大力推進農業(yè)生產托管服務助力海南自貿港建設①

王成麗 黃家健

（中國熱帶農業(yè)科學院科技信息研究所/海南省熱帶作物信息技術應用研究重點實驗室海 南?？?571101）

實現(xiàn)小農戶與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接是新時代加快農業(yè)農村現(xiàn)代化必須優(yōu)先解決的關鍵問題。實踐證明，發(fā)展農業(yè)生產性服務業(yè)，大力推進農業(yè)生產托管，是將普通農戶引入現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展軌道的重要途徑。2022年中央一號文件提出，支持各類服務主體大力發(fā)展單環(huán)節(jié)、多環(huán)節(jié)、全程生產托管服務。農業(yè)生產托管是全國各地探索現(xiàn)代農業(yè)經(jīng)營模式的重大創(chuàng)新，已成為現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的新動能。本文從當前我國農業(yè)現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)出發(fā)，分析了農業(yè)生產托管服務對促進小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接和推進海南自貿港建設的重要意義。

1 我國農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

1.1 “大國小農””的基本國情農情，小農生產現(xiàn)代化面臨瓶頸

中國現(xiàn)代化進程是在一個農村居民占絕大多數(shù)的農業(yè)大國進行，中國有著源遠流長的農耕文明史，社會經(jīng)濟的基本結構形態(tài)是小農經(jīng)濟。小農經(jīng)濟適應了當時生產力發(fā)展水平，帶動了整個社會經(jīng)濟的發(fā)展，但隨著社會主義建設事業(yè)的發(fā)展，小農經(jīng)濟已經(jīng)嚴重制約了農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，小農經(jīng)濟所引發(fā)的“農業(yè)、農村、農民”問題與中國的現(xiàn)代化進程嚴重脫節(jié)。鄧小平同志關于農村改革的“兩個飛躍”理論為解決“三農”問題指明了方向。第一個飛躍是廢除人民公社，實行家庭聯(lián)產承包為主的責任制，此舉充分調動了農民的積極性和創(chuàng)造性，農村社會生產力得到迅速發(fā)展。第二個飛躍為適應科學種田和生產社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營和集體經(jīng)濟，實現(xiàn)第二個飛躍，這需要一個相當長的發(fā)展過程，需要探索生產力要素優(yōu)化組合，促進生產要素社會化使用［1］，推動由傳統(tǒng)農業(yè)分散經(jīng)營向集約化經(jīng)營轉變。在農業(yè)現(xiàn)代化進程中，家庭聯(lián)產承包責任制是以家庭為主要單元的小農生產方式，經(jīng)營規(guī)模小，經(jīng)營單位分散，抗風險能力薄弱，生產效率低下。因此，農業(yè)現(xiàn)代化的障礙不是農業(yè)，而是小農生產方式。第三次農業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，全國小農戶數(shù)量約為2.03億戶，占各類農業(yè)經(jīng)營戶總數(shù)的98.1%，經(jīng)營耕地面積約占耕地總面積的70%，耕地面積在0.67 hm2以下的農戶約占農戶總數(shù)的85.2%［2］。由此可見，未來很長一段時間，小農戶家庭經(jīng)營仍是我國農業(yè)經(jīng)營的主要形式，“大國小農”基本國情農情將長期存在。如何把一家一戶的家庭經(jīng)營引入現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展軌道，解決小生產與大市場之間的矛盾，是新時代中國特色農業(yè)現(xiàn)代化的核心問題。實現(xiàn)第二個飛躍有2個前提條件：第一，優(yōu)化社會分工，實現(xiàn)生產要素的社會化使用，尤其是優(yōu)化組合土地、勞動力、科學技術3個基本要素，促進其合理流動；第二，促進科學技術進步，實現(xiàn)農業(yè)生產由粗放型向集約化經(jīng)營轉變［1］。引入現(xiàn)代生產要素以扶持小農戶，健全面向小農戶的社會化服務體系，將小農戶融入社會化大生產過程中，既創(chuàng)新現(xiàn)代農業(yè)經(jīng)營形式，又穩(wěn)定了小農戶家庭經(jīng)營這個基本面，確保小農戶在農業(yè)現(xiàn)代化過程中不掉隊。

1.2 工業(yè)化與城鎮(zhèn)化步伐加快，農業(yè)勞動力流失嚴重

改革開放40多年來，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加速，二、三產業(yè)發(fā)展迅速，城鄉(xiāng)差距吸引大量農村人口流向城市，使得留守在農村的大多數(shù)是老人、婦女、兒童，農村人口結構嚴重失衡，鄉(xiāng)村普遍出現(xiàn)老齡化、空心化現(xiàn)象。農村勞動力的大量流失制約了農村經(jīng)濟建設發(fā)展。同時，眾多農村子女更傾向于“跳出農門”，家戶經(jīng)營模式因務農意愿代際傳遞受阻而面臨消亡風險，加劇了農村的衰落。

從農村產業(yè)結構看，農業(yè)主要問題是生產效率不高，以家庭為單位的小規(guī)模農業(yè)經(jīng)營模式制約了農業(yè)要素投入。特別是中國加入WTO，全球農業(yè)一體化背景下國際農產品價格持續(xù)走低、成本優(yōu)勢明顯，國內外農產品價格倒掛問題日益突出，現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展面臨的國際競爭更加激烈。在農業(yè)與非農產業(yè)、農村與城市之間巨大的收入差距下，大量農業(yè)勞動力轉移至非農產業(yè)，農村青壯年勞動力進城務工成為“新市民”。部分地區(qū)始出現(xiàn)農忙季節(jié)缺人手、務農勞動力老齡化和農業(yè)兼業(yè)化、副業(yè)化現(xiàn)象。農村“誰來種地”已成為我國繞不過的嚴峻問題。

從農業(yè)土地利用看，我國農業(yè)生產用地存在著“有地不用”土地資源浪費和“無地可用”土地資源短缺并存的情況。土地資源對人類生存發(fā)展至關重要，是農業(yè)生產中最基本、最重要的生產要素。然而，由于大量青壯年勞動力外出打工，農村留守老人無力承擔繁重的農業(yè)勞動，被迫放棄耕種；而生產成本上升，農業(yè)收益低下，種地收益不顯著，也是土地撂荒的原因之一。據(jù)原國土資源部調查數(shù)據(jù)顯示，我國每年撂荒的耕地將近200萬hm2［3］，土地撂荒已成為全國農村的普遍現(xiàn)狀。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展用地需求不斷增長，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不斷向農村擴張，加之農村非農建設增多，農用地面積不斷減少。部分工商資本下鄉(xiāng)后“跑馬圈地、圈而不種”，或者大規(guī)模流轉耕地不種糧、不務農，出現(xiàn)耕地“非糧化”“非農化”。農用地尤其是耕地資源還面臨著耕地基礎條件差、損毀量多面廣、生態(tài)價值退化、土壤污染嚴重、總體質量不高等諸多問題，迫切需要采取有力措施保證耕地數(shù)量、提升耕地質量和土地利用率。未來，中國農業(yè)的出路在哪里？誰來種地、怎么種地的問題亟待探索和突破。

1.3 土地“逆流轉”“惜轉”日益突出，土地規(guī)模經(jīng)營推進困難

長期以來，通過流轉實現(xiàn)土地集中經(jīng)營一直是我國農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的主導方向。土地流轉使農民既獲得穩(wěn)定的“租金”，又能外出務工掙“薪金”，將農民從繁重的農業(yè)勞動中解脫出來，促進了農業(yè)剩余勞動力的轉移。通過土地流轉，改變了一家一戶分散經(jīng)營的狀況，增強了農業(yè)生產的組織化程度，為農業(yè)規(guī)?；?、集約化、高效化經(jīng)營提供廣闊空間。但是，隨著國家城鄉(xiāng)一體化改革深入推進，農村土地問題面臨更為嚴峻的挑戰(zhàn)。有些土地經(jīng)營權流轉后，出現(xiàn)糧田沒有種糧，甚至非農建設行為，耕地“非糧化”“非農化”現(xiàn)象嚴重，如果不加以控制，將危及國家糧食安全。近年來，持續(xù)上漲的土地租賃價格和農業(yè)生產成本給土地承包商帶來巨大資金壓力，不少地區(qū)出現(xiàn)土地退租。而土地流轉市場不健全，流轉程序不規(guī)范，存在民間化、口頭化、短期化、隨意化問題；農民缺乏依法轉讓意識，糾紛解決難；土地流轉準入門檻低，很多地方尚未建立承包商經(jīng)營能力資格審查和評估的準入機制，普遍未建立防范流轉經(jīng)營主體“跑路”的風險保障機制；承包商為了短期利益破壞土地肥力、毀壞土壤耕作層致使地力下降，造成土地到期回收時恢復地力成本高昂，導致近年來農民對流轉土地的熱情不高。此外，“家中有糧，心中不慌”的傳統(tǒng)潛在危機意識和根深蒂固的“戀土”情節(jié)，使很大一部分農民不愿意放棄土地經(jīng)營權，這在新冠疫情爆發(fā)時表現(xiàn)最深刻。隨著農民家庭收入多元化，盡管農民對土地的依賴程度沒有過去那么明顯，但是很多農民也不會輕易把土地承包出去，即使農民無精力經(jīng)營造成土地荒廢也不愿意流轉，土地是他們的最后退路，土地“惜轉”現(xiàn)象普遍。一方面，高額的地租和較低的農業(yè)效益逼退社會資本，導致土地“逆流轉”仍將持續(xù)；另一方面，農民“惜轉”使得參與流轉的積極性不高，導致推進農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的路子已經(jīng)到了改革“深水區(qū)”。

當前，我國農業(yè)發(fā)展正處于由增產向提質導向轉變的關鍵時期，加快轉變農業(yè)發(fā)展方式，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，是推動農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求。人多地少是我國的基本國情，我國戶均耕地面積僅相當于韓國的1/3、歐盟的1/40、美國的1/400［4］。因此，通過大規(guī)模集中土地實現(xiàn)規(guī)模生產，既不現(xiàn)實也沒必要。只能在土地流轉之外，發(fā)展農業(yè)社會化服務，以彌補超小規(guī)模的不足。相比單純的土地流轉或農戶自耕，農業(yè)社會化服務可以減少因租地帶來的租金成本，還能以服務現(xiàn)代化進一步推進農業(yè)現(xiàn)代化?，F(xiàn)實中也存在農民在退租后采用托管的方式交給了農業(yè)服務組織。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于促進小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接的意見》，對提升小農戶發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)能力作出了全面部署，文件指出，必須正確處理好發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營和扶持小農戶的關系，在鼓勵發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營的同時，加強面向小農戶的社會化服務，把小農戶引入現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展軌道。2021年，《農業(yè)農村部關于加快發(fā)展農業(yè)社會化服務的指導意見》指出，發(fā)展多元化、多層次、多類型的農業(yè)社會化服務，已成為構建現(xiàn)代農業(yè)經(jīng)營體系、轉變農業(yè)發(fā)展方式、加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略舉措。因此，中國農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營必須堅持兩條腿走路，一條腿是通過土地流轉實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，另一條腿就是發(fā)展農業(yè)社會化服務，以服務規(guī)模來彌補耕地規(guī)模的不足。

2 大力推進農業(yè)生產托管有利于促進小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接

2017年，《農業(yè)部國家發(fā)展改革委財政部關于加快發(fā)展農業(yè)生產性服務業(yè)的指導意見》首次提出，要大力推廣農業(yè)生產托管，并將其作為推進農業(yè)生產性服務、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的主推服務方式。2019年，農業(yè)農村部辦公廳、財政部辦公廳發(fā)布《關于進一步做好農業(yè)生產社會化服務工作的通知》，要求做好以農業(yè)生產托管為主的農業(yè)生產社會化服務工作，健全農業(yè)社會化服務體系。以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制是我國農村的基本經(jīng)營制度，家庭經(jīng)營的基礎性地位需要長期堅持。我國每年有3億多農村青壯年勞動力進城務工［5］，農業(yè)勞動力數(shù)量嚴重不足。

發(fā)展農業(yè)社會化服務，有利于解決“誰來種地”難題。農業(yè)生產托管是在土地經(jīng)營權不流轉的情況下，將生產環(huán)節(jié)委托給專業(yè)機構，通過社會化服務組織的服務，有效解決農民“不會干、干不動、不愿干”等問題，有效緩解了農民種地難、農村勞動力短缺、土地撂荒等問題，也有助于破解流轉中地租高以及耕地“非糧化”“非農化”等問題。通過服務組織專業(yè)化服務，將先進技術、裝備、經(jīng)營理念等現(xiàn)代要素導入小農戶生產過程中，切實解決小農經(jīng)濟經(jīng)營方式粗放、生產效率低下等問題，降低了生產成本，有效提高了勞動生產率。農業(yè)生產托管依托多元化的社會服務組織，發(fā)揮規(guī)?；I(yè)化服務優(yōu)勢，推動農業(yè)生產方式轉型升級，破解了“怎么種地”“如何種好地”難題。

黨的十九大提出，要實現(xiàn)小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接。農業(yè)生產托管衍生的農業(yè)生產性服務、農業(yè)社會化服務，內涵及范圍更為聚焦。最新實踐證明，開展農業(yè)生產托管，一定程度上解決了小農戶在勞動力、技術、市場、資金等方面的困難，滿足了一些農戶繼續(xù)從事家庭經(jīng)營的愿望，而且通過專業(yè)化、規(guī)?；泄芊?，將分散的小農戶組織起來對接大市場，讓農戶分享到規(guī)模經(jīng)營的收益，將小農戶引入現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展軌道。杜洪燕等［6］將農業(yè)生產托管推進小農生產現(xiàn)代化的內在邏輯總結為5個方面：推進生產托管服務主體聯(lián)合，加速高端要素進入農村；推動小農戶組織化，重構社會化服務體系供給端和需求端；滿足農戶個性化生產經(jīng)營需求，發(fā)展服務型規(guī)模經(jīng)營；健全農戶與服務主體的利益聯(lián)結機制，激發(fā)農戶經(jīng)營熱情；建立農業(yè)生產托管的風險分擔機制，分散農業(yè)經(jīng)營風險。

大力推進以農業(yè)生產托管為主的社會化服務，是“大國小農”基本國情農情下破解小農戶農業(yè)現(xiàn)代化困局，將普通農戶引入現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展軌道的重要途徑。解決小農戶與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接問題，各類農業(yè)社會化服務組織能夠起到重要的支撐作用。農業(yè)生產托管是新時代農業(yè)經(jīng)營模式的重大創(chuàng)新，已成為現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的新動能。

3 以農業(yè)生產托管助推農業(yè)現(xiàn)代化，推進海南自由貿易港建設

2018年4月13日，在慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年大會上，習近平總書記鄭重宣布，黨中央決定支持海南全島建設自由貿易試驗區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自由貿易港建設，打造全面深化改革開放試驗區(qū)、國家生態(tài)文明試驗區(qū)、國際旅游消費中心、國家重大戰(zhàn)略服務保障區(qū)，這是海南歷史上具有里程碑意義的大事和千載難逢的機遇。經(jīng)過兩年自由貿易試驗區(qū)實踐，國務院印發(fā)了《海南自由貿易港建設總體方案》，標志著中國特色自由貿易港建設正式啟動。海南自由貿易港建設是新時代海南經(jīng)濟特區(qū)的新使命，自習近平總書記發(fā)表“4·13”重要講話以來，特別是《海南自由貿易港建設總體方案》發(fā)布后，改革開放力度加大，政策密集落地見效，海南發(fā)展步伐提速。2022年4月10日至13日，習近平總書記在海南考察時強調［7］，加快建設具有世界影響力的中國特色自由貿易港，讓海南成為新時代中國改革開放的示范；要貫徹新發(fā)展理念、推動海南高質量發(fā)展，聚焦發(fā)展旅游業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、高新技術產業(yè)、熱帶特色高效農業(yè)，加快構建現(xiàn)代產業(yè)體系。

農業(yè)是海南經(jīng)濟的基礎產業(yè)、支柱產業(yè)和優(yōu)勢產業(yè)?！白鰪娮鰞?yōu)熱帶特色高效農業(yè)”“加強國家南繁科研育種基地（海南）建設，打造國家熱帶農業(yè)科學中心，支持海南建設全球動植物種質資源引進中轉基地”“深化現(xiàn)代農業(yè)、高新技術產業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)對外開放”是海南自由貿易港建設農業(yè)發(fā)展的使命和任務。自由貿易港建設為未來的農業(yè)發(fā)展帶來新機遇。2021年，海南省發(fā)展和改革委員會出臺《海南省“十四五”時期產業(yè)結構調整指導意見》（簡稱《意見》），落實《海南自由貿易港建設總體方案》部署要求，推動產業(yè)結構優(yōu)化升級?！兑庖姟穱@“3+1”重點產業(yè)，推動旅游業(yè)轉型提質升級、培育壯大高新技術產業(yè)、大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)、做強做優(yōu)熱帶特色高效農業(yè)。發(fā)展熱帶特色高效農業(yè)是海南自由貿易港建設現(xiàn)代化產業(yè)體系的重要內容。海南約80%土地在農村、60%戶籍人口是農民、20%GDP來自農業(yè)，全島建設高水平自由貿易港，農業(yè)農村發(fā)展是短板，鄉(xiāng)村能否全面振興決定著海南自由貿易港建設成功與否。

長期以來，海南農業(yè)發(fā)展存在著小、散、弱的局面。農業(yè)產業(yè)布局不合理，種植結構單一，總量較??；生產主體的組織化、規(guī)?；潭绕?，傳統(tǒng)粗放分散經(jīng)營生產效率較低；農業(yè)基礎設施薄弱，農業(yè)綜合生產能力不強，產業(yè)技術升級慢等諸多問題都制約著當前海南熱帶特色高效農業(yè)的發(fā)展。中國特色自由貿易港的建設，既為海南農業(yè)村現(xiàn)代化帶來千載難逢的歷史機遇，也帶來前所未有的巨大挑戰(zhàn)。隨著海南自由貿易港建設的全面推進，城鎮(zhèn)化加速，以新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式為核心內容的“三新”經(jīng)濟顯現(xiàn)強勁生命力，農村青壯年勞動力不斷向城市和非農產業(yè)轉移，“誰來種地”問題更加尖銳。

機遇前所未有，挑戰(zhàn)十分嚴峻。海南要抓住建設自由貿易港和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展機遇，以新發(fā)展理念統(tǒng)籌指導，集中資源、強化保障、精準施策，加快補齊“三農”短板，破解“小、散、弱”的發(fā)展難題，實現(xiàn)農業(yè)增效、農民增收和農村富裕。發(fā)展以農業(yè)生產托管為主的社會化服務，提升農業(yè)社會化服務水平，成為推動海南農業(yè)現(xiàn)代化的重要突破口。海南要抓住機遇，加快推動農業(yè)社會化服務的發(fā)展，以推進農業(yè)生產托管為抓手，探索形成一批可復制、可推廣的發(fā)展模式，加快新型農業(yè)經(jīng)營主體和服務主體高質量發(fā)展，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，加快構建現(xiàn)代農業(yè)經(jīng)營體系，促進小農戶和現(xiàn)代農業(yè)有機銜接，以服務過程的現(xiàn)代化推進農業(yè)現(xiàn)代化進程。