“面對面”與“鍵對鍵”：城管執(zhí)法形態(tài)的比較及其適用性*

韓志明 張鵬舉

內(nèi)容提要 城管執(zhí)法的形態(tài)具有獨立的含義，也是影響執(zhí)法過程及其效果的關(guān)鍵因素。大多數(shù)城管執(zhí)法都是“面對面”進行的，主要特性包括依據(jù)看得見的情形決定各自的行動策略、彼此的行為和態(tài)度影響互動過程、環(huán)境因素是影響互動的重要變量、雙邊互動的過程很難標準化、執(zhí)法過程的穩(wěn)定性程度低等。現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用推動了非現(xiàn)場執(zhí)法的探索，建構(gòu)了“鍵對鍵”的執(zhí)法形態(tài)，其主要特點是遠距離而不見面的互動、簡單而有限的執(zhí)法事項、半自動化的執(zhí)法過程、消除個人及其互動的影響以及延遲而模糊的執(zhí)法體驗等?！懊鎸γ妗眻?zhí)法和“鍵對鍵”執(zhí)法在空間結(jié)構(gòu)、運行要素、過程機制以及風(fēng)險點等方面，都存在著顯著的差異，具有不同的適應(yīng)性，也提出了不同的實踐要求。進一步推動城管執(zhí)法改革，需要深刻把握不同執(zhí)法形態(tài)的優(yōu)劣利弊，根據(jù)城管執(zhí)法事項的類型及其特點，選擇可行和適配的執(zhí)法形態(tài)，以切實提高執(zhí)法效能。

自20世紀80年代城管隊伍成立以來，城管執(zhí)法人員與執(zhí)法對象之間的沖突事件頻頻見諸報端，引起了社會各方面的強烈關(guān)注，也形成了大量激烈的爭議，甚至一度出現(xiàn)了取消城管的聲音。城管執(zhí)法人員承擔(dān)著大量的城市管理職責(zé)，在城市的街頭巷尾開展執(zhí)法工作，大多數(shù)執(zhí)法事項直接涉及民眾的日常生活，比如攤販治理、店招整治、違章建筑、跨門店經(jīng)營等，構(gòu)成了現(xiàn)代城市管理的重要內(nèi)容。數(shù)十年來，正是主要依靠城管部門持續(xù)不懈的執(zhí)法活動，各個城市才能夠良性有序地運行，城市的整潔和秩序才得以有效維持。城管執(zhí)法人員與民眾的關(guān)系是城管執(zhí)法過程中的基本關(guān)系，與執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法形式和執(zhí)法效果等密切相關(guān)，包含了大量值得研究的重要議題。

作為典型的“街頭官僚”，城管執(zhí)法人員身處政府行政執(zhí)法體系的最基層，通常是在執(zhí)法現(xiàn)場開展工作，直接與執(zhí)法對象打交道，與執(zhí)法對象互相看見彼此的態(tài)度和行為，在持續(xù)的互動中履行職責(zé)，構(gòu)成了“面對面”的執(zhí)法形態(tài)。近年來，隨著信息技術(shù)的發(fā)展及其應(yīng)用，上海、深圳和寧波等諸多城市相繼探索“非現(xiàn)場執(zhí)法”，執(zhí)法者和執(zhí)法對象不需見面也能實現(xiàn)執(zhí)法目的，由此建構(gòu)了“鍵對鍵”的執(zhí)法形態(tài)。“鍵對鍵”執(zhí)法突破了傳統(tǒng)的“面對面”執(zhí)法在結(jié)構(gòu)、過程和情境等方面的限制，重新設(shè)定了執(zhí)法者與執(zhí)法對象之間的互動方式。城管執(zhí)法從“面對面”到“鍵對鍵”的發(fā)展演進及兩者之間的相互補充，呈現(xiàn)出數(shù)字技術(shù)驅(qū)動城管執(zhí)法的特殊效果，對于深入理解街頭官僚的行動邏輯具有典型意義。

“面對面”的執(zhí)法形態(tài)及其基本特點

根據(jù)街頭官僚的理論，街頭官僚處于政府金字塔體系的底端，主要是通過與民眾直接打交道的形式來開展工作，在面對面的情境中執(zhí)行公共政策，提供公共服務(wù)，具有空間上的在場關(guān)系，時間上的同步節(jié)奏。街頭官僚的工作場所變動不定，充滿了不確定性甚至危險性，也是權(quán)力交織博弈的舞臺。①同樣的邏輯，城管執(zhí)法工作主要是人力密集型作業(yè)，執(zhí)法者搜索和處理違法行為，對執(zhí)法對象采取管制或懲戒措施。在面對面的情境中，執(zhí)法界面的基本要素有執(zhí)法者、執(zhí)法對象、圍觀的群眾以及對特定空間中事物的安排等。執(zhí)法者與執(zhí)法對象直接互動，相互施加影響，利用空間來安排自己的行動，實現(xiàn)各自的目標，其中既有城管執(zhí)法所內(nèi)含的公共利益，也有個人違反城市管理規(guī)定所得到的不當利益。具體而言，“面對面”的執(zhí)法主要具有如下特點。

(一)看得見的情形決定各自的行動策略

面對面的互動首先是空間上的在場問題，執(zhí)法者與執(zhí)法對象同時在特定的地點相遇，看得到彼此的形象、態(tài)度和行為等。執(zhí)法界面包含了執(zhí)法者與執(zhí)法對象兩種基本的行動者，執(zhí)法者與執(zhí)法對象同時在場，相互建構(gòu)了彼此的身份。沒有執(zhí)法者，也就不存在執(zhí)法對象，反之亦然?！懊鎸γ妗钡膱?zhí)法意味著執(zhí)法者與執(zhí)法對象的近距離互動，即“當若干個體彼此直接在場時，他們對相互行為的交互影響”。②這也是共同在場條件下的“表演”，即“特定的參與者在特定的場合，以任何方式影響其他任何參與者的所有活動”。③但就執(zhí)法的性質(zhì)而言，執(zhí)法者與執(zhí)法對象的互動往往類似于“貓與老鼠”的游戲，內(nèi)在地包含了對立性和緊張感。兩者相互看見對方，互相察言觀色，分析各自的狀態(tài)，評估周邊環(huán)境的情況，決定自己的行動策略。有關(guān)對警察的研究表明，“互動的警官和民眾互相察言觀色，決定自己如何舉止。有敵意的警官可能會激起民眾的反抗和敵意?；谧锏拿癖娍赡芤鹁俚脑徍陀押?。互動中每一方如何舉止都會影響另一方如何舉止?！雹芡瑯拥牡览?，執(zhí)法過程中看得見的情形提供了豐富的信息，推動彼此在現(xiàn)場的交流和反饋，也決定著各自的進退策略。

(二)彼此行為和態(tài)度影響互動的過程

在“面對面”的執(zhí)法過程中，執(zhí)法對象與執(zhí)法者的言行舉止相互作用，交互影響，共同塑造著互動的過程和結(jié)果。在這種相互影響的過程中，行為之間即時的互相校驗和調(diào)整就成為必要和可能。互動的關(guān)鍵是具有共同在場的社會特征，即“以身體的空間性為基礎(chǔ)，同時面向他人及經(jīng)驗中的自我”。⑤這樣的情景也同樣存在于城管和民眾的互動之中，比如在城管處置流動攤販的過程中，各自都根據(jù)其立場和資源進行交涉——可能是溫和的語言交流，相互進行辯駁說理；也可能演變?yōu)榧ち业耐仆妻?，甚至是暴力行為。不同的行為和態(tài)度不僅決定互動的過程，也決定了能否順利達成執(zhí)法的目的。尤其是個人特性(生活閱歷和溝通技巧)、人情因素以及面子因素構(gòu)成了影響互動過程的重要因素，比如可能因言行失當、情緒失控，引發(fā)激烈的沖突；城管執(zhí)法人員面對家庭條件較差的違法經(jīng)營者，難免會出于同情心而減輕甚至免除處罰……依靠人與人互動的執(zhí)法手段，可能會衍生出大量可變通或不可控的情況，帶來了執(zhí)法過程的不確定性。

(三)環(huán)境因素是影響互動的重要變量

城管執(zhí)法的場所主要是街頭巷尾，空間上具有高度的開放性和可見性。與在封閉的辦公樓或辦公室中進行的管理工作有顯著不同的是，城管執(zhí)法過程的參與者不僅是城管執(zhí)法人員和執(zhí)法對象，也包括了路過的或附近的圍觀人群。在執(zhí)法活動展開的過程中，不管圍觀人群出于什么動機，也不管具體的執(zhí)法情形如何，圍觀人群或者是支持城管執(zhí)法人員，或者是同情執(zhí)法對象，都不同程度地介入到執(zhí)法過程中來，與執(zhí)法者和執(zhí)法對象進行現(xiàn)場的互動，成為執(zhí)法過程的參與者，甚至是主導(dǎo)者。大多數(shù)時候，圍觀人群都會出于同情弱者的心理，站在執(zhí)法對象(如攤販)一邊，指責(zé)和批判執(zhí)法者。對城管執(zhí)法人員而言，人群的注視和潛在參與給其施加了角色扮演的外在壓力，他們會收斂那些可能損害自身聲譽的行為；⑥而對于執(zhí)法對象來說，圍觀人群所形成的眾目睽睽的舞臺化情境，也具有支持或制約其行動及其策略的意義，比如是不是借助圍觀人群的支持來抵制執(zhí)法者。正如執(zhí)法記錄儀的使用一樣，圍觀人群使用手機等進行拍照或錄像，對執(zhí)法者和執(zhí)法對象都施加約束。

(四)雙邊互動的過程難以標準化

標準具有嚴格、清晰和準確等特點，是提升大規(guī)模管理效率的重要工具。⑦但與之相區(qū)別的是，“面對面”的城管執(zhí)法基本是小范圍情境下的作業(yè)，工作對象是人而不是物，而且通常是個人和個別組織或機構(gòu)，工作環(huán)境是混亂無序的,充滿了挑戰(zhàn)、風(fēng)險和不確定性，⑧因此在實際操作上很難標準化。正如李普斯基所言，“街頭官僚制組織的實質(zhì)在于，他們需要由人來為其他人做出決定,由于在服務(wù)提供過程中需要人的判斷，而人的判斷的作用是無法加以規(guī)劃的”。⑨所以，雖然城管執(zhí)法的流程越來越規(guī)范細致，但面對面的互動必然包含了大量個性化、隨機性和應(yīng)激性的行為，對于雙方或多方之間“你一言我一語”的互動，很難給出標準化的操作流程?？此仆瑯拥那闆r可能需要不同的處理方式，同樣的言行可能會誘發(fā)不同的反應(yīng)，也會產(chǎn)生不同的結(jié)果。就此而言，執(zhí)法者需要根據(jù)不同的執(zhí)法對象，采用不同的溝通策略，才會取得預(yù)期的執(zhí)法結(jié)果。而與照章辦事的技術(shù)平臺的業(yè)務(wù)不一樣，面對面的互動必然包含了大量差異性，每一個故事都有不同的情節(jié)，每個情節(jié)也都有細微的差別。

(五)執(zhí)法過程的穩(wěn)定性程度低

“面對面”的執(zhí)法過程是不穩(wěn)定的，充滿了可變性、隨機性和不確定性。這具體體現(xiàn)在如下多個方面：首先，如上所述，“面對面”的執(zhí)法場所是開放的社會空間，是高度不規(guī)則的、不定型的和可流動的，隨著參與者的行動及其變化而變化，因而是可以放大或縮小的。比如流動攤販游走在城市的各個角落與城管執(zhí)法部門“打游擊”，圍觀群眾的參與擴大了執(zhí)法過程的空間范圍及其尺度。其次，面對面的互動是沒有腳本的，很多都是現(xiàn)編現(xiàn)演的，個人的言行舉止相互作用，具有“短兵相接”的性質(zhì)，需要根據(jù)現(xiàn)場情況隨機應(yīng)變。事理之間的復(fù)雜關(guān)系及其是非曲直等都很難輕易判定，經(jīng)常出現(xiàn)有理說不清的混亂結(jié)果，執(zhí)法者很難采用標準化的技術(shù)措施來解決。最后，許多違法行為是隨時發(fā)生、變更和終止的，比如經(jīng)營者可以隨機終止跨門店經(jīng)營的行為，執(zhí)法對象可能拒絕提供身份信息、配合調(diào)查以及簽字等，渣土車拋撒和偷亂倒垃圾等問題難以固定證據(jù)，這就導(dǎo)致很難找到有力的證據(jù)來確認違法行為及其后果，從而推動了諸如“零口供”“證據(jù)先登記保存”以及非現(xiàn)場執(zhí)法等改革。

如上所述，城管執(zhí)法部門的主要工作可以算是野外作業(yè)，是在違法行為發(fā)生現(xiàn)場通過面對面的方式進行的。在特定的空間形態(tài)中，“面對面”不僅僅是對于城管執(zhí)法形式的勾畫，而且也蘊含著獨特而豐富的互動邏輯。對于執(zhí)法者和執(zhí)法對象來說，面對面的遭遇使得兩者形成了交相互動的戲劇性體驗，人情世故、經(jīng)驗技能和法律法規(guī)等因素綜合發(fā)揮作用，建構(gòu)了參與者獨特的行動、態(tài)度和體驗。特別是，執(zhí)法過程很有可能會吸引到周邊的群眾，從而增加了外部因素影響執(zhí)法的可能性，也增加了執(zhí)法的復(fù)雜性、難度系數(shù)和不確定性。所有的參與者都理性地互動，但都無法預(yù)知接下來要發(fā)生的事情，結(jié)果既可能是順利地完成執(zhí)法任務(wù)，也可能是執(zhí)法者與被執(zhí)法者出人意料地演變成激烈的對立沖突。

“鍵對鍵”的執(zhí)法形態(tài)及其主要特點

非現(xiàn)場執(zhí)法最早應(yīng)用在道路交通管理領(lǐng)域，目前在交通執(zhí)法和環(huán)境執(zhí)法等領(lǐng)域中已比較普及。早在1997年至1998年，公安部交通管理局接連發(fā)文，要求推廣使用交通監(jiān)控系統(tǒng)、闖紅燈監(jiān)控技術(shù)來查處交通違章，⑩這可以說是非現(xiàn)場執(zhí)法的雛形。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，交通執(zhí)法領(lǐng)域的非現(xiàn)場執(zhí)法越來越多，在違法自動監(jiān)測抓拍、違法超限超載治理和移動電子警察工作中，非現(xiàn)場執(zhí)法利用技術(shù)設(shè)施監(jiān)測和固定交通違法行為的證據(jù)，形成了比較完善的機制和流程，比如2019年交通運輸部出臺《交通運輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》，專門就非現(xiàn)場執(zhí)法(電子監(jiān)控)做了規(guī)定，適應(yīng)了非現(xiàn)場執(zhí)法快速發(fā)展的趨勢，確認了非現(xiàn)場執(zhí)法的合法性，有利于提升交通治理的效能。

近年來，科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用催生了大量新的治理技術(shù)，行政執(zhí)法領(lǐng)域積極探索“非接觸執(zhí)法”“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”“非現(xiàn)場執(zhí)法”等改革舉措，通過技術(shù)支撐的遠距離作業(yè)，大幅度減少了現(xiàn)場執(zhí)法檢查，也減少了執(zhí)法對象的負擔(dān)。隨著城市化的發(fā)展，城市管理的任務(wù)越來越重，城管執(zhí)法力量越來越顯得捉襟見肘，現(xiàn)場執(zhí)法已經(jīng)難以滿足城市管理發(fā)展的新要求。城管執(zhí)法領(lǐng)域的非現(xiàn)場執(zhí)法最初主要是用于治理渣土車拋撒污染路面問題。早在2017年，江蘇昆山市城市管理局就開始依托數(shù)字城管平臺，構(gòu)建了“探頭站崗、鼠標巡邏、系統(tǒng)派單”的信息勤務(wù)指揮平臺，基本實現(xiàn)了“足不出戶管全城”的目標，提高了對違法行為的震懾力，也部分解決了執(zhí)法力量短缺和權(quán)威性不高等難題。雖然各地改革的內(nèi)容及力度有所不同，但隨著更多技術(shù)手段被應(yīng)用到執(zhí)法工作中，各地城管部門都在積極探索“非現(xiàn)場執(zhí)法”等技術(shù)執(zhí)法新形態(tài)。

自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，為順應(yīng)疫情之下“零接觸”執(zhí)法的要求，非現(xiàn)場執(zhí)法開始被用于某些常規(guī)性和標準化程度較高的執(zhí)法事項中。深圳、上海、寧波等城市的城管執(zhí)法部門，都在加快探索以信息技術(shù)平臺為支撐的“非現(xiàn)場執(zhí)法”，通過監(jiān)控、錄像以及大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，固定城市管理的違法行為證據(jù)，在執(zhí)法辦案的各個環(huán)節(jié)盡量避免與執(zhí)法對象面對面接觸，通過全過程、全環(huán)節(jié)和閉環(huán)式的執(zhí)法流程，全面推動執(zhí)法監(jiān)管對象數(shù)據(jù)庫、智能車巡系統(tǒng)以及街面管理模塊等工作的系統(tǒng)革新，打造了遠距離、數(shù)字化和非接觸的“非現(xiàn)場執(zhí)法”?！胺乾F(xiàn)場執(zhí)法”以技術(shù)平臺為依托，很多工作都是在電腦或手機等設(shè)備上按鍵處理的，因此可以將其形象地稱之為“鍵對鍵”的執(zhí)法形態(tài)，這種執(zhí)法形態(tài)主要具有如下五個方面的特點。

(一)遠距離的不見面互動

顧名思義，“非現(xiàn)場執(zhí)法”就是城管執(zhí)法人員不用到違法行為發(fā)生的現(xiàn)場開展工作，而是在辦公場所的電腦或手機屏幕前，通過技術(shù)手段遠距離地處理違法問題。執(zhí)法者可以通過監(jiān)控設(shè)備看到違法現(xiàn)場的人和事，而執(zhí)法對象卻根本看不到執(zhí)法者。在案件抓拍、分析、審核到下發(fā)處罰文書以及繳納罰款等各個環(huán)節(jié)，執(zhí)法者與執(zhí)法對象都沒有面對面的接觸，而是在遠距離的不見面的情形中通過電腦或手機屏幕聯(lián)結(jié)起來。而且，執(zhí)法者也不再是執(zhí)法現(xiàn)場出現(xiàn)的有名有姓的執(zhí)法人員，而是距離遙遠和面孔模糊的城管執(zhí)法人員群體或城管部門。由于執(zhí)法現(xiàn)場只有執(zhí)法對象，沒有執(zhí)法人員，因此城管執(zhí)法不再是你來我往的互動過程，也不再是人與人的直接互動，而是以信息技術(shù)為中介的符號化互動，甚至也沒有了圍觀群眾的參與。執(zhí)法者遠離違法行為的現(xiàn)場，既免除了來自執(zhí)法對象的影響，也可以避免情感體驗的干擾。執(zhí)法對象雖然看不到執(zhí)法者，不用受到執(zhí)法者面對面地教育和批評，但卻被技術(shù)設(shè)施牢牢鎖定，強化了守法的自覺性。

(二)簡單而有限的執(zhí)法事項

在“面對面”的執(zhí)法形態(tài)中，城管執(zhí)法人員到達執(zhí)法現(xiàn)場，依靠專業(yè)、經(jīng)驗和技能開展工作。作為受過專業(yè)訓(xùn)練的個人，執(zhí)法人員是具有自主性和能動性的，可以負有廣泛而多樣的職責(zé)權(quán)限，有些甚至是城管執(zhí)法職權(quán)范圍外的事項，儼然是“上管天、下管地、中間管空氣”的形象。但在非現(xiàn)場執(zhí)法的過程中，信息技術(shù)是執(zhí)法過程展開的載體和工具，是否需要執(zhí)法以及執(zhí)法到什么程度，首先是由技術(shù)來進行識別和研判的。由于技術(shù)是被嚴格定義的，流程和算法也是人為設(shè)計的，是預(yù)先規(guī)劃和難以變動的，因此非現(xiàn)場執(zhí)法就很難做到面面俱到、靈活應(yīng)變。從非現(xiàn)場執(zhí)法改革的探索來看，執(zhí)法事項主要都是群眾投訴多、社會影響大、與市民生活息息相關(guān)、處罰金額較小、技術(shù)易于發(fā)現(xiàn)或判斷的違法案件，比如上海浦東新區(qū)城管首批確定的是5個非現(xiàn)場執(zhí)法事項，具體包括超出門窗和外墻經(jīng)營、工程渣土運輸車輛問題等。就此而言，不像“面對面”情形下的現(xiàn)場執(zhí)法可以有很大的伸展尺度，非現(xiàn)場執(zhí)法受制于技術(shù)的局限性，只能處理相對簡單和明確的執(zhí)法事項，通過全時段和全覆蓋的技術(shù)手段，提高對常規(guī)性業(yè)務(wù)的處理能力。

(三)半自動化的執(zhí)法過程

相對于現(xiàn)場執(zhí)法的純?nèi)斯ぷ鳂I(yè)，非現(xiàn)場執(zhí)法以技術(shù)為中心，建構(gòu)了半自動化的執(zhí)法過程。從執(zhí)法全過程來看，非現(xiàn)場執(zhí)法的前半段主要采取在線監(jiān)測、視頻監(jiān)控和智能圖像分析等方式，主要是完成監(jiān)控發(fā)現(xiàn)違法行為、采集固定違法證據(jù)以及鎖定違法行為當事人等任務(wù)，這些是靠技術(shù)設(shè)施以及算法模型完成的，基本不需要人工干預(yù)；后半段的工作則是依靠人力去完成，比如對證據(jù)進行認定、對案件進行審核以及督促整改修復(fù)等，甚至還需要去現(xiàn)場開展工作，這樣就構(gòu)成了半自動化的執(zhí)法過程?！渡虾Ｊ衅謻|新區(qū)城市管理領(lǐng)域非現(xiàn)場執(zhí)法規(guī)定》第15條規(guī)定，“浦東新區(qū)城管執(zhí)法部門應(yīng)當通過短信告知或者語音電話等方式進行勸阻教育，責(zé)令其改正；當事人及時改正且違法行為輕微的，不予處罰?！边@其中就包含了需要包干隊員現(xiàn)場作業(yè)才能完成的任務(wù)。半自動化的執(zhí)法過程是純?nèi)斯ぷ鳂I(yè)的技術(shù)升級，既有利于實現(xiàn)技術(shù)賦能，破解證據(jù)采集難和現(xiàn)場勘察難等疑難癥結(jié)，提高城管執(zhí)法的工作效率，也便于適時切換到人工作業(yè)，將有限的執(zhí)法力量用在最重要的執(zhí)法環(huán)節(jié)上，補足技術(shù)應(yīng)用的缺陷和短板。

(四)消除個人及其互動的影響

在“面對面”的執(zhí)法過程中，城管執(zhí)法不可避免地會受到參與者及其互動的影響。執(zhí)法者、執(zhí)法對象以及圍觀群眾及其互動，都有可能影響執(zhí)法進程及其走向。非現(xiàn)場執(zhí)法以信息技術(shù)為中介，避免了執(zhí)法者與執(zhí)法對象的面對面互動，將兩者都置于電子屏幕(手機、電腦或操作平臺的屏幕等)面前，兩者相互看不到彼此，個人的情緒、態(tài)度和反應(yīng)以及個人經(jīng)驗和工作技能等，都被鍵盤及其符號等技術(shù)性地屏蔽掉了，因而幾乎沒有辦法相互施加個人影響。故此，相比較而言，不管是執(zhí)法者、執(zhí)法對象，還是圍觀群眾等，個人都是“面對面”執(zhí)法過程的關(guān)鍵變量，個人特性及其互動狀態(tài)直接影響執(zhí)法過程。但在非現(xiàn)場執(zhí)法的操作平臺上，“鍵對鍵”的執(zhí)法構(gòu)成了高度封閉的場域，執(zhí)法過程完全是點對點地進行的，局外人不可能參與進來，因而也就最大限度地消除了個人及其互動的影響。需要注意的是，消除個人及互動的影響并不完全就是好的，這固然能消除人情或腐敗等因素產(chǎn)生的不良后果，但也限制了個人的能動性，使執(zhí)法過程變得僵化和教條。

(五)延遲而模糊的執(zhí)法體驗

對于“面對面”的執(zhí)法來說，執(zhí)法者個人自身就是執(zhí)法的工具，直接面對執(zhí)法對象開展工作，也體驗到執(zhí)法過程的酸甜苦辣；而執(zhí)法對象也從執(zhí)法者及其行動中獲得反饋，針鋒相對地形成特殊的執(zhí)法感受。非現(xiàn)場執(zhí)法主要利用高清監(jiān)控、遙感影像和三維地圖等技術(shù)進行作業(yè)，執(zhí)法過程構(gòu)成了分散的流程和模塊，違法行為的發(fā)生與對違法行為的處置不僅在空間上是分開的，在時間上也是分開的，有著或長或短的時間差。另外，基于技術(shù)的算法系統(tǒng)替代了看得見和易于理解的人工作業(yè)，這種執(zhí)法增加了執(zhí)法過程的不可見性和不可知性，形成“算法黑箱”的問題。就此而言，非現(xiàn)場的執(zhí)法將執(zhí)法過程轉(zhuǎn)移到線上，也細化了執(zhí)法過程的發(fā)現(xiàn)、審核和處置等環(huán)節(jié)，特別是根據(jù)數(shù)字符號而開展的流程化工作，簡化了面對面互動所包含的豐富信息，形成了延遲而模糊的執(zhí)法體驗。其中，執(zhí)法者不能觀察到執(zhí)法對象的處境、神態(tài)和反應(yīng)，也不需要擔(dān)心執(zhí)法方式是否“用力過度”以及是否會帶來過激的反應(yīng)等；而執(zhí)法對象既然看不到執(zhí)法者究竟是誰，自然也沒有機會去影響執(zhí)法者的決定，甚至過去那種現(xiàn)場被懲罰的痛感，也因為技術(shù)的中介和延遲作用而被大大地消解了。

兩種典型執(zhí)法形態(tài)的多維度比較

作為人力密集型作業(yè)的基本形式，“面對面”執(zhí)法是城管執(zhí)法的基本形態(tài)，也是行政執(zhí)法的主導(dǎo)性方式，絕大多數(shù)城管執(zhí)法任務(wù)都是靠人來落實的，需要進行人工作業(yè)。“鍵對鍵”執(zhí)法是信息技術(shù)驅(qū)動城管執(zhí)法的新形態(tài)，雖然目前城管非現(xiàn)場執(zhí)法事項的覆蓋范圍還比較有限，但這代表了城管執(zhí)法改革的未來方向。兩種執(zhí)法形態(tài)看上去也許就是現(xiàn)場和非現(xiàn)場的差異，但實際上二者在形式、結(jié)構(gòu)、要素以及運行等方面都有所不同。

(一)開放性空間與封閉性空間

空間是社會活動發(fā)生或進行的場所，也是影響社會活動的關(guān)鍵要素。對于“面對面”執(zhí)法而言，互動是近距離的在場關(guān)系，互動的地點是開放性的空間，對應(yīng)的意象或者是沿街店面，或者是街頭巷尾?！懊鎸γ妗眻?zhí)法的基本要素是執(zhí)法者和執(zhí)法對象，也包括了圍觀群眾。開放空間的特殊意蘊在于：首先，開放空間包含了多元的行動者，使互動的結(jié)構(gòu)及其過程都變得更為復(fù)雜，尤其是削弱了執(zhí)法者的控制力，也增加了不確定性；其次，圍觀群眾的參與構(gòu)成了執(zhí)法過程的重要組成部分，也構(gòu)成了引導(dǎo)和規(guī)訓(xùn)執(zhí)法過程的重要力量；最后，開放空間也具有多向度的賦權(quán)效應(yīng)，使執(zhí)法者和執(zhí)法對象為維護自身利益進行策略性的行動，以獲得更加舒心和有利的位置，比如城管必須謹慎地掌握分寸以避免誘發(fā)激烈的對抗。

非現(xiàn)場執(zhí)法依靠技術(shù)手段建立起執(zhí)法者與執(zhí)法對象的遠距離關(guān)系，形成了雙方“鍵對鍵”的互動形態(tài)，互動是通過數(shù)字符號進行的，通過符號的互動又是在執(zhí)法系統(tǒng)平臺中運行的，從發(fā)現(xiàn)違法行為到最終行政處罰結(jié)束，具體包括取證、處置、審議、處罰、執(zhí)行等全部流程，以及違法當事人的陳述申辯、繳納罰款等，都基本實現(xiàn)了電子化的閉環(huán)式辦案?！版I對鍵”互動的特殊性在于：首先，互動是高度簡化的，是以數(shù)字技術(shù)及其符號為中介進行的，而不是以人及其語言和行動等為中介的，因而避免了個體和環(huán)境因素的干擾；其次，在閉環(huán)的信息系統(tǒng)中，信息的發(fā)送和接收都是點對點進行的，具有公平、精準和高效的優(yōu)勢；最后，以技術(shù)為基礎(chǔ)的封閉空間同時綁定了執(zhí)法者和執(zhí)法對象，讓其附著在技術(shù)平臺及其運行流程上，也衍生出難以擺脫的數(shù)字依賴和技術(shù)抑制。

(二)以人為中心和以規(guī)則為中心

“面對面”的執(zhí)法過程以語言互動、情感互動以及肢體互動等為中心，執(zhí)法者與執(zhí)法對象之間交相互動，即時做出反應(yīng)而采取行動，言行舉止都表達了特定的含義，形成了高度緊張的互動情形，其中執(zhí)法者的語言表達和肢體行為等，都是執(zhí)法權(quán)的重要載體。相應(yīng)地，配套的規(guī)范制度都是圍繞人及其行為而建立起來的，同時也包括執(zhí)法工作要以人為本，注重執(zhí)法對象的感受和反應(yīng)，強調(diào)柔性執(zhí)法。為了保障城管執(zhí)法的順利實行，各地各級城管部門都出臺了諸如“十不準”或“十條禁令”等要求或細則，比如嚴禁無證執(zhí)法、嚴禁著便裝執(zhí)法和嚴禁粗暴野蠻執(zhí)法等，以樹立城管執(zhí)法人員的良好形象，提高執(zhí)法工作的規(guī)范性和可接受性。此外，還有專門針對城管執(zhí)法人員進行心理疏導(dǎo)和情緒安撫的培訓(xùn)。以上這些都從不同的側(cè)面體現(xiàn)了以人為中心的治理理念、業(yè)務(wù)設(shè)計和互動規(guī)范。

在非現(xiàn)場執(zhí)法中，在違法行為發(fā)生的地點，執(zhí)法人員顯然是缺席的，沒有人與人之間的互動交往，有的只是曾經(jīng)發(fā)生或持續(xù)存在的違法行為、監(jiān)控存儲的視頻或圖片等。隨之而來的就是，以人為中心的互動轉(zhuǎn)變?yōu)橐砸?guī)則為中心的互動，通過高度技術(shù)化甚至是自動化的規(guī)程，讓城管執(zhí)法運行起來，具體就是圍繞自動監(jiān)控、智能分析、證據(jù)審核以及行政處罰等環(huán)節(jié)，建立起周全細密而又相互銜接的規(guī)則，其變化核心是圖像證據(jù)的確認及其利用問題。以規(guī)則為中心互動，其意義在于：首先，互動不是由人發(fā)起的，而是由技術(shù)提出來的，減少了人為因素，因而確定性程度更高；其次，完整的規(guī)則預(yù)先設(shè)想了可能面臨的問題及其處置方法，提前規(guī)劃了執(zhí)法的動作，因而顯得更加理性和公平；最后，基于規(guī)則的互動也意味著需要繁密而復(fù)雜的規(guī)則，其結(jié)果可能導(dǎo)致嚴重的繁文縟節(jié)，缺乏必要的包容性和靈活性。

(三)以交往為中心與以信息為中心

執(zhí)法說到底是執(zhí)法者與執(zhí)法對象的互動，不同的執(zhí)法領(lǐng)域不僅具有不同的形式，也包含了不同的內(nèi)容。在“面對面”的執(zhí)法形態(tài)中，互動的中心是執(zhí)法者與執(zhí)法對象之間的交往，具體是特定地點中彼此之間語言和肢體等多元素的互動。基于交往的互動意味著彼此之間的連續(xù)博弈，包括對環(huán)境的觀察、相互察言觀色、選擇話語策略以及必要的隨機應(yīng)變等。故此，以交往為中心的“面對面”執(zhí)法，必然要受到參與者、互動關(guān)系以及外部環(huán)境等因素的影響，帶來共情、理解、妥協(xié)、合作或?qū)α⒌炔煌慕Y(jié)果。現(xiàn)場的交往呈現(xiàn)了執(zhí)法活動展開的方式及其過程，核心的命題是如何相互施加影響，順利達成各自的訴求和目標，具體的問題可能是：如何開展和安排接觸？怎樣進行溝通和對話？如何才能避免對立沖突？而正是交往的交互性和多變性，帶來了“面對面”執(zhí)法的不確定性。

對于“鍵對鍵”的執(zhí)法來說，執(zhí)法過程以技術(shù)為依托、以信息為中心、以智能化為目標，目的就是取消違法行為發(fā)生現(xiàn)場的“面對面”執(zhí)法。相對于人與人的交往互動，非現(xiàn)場執(zhí)法根據(jù)違法行為的信息來設(shè)計執(zhí)法流程，各個環(huán)節(jié)也都始終圍繞信息來展開。這個信息聚焦在違法行為的證據(jù)問題上，從采集違法行為信息，捕捉違法事實，鎖定違法行為人，再到審核相關(guān)數(shù)據(jù)，作出行政處罰決定，最后到繳納罰款結(jié)案，整個過程都是通過對證據(jù)信息的遠距離作業(yè)來進行的。執(zhí)法者與執(zhí)法對象正是通過這些信息而間接進行互動，包括圍繞陳述申辯而展開的互動。需要注意的是，“鍵對鍵”執(zhí)法中的信息是沒有雜音或噪音的簡化信息，極大地降低了雙邊互動的證明成本。而“面對面”執(zhí)法的信息則往往是充滿噪音的信息，比如執(zhí)法者的用語不規(guī)范和執(zhí)法對象的不講道理等，很容易影響執(zhí)法的合理性和適當性。

(四)人格化權(quán)威與規(guī)則化權(quán)威

“面對面”執(zhí)法是城管執(zhí)法人員在現(xiàn)場開展工作，不管是一個人單獨執(zhí)法，還是多個人共同執(zhí)法，執(zhí)法者就是“行動中的法律”，形式上對應(yīng)于統(tǒng)一的制式服裝及其標志標識等，具體如藏青色加天空藍的服裝以及國徽、盾牌和橄欖枝等元素，把法律的和政府的權(quán)威帶到了執(zhí)法現(xiàn)場。執(zhí)法者行使職責(zé)的過程，就是以人格化的方式解釋和落實法律，將文本的法律轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的法律的過程，其中或者是溫和的說服，或者是嚴厲的懲戒，都是權(quán)威的具體實現(xiàn)形式，是法律體系運作的結(jié)果。城管執(zhí)法人員個人既是法律權(quán)威的承載者，也是政府權(quán)威的行使者，利用權(quán)威來實現(xiàn)城市管理的目的。執(zhí)法對象通過具體的城管執(zhí)法人員及其執(zhí)法過程，體驗到權(quán)威的要求及觸犯權(quán)威后果，同時對法律或政府的情感和態(tài)度也都反饋在城管執(zhí)法人員身上。相應(yīng)的，現(xiàn)場的執(zhí)法必然是行動者驅(qū)動的，城管執(zhí)法人員展現(xiàn)和行使權(quán)威的方式因人而異，既包含了差異性，也具有策略性。

比較而言，“非現(xiàn)場執(zhí)法”是技術(shù)引領(lǐng)的執(zhí)法，而不是由人主導(dǎo)的執(zhí)法。執(zhí)法系統(tǒng)的技術(shù)平臺及其信息化系統(tǒng)，設(shè)置了環(huán)環(huán)相扣的執(zhí)法環(huán)節(jié)，不同執(zhí)法環(huán)節(jié)也都是信息處理的不同流程，建構(gòu)和規(guī)定了執(zhí)法者和執(zhí)法對象的行為，也設(shè)定了相關(guān)行動者的地位及其關(guān)系。執(zhí)法者和執(zhí)法對象都圍繞信息按部就班地照章辦事，在不同的環(huán)節(jié)做不同的事，包括上門確認或依法整改等。抓拍、研判、取證、審核、認定以及推送等固定流程，將執(zhí)法過程切割為不同的技術(shù)環(huán)節(jié)，以高度自動化、標準化和模型化的流程來運作，這就用技術(shù)性規(guī)則替換了由執(zhí)法者個人承載的法律權(quán)威，瓦解了具體而明確的執(zhí)法者形象。由此，“鍵對鍵”執(zhí)法的運行過程屏蔽掉個人的或環(huán)境的因素，更好地確立和提升了技術(shù)規(guī)則的權(quán)威，也提高了城管執(zhí)法的精準性和確定性。

此外，“面對面”的執(zhí)法情境包含了大量不確定的風(fēng)險，很容易因為舉措失當而引發(fā)現(xiàn)場的對立沖突，甚至導(dǎo)致嚴重的群體性事件，使得執(zhí)法者和執(zhí)法對象都有可能成為惡性關(guān)系的受害者?！版I對鍵”的執(zhí)法形態(tài)將問題的處置都納入技術(shù)平臺，不僅避免了雙方現(xiàn)場的矛盾沖突，也杜絕了圍觀群眾的參與及其可能引發(fā)的對立沖突，從而極大地降低了執(zhí)法風(fēng)險。當然，“鍵對鍵”的執(zhí)法也可能因為證據(jù)鑒定不準確或法律適用不規(guī)范等問題引發(fā)當事人的不滿，但這些可以通過陳述申辯機制給予解決，避免引發(fā)激烈的或擴大化的矛盾沖突。在這一點上，“鍵對鍵”的執(zhí)法不僅降低了執(zhí)法的風(fēng)險，提高了執(zhí)法的效率，也呈現(xiàn)出執(zhí)法權(quán)是如何借助于技術(shù)手段而精巧地運作的。

不同城管執(zhí)法形態(tài)的適用性

伴隨著當代中國城市化的持續(xù)推進，城管執(zhí)法從無到有逐步發(fā)展，執(zhí)法的領(lǐng)域和事項越來越多，出現(xiàn)了執(zhí)法任務(wù)太重、執(zhí)法過程太難、執(zhí)法效果不理想等問題，也持續(xù)推動了城管執(zhí)法體制、機制和方式的改革。在不同的改革時期，城管執(zhí)法體制改革的任務(wù)及其工作重點都有所不同，過去的改革主要落腳在機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)范圍和工作機制等方面，形成了具有“螺旋式上升”特點的漸進性改革。在當前城市治理轉(zhuǎn)型的新形勢下，許多城市都在推動以城管下沉為主的體制性改革，探索以城管執(zhí)法數(shù)字化為主的技術(shù)性改革，兩者的共同點都是延伸權(quán)力的觸角，以更好地靠近和接觸執(zhí)法對象，提高城管執(zhí)法實踐的適用性、可及性和便捷性。

(一)“面對面”執(zhí)法形態(tài)的實踐要求

城管執(zhí)法大部分工作都是城市街面整治的工作，具有比較簡單、容易看見和易于判斷的特點，是可以運用數(shù)字化技術(shù)進行管理的。在信息技術(shù)加快應(yīng)用于城市治理領(lǐng)域的時代背景下，特別是在普遍存在執(zhí)法難的窘境中，城管執(zhí)法領(lǐng)域積極地向數(shù)字執(zhí)法尋找出路，積極引入現(xiàn)代信息技術(shù)，包括采用攝像頭、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和地理空間信息等，開展遠距離和不見面的執(zhí)法，既能彌補執(zhí)法資源和力量不足的難題，也可以提高城管執(zhí)法的準確性和便利性。實際上，多年以來，各地城管部門積極應(yīng)用現(xiàn)代科技(如執(zhí)法記錄儀等)，大力推進城管信息化建設(shè)，逐步采集城市管理的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，已經(jīng)積累了城管數(shù)字化執(zhí)法的一定經(jīng)驗，很多工作都已逐步通過信息化方式來解決，初步具有了“鍵對鍵”的含義。

正如其他領(lǐng)域的執(zhí)法工作一樣，城管執(zhí)法大多也需要執(zhí)法人員到現(xiàn)場去落實，比如實施違建拆除、解決占道問題和恢復(fù)街面秩序等。很多比較復(fù)雜的問題尤其需要執(zhí)法人員到現(xiàn)場去識別問題、判斷情況和采取措施，其中包含了連續(xù)而復(fù)雜的雙邊甚至多邊的交涉互動。與此同時，執(zhí)法對象也是在執(zhí)法者及其行動中理解城市管理的要求，認知到城管執(zhí)法人員的技能和風(fēng)格，平和地接受或者激烈地抵制執(zhí)法者以及處理結(jié)果。這個過程的意義不僅在于貫徹和落實城市管理的相關(guān)法律法規(guī)，產(chǎn)生具體而可見的執(zhí)法結(jié)果，還在于現(xiàn)場的互動表達了公共利益與個人利益的平衡，有利于動態(tài)審驗政府權(quán)力與個人權(quán)利之間的邊界。

根據(jù)“面對面”執(zhí)法的邏輯，執(zhí)法是以執(zhí)法者的行動為先決條件的，而執(zhí)法行動是以執(zhí)法者的到場為前提的，這就意味著必須合理地配置執(zhí)法人員，比如“城管進社區(qū)”改革通常都明確每個社區(qū)建立一個服務(wù)站，每周安排至少1名城管執(zhí)法人員進駐服務(wù)站；城管執(zhí)法的有關(guān)法規(guī)規(guī)定，在開展調(diào)查或進行檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人，這些都是為了保證能及時去響應(yīng)、鎖定和處置違法行為。由于執(zhí)法工作不可避免地具有懲戒性內(nèi)容，開放空間中的遭遇固然有利于獲得及時的反饋，但也容易演變?yōu)榧怃J的矛盾沖突，其中執(zhí)法者始終承擔(dān)著重建秩序的寬泛責(zé)任，執(zhí)法對象則往往傾向于強調(diào)自身情況的特殊性，兩者都需要在妥協(xié)和平衡中扮演好各自的角色。

需要指出的是，“面對面”的執(zhí)法同時具有空間和時間的向度，對行動者提出了特殊的要求：空間上的要求是彼此在場，相互傾聽，相互尊重，維持互動過程的穩(wěn)定性，防止現(xiàn)場混亂失序；時間上則要求良好的同步反饋，積極響應(yīng)，采取靈活有效的互動策略，順利實現(xiàn)執(zhí)法目標。人是可以流動的，城管執(zhí)法人員就是流動的法律，將法律播撒到城市的各個角落。“面對面”的執(zhí)法意味著將執(zhí)法任務(wù)打包委托給執(zhí)法人員，讓其運用個人技能靈活地完成任務(wù)。執(zhí)法過程的中心是人及其互動，由于互動過程的環(huán)節(jié)和細節(jié)既難以程序化，也難以實施嚴密的控制，因此城管執(zhí)法改革的重點應(yīng)該是，提升城管執(zhí)法人員的素質(zhì)和形象，使其更好地現(xiàn)場應(yīng)對和處置問題，比如統(tǒng)一制式服裝、開展技能培訓(xùn)以及出臺行為禁令等，通過良性的互動提升執(zhí)法效果。

(二)“鍵對鍵”執(zhí)法形態(tài)的實踐限度

城管領(lǐng)域的非現(xiàn)場執(zhí)法是數(shù)字化技術(shù)發(fā)展及其應(yīng)用的成果。非現(xiàn)場執(zhí)法以技術(shù)系統(tǒng)替代人工作業(yè)，聚焦于解決城管執(zhí)法中“發(fā)現(xiàn)難”和“取證難”等問題，把執(zhí)法人員從執(zhí)法現(xiàn)場中解放出來。非現(xiàn)場執(zhí)法簡化了執(zhí)法過程的互動及其信息量，建立了清晰而連貫的執(zhí)法鏈條，避免了環(huán)境因素的干擾，有利于提升案件處置的效率，降低城管執(zhí)法的風(fēng)險，同時也減少了執(zhí)法對象的負擔(dān)和麻煩，提供了方便和精準的執(zhí)法體驗。特別要指出的是，數(shù)字技術(shù)嵌入城管執(zhí)法的各個領(lǐng)域，改變了城管執(zhí)法專業(yè)水平低和技術(shù)含量低的傳統(tǒng)印象，提升了城管執(zhí)法的技術(shù)化、制度化和程序化水平，也強化了城管執(zhí)法的合法性與合理性。

從現(xiàn)狀來看，“鍵對鍵”的執(zhí)法基本還停留在比較普遍、高頻次和易識別的街面管理問題上，主要針對利益關(guān)系比較簡單和利益含量比較小的違法行為，比如《上海市浦東新區(qū)城市管理領(lǐng)域非現(xiàn)場執(zhí)法規(guī)定》指出，可以實施非現(xiàn)場執(zhí)法的是“城市管理領(lǐng)域多發(fā)易發(fā)、直觀可見且依托信息化設(shè)備實施能夠辨別、易于判斷的違法行為”。通過技術(shù)設(shè)施監(jiān)測、識別和查處較為簡單的違法行為，不僅可以破解現(xiàn)場執(zhí)法人手不足的難題，也有利于釋放城管執(zhí)法人員的潛力，集中力量去處理復(fù)雜的城管問題。但這又要求根據(jù)證據(jù)認定和審核等工作的需要，招聘或培訓(xùn)相關(guān)的系統(tǒng)操作人員，為后臺工作配備精干的工作人員。因而，在非現(xiàn)場執(zhí)法范圍較為有限的情況下，“鍵對鍵”的執(zhí)法并不必然意味著人力的節(jié)約。

“鍵對鍵”執(zhí)法的核心是數(shù)字技術(shù)及其規(guī)則，具體而言就是圍繞違法行為而創(chuàng)設(shè)的環(huán)環(huán)相扣的業(yè)務(wù)流程和工作細則。技術(shù)關(guān)注的焦點是違法行為的證據(jù)問題，但很多證據(jù)問題并不是簡單的拍照或單純的數(shù)據(jù)就能解決，比如對于違章建筑和廣告招牌等問題，就需要城管執(zhí)法人員去現(xiàn)場進行調(diào)查，分析違法行為發(fā)生的背景和情境，與執(zhí)法對象進行復(fù)雜的交涉，有時甚至還需要采取強制性措施，這些問題都對執(zhí)法人員的能力提出了挑戰(zhàn)。也就是說，“面對面”的執(zhí)法更加強調(diào)通過執(zhí)法者與執(zhí)法對象的互動來實現(xiàn)執(zhí)法目標，而“鍵對鍵”的執(zhí)法則更注重數(shù)字技術(shù)處理城管執(zhí)法的證據(jù)問題。

作為數(shù)字技術(shù)驅(qū)動治理創(chuàng)新的重要案例，非現(xiàn)場執(zhí)法包含了數(shù)據(jù)采集、證據(jù)審核和數(shù)字算法等豐富的技術(shù)元素，不僅要求科學(xué)地建設(shè)、布局和利用技術(shù)設(shè)施，也提出了廣泛的實踐性命題，主要包括：加大城市數(shù)字化的基礎(chǔ)設(shè)施投入，夯實城市治理的數(shù)字底座，打通不同職能部門的數(shù)據(jù)壁壘；推動非現(xiàn)場執(zhí)法的法制建設(shè)，細化和完善相關(guān)的法律法規(guī)，為非現(xiàn)場執(zhí)法提供制度保障；加強對城管執(zhí)法人員的技能培訓(xùn)，提升城管執(zhí)法人員非現(xiàn)場執(zhí)法的能力，提高在線執(zhí)法的效率；拓展非現(xiàn)場執(zhí)法的應(yīng)用場景，提高數(shù)字化執(zhí)法的精準度和有效性，緩解城管執(zhí)法力量短缺帶來的壓力。相對于如何提升“面對面”執(zhí)法的效能，“鍵對鍵”執(zhí)法的實踐性要求的方向和重點顯然是有所不同的。

最后需要指出的是，技術(shù)說到底是以簡化的方式來處理社會事務(wù)，適用于比較容易識別、判定和處置的常規(guī)性執(zhí)法事項，但卻難以適應(yīng)城市管理的復(fù)雜性及其治理需求?！懊鎸γ妗钡膱?zhí)法由執(zhí)法人員去現(xiàn)場解決問題，避免了為高度多樣化的情形設(shè)計行動方案的難題，從而構(gòu)成了靈活簡約的適應(yīng)機制。而“鍵對鍵”的執(zhí)法不僅要投入昂貴的技術(shù)設(shè)施，建立精密細致的運行體系，還要配備相關(guān)技術(shù)人員來進行操作，實際上也意味著巨大的成本投入。因此，至少就解決問題所需要的成本而言，“鍵對鍵”執(zhí)法并不必然會更有優(yōu)勢。從另一方面看，即便非現(xiàn)場執(zhí)法是有效率的，也主要依賴于對違法行為的嚴格處罰和懲戒，而忽略了城管執(zhí)法還承擔(dān)著普法教育的功能。“鍵對鍵”執(zhí)法由于執(zhí)法人員不去現(xiàn)場，難以發(fā)揮宣傳教育的作用，而更多地具有生硬和冷漠的特點。

總之，“面對面”與“鍵對鍵”是城管執(zhí)法的兩種表現(xiàn)形態(tài)，各有其優(yōu)劣利弊，也各有其適用范圍，需要因地因事進行平衡。數(shù)字技術(shù)賦能城管執(zhí)法，顯著提升了城管執(zhí)法的效率和效能，也帶來了城管執(zhí)法流程的系統(tǒng)性重構(gòu)，顯現(xiàn)出可持續(xù)發(fā)展的廣闊前景。但數(shù)字化技術(shù)也存在著非常明顯的適用限制，不應(yīng)該夸大城管執(zhí)法數(shù)字化的功效。城市治理尤其是街面治理終歸是人的問題，大多是通過人對人開展工作。城管執(zhí)法既要用好數(shù)字化技術(shù)，提高處理大規(guī)模常規(guī)性和瑣碎性問題的效率，也要努力打造高素質(zhì)的城管執(zhí)法隊伍，提高現(xiàn)場執(zhí)法的效能。此外，數(shù)字化轉(zhuǎn)型也離不開資源和能力的支撐，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的數(shù)字化底座還很薄弱，推進非現(xiàn)場執(zhí)法改革的難度較大。因此，不同地區(qū)應(yīng)該根據(jù)執(zhí)法工作的實際情況選擇適宜的執(zhí)法形態(tài)，多維度充實和發(fā)掘執(zhí)法力量，切實提高執(zhí)法效能。

①韓志明：《街頭官僚及其行動的空間辯證法——對街頭官僚概念與理論命題的重構(gòu)》，《經(jīng)濟社會體制比較》2011年第3期。

②③歐文·戈夫曼：《日常生活中的自我呈現(xiàn)》，黃愛華、馮鋼譯，浙江人民出版社，1989年，第14、14頁。

④羅伯特·蘭沃西等：《什么是警察：美國的經(jīng)驗》，尤小文譯，群眾出版社，2004年，第380頁。

⑤安東尼·吉登斯：《社會的構(gòu)成：結(jié)構(gòu)化理論大綱》，李康、李猛譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998年，第138頁。

⑥趙晨等：《城管執(zhí)法沖突的微觀互動過程、誘因與結(jié)果——基于互動儀式理論的民族志研究》，《公共管理學(xué)報》2020年第4期。

⑦韓志明：《公共管理標準的理論分析》，《北京科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2007年第2期。

⑧韓志明：《街頭官僚的行動邏輯與責(zé)任控制》，《公共管理學(xué)報》2008年第1期。

⑨M. Lipsky，Street-levelBureaucracy, New York: Russell Sage Foundation,1980, pp.5-9.

⑩謝明睿、余凌云：《技術(shù)賦能交警非現(xiàn)場執(zhí)法對行政程序的挑戰(zhàn)及完善》，《法學(xué)雜志》2021年第3期。