少數(shù)民族生態(tài)移民社區(qū)治理問題及對(duì)策①

劉藝 王文棣

（甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院 甘肅蘭州 730070）

“生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批”既是打通精準(zhǔn)脫貧“最后一公里”的重要措施之一，也是我國扶貧攻堅(jiān)政策下推動(dòng)城市化建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)特色扶貧開發(fā)實(shí)踐［1］。隨著2020年脫貧任務(wù)全面完成，生態(tài)移民社區(qū)搬遷工作已進(jìn)入后續(xù)鞏固脫貧成果為重心的新階段。生態(tài)移民關(guān)系著人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，而社區(qū)治理是生態(tài)移民社區(qū)建設(shè)工作中的重要環(huán)節(jié)。

目前，關(guān)于生態(tài)移民扶貧安置社區(qū)治理研究較少，一些學(xué)者對(duì)生態(tài)移民搬遷后的社區(qū)治理工作進(jìn)行了一系列研究。研究結(jié)果表明，生態(tài)移民社區(qū)治理存在著社會(huì)組織發(fā)育不全［1］、生態(tài)移民社區(qū)服務(wù)滯后［2］、社區(qū)成員歸屬感不強(qiáng)以及社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)程度不高［3］等問題，但對(duì)于少數(shù)民族與漢族共建社區(qū)的研究尚少涉及。生態(tài)移民社區(qū)治理問題是貧困地區(qū)人民實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的重要舉措，也是社區(qū)建設(shè)發(fā)展過程中面臨的新挑戰(zhàn)。本文以甘肅省瓜州縣少數(shù)民族移民社區(qū)為研究對(duì)象，與紅寺堡生態(tài)移民社區(qū)治理案例進(jìn)行對(duì)照，以問卷調(diào)查和深度訪談的方式了解該社區(qū)生態(tài)移民治理現(xiàn)狀，通過分析發(fā)現(xiàn)其存在的問題，對(duì)進(jìn)一步加快和促進(jìn)甘肅省移民社區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提出建設(shè)性意見。

1 瓜州縣社區(qū)治理概況

1.1 生態(tài)扶貧移民安置社區(qū)概況

瓜州縣地處甘肅省河西走廊西端，東臨玉門市，西通敦煌市，南北與肅北蒙古族自治縣相連，西北與新疆維吾爾自治區(qū)哈密市接壤?？h境東西長185 km，南北寬220 km，面積2.4萬km2。有回族、東鄉(xiāng)族、藏族等20個(gè)少數(shù)民族［4］。瓜州縣作為全國較大的易地生態(tài)扶貧移民安置區(qū)，當(dāng)前正處于由傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)向新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的過渡階段。

近年來，瓜州縣按照省、市的要求高度重視移民問題，緊緊圍繞移民群眾“移得進(jìn)、穩(wěn)得住、能致富”的目標(biāo)，靠實(shí)責(zé)任，落實(shí)措施，加快發(fā)展，總體上保持了社會(huì)的和諧穩(wěn)定［4］。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等多個(gè)方面已經(jīng)得到了改善，社區(qū)各項(xiàng)建設(shè)完善程度不斷提升，社區(qū)治理工作成效顯著。

1.2 生態(tài)扶貧移民安置社區(qū)治理現(xiàn)狀

在國家各項(xiàng)移民政策的推動(dòng)下，瓜州縣當(dāng)?shù)卣e極投身基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各村推行“五化”“五改”，致力于實(shí)現(xiàn)水質(zhì)凈化、村莊綠化、路燈亮化、墻院蓋化以及路面硬化全覆蓋，不斷提高居民家中“水改”“電改”“院改”以及“廁改”的完善程度和普及程度，努力實(shí)現(xiàn)環(huán)境美、村莊美、庭院美、田園美，不斷加強(qiáng)人居環(huán)境改善。各村及城鎮(zhèn)社區(qū)在治理過程中也出現(xiàn)了一些新問題和挑戰(zhàn)。本文通過層次抽樣法，對(duì)發(fā)展?fàn)顩r較好、一般、較差的村進(jìn)行問卷調(diào)查，共發(fā)放調(diào)查問卷320份，回收300份，回收率為93.75%。

在問卷調(diào)查中，關(guān)于社區(qū)評(píng)價(jià)項(xiàng)目中人們對(duì)社區(qū)服務(wù)滿意程度，選擇非常滿意或比較滿意的人數(shù)占比80%，選擇了一般的人數(shù)占比13.6%，僅有6.4%的人選擇了比較不滿意或非常不滿意，由此可見，村內(nèi)移民對(duì)區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)滿意度較高；關(guān)于對(duì)現(xiàn)在的生活狀況評(píng)價(jià)問題，有85%的民眾選擇了非常滿意或比較滿意，有10%選擇了一般，僅有5%的人選擇了比較不滿意或者非常不滿意，證明多數(shù)居民對(duì)現(xiàn)在自身生活狀況較為滿意；關(guān)于如果有可能，您是否愿意搬到別處去這一問題，97.6%的人選擇了否，僅有2.4%的人選擇了是，也證明了移民對(duì)自身現(xiàn)有居住條件和居住環(huán)境以及自身生活情況滿意度較高。

瓜州縣積極開展低保專項(xiàng)治理，堅(jiān)持低保動(dòng)態(tài)管理，加強(qiáng)對(duì)無供養(yǎng)老人、孤兒及留守兒童、殘疾人等困難群體救助幫扶力度，積極落實(shí)“民生福祉”相關(guān)工作。落實(shí)創(chuàng)新就業(yè)政策，推進(jìn)退役軍人服務(wù)工作，培育創(chuàng)業(yè)實(shí)體，截止2019年該地區(qū)城鎮(zhèn)失業(yè)率已下降至3.6%。在問卷調(diào)查中關(guān)于對(duì)當(dāng)前村內(nèi)社會(huì)保障的滿意度問題，選擇非常滿意的居民占比87%，選擇比較滿意的居民占比7.6%，有2.3%的人選擇了一般，有1.3%的人選擇了比較不滿意，有1.3%的人選擇了非常不滿意。由此可以看出多數(shù)群眾對(duì)自身所在社區(qū)或村內(nèi)社會(huì)保障情況滿意度較高。瓜州縣在發(fā)展過程中十分注重移民融入度的相關(guān)問題，在調(diào)查者進(jìn)入各村及村委會(huì)進(jìn)行深入訪談過程中，談及居民融入度以及日常相處是否存在問題及沖突時(shí)，不論是村民還是村委會(huì)干部都表示雖然民族不同，但彼此都充分尊重對(duì)方的生活習(xí)慣及宗教習(xí)俗，在相處過程中也秉承“求同存異”的相處模式，所以民族沖突極少發(fā)生，不同民族人員都能做到和睦相處。

2 瓜州縣社區(qū)治理存在的問題

2.1 社區(qū)居民參與自治程度存在差異

通過問卷數(shù)據(jù)分析，86.4%的人知道村里召開村民大會(huì)，有89.5%的居民愿意參與到社區(qū)治理活動(dòng)中。對(duì)村內(nèi)和社區(qū)建設(shè)與發(fā)展密切相關(guān)的事務(wù)時(shí)，有68%人選擇自己會(huì)積極介入，有28.6%人選擇自己會(huì)視情況而定，也有3.4%的人選擇完全不介入。這證明社區(qū)居民對(duì)社區(qū)發(fā)展與建設(shè)高度關(guān)注，居民對(duì)自己成為社區(qū)治理主體之一的認(rèn)同觀念及參與意識(shí)較為強(qiáng)烈。但在實(shí)地調(diào)研過程中，調(diào)查者發(fā)現(xiàn)各村居民參與自治程度存在差異，例如岷縣村對(duì)村內(nèi)治理問題的解決形式已不局限于召開村民代表大會(huì)，而是在村內(nèi)宣講團(tuán)帶領(lǐng)下定期召開全體村民大會(huì)，做到了“社區(qū)建設(shè)，人人參與”。而在新堡村、臨潭村等社區(qū)治理過程中，大多以召開村民代表大會(huì)的形式為主，參加會(huì)議大多是一些村民代表，居民參與度相對(duì)較低。

2.2 社會(huì)性組織參與社區(qū)治理程度不高

我國長期以來，社會(huì)性組織屬于一個(gè)自發(fā)性組織，組織內(nèi)從業(yè)人員具有暫時(shí)性、流動(dòng)性、兼業(yè)性等特征?；鶎由鐣?huì)治理存在著資金缺乏、政策保障不足和缺乏專業(yè)指導(dǎo)的問題，加重了社區(qū)組織參與基層社區(qū)治理的障礙［5］。雖然當(dāng)?shù)卣膭?lì)社會(huì)組織進(jìn)入村（社區(qū)）參與社區(qū)治理工作，但各類社會(huì)組織存在著專業(yè)性不足、資金缺乏等一系列問題。目前參與瓜州縣各村及社區(qū)治理的社會(huì)組織數(shù)量較少，類別單一。由于該區(qū)屬于民族融合性移民社區(qū)，傳承民族文化多樣性的相關(guān)組織較為缺乏，且慈善公益類組織居多，專業(yè)化社會(huì)組織比較少，志愿者與社會(huì)工作者缺乏專業(yè)素養(yǎng)且人數(shù)較少，主要提供以物質(zhì)幫扶為主的社會(huì)服務(wù)，難以充分有效的發(fā)揮社會(huì)力量在基層社會(huì)治理中的參與和協(xié)同作用。

2.3 基層黨組織管理體制不完善

瓜州縣各村及社區(qū)在黨組織管理體制和機(jī)制方面存在不足。縣內(nèi)居民來源復(fù)雜，有本土居民、新移民、外來居民，其中包括漢族與少數(shù)民族，這使社區(qū)居民身份種類復(fù)雜，加大了社區(qū)的管理難度。如社區(qū)內(nèi)設(shè)有街道辦事處和社區(qū)居民委員會(huì)，街道辦負(fù)責(zé)管理城區(qū)內(nèi)所有的小區(qū)，但大部分居民有社區(qū)居民和工作單位的雙重甚至是多重身份。由于“多重身份”問題引出黨員教育問題。從前在村內(nèi)受村委員會(huì)及黨委會(huì)管轄，但當(dāng)搬到城鎮(zhèn)內(nèi)居住后逐漸脫離村內(nèi)管轄，造成很多黨員在搬遷后并未盡到自己的義務(wù)和履行自己的職責(zé)，所以也在一定程度上造成人才利用不充分，同時(shí)這也要求社區(qū)今后應(yīng)該加強(qiáng)黨支部各方面體制機(jī)制的建設(shè)。此外，黨員群體平均年齡較大，缺乏青年黨員輸入也是基層黨組織群體存在的重要問題。

2.4 人才緊缺以及專業(yè)化程度不高

我國已進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，迫切需要合理解決好社會(huì)結(jié)構(gòu)及社會(huì)利益格局的轉(zhuǎn)變而帶來的道德失范、貧富差距懸殊等問題，這既要發(fā)揮黨的組織優(yōu)勢和思想政治工作、群眾路線的優(yōu)良傳統(tǒng)，又迫切需要建設(shè)一支貼近群眾的專業(yè)化、職業(yè)化社會(huì)工作人才隊(duì)伍［6］。在各村進(jìn)行走訪調(diào)查過程中，問及村內(nèi)現(xiàn)在哪些方面存在缺失或不足時(shí)，村干部普遍提及缺乏高素質(zhì)和專業(yè)型人才，人才流失情況較為嚴(yán)重。一方面，瓜州縣人員外出務(wù)工情況十分普遍，而又以發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)為主，很多社區(qū)以及村內(nèi)的常住人口多為老人婦女，知識(shí)素養(yǎng)較低，難以適應(yīng)社會(huì)治理的各項(xiàng)新要求。社區(qū)治理專業(yè)性人才較少，迫切需要懂現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)治理的、有文化及技能的高水平專業(yè)性人才來充實(shí)社區(qū)治理工作。另一方面，青年人駐村工作意愿較弱，多數(shù)選擇去大城市定居工作，青壯年人才流失狀況較為嚴(yán)重，工作熱情度不高，缺乏服務(wù)意識(shí)和創(chuàng)新意識(shí)，其工作狀態(tài)及工作的能力還無法滿足當(dāng)前村內(nèi)和社區(qū)內(nèi)居民對(duì)社區(qū)工作的新要求，人才引進(jìn)后無法將人才長期留住。

3 寧夏紅寺堡生態(tài)移民社區(qū)案例

寧夏紅寺堡社區(qū)作為生態(tài)移民下少數(shù)民族與漢族融合的成功代表，采用“135”模式與“55124”村級(jí)社會(huì)治理相結(jié)合的模式。其中，紅寺堡區(qū)“55124”村級(jí)治理模式成為西北五?。▍^(qū)）入選代表性案例并且被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部視為創(chuàng)新社會(huì)治理模式的代表性典型?！?35”模式中的“3”指的是紅寺堡區(qū)構(gòu)建支部聯(lián)治、兩委聯(lián)治、組格聯(lián)治的“三級(jí)聯(lián)治”網(wǎng)格治理格局，將創(chuàng)建工作與脫貧攻堅(jiān)、人居環(huán)境綜合整治、精神文明建設(shè)和鄉(xiāng)村振興等重點(diǎn)工作相結(jié)合，“135”模式當(dāng)中的“5”指堅(jiān)定黨組織在村（社區(qū)）治理過程中的核心作用基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮政治引領(lǐng)、自治強(qiáng)基、法治保障、德治教化、智治支撐作用，盡力打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。

不僅如此，紅寺堡區(qū)還積極培育社會(huì)組織，鼓勵(lì)和倡導(dǎo)社會(huì)組織走進(jìn)社區(qū)和村莊參與村內(nèi)治理工作，積極增加社會(huì)組織類別多樣性和種類全面性，努力夯實(shí)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)的持續(xù)機(jī)制，注重職業(yè)素質(zhì)與職業(yè)精神的同步提升，結(jié)合現(xiàn)代化少數(shù)民族文娛生活方式，建設(shè)具有民族特色且鄉(xiāng)風(fēng)文明的現(xiàn)代化社區(qū)。

4 瓜州縣少數(shù)民族移民社區(qū)治理對(duì)策

4.1 提升社區(qū)居民自治能力

我國正在興起的公眾參與、基層群眾自治是民主在行動(dòng)中的新的實(shí)踐和展開［7］。自治作為社會(huì)自治的組成部分，體現(xiàn)的是國家政治參與的途徑和方式。因此，居民社區(qū)自治也是一種自治民主［8］。基層群眾作為社區(qū)治理的服務(wù)主體，其參與度與支持程度也影響著社區(qū)治理成效及治理工作的開展程度。在堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)的同時(shí)，要注重居民參與社區(qū)治理形式的多樣化，提高居民的參與感與滿足感。在今后具體的社區(qū)服務(wù)工作中，一方面村委會(huì)及社區(qū)居委會(huì)要加強(qiáng)對(duì)群眾的宣傳教育引導(dǎo)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變基層群眾思想觀念，使群眾了解自身作為社區(qū)治理主體之一應(yīng)該做到權(quán)力和義務(wù)的統(tǒng)一，積極參與并支持社區(qū)治理的相關(guān)工作。另一方面，要進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)格化村級(jí)治理模式的廣度與深度，對(duì)村內(nèi)群眾日常生活中出現(xiàn)的各項(xiàng)問題及民意訴求進(jìn)行及時(shí)有效的處理，做到“有問必有有效答”；政府下達(dá)政策指示要及時(shí)通過召開全體村民大會(huì)、居民議事會(huì)等告知并進(jìn)行講解，不僅要讓群眾知道制度及指示的存在更要讓其了解其中的含義，讓群眾明白機(jī)遇與挑戰(zhàn)的共存性以及如何做好自身工作。對(duì)于村內(nèi)換屆選舉或村內(nèi)重大變更事項(xiàng)，網(wǎng)格管理員通過網(wǎng)格群及村內(nèi)公告欄等形式公示并接受群眾提出的意見，定期向村（社區(qū)）群眾匯報(bào)自治成果并向群眾征求治理建議，使群眾真切感受到參與的實(shí)際效能，提升基層群眾的集體榮譽(yù)感，形成良性循環(huán)。作為社區(qū)治理的積極參與者，群眾應(yīng)加強(qiáng)自身主人翁意識(shí)，積極參加村內(nèi)召開的村民大會(huì)并積極參與村內(nèi)各項(xiàng)選舉工作，發(fā)揮人民群眾自身參與選舉的權(quán)利，加強(qiáng)自身對(duì)社區(qū)治理工作的參與度與信任度，進(jìn)一步加快形成社區(qū)治理多元化格局。

4.2 大力培育社會(huì)組織

社會(huì)組織是基層社會(huì)治理主體之一，在基層社區(qū)治理中發(fā)揮著重要作用。黨的十八屆四中全會(huì)明確指出，要改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力。提升社會(huì)組織能力的關(guān)鍵要素是完善社會(huì)組織內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部管理制度，提高組織在社會(huì)的威信力與影響力［9］。進(jìn)一步完善人才培育體系，加強(qiáng)社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)，在全面提升社區(qū)治理工作人員專業(yè)知識(shí)和素養(yǎng)的同時(shí)還要注重提升其創(chuàng)新意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，提升專業(yè)技能水平，注重社會(huì)實(shí)踐并積累經(jīng)驗(yàn)，提升自身辦事效率和項(xiàng)目運(yùn)行能力。不斷完善社會(huì)組織類別并加大建設(shè)規(guī)模，著力構(gòu)建少數(shù)民族文化傳承型社會(huì)組織，積極主動(dòng)邀請(qǐng)社會(huì)組織參與政府部門、基層組織各項(xiàng)活動(dòng)，增加其合作渠道，可以提高社會(huì)組織的積極性，主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)公共、公益服務(wù)的能力［10］。

4.3 加強(qiáng)和完善村（社區(qū)）黨支部建設(shè)

基層黨組織在各村（社區(qū)）覆蓋面廣，社會(huì)影響力大，在基層社區(qū)治理中發(fā)揮重要作用。完善基層社會(huì)治理機(jī)制的核心在黨組織。夯實(shí)和推動(dòng)各類基層黨組織建設(shè)是推動(dòng)基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的重要措施。

一是必須堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，強(qiáng)化黨組織在各項(xiàng)工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把黨在基層的政治、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理、服務(wù)優(yōu)勢［6］。努力提高村干部及村內(nèi)各項(xiàng)公職人員的福利待遇，通過選拔機(jī)制選出基層黨組織帶頭人，申請(qǐng)派選駐村第一書記，構(gòu)建駐村工作隊(duì)，在帶領(lǐng)各村（社區(qū)）戰(zhàn)貧困、謀發(fā)展的同時(shí)塑造黨建新氣象；進(jìn)一步提升黨組織人才隊(duì)伍素質(zhì)與職業(yè)素養(yǎng)，拓寬人才引進(jìn)渠道，加強(qiáng)青年黨員人才隊(duì)伍建設(shè)，做好后備干部的培養(yǎng)工作，為黨組織建設(shè)注入新鮮血液，逐步完善人才接替工作。

二是進(jìn)一步發(fā)揮基層黨組織的政治功能，促進(jìn)多元主體在社會(huì)治理中各負(fù)其責(zé)、互動(dòng)合作［11］，對(duì)村委會(huì)進(jìn)行政治上、思想上的正確領(lǐng)導(dǎo)并確保村委會(huì)依法自治，認(rèn)真抓好村內(nèi)各組織規(guī)范性建設(shè)；認(rèn)真落實(shí)各村（社區(qū)）網(wǎng)格化管理工作，積極聯(lián)系群眾，聽取意見，整合各方資源，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化。

三是強(qiáng)化黨支部能力建設(shè)機(jī)制。創(chuàng)新黨支部建設(shè)“三位一體”目標(biāo)，推動(dòng)基層黨支部根據(jù)自身具體目標(biāo)，創(chuàng)新支部活動(dòng)載體及組織生活形式，梳理并規(guī)范支部建設(shè)工作方法，提升黨支部工作規(guī)范化水平。強(qiáng)化黨建責(zé)任履行，認(rèn)真落實(shí)好黨支部所在區(qū)域內(nèi)黨員隊(duì)伍的人員數(shù)量，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)黨員的管理并建立有效溝通機(jī)制，提升黨員凝聚力，定期開展黨員培訓(xùn)并召開黨員會(huì)議，在學(xué)習(xí)國家政策的同時(shí)對(duì)各村（社區(qū)）的下一步發(fā)展建設(shè)提出建議，制定并完善基層黨組織成員考核激勵(lì)之制度，推行賞罰分明的績效考評(píng)措施。

4.4 以人為本實(shí)現(xiàn)人口素質(zhì)與收入同步提升

習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)指出，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會(huì)才會(huì)安定有序［12］。高質(zhì)量發(fā)展的核心和主體是人，各村在拓寬群眾增收途徑的同時(shí)更應(yīng)該注重人口素質(zhì)和素養(yǎng)的提升。一個(gè)時(shí)代的產(chǎn)物都具有其獨(dú)特的生命力，它在某個(gè)階段興起的同時(shí)，在未來也一定會(huì)被其他更優(yōu)秀的時(shí)代產(chǎn)物所替代。人的思想是充分發(fā)揮人民群眾內(nèi)生動(dòng)力的重要支撐，要堅(jiān)持以人的發(fā)展推動(dòng)社區(qū)治理高質(zhì)量發(fā)展，將村內(nèi)治理的重點(diǎn)放在人，人的重點(diǎn)放在人的思想上，不斷解放人的思想。各村及社區(qū)要加強(qiáng)對(duì)人的教育、引導(dǎo)和啟發(fā)工作，及時(shí)宣傳政府相關(guān)政策及村規(guī)民約，在村內(nèi)宣講的同時(shí)努力做到入戶宣講，真正讓每個(gè)村民都能及時(shí)了解相關(guān)政策；同時(shí)樹立村內(nèi)典型，讓身邊的人講述身邊的故事，增強(qiáng)群眾感染力，讓群眾的思想“走出去”，充分發(fā)揮基層群眾參與社區(qū)治理內(nèi)生動(dòng)力，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)貢獻(xiàn)一份自己的力量。