界或跨境等因素而產(chǎn)生的特殊邊境事務(wù)和問題的治理，往往特別強(qiáng)調(diào)駐軍系統(tǒng)的參與及其作用發(fā)揮，如邊境突發(fā)的火災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害、疾病疫情等問題的應(yīng)對(duì)，就離不開當(dāng)?shù)伛v軍的協(xié)助與共治。

另一方面軍隊(duì)也離不開地方政府的協(xié)同。駐地軍隊(duì)在履行日常的勤務(wù)或防務(wù)職責(zé)時(shí)，與邊境地方的相關(guān)職能部門、邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至抵邊村社，往往會(huì)存在一定的職責(zé)使命和事項(xiàng)處置的交叉重疊，并需要彼此之間的協(xié)作配合方能更好達(dá)成治理目標(biāo)。而且，駐扎于特定邊境政區(qū)內(nèi)的軍隊(duì)，同樣需要在邊境地方的積極協(xié)助下來推行國家的軍地軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，并在國家政策范圍內(nèi)主動(dòng)投身邊境建設(shè)與發(fā)展事業(yè)，自覺維護(hù)邊境的社會(huì)秩序和安全穩(wěn)定。

(三)“政府—社會(huì)”間的互補(bǔ)協(xié)同

政府與社會(huì)各自擁有的資源是不一樣的。而在邊境地方能夠調(diào)動(dòng)并用于邊境治理的資源總量較為匱乏的情況下，社會(huì)組織依憑其資金、技術(shù)、管理等形成的相對(duì)優(yōu)勢(shì)和聚集效應(yīng)，則可以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府治理的有益補(bǔ)充。為此，邊境地方政府除了要積極向國家、上級(jí)或?qū)谥г疇?zhēng)取資金、項(xiàng)目、政策等支持而外，謀求體制外力量的援助，尤其從社會(huì)系統(tǒng)中汲取資源和力量同樣重要。其中，編織政府與社會(huì)的廣闊協(xié)作平臺(tái)，形成良好的政府與社會(huì)的協(xié)作關(guān)系模式，是政府與社會(huì)之間協(xié)同共治的基本前提?，F(xiàn)實(shí)中，政府與社會(huì)組織之間的協(xié)同，主要就集中體現(xiàn)在邊境區(qū)域的開發(fā)與建設(shè)方面，并常以投資或捐助等形式聚焦于邊境的資源開發(fā)、醫(yī)療衛(wèi)生、飲水安全、教育事業(yè)、人力資源培訓(xùn)、扶困濟(jì)弱等領(lǐng)域。

與此同時(shí)，政府和社會(huì)的協(xié)同還表現(xiàn)為邊境基層政府與邊民之間的協(xié)作互動(dòng)。一方面，邊民的基本社會(huì)福利保障和安全供給由地方政府直接負(fù)責(zé)，如邊民補(bǔ)助、“新農(nóng)合”、低保等；另一方面，邊民也常以各種方式協(xié)助地方政府的邊境治理工作。一個(gè)是在具體的邊境治理過程中，離不開邊民尤其其中具有較高威望的能人的支持、理解和配合，特別是在集鎮(zhèn)建設(shè)、易地扶貧搬遷等工作中，涉及的征地、拆遷和搬遷等事項(xiàng)均需邊民的積極協(xié)作；另一個(gè)是邊民對(duì)邊境治理的直接參與和主動(dòng)作為，以及在守邊固邊中的主體能動(dòng)性發(fā)揮，一定程度上可以大大降低治理成本，使邊境治理朝著良性方向循環(huán)發(fā)展。

(四)“軍隊(duì)—邊民”間的融合協(xié)同

在邊境區(qū)域，軍民之間的融合、互動(dòng)和協(xié)作有著更為具體深刻的體現(xiàn)。從情感層面來看，軍隊(duì)與駐地邊民之間常常維持著良好地互動(dòng)關(guān)系，包括應(yīng)邊民之請(qǐng)幫助其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，為距鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院或縣城較遠(yuǎn)的邊民免費(fèi)提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等。從工作層面來看，面對(duì)漫長(zhǎng)的邊境線，駐軍系統(tǒng)對(duì)邊境武裝守護(hù)的力量是有限的，更難以也不可能做到全域覆蓋，于是從沿邊村寨發(fā)展、培養(yǎng)或動(dòng)員部分邊民成為信息員或護(hù)邊員，以彌補(bǔ)軍事管控邊境的力量不足，便是管邊控邊中較為重要的做法。此外，也不乏邊民或其中的民兵協(xié)助駐地軍隊(duì)開展日常巡邏等勤務(wù)工作的鮮活實(shí)例。

事實(shí)上，軍隊(duì)和邊民的邊境在場(chǎng)，都是具有重要宣示意義的國家主權(quán)標(biāo)志。無論軍隊(duì)的國界武裝警衛(wèi)和邊境武裝防衛(wèi)，還是邊民的抵邊而居、居邊生息和居邊發(fā)展，其實(shí)都共同關(guān)聯(lián)著守邊固邊、強(qiáng)邊固防的職責(zé)和使命，只不過各自的作用發(fā)揮方式及其效度不盡一致而已。歷史上，我國就形成了影響深遠(yuǎn)的“以人守邊”或“以人戍邊”傳統(tǒng)，典型做法如向重要的邊陲要塞直接派駐軍隊(duì)，以及向“邊地”大規(guī)模移民來充實(shí)邊陲守衛(wèi)力量，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)守邊關(guān)、維護(hù)“邊地”的和平與安寧的目的。在現(xiàn)代國家時(shí)代，對(duì)國界的武裝警衛(wèi)和對(duì)邊境的武裝防衛(wèi)，則是具有特定領(lǐng)土主權(quán)內(nèi)涵的實(shí)踐活動(dòng)。在此過程中，盡管軍事武裝力量的重要性是不言而喻的，但同樣不可忽視對(duì)邊民的有效動(dòng)員，以及守邊固邊主體能動(dòng)性的激活和釋放。而且，邊民的世代久居邊境是更為原生、活躍和能動(dòng)的守邊固邊力量，其對(duì)護(hù)邊活動(dòng)的參與和協(xié)作往往具有其他主體難以比擬的相對(duì)優(yōu)勢(shì)和便利條件，常常能夠起到事半功倍的治理效果。