國企違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資成因及其責(zé)任追究研究

楊蓉蓉 浙江浙華投資有限公司

黨的十八屆三中全會(huì)至今，國有企業(yè)改革進(jìn)到新一輪推進(jìn)階段。2015年8月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確提出“強(qiáng)化監(jiān)督避免國有資產(chǎn)流失”。從而逐漸，國務(wù)院相繼頒布了多種指導(dǎo)意見。2018年7月，國務(wù)院制定了《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》，確立定義了違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究。中央企業(yè)管理者未按規(guī)定執(zhí)行應(yīng)有的崗位職責(zé)，進(jìn)而導(dǎo)致國有資產(chǎn)處置遭到損失或有別的不良影響的，一經(jīng)核查，將對(duì)有關(guān)責(zé)任者依規(guī)要求其義務(wù)，并對(duì)它進(jìn)行解決。在這里情況下，文中討論國企違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資的緣由及其責(zé)任追究規(guī)章制度在落實(shí)措施上的提議，為國企違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究的實(shí)際工作中給予必需的基礎(chǔ)理論參考。

一、相關(guān)概念和理論基礎(chǔ)

（一）企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)概說

企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)包括十個(gè)方面，這種都會(huì)導(dǎo)致國有財(cái)產(chǎn)的損失以及其他嚴(yán)重結(jié)果。集團(tuán)管理方面內(nèi)部控制問題導(dǎo)致的重大違紀(jì)事件，使得企業(yè)蒙受損失；購買銷售管理方面，在擬定和履行合同時(shí)未按規(guī)定的違規(guī)經(jīng)營(yíng)；在工程承包建設(shè)方面，在招標(biāo)時(shí)價(jià)格與成本嚴(yán)重不符，合同約定不按規(guī)定；產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)和國有資產(chǎn)方面，未按規(guī)定程序和回避政策進(jìn)行，造成的國有企業(yè)利益受損；固定資產(chǎn)投資不按規(guī)定履行決策，造成的項(xiàng)目建設(shè)管理混亂；投資并購方面沒有按照規(guī)定程序進(jìn)行；改組改制方面，未按規(guī)定進(jìn)行清產(chǎn)核資和資產(chǎn)評(píng)估；資金管理違反規(guī)定，私設(shè)“小金庫”；風(fēng)險(xiǎn)管理制度方面缺失，缺乏應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力；以及其他違反規(guī)定，造成企業(yè)利益受損，應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為。

（二）國有企業(yè)的所有權(quán)性質(zhì)

當(dāng)前我國國有企業(yè)所有權(quán)經(jīng)國有企業(yè)改革浪潮后實(shí)行的是法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的突出特點(diǎn)是出資人并不是因?yàn)槠涑鲑Y而享有資產(chǎn)的支配權(quán)和處分權(quán)，而是由公司法人來決定資產(chǎn)的占有等權(quán)利，但是出資者仍然有其法人資產(chǎn)的收益權(quán)、重大事項(xiàng)決策權(quán)和在一定程度上決定管理層班子等權(quán)利。出資者一旦出資，就是獨(dú)立于出資者資產(chǎn)的存在，出資者將不能取回。

（三）委托代理與契約

委托代理理論是當(dāng)今公司治理管理所有權(quán)關(guān)系更替的邏輯起始點(diǎn)。在企業(yè)誕生不久的階段，那時(shí)候企業(yè)所有者也是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，這一做法具有很大的隱患和缺點(diǎn)，于是誕生了委托代理理論，提出要將企業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離。這一理論的提出，促使了國有企業(yè)的所有權(quán)性質(zhì)變更，法人所有權(quán)的形成。

委托代理關(guān)系中有四種契約關(guān)系，代表著人際關(guān)系的多樣性，它們分別是正式契約、關(guān)系契約、心理契約和社會(huì)契約[1]。正式契約是一種強(qiáng)制性的契約關(guān)系，風(fēng)險(xiǎn)小，有利于達(dá)成長(zhǎng)期的契約關(guān)系；關(guān)系契約也是一種隱形契約，顧名思義是非強(qiáng)制性的契約，一般基于企業(yè)中的非正式協(xié)議，用于彌補(bǔ)正式契約的先天不足的情況；心理契約強(qiáng)調(diào)公司與員工之間的關(guān)系，不同于以上二者，心理契約強(qiáng)調(diào)的是人與人之間心理層次的契約關(guān)系；社會(huì)契約則是一種個(gè)人向集體轉(zhuǎn)讓自然權(quán)利的契約，集體利益高于一切的契約精神。

（四）企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)

作為國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者，承擔(dān)著重大的政治和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，并有很高的受教育程度和管理經(jīng)營(yíng)能力，對(duì)于企業(yè)如何合規(guī)合法經(jīng)營(yíng)本應(yīng)該有著正確而清晰的認(rèn)知。所以國企領(lǐng)導(dǎo)者一旦有違規(guī)經(jīng)營(yíng)的行為，將對(duì)企業(yè)造成較大的損失。經(jīng)營(yíng)者本身除國企經(jīng)營(yíng)者的身份，自身也是有經(jīng)濟(jì)需求的自然人，在面對(duì)自身利益和公共利益發(fā)生沖突或是在面對(duì)稀有資源和獨(dú)立性很高的權(quán)力在握時(shí)，謀求個(gè)人利益的欲望有可能會(huì)沖破道德和法律的束縛，為了追求個(gè)人利益而占有、損害的公共利益，這種行為就是經(jīng)濟(jì)學(xué)中機(jī)會(huì)主義的一種典型表現(xiàn)。

二、國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資現(xiàn)狀分析

（一）國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資的表現(xiàn)形式

一旦國有企業(yè)發(fā)生違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為，有以下之一的表現(xiàn)形式，其負(fù)責(zé)人要承擔(dān)直接責(zé)任。負(fù)責(zé)人參與違反國家法律法規(guī)和公司管理制度的行為；沒有直接參與，但授意、指使、縱容下屬進(jìn)行違法違紀(jì)違規(guī)行為，或違規(guī)行為發(fā)生后進(jìn)行包庇的；對(duì)于重大事項(xiàng)的決策應(yīng)經(jīng)過充分討論、研判和審核等程序后才能決策，不經(jīng)過這些程序直接決策并批準(zhǔn)重大事項(xiàng)，導(dǎo)致企業(yè)或資產(chǎn)的重大損失或不良影響的；在民主決策時(shí)不考慮大部分人的抵制執(zhí)意管理決策、準(zhǔn)許、組織實(shí)施重點(diǎn)項(xiàng)目，導(dǎo)致不良影響或給企業(yè)權(quán)益和資產(chǎn)造成損害的；在重大事項(xiàng)決策或履行重要職責(zé)時(shí)，由第一責(zé)任人委托其他人員造成的決策不當(dāng)造成了重大損失或不良后果，仍是由第一責(zé)任人負(fù)直接責(zé)任；其他存在瀆職、失職的行為。

（二）國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資情況

由于國有企業(yè)的違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資追責(zé)機(jī)制建設(shè)初具成效，監(jiān)管機(jī)制逐漸成熟，違規(guī)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資個(gè)人行為都遭受了依法打擊和責(zé)任追究制度，相對(duì)應(yīng)的貪污受賄現(xiàn)象依規(guī)獲得了整頓，相對(duì)應(yīng)的國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象大大減少，在相關(guān)法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)章制度的服務(wù)保障下，多單位管控、監(jiān)督的拼搏下，國有企業(yè)項(xiàng)目投資經(jīng)營(yíng)整體狀況步入正軌[2]。

三、國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究的原因

（一）國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)的政治根源

國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)涉及的原因眾多，究其政治根源還是與國有企業(yè)本身的體制和制度是分不開的。與政治體制的民主選舉產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)人的體制不同，國有企業(yè)的負(fù)責(zé)人并不是由員工選舉的，很多國企和央企的高管都是政府部門管理出身，將到企業(yè)的管理歷練當(dāng)作為升職晉升添磚加瓦，這種把自我目的和需求擺在第一位的做法會(huì)帶來諸多不良影響[3]。

雖然國有企業(yè)完成了改革，創(chuàng)建起來的人事制度不斷完善，但因?yàn)閲鵂I(yíng)企業(yè)所處地位，許多國有企業(yè)都是有其行業(yè)、領(lǐng)域內(nèi)的優(yōu)點(diǎn)地位，憑著先天性的資源寡頭或行政壟斷，此外仍然享有現(xiàn)行政策福利，國營(yíng)企業(yè)的地位優(yōu)越讓他們不用憂慮市場(chǎng)需求工作壓力，長(zhǎng)久以往造成國有企業(yè)欠缺創(chuàng)新精神，運(yùn)營(yíng)高效率不高，乃至在這類惡循環(huán)下發(fā)生虧本以后仍由國家來接手整頓雖然國有企業(yè)完成了改革，創(chuàng)建起來的人事制度不斷完善，但因?yàn)閲鵂I(yíng)企業(yè)所處地位，許多國有企業(yè)都是有其行業(yè)、領(lǐng)域內(nèi)的優(yōu)勢(shì)地位，憑著先天性的資源壟斷，此外仍然享有現(xiàn)行政策福利，國營(yíng)企業(yè)的地位優(yōu)越，讓少數(shù)員工競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)弱化，長(zhǎng)久以往造成少數(shù)國有企業(yè)欠缺創(chuàng)新精神，運(yùn)營(yíng)高效率不高。

（二）委托代理行為的責(zé)任追究與激勵(lì)

前文講過委托代理行為是企業(yè)出資者委托經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，從而實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的行為。在國有企業(yè)中，存在著兩層委托行為，第一層是全體中國人民委托國家經(jīng)營(yíng)企業(yè)和國有資本，第二層是國家委托國有企業(yè)法人經(jīng)營(yíng)企業(yè)和國有資本。在這兩層委托代理中，既是權(quán)利的交替，又是責(zé)任的賦予。在國家委托法人代理經(jīng)營(yíng)國有企業(yè)這一層關(guān)系中，對(duì)于經(jīng)營(yíng)情況實(shí)施獎(jiǎng)懲制度，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)問題或是國有資產(chǎn)受到損害會(huì)追究其責(zé)任，國有資產(chǎn)在經(jīng)營(yíng)中如果實(shí)現(xiàn)了保值升值，則應(yīng)給予國企法人一定的激勵(lì)[4]。

（三）國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究機(jī)制不健全

一旦出現(xiàn)國有企業(yè)的違規(guī)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象，就需要去追責(zé)，但是我國長(zhǎng)期以來存在國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)投資管理權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象，以致即使當(dāng)國有企業(yè)調(diào)查出投資決策失誤、不合規(guī)的現(xiàn)象時(shí)，項(xiàng)目相關(guān)并負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)層或責(zé)任人已不在原有崗位，國企內(nèi)部追責(zé)機(jī)制無法繼續(xù)發(fā)揮作用，甚至有些當(dāng)權(quán)責(zé)任人明知任期會(huì)短于工期，就會(huì)因權(quán)責(zé)不對(duì)等而對(duì)工程項(xiàng)目不負(fù)責(zé)。個(gè)別國有企業(yè)長(zhǎng)期存在“所有者缺位”“獨(dú)董不獨(dú)立”以及“監(jiān)事不監(jiān)督”等治理缺陷，導(dǎo)致這些國有企業(yè)的管理中，出現(xiàn)這樣或那樣的問題。個(gè)別企業(yè)甚至出現(xiàn)這樣的情況，經(jīng)理擔(dān)任董事或董事長(zhǎng)，造成董事會(huì)由經(jīng)理層全權(quán)負(fù)責(zé)操縱，使董事會(huì)失去監(jiān)管和決策的功效。欠缺管控非常容易滋長(zhǎng)經(jīng)理層掩蓋報(bào)表數(shù)據(jù)、控制盈利等個(gè)人行為，對(duì)董事會(huì)和公司股東匯報(bào)的虛假信息。與此同時(shí)在個(gè)別國企中，經(jīng)理憑著影響力和權(quán)力為本身鏟除監(jiān)管和核查的阻礙，在公司生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、融資金融等決策中，一味地牟取本人個(gè)人利益，而不因企業(yè)價(jià)值評(píng)估利潤(rùn)最大化為導(dǎo)向性，進(jìn)而造成違反規(guī)定運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目投資個(gè)人行為[5]。

四、完善國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究對(duì)策

（一）建立完善政府管理體制

國家和政府作為出資方，應(yīng)該充分發(fā)揮自身作用，建立完善管理體制，通過董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)履行自身的職責(zé)，加強(qiáng)內(nèi)部控制，對(duì)私設(shè)小金庫、牟取私利、違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資等行為及時(shí)發(fā)現(xiàn)并遏制，從制度上嚴(yán)格管理，改善以往松散的監(jiān)督體制和管理制度[6]。

（二）完善內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)

強(qiáng)化國有企業(yè)中董事會(huì)的決策權(quán)，尤其是重大事項(xiàng)決策權(quán)不能握在一個(gè)人的手中。在國企違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資的追責(zé)制度中，董事會(huì)應(yīng)盡的職責(zé)就是完善內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)，嚴(yán)格考核項(xiàng)目的立項(xiàng)招標(biāo)等各個(gè)環(huán)節(jié)，避免違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。將股東組成的董事會(huì)作為國有企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)者權(quán)力的制衡，提高國企整體決策水平。

（三）完善國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)監(jiān)督

審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)事會(huì)、監(jiān)察部門共同構(gòu)成了國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)體系，是保障違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資追責(zé)制度落實(shí)的主要力量，各部門充分發(fā)揮自身職能，注意結(jié)合內(nèi)部控制管理，對(duì)濫用職權(quán)的現(xiàn)象嚴(yán)加防范。如果出現(xiàn)違法亂紀(jì)現(xiàn)象要深入調(diào)查，合法取證，及時(shí)處理，必要時(shí)公檢法機(jī)關(guān)需要介入。

（四）國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究的政府監(jiān)管與防范

一些超大型國有企業(yè)和對(duì)本地地方財(cái)政收入等影響和奉獻(xiàn)非常大，公司的收益和當(dāng)?shù)卣氖找嬷苯訏旃?，政府部門對(duì)國營(yíng)企業(yè)的違規(guī)經(jīng)營(yíng)欠缺應(yīng)有管控與預(yù)防。政府部門對(duì)這種違規(guī)的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資不可以置若罔聞，作為監(jiān)管方應(yīng)充分發(fā)揮自己的管理職能。務(wù)必創(chuàng)建責(zé)任確立、管束合理的企業(yè)融資問責(zé)制度。追責(zé)行為主體包含國有企業(yè)本身和承擔(dān)投資人崗位職責(zé)的各個(gè)組織。《違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究實(shí)施辦法》的頒布，確立了責(zé)任追究范疇的實(shí)際情形，量化分析了財(cái)產(chǎn)損害評(píng)定的方式，確立了運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目投資責(zé)任追究的實(shí)際情形，細(xì)化了責(zé)任追究解決和責(zé)任追究程序流程。具體指導(dǎo)程序的細(xì)化和明確具體有利于明確職責(zé)和義務(wù)，使實(shí)際問責(zé)工作中更具有可操作性。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)有別的有關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)幫助問責(zé)行為主體充分發(fā)揮制約功效。國企內(nèi)部監(jiān)事會(huì)和審計(jì)部門要提升專業(yè)素養(yǎng)，加強(qiáng)監(jiān)督，勇于立即強(qiáng)調(diào)和檢舉生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中具有的非法經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資個(gè)人行為。如未發(fā)覺非法經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資個(gè)人行為，或發(fā)覺后未立即匯報(bào)乃至隱瞞不報(bào)的，需進(jìn)一步追責(zé)監(jiān)事會(huì)和審計(jì)部門的義務(wù)，對(duì)其不當(dāng)作乃至違規(guī)行為開展懲罰。根據(jù)創(chuàng)建這類既包含經(jīng)營(yíng)人監(jiān)督又包含監(jiān)管者監(jiān)督的雙向監(jiān)督管理體系，可以提升監(jiān)督管束的實(shí)效性，推動(dòng)問責(zé)制度的有效性執(zhí)行，為減輕國有資產(chǎn)流失給予規(guī)章制度基本[7]。

（五）建立科學(xué)有效的考核激勵(lì)機(jī)制

建立科學(xué)合理的考核激勵(lì)機(jī)制針對(duì)違反規(guī)定運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目投資個(gè)人行為擁有一定的抑制效果，而且憑著激勵(lì)機(jī)制的以獎(jiǎng)代罰，也是針對(duì)責(zé)任追究制度可以合理執(zhí)行的內(nèi)部整治基礎(chǔ)。對(duì)國有制企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的考核激勵(lì)機(jī)制應(yīng)長(zhǎng)久堅(jiān)持不懈，可以更好地反映經(jīng)營(yíng)者的方式和方法與企業(yè)績(jī)效或財(cái)產(chǎn)營(yíng)運(yùn)高效率掛勾，進(jìn)而在一定水平上防止經(jīng)營(yíng)者造成項(xiàng)目投資急功近利個(gè)人行為或不當(dāng)作個(gè)人行為。貫徹落實(shí)到每個(gè)國企中，應(yīng)聯(lián)系實(shí)際，建立考核激勵(lì)機(jī)制，依據(jù)不一樣高管級(jí)建立規(guī)范化管理的績(jī)效管理體系，加強(qiáng)高層住宅與中高層的績(jī)效考核管理義務(wù)，提高考核結(jié)果的影響效力，將考核結(jié)果與獎(jiǎng)勵(lì)金、薪資及職位升遷等掛勾。將國務(wù)院頒布的違反規(guī)定資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任追究制度的有關(guān)實(shí)施意見中追究責(zé)任扣薪的解決方法，與國有制企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的考核激勵(lì)機(jī)制有機(jī)結(jié)合，進(jìn)一步提高激勵(lì)的實(shí)效性。

五、結(jié)語

很多國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)虧損和國有資產(chǎn)流失的問題源頭都指向國企違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資，而有效地違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資追責(zé)制度有望止住這一問題。文章在普及了相關(guān)概念和理論基礎(chǔ)之后，分析了當(dāng)前違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資的現(xiàn)狀以及違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資現(xiàn)象背后的成因，據(jù)此制定了一些應(yīng)對(duì)的對(duì)策。