邊民的國民化與邊疆的現(xiàn)代化

方盛舉,朱海威

(云南大學(xué) 政府管理學(xué)院，云南 昆明 650500)

2021年7月1日，習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話中向全世界莊嚴(yán)宣告，我國已經(jīng)全面建成小康社會，正向著全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的第二個百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)。我國陸地邊疆有577萬平方公里國土，占全國國土面積的60%，有3.1億人口，占全國人口的21.76%(1)數(shù)據(jù)來源：2020年第5次全國人口普查主要數(shù)據(jù)。，到2049年我國要全面建成社會主義現(xiàn)代化強國，如果沒有邊疆的現(xiàn)代化，就談不上全國的現(xiàn)代化。由于歷史因素和現(xiàn)實條件的影響，9個陸地邊疆省區(qū)是我國現(xiàn)代化程度相對較低的區(qū)域，是全面建成現(xiàn)代化國家的區(qū)域性短板，是國家發(fā)展不平衡不充分最顯著的表現(xiàn)。重視邊疆的現(xiàn)代化建設(shè)，補齊這一國家現(xiàn)代化的短板，是今后很長一段時間我國國家治理的重大任務(wù)，也是邊疆治理的重大使命。在影響邊疆現(xiàn)代化的因素中，人的因素最為關(guān)鍵，沒有邊疆民眾的現(xiàn)代化，就不可能有邊疆的現(xiàn)代化。邊疆民眾的現(xiàn)代化是一個內(nèi)涵極其豐富的要求，它不僅僅指邊疆民眾須具備較高程度的科學(xué)文化素養(yǎng)和思想道德素養(yǎng)，而且在政治上須具備較高程度的國民意識和國民素養(yǎng)。所謂國民意識和國民素養(yǎng)，就是指邊疆的民眾都能確立起強烈的中華人民共和國國家意識，樹立起極高的中華人民共和國國家認(rèn)同，并在思想和行動上愿意承擔(dān)對國家的責(zé)任和義務(wù)，自覺遵守國家的法律法規(guī)，捍衛(wèi)國家的主權(quán)、統(tǒng)一和利益。我們把培育和涵養(yǎng)邊疆民眾國民意識和國民素養(yǎng)的過程簡稱為邊民的國民化。邊民的國民化既是實現(xiàn)邊疆現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，又是推進(jìn)邊疆現(xiàn)代化的動力源泉，還是鑄牢中華民族共同體意識的有效路徑。

一、邊民國民化的內(nèi)涵及歷史進(jìn)程

“國民”一詞最初出現(xiàn)于《左傳》，有“先神命之，國民信之”之說。清朝末期，康有為和梁啟超等人多次使用“國民”一詞，尤其是梁啟超，在1899年，首次提出國民的近代含義“國民者，以國為人民公產(chǎn)之稱也”[1](P56)。認(rèn)為國民是一國之民，和國家及個人權(quán)利緊密聯(lián)系。對于目前我國而言，國民是一種與現(xiàn)代國家即民族國家相匹配的社會政治身份。[2]而邊民是一個復(fù)合身份，不僅是指居住在邊境地帶的居民，而且也是法律上權(quán)利平等保護(hù)的公民，還是構(gòu)成國家要素的國民。[3]關(guān)于邊民范圍的劃分,目前存在著比較大的認(rèn)知差異，有狹義、中義和廣義的劃分;狹義是指居住在邊境地區(qū)我方一側(cè)一定范圍內(nèi)的民眾總稱；中義是指我國邊境縣級行政區(qū)內(nèi)的民眾的總稱；本文是從廣義的層面來界定邊民的，即居住于邊疆地區(qū)民眾，其范圍可以包括陸地邊疆省級行政區(qū)內(nèi)的全部民眾。因此，我們認(rèn)為，邊民的國民化是邊疆地區(qū)的民眾在國家形態(tài)的更迭中，逐步通過和國家制度的互動，實現(xiàn)國民意識覺醒、國民身份構(gòu)建、國民素養(yǎng)涵育的動態(tài)化過程。邊民的國民化意味著邊疆的民眾在較高程度上確立起國家意識，樹立起國家認(rèn)同，自覺承擔(dān)對國家的責(zé)任義務(wù)，遵守國家法律法規(guī)，捍衛(wèi)國家安全和利益。追溯邊民的國民化歷史進(jìn)程，邊民的角色在人口國民化的過程中經(jīng)歷了從奴隸、臣民到國民的社會政治身份轉(zhuǎn)變。而將邊民作為國民的制度性安排，不僅符合中華民族是一個“全體國民共同體”的認(rèn)同要求，更是為消解邊疆的異質(zhì)性因素，為實現(xiàn)邊疆的現(xiàn)代化夯實物質(zhì)和心理基礎(chǔ)。

(一)1840年以前：奴民屬性與臣民屬性并存

在傳統(tǒng)國家范疇內(nèi)，由于沒有主權(quán)觀念，王朝國家具有明顯的“有邊陲而無國界”的領(lǐng)土特征。邊疆地區(qū)的疆域盈縮變動更多受到中央王朝實力增減的影響，當(dāng)王朝統(tǒng)治力量無法投送到邊疆地區(qū)時，生活在邊陲的臣民淪為奴隸的可能性大大增加，邊民隨時都可能和疆域本身一起成為被拋棄的對象。在中國古代朝貢體系沒有崩潰之前，無論是作為臣民還是奴民，邊民個體沒有獨立的身份意識。其人身失去自由，人格附屬于皇權(quán)及邊陲的地方性政治勢力，其本身沒有任何政治權(quán)利而言，特別是奴民，僅被當(dāng)成是會說話的生產(chǎn)工具而已。在王權(quán)之下，“家天下”所衍生出的特權(quán)觀念盛行，臣民為了獲取最基本的生存權(quán)，有著較重的奴仆甚至奴民心態(tài)。與具有國家、權(quán)利、法治、平等、自主思想觀念的“國民”相比，“奴隸”從而構(gòu)成了鮮明的對立面。[4](P281)邊疆社會中，政治上，雖然邊疆地方政權(quán)接受皇帝作為唯一統(tǒng)治家長，但是為了維護(hù)自身的統(tǒng)治，嚴(yán)格管控土地及農(nóng)民，邊民人身依附關(guān)系使得民眾的奴民屬性較為明顯。經(jīng)濟(jì)上，重農(nóng)抑商幾乎是每個朝代的國策，自然經(jīng)濟(jì)的非競爭性無法實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)協(xié)作。加之邊疆地區(qū)生產(chǎn)力落后，邊民處于弱勢地位，不得不依附于地主、領(lǐng)主或其他政治勢力，使得臣民性和奴民性更加嚴(yán)重。文化上，邊疆地區(qū)沐浴到“華夏文明”，不僅采取自然經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式，家庭文化中也將“君君臣臣父父子子”作為倫常理念。其中，男性邊民作為一家之主，話語權(quán)不容置疑，進(jìn)而其宗族意識上升到“忠用孝悌”的國家觀念。隨著國家等級秩序得到自下而上的遵從，邊民的臣民意識明顯增強。

傳統(tǒng)王朝國家中，邊民作為奴民或者臣民屬性的形成根源無外乎以下幾點：一是專制政體中，邊民服從于君主及邊疆地方政治勢力設(shè)計的制度秩序；二是在“族際主義”的邊疆治理模式中，邊疆地區(qū)的邊民并不像王朝核心統(tǒng)治區(qū)域的臣民一樣被重視；三是在儒家思想的熏陶下，無論是學(xué)堂教育還是家庭教育，邊民受到較深入的奴性教育，從小便被灌輸極其嚴(yán)重的依附思想和理念。由于邊民缺乏國民意識，所以對于晚清時期西方列強的入侵邊疆地區(qū)被肢解的現(xiàn)狀顯得無動于衷。一定程度上，這暴露出邊民長期在奴隸服從意識影響下，形成政治冷漠心理。

(二)1840年至1949年：臣民屬性向國民屬性轉(zhuǎn)變

晚清時期，西方列強發(fā)動殖民戰(zhàn)爭不斷沖擊中國傳統(tǒng)的天下觀。隨著朝貢體系逐漸崩潰，中國逐漸產(chǎn)生出新的國家觀。與此同時，邊民的國民意識顯露雛形，19世紀(jì)70年代的“邊疆危機”更是體現(xiàn)了邊民保家衛(wèi)國國民意識的覺醒。(2)19世紀(jì)70年代的“邊疆危機”包括日美侵犯臺灣、馬嘉理事件、俄國對新疆的侵略等。比如從云南邊民反對英帝國主義入侵的馬嘉理事件中可見一斑。何為國民？“國者何？積民而成也。”[1](P310)國民源于西方民族國家的產(chǎn)生。民族國家建立起“王在法下”的民主政治制度，在憲法中承認(rèn)“主權(quán)在民”“天賦人權(quán)”等民主原則，尤其是法國的《人權(quán)宣言》和美國的《獨立宣言》為典型代表，其中“公民身份”得到明確。而現(xiàn)代意義上的“國民”一詞則來源于日本的漢字新詞。自明治維新以來，日本全面學(xué)習(xí)西方，將本國依法保有國籍的全體民眾統(tǒng)稱為國民。清末以梁啟超為代表的知識分子開始“翻譯救國”，戊戌變法失敗后，梁啟超流亡日本，他的思想發(fā)生改變，引入日本的國民思想，以求構(gòu)建新的中國。國民不同于人們對王朝國家時代“臣民”“子民”等傳統(tǒng)意義上的理解，作為國家的基本組成要素，國民是政治建構(gòu)的產(chǎn)物，國民性被塑造而成。梁啟超認(rèn)為：“有國家思想能自布政治者，謂之國民?！盵5](P663)在梁氏看來，國與民是一體而論的，兩者互相成就。安德森認(rèn)為，國家是想象的共同體，是被建構(gòu)出來的。國家指代的就是民族國家。在西方的民族國家中，國家和公民是對立存在的。而梁啟超運用國民性改造和民族國家構(gòu)建來化解國家危機，[6]認(rèn)為國民和國家是一體的，具有高度的同一性，是作為建構(gòu)中國民族國家工具需要而產(chǎn)生。

在清王朝不斷出現(xiàn)邊疆危機的背景下，為了應(yīng)對邊疆問題，邊疆民眾開始自主或者被組織動員起來。在動員過程中，全體臣民包括邊民的國民身份開始被塑造，其中面臨最重要的問題就是中國國民性不足，而國民應(yīng)該從屬于國家。概括而言，此時的國民內(nèi)涵主要有以下兩方面：一是和國家制度相關(guān)。清政府統(tǒng)治不力，使得國家危機四伏，國運日衰。在內(nèi)外交困之際，國家亟待一種新的制度出現(xiàn)來解決邊疆危機。因此，整個國家在救亡圖存的大背景下階層發(fā)生巨變，邊疆民眾尤其是知識分子等有識之士的社會心理發(fā)生根本性變化。他們?yōu)榱私?gòu)起新的國家，有效應(yīng)對邊疆危機，第一要務(wù)就是要根除邊疆民眾的奴民屬性，使之成為新國民以支撐相應(yīng)的國家制度環(huán)境。二是和國民身份相關(guān)。西學(xué)東漸以來，西方諸國以及日本的公民思想傳入中國，中國的知識分子借此改造臣民的奴隸性，以此塑造新的國民身份，造就新一代國民。梁啟超等知識分子接受國家有機體論，認(rèn)為國民與國家密切相關(guān)，屬于同物異名而已。為了增強民眾的國家主義觀念，必須將臣民改造成為國民。只有這樣，現(xiàn)代國家才可以建立起來。

在以學(xué)習(xí)器物和西方制度為代表的洋務(wù)運動中，“區(qū)域主義”治理模式開始在邊疆初步實踐，比如《大清律例》的重制使用。邊疆地區(qū)也建立起了新型工業(yè)，部分邊民也在新式學(xué)堂里接受了新式教育。隨著甲午戰(zhàn)爭以及后續(xù)立憲運動的失敗，為了增強統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)，清朝的統(tǒng)治階級不得不需要引入新的合法性源泉。哈貝馬斯就直言：“民族的自我理解形成了文化語境，過去的臣民在這個語境下會變成政治意義上的積極公民”。[7](P131～132)雖然清末新政頒布了《欽定憲法大綱》，對于臣民的基本權(quán)利作了規(guī)定，但是立憲派和革命派對于中國未來的走向分別作了嘗試。最終辛亥革命取得成功，“中華民國”宣揚的民主共和思想傳播到邊疆地區(qū)。這在憲制層面上為邊疆民眾提供了憲法依據(jù)，使得全體國民包括邊民群體首次在國家制度層面獲得了國民身份。

“中華民國”建立后，1912年3月11日公布《中華民國臨時約法》：“中華民國之主權(quán)，屬于國民全體?！盵8](P220)《臨時約法》對國民的權(quán)利義務(wù)作了規(guī)定，用國民的平等觀念取代了臣民的等級觀念。從國家角度來看，此時的國民身份更多是一種“資格”，是國民個體在國家這個政治共同體的成員資格。國民身份作為邊民和國家的聯(lián)系紐帶，加強兩者之間的關(guān)系?？傮w來看，此時邊民的國民身份內(nèi)涵包括以下幾方面：第一，國民身份的角色。邊民被賦予公民權(quán)，作為國家公民個人存在和參與國家政治。第二，國民身份的特征。即身份認(rèn)同意識、有相應(yīng)權(quán)利和義務(wù)、參與公共事務(wù)、認(rèn)同社會核心價值觀。辛亥革命的成功，就是新國民的成功。然而公民力量依然薄弱，奴隸心態(tài)依然受到傳統(tǒng)糟粕文化的影響。為了使民眾的個人主體性體現(xiàn)出來，于是新文化運動產(chǎn)生。不過這也更多與知識分子、學(xué)生有關(guān)，普通民眾并沒有覺醒，思想也沒有傳播到邊疆地區(qū)。隨著五四運動的發(fā)生，工人取代學(xué)生成為主力軍，中國共產(chǎn)黨的成立，馬克思主義傳播更為迅速。這使得個人主義為代表的國民觀讓位于集體主義為代表的國民觀。伴隨著國民觀的轉(zhuǎn)變，即從臣民的身份和觀念向公民的身份和觀念逐漸轉(zhuǎn)變的過程中，民族主義的觀念有著非常重要的歷史意義。[9](P97)在這個轉(zhuǎn)變過程中，“中華民國”政府采取措施加大本國公民對于國家的認(rèn)同，最為突出的就是選舉權(quán)擴大到所有成年人，縮小了財富和宗教信仰的限制。遺憾的是，邊疆地區(qū)的落后和條件限制，使得大部分邊民不能享受到國民待遇，邊疆現(xiàn)代化遙遙無期。

隨著俄國十月革命的勝利，勞工專政理論傳入中國，尤其是中國共產(chǎn)黨的成立，推動馬克思主義中國化“階級”這一詞匯在中國開始有了一席之地。因此，國民更多與國家有關(guān)，人民則是階級意義更濃。孫中山將中國革命分為民族革命、民權(quán)革命和民生革命，不過由于現(xiàn)實實踐的失敗，在整個“中華民國”時期，當(dāng)局并沒有實現(xiàn)三民主義的目標(biāo)。中國還是一個“鄉(xiāng)土中國”，現(xiàn)代化的國家沒有建立起來，最終廣大邊疆民眾選擇了中國共產(chǎn)黨，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下完成了社會革命，由此邊民群體獲得了真正意義上的國民身份。

(三)新中國成立以來：國民身份屬性確立和強化

新中國成立初期，中國共產(chǎn)黨在穩(wěn)定邊疆形勢后，采取了一系列穩(wěn)邊固邊的政策手段。這一時期中國共產(chǎn)黨探索并形成了一種經(jīng)濟(jì)上予以照顧、情感上特別關(guān)懷、文化上注重交融、治理上追求靈活的軟治理模式。[10]政治上，國家推行社會主義改造，實行全民管理。一方面在邊疆地區(qū)建立戶籍制度，以此為基礎(chǔ)，城市實行單位制，農(nóng)村實行人民公社制度；另一方面進(jìn)行土地革命，重塑農(nóng)民和農(nóng)村的階級關(guān)系。為了改造傳統(tǒng)農(nóng)村，中國共產(chǎn)黨設(shè)立了行政村和建立了群眾組織。這不僅鞏固了人民民主政權(quán)，也為推動邊民的國民化奠定了基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)上，在邊疆地區(qū)實行生產(chǎn)資料全民所有制，對于邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展予以政策傾斜和照顧。文化上，注重民族關(guān)系的和諧共處，本著“交朋友，做好事”的民族工作方針。一方面，形成以民族區(qū)域自治為核心的民族政策，增進(jìn)邊民對于國家的認(rèn)同；另一方面，在邊疆地區(qū)逐步掃除文盲，廢除舊風(fēng)陋習(xí)，大力普及國民教育，國民意識開始確立，國民素養(yǎng)逐漸提高。

改革開放后，黨和政府持續(xù)推進(jìn)邊疆治理，尤其是西部大開發(fā)戰(zhàn)略啟動，國家對邊疆地區(qū)有了更為重大的頂層設(shè)計，例如興邊富民行動、扶貧攻堅等政策舉措，真正在“興邊”的基礎(chǔ)上做到了“富民”。因此通過政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面措施，邊民的國民化進(jìn)程大大加快。從目前來看，邊民的國民身份是通過以下方式塑造出來的：一是全方位推進(jìn)“文化潤邊”方略，即賦予邊民統(tǒng)一國籍，明確其國民身份。在邊疆全面普及國民教育、推行國家通用語言、健全文化服務(wù)體系、繁榮文化事業(yè)和產(chǎn)業(yè)等，國家主流文化的政治社會化功能得以充分發(fā)揮，使得邊民的國民身份認(rèn)同逐步確立，并得以持續(xù)強化，在邊疆大部分地區(qū)邊民的國民身份認(rèn)同已經(jīng)超越了對其他身份的認(rèn)同；二是有效推進(jìn)“強基固邊”“建城戍邊”等方略，即在邊疆大力發(fā)展以交通、通信等為核心的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，加快沿邊城市及城鎮(zhèn)的超常規(guī)跨越式發(fā)展，大大增進(jìn)了邊疆與內(nèi)地的交往交流交融，邊民的國民身份認(rèn)同得到空前增強。

二、邊民的國民化是邊疆現(xiàn)代化的重要影響因素

邊民國民化的本質(zhì)就是人的現(xiàn)代化，特別是人的政治素養(yǎng)的現(xiàn)代化。沒有邊民的廣泛參與、主動參與、自覺參與，邊疆治理就缺少強大的主體，邊疆現(xiàn)代化就缺少強大的動能。當(dāng)然，處于自發(fā)狀態(tài)的邊民是不會自然而然成為邊疆治理主體和邊疆現(xiàn)代化動能的，需要完成對邊民的政治塑造過程，即實現(xiàn)對邊民的國民化，把處于自發(fā)狀態(tài)的邊民打造成為擁有自覺責(zé)任意識的國民?？傮w上看，邊民的國民化主要是在政治方面深刻地影響著邊疆現(xiàn)代化進(jìn)程的，即邊民國民化是通過邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化來影響邊疆現(xiàn)代化的。

(一)邊民的國民化與增進(jìn)“五個認(rèn)同”

2015年8月24日，習(xí)近平總書記在中央第六次西藏工作座談會上指出：“必須全面正確貫徹黨的民族政策和宗教政策，加強民族團(tuán)結(jié)，不斷增進(jìn)各族群眾對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產(chǎn)黨、中國特色社會主義的認(rèn)同。”習(xí)近平總書記所強調(diào)的這“五個認(rèn)同”，既包括政治認(rèn)同，也包括文化認(rèn)同。政治學(xué)常識告訴我們，政治認(rèn)同是政治合法性的基礎(chǔ)，是政治秩序和政治穩(wěn)定的前提，是政治發(fā)展的要求。文化學(xué)常識也告訴我們，文化認(rèn)同是人類生存發(fā)展的價值引領(lǐng)、精神寄托、幸福源泉、前進(jìn)動力?！拔鍌€認(rèn)同”中所涵蓋的政治認(rèn)同和文化認(rèn)同，是相互依存、相互交織、相互促進(jìn)的關(guān)系，他們共同為國家的長治久安、民族的團(tuán)結(jié)和睦、邊疆的鞏固發(fā)展提供最堅實的根基和保障，增進(jìn)“五個認(rèn)同”對國家治理、邊疆治理都具有重大的戰(zhàn)略意義。

邊民的國民化是塑造和確立邊民的國民身份的過程，要求邊民不能局限在地域權(quán)威認(rèn)同、地域文化認(rèn)同和各民族認(rèn)同的狹小空間里，要突破這些認(rèn)同藩籬，站在國家主義立場上，把認(rèn)同境界升華到對偉大祖國、中華民族、中華文化的認(rèn)同。中國共產(chǎn)黨的“三個代表”屬性和中國人民、中華民族先鋒隊屬性，以及在國家的執(zhí)政地位決定了，對中國共產(chǎn)黨的認(rèn)同與對偉大祖國、中華民族、中華文化的認(rèn)同具有高度的一致性。另外，中國特色社會主義是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全體中國人民開辟探索出來的一條能夠引領(lǐng)中華民族實現(xiàn)偉大復(fù)興的成功道路，對中國特色社會主義的認(rèn)同，與對偉大祖國、中華民族、中華文化的認(rèn)同也具有高度的一致性?？梢?，邊民國民化的首要任務(wù)是增進(jìn)邊民“五個認(rèn)同”。增進(jìn)邊民“五個認(rèn)同”既是推進(jìn)邊民國民化的重大政治任務(wù)，又是基本政治原則，離開“五個認(rèn)同”的邊民國民化，在政治上是錯誤的，也是危險的。把增進(jìn)邊民的“五個認(rèn)同”作為推進(jìn)邊民國民化的首要任務(wù)，對邊疆現(xiàn)代化發(fā)展具有重大影響，其不僅保證邊疆現(xiàn)代化始終沿著正確的方向前進(jìn)，而且為邊疆現(xiàn)代化提供了安定團(tuán)結(jié)的政治環(huán)境和文化環(huán)境。

(二)邊民國民化與邊疆社會發(fā)育

在國家治理或區(qū)域治理中存在三大推動力量，即政府力量、市場力量、社會力量。國家或區(qū)域的治理效能取決于這三大力量之間良好協(xié)同關(guān)系建構(gòu)，三者各有自己最擅長的領(lǐng)域，在各最自擅長領(lǐng)域發(fā)揮作用的同時，又能夠相互補位。政府力量在公共物品的供給領(lǐng)域有較突出的優(yōu)勢，市場力量在私人物品的供給領(lǐng)域最有效率，社會力量在慈善和公益、第三次分配等領(lǐng)域具有政府和市場都不具備的獨特功能。一般來說，三者的互補關(guān)系是，在政府失靈的領(lǐng)域會有市場力量或社會力量來補位，市場失靈的領(lǐng)域會有政府力量或社會力量來補位，社會力量失靈的領(lǐng)域會有政府力量或市場力量來補位?？傊N力量各有優(yōu)勢，也各有劣勢，它們之間若能在治理實踐中形成合理分工、相互協(xié)同、優(yōu)勢互補關(guān)系，就能激發(fā)出最大的治理效能。由于自然地理和社會歷史等多重因素的影響和制約，我國邊疆地區(qū)的社會力量較為弱小，不足以發(fā)揮本應(yīng)該有的治理功能，邊疆治理主要靠政府力量和市場力量來支撐和推動，制約了邊疆治理效能的整體性躍升。提高邊疆治理效能，除了進(jìn)一步挖掘政府力量、市場力量外，必須大力培育和開發(fā)社會力量。

邊疆社會力量的成長，有四個層面的表現(xiàn)形式：一是邊民的國民人格的形成。邊民不會先天形成國民人格，需要有目的、有計劃、有措施的熏陶和培養(yǎng)過程，即邊民的國民化過程；二是具備國民人格的邊民規(guī)模越來越壯大；三是具備國民人格的邊民，其組織化程度越來越高；四是維系邊疆社會正常運轉(zhuǎn)的非國家制度的形成和發(fā)展。從邊疆社會力量成長的四個表現(xiàn)形式來看，邊民的國民化與邊疆社會力量的成長存在著相當(dāng)密切的正相關(guān)關(guān)系，即邊民的國民化進(jìn)程會直接促進(jìn)邊疆社會力量的成長。邊民的國民化就是培養(yǎng)邊民的國民人格的過程。國民人格的特質(zhì)是有強烈的國家認(rèn)同感和民族認(rèn)同感，有擔(dān)當(dāng)國家和民族使命和責(zé)任的歷史自覺，有履行對國家義務(wù)的主動精神和公共精神等。國民人格的特質(zhì)剛好是社會力量成長的基礎(chǔ)，當(dāng)越來越多的邊民形成和具備了國民人格特質(zhì)，就是邊疆社會力量成長的體現(xiàn)。

(三)邊民的國民化與邊疆治理現(xiàn)代化

邊疆治理現(xiàn)代化是以邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化為依托的邊疆治理活動及其過程的科學(xué)化、民主化、法治化、協(xié)同化、程序化和高效化。邊疆治理體系是有關(guān)邊疆的治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理制度、治理方式和治理客體的總和。[11](P274)邊疆治理體系是由目標(biāo)價值體系、組織架構(gòu)體系、制度政策體系、方略方法體系、資源保障體系等要素所構(gòu)成的有機整體。構(gòu)成體系的各要素，不僅具有整體性、相關(guān)性，也具有層次性，即各要素對于體系的功能具有主次之分。邊疆治理體系中，制度政策體系的功能最為重要。邊疆治理的制度包括根本制度、基本制度、重要制度等三個層次。黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本領(lǐng)導(dǎo)制度，人民代表大會制度是根本政治制度。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度是基本政治制度。對口支援制度、財政轉(zhuǎn)移支付制度等是邊疆治理的重要制度。無論哪個層次的邊疆治理制度，其有效運行都需要邊民的主動參與、自覺參與、廣泛參與，而缺乏國民人格屬性的邊民是趨向于疏離政治生活的，沒有參與制度運行的自覺性和主動性，只有完成了國民人格塑造的邊民，才會積極參與政治生活，并在民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理、民主協(xié)商等全過程民主環(huán)節(jié)中發(fā)揮作用，帶來民主治理的卓越效能。

邊疆治理能力是治理主體所具有的解決邊疆問題和處置邊疆事務(wù)的本領(lǐng)，也是治理體系運行產(chǎn)生的實際效果。[12](P304)邊疆治理能力是一種綜合性能力，包括邊疆發(fā)展問題治理能力、安全問題治理能力、認(rèn)同問題治理能力、民族問題治理能力、宗教問題治理能力、涉邊社會問題治理能力等。治理能力是受治理資源的充裕性，以及治理資源配置的科學(xué)性決定的。治理資源主要有人力資源、財力資源、物力資源、權(quán)力資源、權(quán)威資源、信息資源、文化資源、制度資源等，其中對治理能力的高低最具有決定性的資源是人力資源。邊疆治理的主體是一個分工合作體系，即黨、政、軍、警、民合力治邊體系，可見“民”是邊疆治理的重要主體。這里的“民”，即邊民，可以以兩種形態(tài)參與邊疆治理，一是個體形態(tài)的邊民，二是組織化形態(tài)的邊民。對于個體形態(tài)的邊民來說，其有序參與邊疆治理的人數(shù)越多，意味著邊疆治理的人力資源越充裕；對于組織化形態(tài)的邊民來說，其參與邊疆治理的程度越高，意味著邊疆治理的人力資源配置越趨于科學(xué)。這兩個方面都是生成邊疆治理能力的力量源泉。推動邊民的國民化，有助于把處于自然狀態(tài)的邊民改造成為有國家意識和國家情懷的國民，有助于激發(fā)他們?yōu)閲謶n、為國擔(dān)責(zé)的國民主體性，從而以更大的積極性、主動性參與到國家治理和邊疆治理的過程中來。

三、邊民國民化的實現(xiàn)方式

馬克思認(rèn)為：“人的本質(zhì)不是單個人所固有的抽象物，在其現(xiàn)實性上，它是一切社會關(guān)系的總和。”[12](P56)邊民的國民人格屬性的形成同樣不是上天賦予的，也不是自然歷史進(jìn)程中自發(fā)產(chǎn)生的，而是受到邊疆社會環(huán)境的深刻影響，自覺形成的。這個自覺性體現(xiàn)在，可以通過有目的、有計劃、主動地營造適宜的社會環(huán)境，通過優(yōu)化社會環(huán)境要素的方式，推進(jìn)邊民國民人格屬性的涵育和養(yǎng)成。

(一)邊疆國民教育高質(zhì)量發(fā)展

國民教育是國家依法舉辦，以提高國民思想道德素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)、身心健康素質(zhì)，促進(jìn)國民全面發(fā)展為目的的教育形態(tài)。國民教育對國家發(fā)展具有強大的政治功能、經(jīng)濟(jì)功能、社會功能和文化功能。在政治功能方面，就是立德樹人，培養(yǎng)政治上合格的社會主義事業(yè)的接班人；在經(jīng)濟(jì)功能方面，就是培養(yǎng)各類專業(yè)人才，能夠勝任社會主義現(xiàn)代化建設(shè)任務(wù)；在社會功能方面，培養(yǎng)身心健康、理性平和的合格公民，成為社會主義和諧社會的堅實基礎(chǔ)；文化功能方面，就是傳播傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化、社會主義先進(jìn)文化，傳播傳承人類文明發(fā)展的一切優(yōu)秀成果，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供先進(jìn)的思想引領(lǐng)和強大的精神動力。從國民教育的政治功能上看，國民教育的首要政治任務(wù)是把全體人民培養(yǎng)和塑造成具有強烈國家認(rèn)同感、使命感、責(zé)任感的國民，所以《中華人民共和國教育法》第四條規(guī)定：“教育是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)，對提高人民綜合素質(zhì)、促進(jìn)人的全面發(fā)展、增強中華民族創(chuàng)新創(chuàng)造活力、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興具有決定性意義”。[13]

在我國邊疆地區(qū)，特別是邊境地區(qū)，長期以來由于地理空間上的邊遠(yuǎn)性、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的滯后性等因素，造成邊疆國民教育體系不完善，國民教育基礎(chǔ)設(shè)施較薄弱、師資資源較稀缺、經(jīng)費保障較困難等問題，邊疆國民教育的發(fā)展水平明顯比內(nèi)地落后，嚴(yán)重制約了充分發(fā)揮邊疆國民教育功能，特別在對邊民的國民人格的培育和塑造方面，沒有完全實現(xiàn)橫向到邊、縱向到底的全覆蓋，也沒有達(dá)到預(yù)期的效果。邊民的國家意識、國族意識、國法意識、國土意識、國安意識、國防意識等仍然存在短板和弱項。

進(jìn)一步促進(jìn)邊民的國民化，需要充分激發(fā)邊疆國民教育的多元功能，特別是政治功能。這需要通過健全邊疆國民教育體系，完善邊疆國民教育制度，提高邊疆國民教育發(fā)展質(zhì)量來實現(xiàn)。邊疆國民教育的主要短板是學(xué)前教育和初等教育沒有實現(xiàn)全覆蓋，中等教育質(zhì)量不高，高等教育發(fā)展水平較低等。我國邊疆地廣人稀，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較低，村社星羅棋布，且村社人口規(guī)模普遍偏少，學(xué)前教育和初等教育辦學(xué)成本高昂，導(dǎo)致學(xué)前教育和初等教育覆蓋率較低；對于中等教育和高等教育而言，由于優(yōu)質(zhì)教育教學(xué)資源匱乏，教育經(jīng)費投入不足，教育教學(xué)管理水平滯后，嚴(yán)重制約了邊疆中等教育和高等教育的發(fā)展質(zhì)量。使用國家規(guī)定的通用語言和通用文字作為主要教育工具，是國民教育的標(biāo)志和標(biāo)配，推進(jìn)邊疆國民教育的高質(zhì)量發(fā)展，必須在國民教育的全過程、全領(lǐng)域、全環(huán)節(jié)實現(xiàn)國家通用語言文字的普及和全覆蓋；國家有必要謀劃和制定“邊疆教育振興戰(zhàn)略”，通過國家支持、對口支援等措施加快推進(jìn)邊疆國民教育的高質(zhì)量發(fā)展。

(二)邊疆國民文化繁榮興盛

這里的國民文化，特指當(dāng)代我國國民人格培養(yǎng)中，以提高公眾對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國特色社會主義道路、中國共產(chǎn)黨的認(rèn)同水平為目的，不斷凝練形成的價值觀念、精神追求、行為規(guī)范等的總和。國民文化是一種有特定內(nèi)涵的文化形態(tài)，盡管其以抽象的無形的狀態(tài)存在，但其可以通過具體的故事、人物、儀式、符號等來呈現(xiàn)出來，并可以借助大眾傳媒、廣播影視、文學(xué)藝術(shù)等載體進(jìn)行傳播傳承。凝練形成國民文化，并推動其繁榮發(fā)展，對于我國公眾明晰國民身份，塑造國民人格，培養(yǎng)國民意識，增強國民責(zé)任等具有重大作用。

我國邊疆長期處于國家核心文化、主流文化的邊緣地帶，地域文化、民族文化、宗教文化等相對多樣且影響深遠(yuǎn)，外來文化的傳播也較廣泛，上述文化形態(tài)中，盡管也包含有部分國民文化的因素，但大多數(shù)內(nèi)容不屬于國民文化的范疇，非國民文化因素的廣泛存在，會干擾、弱化，甚至消解國民文化的形成及傳播。這一文化現(xiàn)象的長期存在，造成了邊民的國民意識、國家意識、國族意識、國法意識、國防意識、國安意識等相較內(nèi)地低很多，“五個認(rèn)同”的水平也低很多，這不利于邊疆的長治久安、和諧穩(wěn)定，也不利于邊疆的現(xiàn)代化發(fā)展。所以，在地域文化、民族文化、宗教文化、外來文化等的重重包圍中，培育壯大國民文化，并使其成為邊疆文化的主流，成為邊疆文化發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)。

凝練形成邊疆國民文化，并推動其繁榮興盛，一是要確立社會主義核心價值觀的主導(dǎo)地位，這是國民文化形成并發(fā)展壯大的關(guān)鍵內(nèi)核；二是要以揚棄的態(tài)度對待邊疆地域文化、民族文化、宗教文化和外來文化，要善于從中主動吸收有利于國民文化生成的優(yōu)秀成分、積極因素，這是國民文化發(fā)展壯大并產(chǎn)生廣泛影響的肥沃土壤；三是要大力推動既體現(xiàn)社會主義核心價值觀，又具有鮮明邊疆特色，既服務(wù)于邊疆各族群眾精神需要，又有利于國民文化繁榮發(fā)展的優(yōu)秀文藝作品的創(chuàng)作。承載國民文化價值追求的優(yōu)秀文藝作品的大量涌現(xiàn)、持續(xù)涌現(xiàn)，是培養(yǎng)塑造邊民國民人格的有力精神武器。譬如一部充分體現(xiàn)上述要求的影視作品《湄公河大案》，對邊民國民人格的培育，比單調(diào)的理論說教更具有強大的感染力、塑造力；四是提高國民文化在邊疆地區(qū)的傳播力、引導(dǎo)力和影響力。國民文化對邊民國民人格的熏陶、塑造、培養(yǎng)，需要通過強大而有效的傳播體系來實現(xiàn)。邊疆地區(qū)要改變信息基礎(chǔ)設(shè)施較為落后現(xiàn)狀，借助國家大力投資“新基建”的契機，織密建強先進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)設(shè)施，把廣播影視資源、新聞輿論資源、教育教學(xué)資源等與先進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)充分嫁接和融合，構(gòu)建一個整合度高、服務(wù)能力強的傳播體系，既能全面覆蓋邊疆地區(qū)，又能有效輻射周邊國家。

(三)邊民有序政治參與擴大

政治參與是社會公眾為實現(xiàn)特定政治愿望，以實際行動介入政治過程，試圖影響公共政策效果的活動。政治參與有有序政治參與和無序政治參與之分。有序政治參與是在相關(guān)法律和制度范圍內(nèi)的參與活動。無序政治參與則是超越相關(guān)法律和制度范圍的參與活動。有序政治參與具有夯實政治合法性基礎(chǔ)、促進(jìn)政治發(fā)展和政治穩(wěn)定、激發(fā)政治活力和政治效能、維護(hù)社會公平正義、教育培養(yǎng)合格公民、監(jiān)督公權(quán)力的規(guī)范行使等功能。無序政治參與則對政治體系和社會運行都具有損害作用。因此，致力于有序政治參與的擴大，是社會主義民主政治建設(shè)的主要任務(wù)之一。

在邊疆地區(qū)擴大邊民的有序政治參與有利于推進(jìn)邊民的國民化。一是有序政治參與的擴大將提高邊民與國家政治體系之間的互動頻率，使邊民與國家政治體系之間逐步建立起密切的互信關(guān)系，降低邊民對國家政治體系的疏離感，增進(jìn)邊民對國家政治體系的歸屬感、認(rèn)同感和忠誠感；二是有序政治參與的擴大不僅使邊民的參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等得以實現(xiàn)，提升了政治滿意度，還相應(yīng)地帶來了一系列良好政治收益，如邊民所關(guān)心的政治意愿和利益訴求得以不同程度地實現(xiàn)，社會公平正義得以維護(hù)等，這些均有利于提升邊民在國家政治體系中的主體性感受，使邊民與國家之間建立起休戚與共、榮辱與共、命運與共的共同體關(guān)系，從而使邊民的國民屬性被有效激活和彰顯；三是有序政治參與的擴大將拓展和深化邊民對國家的認(rèn)知水平，根據(jù)心理學(xué)上“知—情—意—行”的規(guī)律，邊民對國家認(rèn)知水平的全面提高將孕育出邊民對國家強烈的情感傾向，進(jìn)而培育出邊民對國家的使命感和責(zé)任感。

擴大邊民有序政治參與，一是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機統(tǒng)一，這是邊民有序政治參與持續(xù)健康發(fā)展的前提條件；二是要不斷挖掘拓寬四個基本政治制度的參與渠道和參與機制。人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度，是保障邊疆各族群眾參與政治的主要制度，在這些制度保障下的參與渠道、參與機制、參與方式等，在科技發(fā)展、實踐創(chuàng)新的推動下，具有較大的拓展空間，要鼓勵邊疆地方、基層政治生活中把最新的信息技術(shù)、數(shù)字技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等引入政治參與領(lǐng)域，拓寬參與渠道，豐富參與機制，創(chuàng)新參與方式，使四個基本政治制度既得到有效堅持，又得到持續(xù)完善；三是要在邊疆治理、基層治理過程中，創(chuàng)新和發(fā)展不同領(lǐng)域、不同層次、不同類型的協(xié)商民主體制機制。協(xié)商民主是邊民直接參與邊疆治理、基層治理中可行性和可操作性程度較高的民主形式，其直接性、廣泛性、實踐性可以確保邊民政治參與的持續(xù)擴大；四是要以發(fā)展全過程人民民主的理念，在邊疆治理的各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)、各鏈條，為邊民政治參與開辟空間、拓展渠道、創(chuàng)建機制、創(chuàng)新方式，使邊民可以通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督、民主協(xié)商等渠道、機制、方式廣泛參與邊疆治理。