海南農(nóng)村戶廁改造現(xiàn)狀、問(wèn)題及路徑思考①

邱俊丹 金丹

（中國(guó)熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)院科技信息研究所/海南省熱帶作物信息技術(shù)應(yīng)用研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 海南?？?571101）

中國(guó)的農(nóng)村“廁所革命”大致分為4個(gè)階段：第一階段從中華人民共和國(guó)成立初期到改革開放前，為改變不衛(wèi)生狀況和傳染病嚴(yán)重流行的現(xiàn)實(shí)，在全國(guó)持續(xù)開展愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，將管理廁所和糞便作為改善環(huán)境衛(wèi)生的重要內(nèi)容；第二階段從改革開放后到黨的十六大前，《全國(guó)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生工作十年規(guī)劃及八五計(jì)劃綱要》制定了衛(wèi)生廁所普及率目標(biāo)。從第九個(gè)五年計(jì)劃開始，我國(guó)將農(nóng)村改廁納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃；第三階段從黨的十六大到黨的十八大前，中共中央將農(nóng)村改廁納入農(nóng)村改革、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村改廁工作；第四階段從黨的十八大以來(lái)，農(nóng)村“廁所革命”納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，作為農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)的“當(dāng)頭炮”向面上推開［1］。當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)村“廁所革命”的主要模式是地方政府主導(dǎo)開展、村委會(huì)等基層組織支持推進(jìn)，農(nóng)戶個(gè)體有效參與。

1 國(guó)內(nèi)對(duì)農(nóng)村廁所改造的相關(guān)研究

學(xué)界對(duì)于農(nóng)村廁所改造的研究大體分為兩個(gè)視角。一是經(jīng)驗(yàn)分析。國(guó)內(nèi)不同地區(qū)調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，廁所改造中，①歷史遺留問(wèn)題較多。廁所改造不到位、無(wú)害化處理水平低等［2］，②農(nóng)村居民和政府關(guān)注度不夠［3］。相對(duì)于當(dāng)前的改廁版本，我國(guó)農(nóng)村居民的改廁支付意愿較低［4］，且不同地區(qū)和場(chǎng)所存在差異［5］。第二個(gè)視角是理論分析，學(xué)者結(jié)合國(guó)內(nèi)外的典型經(jīng)驗(yàn)，從治理主體上，提出完善市場(chǎng)化機(jī)制、發(fā)展“廁所革命”的龍頭企業(yè)，讓社會(huì)資本緩解政府和農(nóng)戶的改廁壓力；或從保障農(nóng)民權(quán)力的實(shí)質(zhì)平等，提升基層治理能力等，或是從改廁的技術(shù)、模式及可持續(xù)性上，對(duì)戶廁改造提出改進(jìn)建議［7-10］。

現(xiàn)有研究或從理論上進(jìn)行宏觀總結(jié)和分析，或在某地區(qū)的個(gè)案上發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題，但在戶廁改造的具體環(huán)節(jié)、程序上還需要進(jìn)一步的梳理和分析。本文從改廁程序和環(huán)節(jié)的角度上，圍繞“戶廁改造”主題在海南省18個(gè)市縣（?？谑?、三亞市、儋州市、五指山市、文昌市、瓊海市、萬(wàn)寧市、東方市、定安縣、屯昌縣、澄邁縣、臨高縣、白沙黎族自治縣、昌江黎族自治縣、樂(lè)東黎族自治縣、陵水黎族自治縣、保亭黎族苗族自治縣和瓊中黎族苗族自治縣）和洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)走訪調(diào)研，隨機(jī)抽取72個(gè)村，1550個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行實(shí)地調(diào)研與問(wèn)卷訪談，分析和討論海南省戶廁改造參與主體，即農(nóng)戶、村委會(huì)和上級(jí)政府在厠改中存在的問(wèn)題和改進(jìn)建議。

2 戶廁改造的問(wèn)題和挑戰(zhàn)

目前，海南省戶廁改造的具體程序主要按照農(nóng)戶申請(qǐng)—村委會(huì)上報(bào)—上級(jí)政府審批和撥款—工匠班改造施工—村委會(huì)監(jiān)督和檢查的形式進(jìn)行。這一程序在實(shí)施中，出現(xiàn)三方面的問(wèn)題：

2.1 改造前：農(nóng)戶改廁意愿較低

首先，農(nóng)戶的綠色清潔理念不到位。實(shí)地調(diào)查顯示，在1550個(gè)有效樣本中，參與戶廁改造的農(nóng)戶占71.7%（本文的數(shù)據(jù)來(lái)源于實(shí)地調(diào)研，另有標(biāo)注除外）。其中，自己出資改造的、政府出資改造和農(nóng)戶與政府共同出資改造的占比分別為25.5%、28.4%、46%。在未參與戶廁改造的28.3%農(nóng)戶中，有87.2%的農(nóng)戶認(rèn)為家中廁所衛(wèi)生條件已經(jīng)達(dá)標(biāo)，不必再改。而實(shí)際上，大部分農(nóng)戶家中安裝的是不清掏、不分液、不防滲漏的水沖式廁所。由此可見(jiàn)，這些農(nóng)戶對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化戶廁改造尚存在認(rèn)知上的差距，認(rèn)為只要是水沖式廁所，就已達(dá)到干凈、清潔的目標(biāo)。

其次，經(jīng)濟(jì)因素及其他因素限制。在接受戶廁改造上，農(nóng)戶的被動(dòng)首先表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)因素上。省內(nèi)經(jīng)濟(jì)水平差異明顯，直接體現(xiàn)在各地戶廁改造的政府補(bǔ)貼金額上。東方市、陵水縣為梯次補(bǔ)貼，東方市完成防滲漏改造但未接入污水管網(wǎng)的補(bǔ)貼額為1600元/戶，完成防滲漏改造且接入污水管網(wǎng)的補(bǔ)貼額為1800元/戶，新建住房一般戶補(bǔ)貼額為3200元/戶，4類重點(diǎn)對(duì)象（農(nóng)村建檔立卡貧困戶、低保戶、農(nóng)村分散供養(yǎng)特困人員和貧困殘疾人家庭）的補(bǔ)貼為6700元/戶；陵水縣完成防滲漏改造補(bǔ)貼額為4000元/戶，新建住房一般戶為5000元/戶，4類重點(diǎn)對(duì)象為8000元/戶。另外，這一補(bǔ)貼的金額還直接影響了戶廁改造的實(shí)施進(jìn)程，由農(nóng)戶全額出資的戶廁改造基本尚未啟動(dòng)。非經(jīng)濟(jì)因素，騰不出空間修建化糞池、不想整改以及其他原因的比重分別為5%、3.2%、3%和1.6%，這些因素也間接影響農(nóng)戶是否愿意接受戶廁改造。

2.2 改造時(shí)：改造程序不到位

改造工序不合格。一是自行改造的戶廁不達(dá)標(biāo)。農(nóng)戶請(qǐng)村內(nèi)的工匠班進(jìn)行戶廁改造，但在部分地區(qū)，農(nóng)村工匠培訓(xùn)班開班頻率較低，只培訓(xùn)村干部，而直接參與改造的工匠未參加培訓(xùn)導(dǎo)致工匠對(duì)戶廁改造的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)以及管理管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不清楚。因此，工匠在實(shí)際施工中難以達(dá)到防滲漏、分液式等戶廁改造的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，形成“空殼改造”的現(xiàn)象，有實(shí)際改造行動(dòng)卻無(wú)實(shí)際改造效果。二是改造過(guò)程中的監(jiān)督不到位。在“本村干部在改廁過(guò)程中是否來(lái)監(jiān)督指導(dǎo)”的問(wèn)題答案中，積極監(jiān)督指導(dǎo)和來(lái)過(guò)監(jiān)督指導(dǎo)的占比分別為35.3%、46.7%，而沒(méi)有來(lái)過(guò)監(jiān)督指導(dǎo)的占比為18%。在訪談中獲知，村委會(huì)成立的監(jiān)督小組在開始施工、最后完成階段進(jìn)行兩次“走過(guò)場(chǎng)式”監(jiān)督，且村委會(huì)的監(jiān)督小組對(duì)改廁技術(shù)知識(shí)學(xué)習(xí)的時(shí)間較短，對(duì)改造標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際效果難以進(jìn)行有效完成評(píng)估，難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督作用。

2.3 改造完：改造效果不佳

在廁所改造的過(guò)程中，省政府會(huì)給每個(gè)市縣下達(dá)任務(wù)數(shù)，而部分市縣重視開工率，不重視驗(yàn)收時(shí)限，有些廁所改造從2019年到2021年也沒(méi)有達(dá)到竣工驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，成了“半拉子工程”。還有部分廁所改造完成后沒(méi)有接入水源，僅用一個(gè)活動(dòng)板房立那里，且未設(shè)置屋頂。在臺(tái)風(fēng)天氣，新建廁所存在極大的安全隱患。此外，改造后的很多注塑化糞池在下雨天三格化糞池直接變成一格化糞池，很多化糞池滿后排污口直接變成溢流口，很多水泥磚砌的化糞池由于防滲漏工作不到位導(dǎo)致直接將廢液滲入土壤，影響了農(nóng)戶的生活環(huán)境和居住質(zhì)量。

2.4 改造后：管護(hù)環(huán)節(jié)缺失

基礎(chǔ)配套設(shè)施缺失。在糞污處理方式中，人力清運(yùn)、處理后作農(nóng)家肥及其他的占比為9.5%、6.6%和3.5%，占比偏低。在將糞污流入化糞池（沼氣池）的80.3%的農(nóng)戶中，自行清運(yùn)、糞車抽運(yùn)分別占18%、20.4%，而14.4%的農(nóng)戶對(duì)于后續(xù)處理并不清楚，剩余47.2%的農(nóng)戶表示，糞污排入村內(nèi)的排水管網(wǎng)。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)并未建立污水處理設(shè)施，農(nóng)戶所說(shuō)的“排入村內(nèi)的排水管網(wǎng)”，實(shí)際上是糞污直接排入排水溝。

糞污清掏較為困難。多數(shù)農(nóng)戶并不愿意自行清掏，認(rèn)為這一活動(dòng)體力消耗大、且沾染難聞的氣味；由糞污清掏公司承包糞污清掏、處理的部分地區(qū)，農(nóng)戶可以自行聯(lián)系糞污清掏公司自行確定清掏頻率。但由于當(dāng)?shù)夭⑽唇⑴涮孜鬯幚淼脑O(shè)施或機(jī)構(gòu)，糞污清掏公司清掏后會(huì)直接排入村莊周邊的排水渠，與“資源節(jié)約型”“環(huán)境友好型”等發(fā)展要求存在較大差異，不利于農(nóng)村人居環(huán)境的根治。另外，農(nóng)村地區(qū)居住較為分散、戶廁改造居民總體數(shù)量較少，糞污清掏服務(wù)的經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本高。在某些地區(qū)，由于清掏成本較高，有些糞污清掏公司在合同結(jié)束后不再續(xù)簽。村委會(huì)和村小組僅僅負(fù)責(zé)收集農(nóng)戶申請(qǐng)廁所改造的信息匯總后遞交給上級(jí)政府，對(duì)清掏服務(wù)并無(wú)實(shí)質(zhì)性管理職能，新的糞污清掏公司需要上級(jí)政府的招標(biāo)、審批，部分村莊的糞污清掏處于無(wú)人管理的窘境。

3 推動(dòng)戶廁改造的路徑

3.1 提高農(nóng)戶的改廁意愿

宣傳綠色清潔理念。在村委會(huì)中成立改廁理事會(huì)，通過(guò)村莊入口條幅宣傳、村委會(huì)的宣傳欄、微信公眾號(hào)和群內(nèi)消息通知以及印發(fā)“戶改廁宣傳手冊(cè)”等形式，廣泛宣傳農(nóng)村改廁的工作目的、作用及補(bǔ)貼政策，鼓勵(lì)農(nóng)戶主動(dòng)參與戶廁改造、糞污清掏處理，讓農(nóng)戶充分學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)戶廁改造的理念和必要性。

優(yōu)化其負(fù)擔(dān)比例，提高支付意愿。在改廁模式選用、配套設(shè)施、清污除污等方面，充分尊重群眾意愿，根據(jù)群眾自身情況選擇，實(shí)行一戶一策一檔，不能以“一刀切”的形式強(qiáng)制農(nóng)戶出資改造。在政府財(cái)政壓力、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)較重的地區(qū)，農(nóng)村“廁所革命”的發(fā)展模式應(yīng)從政府完全主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢龑?dǎo)+社會(huì)資本推動(dòng)”。即引入社會(huì)資本，引導(dǎo)其承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，在材料提供、改造修建、糞污出口等環(huán)節(jié)上解決戶改廁所初期面臨的資金瓶頸，緩解農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)壓力。

3.2 村委會(huì)承擔(dān)改廁監(jiān)督責(zé)任

在村委會(huì)中成立戶改廁監(jiān)督小組，承擔(dān)改廁過(guò)程中的監(jiān)督責(zé)任，并另聘第三方相關(guān)技術(shù)小組進(jìn)行戶廁改造的全面培訓(xùn)，從選址到挖坑，從化糞池改造到調(diào)試使用，從驗(yàn)收到維護(hù)，各個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)格按照戶廁改造的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)，強(qiáng)化監(jiān)督小組全程質(zhì)量管控。按照誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，由村委會(huì)和施工團(tuán)隊(duì)簽訂施工協(xié)議，對(duì)施工隊(duì)伍進(jìn)行培訓(xùn)、考核和管理。

管護(hù)資金的有效、透明使用。由地方政府撥付一部分農(nóng)村廁所長(zhǎng)效管護(hù)資金到村委會(huì)，村委會(huì)負(fù)責(zé)管理和使用污水處理設(shè)施運(yùn)行管護(hù)，減少層層上報(bào)、層層審批的時(shí)間消耗，發(fā)揮基層自治的時(shí)效性和有效性。

3.3 后續(xù)管護(hù)和保障

第一，基礎(chǔ)配套設(shè)施的建設(shè)。戶改廁不僅要關(guān)注廁所內(nèi)部的環(huán)境改善，也要重視糞污的后續(xù)治理，將“廁所改革”和“糞污處理”相結(jié)合。根據(jù)地方規(guī)劃要求建設(shè)相應(yīng)的污水處理站，將糞污廢水通過(guò)地下收集管網(wǎng)輸送到污水處理站，經(jīng)過(guò)“集中調(diào)節(jié)池、水解酸化池、沉淀池”等處理環(huán)節(jié)和工藝后實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放。

第二，戶廁后續(xù)管護(hù)。加快構(gòu)建農(nóng)戶與社會(huì)有償服務(wù)相結(jié)合的糞污清掏、處理體系。由農(nóng)戶自行清掏的進(jìn)行定期檢查，并以村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位配備吸糞車等清掏硬件設(shè)施，解決該地區(qū)糞便的集中處理問(wèn)題；對(duì)不能進(jìn)行自行清掏的農(nóng)戶進(jìn)行市場(chǎng)化服務(wù)覆蓋，將糞污清掏、清運(yùn)和處理等服務(wù)外包給糞污清掏公司，并對(duì)其進(jìn)行定期評(píng)估。