從有界到跨界：數(shù)字時代政府組織變革新趨向*

朱美寧 石慧榮

內(nèi)容提要 官僚制組織的有界性管理方式導致其背離了組織設計的初衷。從“有界”走向“跨界”，是高度不確定性、高度復雜性時代國家治理的現(xiàn)實要求，也是數(shù)字化時代政府組織變革的必然趨勢。數(shù)字技術在打破政府內(nèi)部權力等級、業(yè)務部門和區(qū)域管轄等邊界的基礎上，為政府組織實現(xiàn)從“有界”到“跨界”的變革提供了技術支撐與發(fā)展可能。世界數(shù)字政務改革，特別是中國推進的數(shù)字化政府建設及配套制度改革，為從“有界”到“跨界”的政府組織變革提供了經(jīng)驗參照、理論啟示和未來圖景。數(shù)字化時代，要實現(xiàn)從有界到跨界的政府組織變革，需要樹立合作而非競爭的治理理念，遵循“以人民為中心”的服務導向，推進政府組織決策權下放，打造開放、共享與信任的合作治理機制。

官僚制因“部門林立、職能重疊交叉、機構臃腫龐大、官僚主義猖獗”而受到批評，人們提出要“超越官僚制”①乃至“擯棄官僚制”。②然而，雖經(jīng)理論界和實務界多年努力，“事業(yè)部制”“矩陣式”等新型組織結構也不斷涌現(xiàn)，但官僚制依然無處不在。近年來，為順應數(shù)字時代的發(fā)展要求和治理需求，各國政府紛紛推進數(shù)字政府建設，在此過程中，人們發(fā)現(xiàn)，官僚制組織及其有邊界的管理方式已成為阻礙政府數(shù)字化改革的重要障礙。原因在于官僚制分而治之、條塊分割、主客二分的有界性管理方式，造成封閉、割裂、排斥的“碎片化”治理，引發(fā)信息壟斷、數(shù)據(jù)孤島、溝通不暢等問題。因此，在未能有效“超越”或“摒棄”官僚制的現(xiàn)實背景下，促進官僚制實現(xiàn)從“有界”到“跨界”的變革是現(xiàn)實的理性選擇。那么，有界性官僚制的內(nèi)在困境有哪些？造成這些困境的原因是什么？如何打破官僚制的有界性，使其從“有界”走向“跨界”？這些是本研究著力回答的問題。

理論回顧

在考察東西方文明發(fā)展歷程的基礎上，韋伯認為，西方近代資本主義國家是建立于法理型統(tǒng)治之上的，這種法理型統(tǒng)治的組織基礎和典型表現(xiàn)形式則是官僚制。官僚制有五個基本原則：一是組織內(nèi)每個官員都有固定管轄權，二是組織具有嚴格規(guī)定的上下級等級體制，三是組織具有明確的書面管理規(guī)定，四是組織按照專業(yè)化分工的方式開展工作，五是組織官員享有法定薪金福利保障。③韋伯并沒有給出官僚制的明確定義，但合乎韋伯原意的官僚制可以被描述為“適應現(xiàn)代工業(yè)文明的社會合理化傾向需要的、具有專業(yè)化、綜合化的設層分職的一種統(tǒng)治與管理體制”，在韋伯的理論框架中，“官僚制”是中性的、法理社會的主要組織形式，是西方理性文化在資本主義工業(yè)文明中具體化的頂峰，是技術理性在管理體制中開出的奇葩。韋伯系統(tǒng)揭示了官僚制的優(yōu)勢，但也極具洞見地看到官僚制的缺陷。他認為：由于官僚制的規(guī)范體系是依據(jù)技術理性原則確定的，因而天生具有破壞人們自由的功能。非人性化的官僚制要求專業(yè)化的官僚要絕對忠于并服務組織，這也就意味著人性選擇的異化。官僚制是民主化過程的產(chǎn)物，但它的發(fā)展卻會加強反民主的趨勢，導致民主的萎縮，因此，官僚制帶給人們的并非是民主自由的樂園，而是“鐵的牢籠”。④

在官僚制組織理論的形成和應用過程中，其形式合理性和工具理性的弊端也逐漸顯現(xiàn)并受到關注，這導致其在受到極大肯定的同時，同樣受到理論界和實務界的激烈批評。其中，官僚制的組織原則和效率觀是招致批評的主要方面。古立克認為，官僚制把不同職能混雜在同一組織中，會降低組織效率；凡博倫提出的“受過訓練的無能”、杜威提出的“職業(yè)精神的病態(tài)”、沃那特提出的“專業(yè)畸形”等概念都是對官僚制負面效應的研究。⑤墨通認為，官僚制并非完美的組織形態(tài)，其結構上的不足必然使人們要從組織體系角度去批判和完善官僚制。西蒙則系統(tǒng)地批判了官僚制，他認為，包括官僚制在內(nèi)的古典管理理論所提出的管理原則似是而非、相互矛盾、過分追求原則的做法實際上是把手段作為目的，這會背離組織意圖；專業(yè)化可以提高效率，卻無法真正實現(xiàn)效率最大化。⑥同時，專業(yè)化分工必然會導致部門擴張、交叉重疊、溝通受阻、協(xié)調(diào)困難、對外漠不關心、互相推諉、本位主義、宗派主義、文山會海、文牘主義、信息延宕、創(chuàng)造性和主動性不足、低效率等問題。⑦

針對官僚制組織專業(yè)化的職能分工和層級制的批評，實際上指向了官僚制的有界性問題，但針對官僚制的批評并非最早提出“有界”和“跨界”問題的學術場域。一般認為，最早提出“企業(yè)邊界”概念的是科斯——雖然他并沒有明確提出“組織邊界”的概念?？扑拐J為，企業(yè)規(guī)模應該決定于外部交易成本和市場管理成本，內(nèi)部管理成本大于市場交易成本，企業(yè)會壓縮規(guī)模，內(nèi)部管理成本小于市場交易成本，企業(yè)會擴大規(guī)模。⑧威廉姆森進而提出，企業(yè)通過調(diào)整邊界、減少邊界冗余可以提高管理效率。⑨在此基礎上，斯科特正式在組織理論意義上提出“組織邊界”的概念。⑩湯普森認為，組織邊界就是把自身與外界環(huán)境分割開來的“界線”?？ㄋ固睾土_森茨維克認為，組織邊界具有緩沖和過濾的雙重作用，即既可以免受環(huán)境的干擾、維護組織的自主性和獨立性，又可以對投入和產(chǎn)出進行篩選和過濾。然而，在復雜性、不確定性、風險性不斷增長的社會，各種組織，尤其是政府等公共組織，所面臨的問題一般都是跨域問題，需要建立跨組織結構的合作關系才能解決，也就是說組織需要采取跨越內(nèi)外部邊界的行動才能應對高度復雜性、高度不確定性、高度風險性時代的各種問題。

面對官僚制組織導致的政府治理的碎片化問題，學界提出了多種應對思路，其中整體性治理理論最具影響力。整體性治理理論的代表性學者?？怂拐J為，碎片化導致轉(zhuǎn)嫁問題、項目沖突、目標沖突、重復浪費、缺乏恰當干預或干預不理想、公共服務缺乏可及性等問題，這些問題只有依賴于跨部門的協(xié)調(diào)、合作、整合或整體性運作才能解決。整體性治理的核心思想是以整體主義思維方式，借助數(shù)字化技術和網(wǎng)絡治理結構，培育和落實協(xié)調(diào)、整合以及信任機制，利用多元主體的專有資源和比較優(yōu)勢，無縫隙、更好、更快、更低成本地提供公共產(chǎn)品和服務，實際上是希望通過制度化、經(jīng)?；陀行У摹翱缃纭焙献鱽斫鉀Q面臨的公共問題。

綜觀現(xiàn)有研究可以發(fā)現(xiàn)，專業(yè)化分工導致的“有界性”給官僚制組織帶來了眾多困境，也使官僚制受到很多批評。這些批評雖然在一定程度上深刻地揭示了官僚制本身的內(nèi)在問題，但所開出的“超越官僚制”或“摒棄官僚制”的“藥方”卻相對簡單粗暴且過于理想化。整體性政府理論雖然提出了“跨邊界”的聯(lián)動治理以解決社會治理的碎片化問題，但它只是希望通過建立協(xié)調(diào)機制、整合機制、信任機制實現(xiàn)跨界聯(lián)動，并沒有觸及官僚制職能分工、上下分層導致的“有界性”問題。近年來，借助信息技術改革傳統(tǒng)官僚制組織結構的新型跨邊界的網(wǎng)絡組織開始出現(xiàn)。這種打破組織垂直邊界、實現(xiàn)組織扁平化，打破組織水平邊界、組建多功能團隊，打破組織外部邊界、實現(xiàn)企業(yè)集群化虛擬化運營，打破組織地理邊界、組建跨國公司，打破組織心理邊界、創(chuàng)建學習型組織等跨越邊界限制的新型組織結構模式，為實現(xiàn)從“有界”到“跨界”的政府組織結構變革提供了想象空間。

有界性官僚制組織運行的內(nèi)在困境及其成因

有界性是官僚制組織的基本特性。為促進管理過程的專業(yè)化、管理效率的最大化以及管理秩序的穩(wěn)定性，官僚制組織依照“分工-協(xié)作”的組織設計理念，形成了上下分層、左右分科的層級化管理體系。這種“上下分層”“左右分科”的組織設計理念使官僚制組織呈現(xiàn)出一個存在多重邊界的組織結構。阿什克納斯等在《無邊界組織》一書中指出，現(xiàn)代廣泛使用的官僚制組織中存在垂直、水平、外部以及地理四類邊界。借鑒阿什克納斯的組織邊界分類法，結合官僚制組織的結構特征，可以認為現(xiàn)代政府組織的邊界包括權力等級邊界、業(yè)務分隔邊界、區(qū)域管轄邊界以及主客體身份邊界四種類型。官僚制組織的有界性設計，在確立組織權威、促進組織專業(yè)發(fā)展、明晰組織內(nèi)外職責、維持組織秩序和提高組織運行效率等方面發(fā)揮了重要作用。此外，這種人為劃分的邊界不僅形塑了組織的外形、結構與輪廓，還明確了組織的任務及其專業(yè)發(fā)展方向，使官僚制組織運行表現(xiàn)出典型的有界性特征。在整個工業(yè)社會，官僚制組織正是遵循著自身管理和社會管理的有界性，通過專業(yè)化、高效率的方式推動了全社會的發(fā)展進步，但也帶來了諸多現(xiàn)實困境。

一是有界性使官僚制組織運行常常背離官僚制組織設計的初衷?！叭魏芜吔缍紩⑵鹨坏烙行蔚幕驘o形的籬笆，限制交往和抑制開放，邊界是封閉的標志和互動的障礙”。表面看來，官僚制組織的有界性為官僚制組織運行提供了相對安全、有序且具有保護性的生存環(huán)境，但事實上，邊界意味著割裂、束縛、競爭、封閉與低效。以傳統(tǒng)行政審批事項為例，一個餐飲企業(yè)要獲得合法經(jīng)營權，需要到工商部門辦理營業(yè)資格證，到食品藥品監(jiān)管部門辦理經(jīng)營許可證，到醫(yī)療衛(wèi)生部門辦理從業(yè)健康證，等等。在此過程中，傳統(tǒng)常見的現(xiàn)象是，該企業(yè)要在多個部門之間反復往來穿梭以獲得許可。部門分工與職權邊界的限制，導致了各自為政的行為習慣和部門利益最大化的行為傾向，進而也就造成了行政審批的煩瑣、僵化與低效。一些重大行政審批事項，往往需要逐級請示、層層審批才能得到落實，而這種層層審批事實上常常導致“這個項目就可能從未被嚴格、徹底地分析過，因為沒有人必須單獨為這個決定負責。整個簽名的過程就是在浪費時間”。與此同時，受多種因素影響，有界性管理往往導致部門利益分割，出現(xiàn)部門審批事項的條件設置互為前提以及各部門政策之間相互排斥、沖突的現(xiàn)象，使行政相對人無所適從。此外，以行政區(qū)劃為基礎的屬地管理方式，雖然有利于增強地方政府在處理地區(qū)性公共事務中的反應力和回應力，但區(qū)域性管轄邊界的存在，卻在無形中造成了競爭性的地方關系格局。因此，為了維護地方利益，各地政府會在資源、技術、信息、人才和稅收等方面展開激烈競爭，增加區(qū)域間政府協(xié)調(diào)難度，提高行政交易成本。由此可見，隔離產(chǎn)生了邊界，邊界隱含的是組織各組成部分間的競爭、博弈、排斥以及交易成本，背離了官僚制組織設計的初衷。

二是有界性導致為消除有界性治理困境的努力失去有效性。近年來，隨著信息技術的發(fā)展與普及，人們倡導建立以數(shù)據(jù)共享為基礎的協(xié)同治理機制，以共同應對官僚制分而治之、條塊分割的有界性管理所造成的碎片化治理問題。其中，借助信息技術打造數(shù)字政府平臺，建構整體性協(xié)同治理機制是其基本手段。為了能夠給公眾提供便捷、高效、公平與一體化的政務服務，數(shù)字政府平臺的建設和運轉(zhuǎn)，需要以跨層級、跨部門和跨區(qū)域的互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)信息共享為基礎，但官僚制組織的專業(yè)化分工以及與其相對應的有界性治理思維，不僅造成了政務數(shù)據(jù)的割裂與區(qū)隔，更導致了政府與企業(yè)、社會之間缺乏數(shù)據(jù)共享和合作共治的驅(qū)動力。面對這一情況，國務院與多省(區(qū)、市)地方政府出臺了多項鼓勵政務服務“跨省通辦”、“跨部門互聯(lián)互通”以及“政務信息互聯(lián)共享”的政策制度，但人們發(fā)現(xiàn)，與人們?nèi)粘Ｉ钕⑾⑾嚓P的個體信息依然處于區(qū)域性割裂狀態(tài)，特別是新冠肺炎疫情防控常態(tài)化后，各地各種“防疫碼”層出不窮，有的同一地級市下屬的兩個縣之間的防疫碼都不能共享互通?？梢?，“基于邊界的傳統(tǒng)管理方法具有抑制作用，會抑制組織整合資源的能力”。因此，如果不能改變官僚制組織結構及其有邊界的管理方式，那么，無論制定出臺怎樣的政務服務一體化促進政策、制度乃至法律，都無法從根本上擺脫公共服務供給的分散式與碎片化困境，亦無法有效抑制地方保護主義與部門不正當競爭等短視行為，難以消除有界性管理帶來的非理性博弈。

三是有界性使政府治理無法適應高度不確定性時代的治理需求。高度不確定性時代的國家治理要求政府組織必須具有高效率的回應性和及時的反應性。就執(zhí)掌著社會治理責任的政府組織而言，確立和維護邊界的實質(zhì)也是希望通過有界性的管理思維與強有力的控制手段，達到社會治理效率的最大化和社會治理秩序的穩(wěn)定性。然而，官僚制的有界性管理方式與強有力的控制手段，將人變成了被動服從的機器，使人失去了創(chuàng)造性、主動性、靈活性，進而消解了組織效率和及時反應性。究其原因，是因為“這種強制式的管理要求常常使人們產(chǎn)生一種錯誤印象，去人性化的組織控制和程序是正當?shù)?。組織成員常常被期望對組織忠誠、負責任，并能夠處置危機狀況，而不管他們效力的組織氣候是多么的嚴厲”。此外，資源、權力、信息等的邊界限制，也導致組織成員難以用靈活、創(chuàng)新的手段適應高速變動的內(nèi)外部生態(tài)環(huán)境，在高度不確定性、高度復雜性的后現(xiàn)代社會治理中尤其如此。也就是說，命令-服從、非人格化、程式化、效率導向、分而治之等有界性管理方式，將官僚制組織變成了一個行動遲緩和協(xié)調(diào)乏力的僵化體系，以至于難以適應后現(xiàn)代社會高度復雜、高度不確定的社會治理要求。因此，為了有效促進公共服務供給的協(xié)同性、公共決策的靈敏性、公共行動的有效性和公共治理的智慧性，必須反思并變革官僚制組織以及與其相對應的有界性治理思維和管理方式。

數(shù)字時代政府組織從有界走向跨界的行動實踐與現(xiàn)實啟示

近年來，為有效解決有界性管理方式所帶來的社會治理難題，我國各地政府立足于數(shù)字化發(fā)展的技術背景，著眼于系統(tǒng)集成的改革思路，積極探索高效協(xié)同的整體性治理方案。在此過程中，涌現(xiàn)出“最多跑一次”“最多跑一地”“一網(wǎng)通辦”等大量數(shù)字化改革創(chuàng)新案例。這些創(chuàng)新案例的一個重要共性特點是通過數(shù)字化技術應用及其配套性制度改革，以“一窗辦理”“一網(wǎng)通辦”“服務大廳”“審批大廳”等政府部門業(yè)務集成化服務方式，打破政府部門間的結構性壁壘，實現(xiàn)跨部門政務服務的“跨邊界”處理。這些創(chuàng)新實踐表明，在專業(yè)化分工、命令服從的官僚制組織之外，面向社會提供整體性與一體化政務服務的數(shù)字政府正在逐步生成。這種跨越組織邊界限制的數(shù)字政府自新公共管理運動興起以來，理論界與實務界致力尋求的“超越官僚制”“打破官僚制”理想具有很強的現(xiàn)實啟示。

從有界到跨界的實踐探索在世界范圍內(nèi)風起云涌。為有效解決分而治之、條塊分割等有界性管理方式所造成的效率低下、協(xié)調(diào)不暢、服務碎片化等問題，許多國家和地區(qū)的政府部門紛紛借助數(shù)字技術的強大功能，探索系統(tǒng)集成的整體政府改革方案。其中，最為典型的是政務服務領域的數(shù)字化改革。如英國自2012年實施政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略以來，秉持“數(shù)字政府即平臺”(government as a platform)的理念，以建立統(tǒng)一的數(shù)字化政府平臺提供在線、整合、便捷的公共服務方式，大力推動政務服務供給模式改革，有效改善了公民、政府與國家之間的關系。在數(shù)字政府建設中，新加坡政府堅持“以公民為中心”的導向和公眾參與、共創(chuàng)未來的理念，通過建立一站式政府移動服務平臺等方式，實現(xiàn)了政務服務從線下到線上，從被動到主動、從分散到整體的轉(zhuǎn)變。美國政府也以創(chuàng)設公私合作的“無成本契約”(PPP)模式，積極推動數(shù)字政府建設。將公共服務、惠民項目以及數(shù)字政府建設所需的部分技術外包給第三方等做法，起到了提升政務效率、節(jié)約政府開支、促進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型和維持良好政企關系等作用。

數(shù)字技術為建構跨越邊界限制的政府組織提供了技術工具和現(xiàn)實驅(qū)動力。20世紀90年代以來，西方國家開始重視以跨部門協(xié)作和跨領域整合為目標的政府改革，提出了諸如“整體性政府”“無縫隙政府”“協(xié)作治理”等概念。在此背景下，數(shù)字技術成為驅(qū)動重構組織內(nèi)外關系與促進政府整合的有力工具。芳汀指出，從信息技術發(fā)展而來的共享數(shù)據(jù)庫，不僅能夠減少組織跨功能、跨權限以及跨界限工作出現(xiàn)的摩擦，提高組織工作效率；同時也可以將直線、連續(xù)性的信息處理轉(zhuǎn)為平行、共享的信息處理，進而引發(fā)組織業(yè)務流程再設計。事實上，在數(shù)字時代，不同層級、不同部門、不同區(qū)域政府之間，以及政府與企業(yè)、社會之間，是基于合作理念和服務精神開展社會治理與公共服務的，其目的是在打造一體化信息資源共享體系的基礎上，全面提升公共服務質(zhì)量。亨曼認為，信息技術的發(fā)展促進了政府、企業(yè)及社會的聯(lián)合與重組，由門戶網(wǎng)站鏈接到政府、企業(yè)及非營利部門提供信息與服務的過程，體現(xiàn)了政府權力邊界的模糊性。他以一站式服務中心為例，指出電子報稅系統(tǒng)“清晰地呈現(xiàn)了政府的權力界限是如何變得模糊的。……電子稅務系統(tǒng)增加了越來越多的預填充內(nèi)容，納稅人在企業(yè)、銀行、稅務辦公室以及有關聯(lián)的其他政府機構中的信息都可以預先導入系統(tǒng)中。數(shù)據(jù)在公共部門和私人部門之間的無縫銜接和傳遞使得公共政策執(zhí)行過程中的組織界限變得愈加模糊”。

數(shù)字政府建設的中國實踐為從有界到跨界的政府組織變革提供了經(jīng)驗示范。在政務服務數(shù)字化改革方面，中國走在了世界前列。目前，從黨中央、國務院到地方各級人民政府都高度重視數(shù)字政府建設。自黨的十八大以來，國家出臺了系列有關數(shù)字政府建設的發(fā)展戰(zhàn)略和具體政策。為推動政務信息系統(tǒng)的整合與共享，國務院辦公廳于2017年5月頒布了《政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案》，提出推動政務信息化建設模式優(yōu)化，實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)共享和開放，在重點領域取得了突破性進展的工作目標。2019年6月，國務院辦公廳正式開通“中國政務服務平臺”微信小程序，著力打造全國一體化的在線政務服務平臺。與此同時，為了能夠給公眾提供“一站式”的整合、便捷服務，各地政府積極創(chuàng)新探索實施多種具有地方特色的政務服務模式。如上海推出了“一網(wǎng)通辦”，廣東開發(fā)出“粵省事”“粵商通”，浙江創(chuàng)新實施“最多跑一次”“最多跑一地”“浙里辦”“親清在線”“一碼解糾紛”等系列政務服務平臺和配套制度舉措。這些改革實踐已經(jīng)為打破官僚制組織的有界性，實現(xiàn)從“有界”走向“跨界”提供了經(jīng)驗參照和理論啟示，向我們展現(xiàn)了數(shù)字時代“跨邊界”政府組織結構的未來圖景。

數(shù)字技術為未來打破政府組織的有界性提供了技術支撐。如何通過“去中心化”的組織設計促進數(shù)據(jù)共享與流程再造，是當前政府數(shù)字化改革的核心議題。2020年9月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于加快推進政務服務“跨省通辦”的指導意見》，要求充分借助區(qū)塊鏈等高新技術，打造業(yè)務協(xié)同、流程優(yōu)化、條塊聯(lián)通和上下聯(lián)動的一體化政務服務平臺。在現(xiàn)實的社會治理過程中，區(qū)塊鏈(blockchain)技術不僅為政府數(shù)字化改革提供了技術化的支持手段，也為形構去中心化的組織結構(decentralized organization)創(chuàng)造了可能性。區(qū)塊鏈技術使得組織結構去中心化的理想目標變成了現(xiàn)實。當區(qū)塊鏈技術被應用于政務服務領域后，所產(chǎn)生的直接影響是促進整個社會治理體系的平等與開放。隨著區(qū)塊鏈技術的發(fā)展，出現(xiàn)了虛擬政府、城市大腦、政務服務平臺等不同于傳統(tǒng)線性化、有界性組織結構的新型網(wǎng)絡組織結構，數(shù)字時代的無等級、跨邊界組織結構已經(jīng)向我們揭開了面紗，款款走來。

不僅如此，數(shù)字技術的發(fā)展促進了網(wǎng)絡社會與虛擬政府的誕生，事實上已經(jīng)催生了無邊界的網(wǎng)絡組織結構。網(wǎng)絡社會作為一種虛擬的真實存在，不僅為人們提供了跨越時間、空間的信息交流、知識傳播、溝通交往平臺，也為政府組織重塑創(chuàng)造了無限可能，因為，“利用跨機構的共享數(shù)據(jù)庫，我們可以在公眾和政府互動的領域進行更大范圍的信息和服務的整合，而不用考慮是否超越了機構的管轄范圍”。實際上，電子政務、網(wǎng)絡政府、網(wǎng)絡管理的協(xié)同推動，讓人類已經(jīng)在不受地理、時間和空間限制的網(wǎng)絡社會中，創(chuàng)造了一個突破管轄邊界限制而提供整合服務的虛擬政府。正如達夫特指出的：“信息技術的進步對每個行業(yè)的所有組織都有著深遠的影響。具體表現(xiàn)為組織設計精簡化、結構分散化、內(nèi)外部合作化以及建立起新型的網(wǎng)絡組織結構?！睌?shù)字技術在跨越組織邊界限制的基礎上，促使組織從線性區(qū)隔的有界性組織結構走向了多維互通的網(wǎng)絡組織結構。

數(shù)字時代政府組織跨邊界變革的實現(xiàn)路徑

面對數(shù)字技術應用帶來的組織結構變革實踐，我們有理由相信，現(xiàn)代科學技術，特別是數(shù)字技術在政府組織機構中的應用，為變革官僚制組織提供了強大支撐，這必將引發(fā)政府組織結構、管理體制和行為方式等的深刻變革。那么，在數(shù)字時代，政府組織的跨邊界變革具體如何實現(xiàn)？或者說，應采取何種方式推動政府組織跨邊界變革以適應數(shù)字時代的治理需求？對這些問題進行前瞻性探索與思考，是當代學術研究者的應然責任。

分析國內(nèi)外數(shù)字改革實踐可以發(fā)現(xiàn)，當前政府數(shù)字改革的思路，是借助信息技術逐漸突破層級、部門與區(qū)域的治理邊界，并在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類資源的基礎上，建成一個能夠整合政府、企業(yè)、社會、公眾等多元主體開展社會治理活動的協(xié)同治理模式?；跀?shù)字鏈接、流程再造、資源整合的數(shù)字化改革方案，通過為公眾提供便捷化、一體化與一站式的服務，數(shù)字技術極大地滿足了公眾需求。就此而言，數(shù)字技術還可以起到推動公共服務手段創(chuàng)新和社會治理模式優(yōu)化的作用。此外，通過虛實融合、一體聯(lián)動與無縫對接的數(shù)字化網(wǎng)絡平臺，數(shù)字技術可以將社會治理任務以整合的方式呈現(xiàn)給政府部門及其內(nèi)部工作人員，進而促使“分工-協(xié)作”的官僚制組織逐漸演變?yōu)榛跀?shù)字技術所形成的跨邊界網(wǎng)絡組織。

如前所述，便捷、一體與高效公共服務目標的實現(xiàn)，是以打破業(yè)務、層級、部門、區(qū)域等人為設定的邊界為前提的。在數(shù)字化政務服務實踐中，我國當前的政務服務體系建設亦面臨著機制不協(xié)調(diào)、業(yè)務不協(xié)同、數(shù)據(jù)孤島、信息割裂等問題。造成該問題的根源，在于有界化的政府組織模式和有界性的治理思維尚未被打破。通過對官僚制組織的歷史反思與政府數(shù)字化改革實踐的分析，促進政府組織跨邊界變革的方式可以概括如下：

一是樹立合作而非競爭的治理理念。20世紀80年代興起的新公共管理運動，將競爭機制與企業(yè)家精神引入政府部門。從表面上看，政府內(nèi)部的競爭有利于提高公共治理的效率和質(zhì)量，但事實上，過度競爭不但制約了信息與數(shù)據(jù)在政府內(nèi)部的互通與共享，還極大排斥了多元社會力量的有效參與。對此，凱特爾指出，在公共治理領域，競爭不但無法促進政府規(guī)模的縮減和政府效率的提高，反而會導致協(xié)作各方的利益遭受損失。不言而喻，數(shù)據(jù)的共建、共享與共用是構建跨越組織邊界限制的整合型公共服務體系的關鍵，這無疑要求政府內(nèi)部各部門及其工作人員自覺樹立起合作而非競爭的治理理念。與此同時，數(shù)字政府的建設與運行，亦離不開企業(yè)、非政府組織、社區(qū)以及公眾等多元社會力量的有效參與。一方面，多元社會力量可以為數(shù)字政府建設提供技術、資金、數(shù)據(jù)與人才等支撐；另一方面，網(wǎng)絡平臺也為多元主體提供了參政議政、互動交流的新場域。隨著多元社會力量的加入，主客體二分的治理邊界將被打破，用以支撐多元主體合作治理的跨邊界組織將超越傳統(tǒng)組織。因此，促進政府部門間溝通與內(nèi)外合作，加快政府組織模式與社會治理模式的變革步伐，政府、企業(yè)、社會組織要樹立起合作治理的理念。

二是遵循“以人民為中心”的服務導向。信息技術為公眾提供了信息搜集、服務獲取和參政議政的新平臺。公眾參與社會治理，既有利于公共服務質(zhì)量的改善與公共決策效果的優(yōu)化，又有利于社會治理成本的降低和社會治理效率的提高。因此，相較于傳統(tǒng)“以自我為中心”的管制型官僚體制，數(shù)字政府更強調(diào)“以人民為中心”的服務精神。在我國，為了突出社會本位和為人民服務的精神內(nèi)涵，習近平總書記明確指出，要運用大數(shù)據(jù)促進民生的改善，要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，要加快數(shù)字中國建設。我國數(shù)字政府建設與服務型政府建設的理念和目標相一致，有必要借助信息技術打造跨越邊界的便民、一體整合型治理機制，讓政府通過服務者的角色定位和引導者的職能定位，來實現(xiàn)以人民為中心和為人民服務的公共目標。縱觀全球，近年多國所發(fā)布的數(shù)字政府建設戰(zhàn)略，都強調(diào)了用戶導向型思維。因此，根據(jù)公眾需求創(chuàng)新公共服務供給模式是當前數(shù)字政府建設應該秉持的價值導向。這就要求我們在公共服務供給過程中，遵循公眾需求和公眾滿意的標準，從公眾的體驗感和獲得感出發(fā)，開發(fā)符合公眾需求的政務服務平臺，為公眾提供全方位的服務內(nèi)容和一體化的服務流程。通過以人民為中心的服務導向推動政府打破邊界限制的組織變革，使人民能夠獲得更快、更好與更滿意的服務。

②戴維·奧斯本、彼德·普拉斯特里克：《摒棄官僚制：政府再造的五項戰(zhàn)略》，譚功榮譯，中國人民大學出版社，2002年。

④孔繁斌：《行政管理理性化的追求與困境》，《南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學)》1998年第1期。

⑤陳干全：《理性官僚制：危機、突破與回歸》，《廣東行政學院學報》2002年第2期。

⑥赫伯特·西蒙：《管理決策新科學》，李柱流等譯，中國社會科學出版社，1982年，第105頁。

⑦戴維·畢瑟姆：《官僚制》，韓志明、張毅譯，吉林人民出版社，2005年，第8—9頁。

⑧R. H. Coase， “The Nature of the Firm”，Economics，Vol.4，No.16(1937)，pp.386-405.

單一能量市場情況下，能量市場不僅負責補償發(fā)電商的運行成本，而且需要負責補償投資成本。對峰荷機組來說，往往只需要在負荷達到最高峰的一段時間(一般發(fā)生在夏季或冬季)運行，因此，峰荷機組在一年內(nèi)往往只能運行很少的小時。因此，在這些時段，成交價格需要達到很高的程度才能彌補峰荷機組的年折舊費或投資成本。這些常常發(fā)生在夏季/冬季日負荷最高時段的極高電價被稱為尖峰價格。在單一能量市場模式下，這些尖峰價格對于峰荷機組回收投資成本至關重要，甚至可以說不可或缺。尖峰價格必須要體現(xiàn)稀缺性電價原則，價格一般非常高。但這種情況下難于判定該價格為稀缺性價格還是發(fā)電商行使市場力。

⑨O. E. Williamson，TheEconomicInstitutionsofCapitalism:Firms,Markets,RelationContracting，New York: Free Press，1958.

⑩W. R. Scott， “Theory of Organizations”，in E. Robert，L. Faris，ed.，HandbookofModernSociology, Chicago，IL：Rand McNally， 1964， pp.485-529.