論應(yīng)對(duì)重大疫情決策支持系統(tǒng)的完善
——基于國家治理現(xiàn)代化和整體性治理的分析

崔運(yùn)武，袁曉瑭

(1.云南大學(xué) 政府管理學(xué)院；2.云南科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)，云南 昆明 650032)

當(dāng)前，我國抗擊新冠疫情的戰(zhàn)役已進(jìn)入“外防輸入、內(nèi)防反彈”的下半場(chǎng)，且由于新冠病毒的毒株在國外不斷地變異，抗疫面臨新的挑戰(zhàn)。如何更好地應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)？2020年以來，我國對(duì)“新冠”的應(yīng)對(duì)所取得的成效，充分彰顯了中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)，但應(yīng)對(duì)中也存在著一些不容忽視的問題，要使業(yè)已建成的重大疫情防控體系更充分地發(fā)揮出制度的效能，仍需要通過持續(xù)改革加強(qiáng)建設(shè)。2020年6月，習(xí)近平總書記在主持召開應(yīng)對(duì)“新冠”疫情專家座談會(huì)的講話中強(qiáng)調(diào)：“要在做好疫情防控工作的同時(shí)，放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，針對(duì)疫情防控中暴露出來的問題和不足，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)”。(1)參見習(xí)近平：《構(gòu)建強(qiáng)大的公共衛(wèi)生體系，為維護(hù)人民健康提供有力保障》，在應(yīng)對(duì)“新冠”疫情專家座談會(huì)上的講話，2020年6月。加強(qiáng)重大疫情防控體系建設(shè)中，一項(xiàng)極為重要的工作，就是要從國家治理現(xiàn)代化和整體性治理要求出發(fā)，完善應(yīng)對(duì)重大疫情決策的支持系統(tǒng)。(2)現(xiàn)代重大政策的制定系統(tǒng)，通常由決策系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)和監(jiān)督與審批系統(tǒng)組成。相對(duì)于解決政策方案的選擇和確定的中樞系統(tǒng)(決策系統(tǒng))，以及政策制定程序合法的審批和監(jiān)控系統(tǒng)而言，信息系統(tǒng)和決策咨詢系統(tǒng)，是政策制定(決策)的支持系統(tǒng)。故本文所說的政策制定的支持系統(tǒng)，主要是指政策制定系統(tǒng)中的信息系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)。

一、問題的提出與研究的視角

根據(jù)我國有關(guān)重大疾病傳染病防治的相關(guān)法律和政策，重大疫情即重大傳染病疫情，是指某種由已知和未知的原因或病毒引起的傳染病在短時(shí)間內(nèi)發(fā)生，波及范圍廣泛，出現(xiàn)大量的病人或死亡病例，其發(fā)病率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過常年的發(fā)病率的情況。(3)一般認(rèn)為，重大疫情包括了人的疫情和動(dòng)物疫情，且從感染渠道來說，又分為人傳人、動(dòng)物傳人、動(dòng)物傳動(dòng)物等情況。本文主要討論的是由已知特別是未知原因引發(fā)的人的疫情。重大疫情的判定，根據(jù)全國救災(zāi)防病預(yù)案的規(guī)定，以縣級(jí)為單位發(fā)生鼠疫、霍亂1例，或5日內(nèi)發(fā)生肝炎50例、傷寒副傷寒10例、痢疾100例、出血熱5例、鉤端螺旋體病、乙型腦炎、登革熱各20例及食物中毒50例或死亡1例以上，即為重大疫情。要有效地應(yīng)對(duì)重大疫情，最為關(guān)鍵的就是及時(shí)而有針對(duì)性地作出相應(yīng)的決策，從而適時(shí)采取有針對(duì)性的措施。從公共危機(jī)管理的基本過程看，應(yīng)對(duì)重大疫情的決策有四個(gè)節(jié)點(diǎn)：一是平時(shí)狀態(tài)下根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)信息的把握，決定是否展開相應(yīng)的預(yù)防工作，進(jìn)行“早預(yù)防”；二是對(duì)是否發(fā)布一定級(jí)別的預(yù)警進(jìn)行決策；三是隨著疫情的發(fā)展，決定啟動(dòng)哪一級(jí)公共衛(wèi)生事件的響應(yīng)進(jìn)行決策；四是隨著疫情的減弱及至消失，進(jìn)行降低或停止應(yīng)對(duì)響應(yīng)，進(jìn)入事后重建的決策。基于重大疫情的本質(zhì)及特點(diǎn)，應(yīng)對(duì)重大疫情決策較之其他危機(jī)狀態(tài)下的決策，信息不完整、未來不確定和處置的急迫性更為突出。因此，應(yīng)對(duì)重大疫情的決策，更加需要科學(xué)而完善的決策系統(tǒng)予以支撐，且在這一系統(tǒng)中基礎(chǔ)性的是信息系統(tǒng)和決策咨詢系統(tǒng)，即通過這兩個(gè)系統(tǒng)，相當(dāng)程度上能盡可能占有重大疫情相關(guān)信息，通過研判從而及時(shí)為決策提供支撐，對(duì)重大疫情的防控做出正確的應(yīng)對(duì)之策，使整個(gè)防控制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)，取得制度績(jī)效。

我國于20世紀(jì)80年代中期開始了政策的科學(xué)化和民主化的改革，隨著改革的深入，一個(gè)包括決策系統(tǒng)(中樞系統(tǒng))、參謀咨詢系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、審批和監(jiān)控系統(tǒng)的政策制定體制的逐步形成。其中，對(duì)應(yīng)對(duì)重大疫情決策體系的建設(shè)，1989年《傳染病防治法》中即有相應(yīng)的規(guī)定，而2003年“非典”事件后，隨著《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和各省《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》，以及相關(guān)應(yīng)急預(yù)案的頒行，隨著公共衛(wèi)生領(lǐng)域一個(gè)由“一案三制”(即預(yù)案，法制、體制和機(jī)制)構(gòu)成的“橫向到邊、縱向到底”的突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件處置體制建成，重大疫情應(yīng)對(duì)決策體系建設(shè)同步得到加強(qiáng)。尤其是自2007年11月起，開始全面實(shí)施衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)絡(luò)直報(bào)工作，并要求加強(qiáng)對(duì)疫情的研判，逐步推進(jìn)著作為決策支撐的信息系統(tǒng)和參謀咨詢系統(tǒng)的制度建設(shè)和技術(shù)支撐，為突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的決策支撐系統(tǒng)的運(yùn)行打下必不可少的基礎(chǔ)。

綜觀我國至今的新冠疫情的應(yīng)對(duì)，之所以能較快地轉(zhuǎn)入抗疫的“下半場(chǎng)”，正是基于我國的制度優(yōu)勢(shì)，但防控中存在的問題尤其是防控初期存在的問題，也暴露了重大疫情治理體系與能力在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中應(yīng)對(duì)重大疫情的種種不足，如社會(huì)各界共識(shí)是，至少從2019年12月27日張繼先醫(yī)生向武漢市江漢區(qū)疾病預(yù)防控制中心報(bào)告了前一天接觸到的4名肺炎異常病例情況，到2020年1月22日湖北啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件二級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，1月23日武漢封城，存在一個(gè)寶貴的窗口期，但令人遺憾的是，在這一窗口期。武漢市和湖北省既沒有發(fā)布應(yīng)有的預(yù)警，又沒有及時(shí)做出防控要求，從而如國家監(jiān)委調(diào)查組發(fā)現(xiàn)的，這一時(shí)期有關(guān)單位和人員應(yīng)對(duì)疫情反應(yīng)遲緩、防控不嚴(yán)，履職不力等，從而錯(cuò)過了疫情防控的最佳時(shí)機(jī)。(4)參見《治理現(xiàn)代化道路上的重要一課》，載《南風(fēng)窗》2020年第7期。

這些情況的出現(xiàn)，從重大疫情的應(yīng)對(duì)來看，最為直接的原因就是缺乏及時(shí)而準(zhǔn)確的應(yīng)對(duì)決策。沒有形成及時(shí)而準(zhǔn)確應(yīng)對(duì)決策的原因是復(fù)雜的，但其中決策的支撐系統(tǒng)(即信息系統(tǒng)和專家咨詢系統(tǒng))沒有發(fā)揮出應(yīng)有的功能，使得疫情信息不完整和失真，以及缺乏必需的研判，進(jìn)而影響了及時(shí)而準(zhǔn)確的決策，無疑是其中不容忽視的重要因素。因此，完善重大疫情決策支持系統(tǒng)，尤其是其中的信息系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)，是完善我國重大疫情應(yīng)對(duì)體系的一項(xiàng)重要工作。

如何完善重大疫情決策支持系統(tǒng)？基于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及整體性治理要求進(jìn)行改革，是加強(qiáng)重大疫情決策支撐系統(tǒng)的建設(shè)的基本路徑。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在當(dāng)代中國語境下，從治權(quán)體系即政府管理體系及其表達(dá)來說，是政府真正成為一個(gè)“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意”的服務(wù)型政府。從政府管理的邏輯來看，這一服務(wù)型政府的形成，是在“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化”的基礎(chǔ)上，有一個(gè)良好的運(yùn)行機(jī)制，最終達(dá)成“廉潔高效、人民滿意”的效果。所謂整體性治理，作為現(xiàn)代公共治理理論的重要構(gòu)成，是為了應(yīng)對(duì)公共部門分散設(shè)置的弊端而提出的理論建構(gòu)。整體性治理主張指通過自上而下或者自下而上的整合促使公共部門內(nèi)部打破橫向壁壘，促進(jìn)流程再造，推動(dòng)信息共享，減少信息孤島，提升組織整體運(yùn)行能力，進(jìn)而改進(jìn)對(duì)公眾需求的回應(yīng)性，提高公共服務(wù)質(zhì)量。(5)目前在公共治理的格局下，通常將政府和非營利組織，以及承擔(dān)公共服務(wù)的企業(yè)等構(gòu)成的部門稱為公共部門或公部門。整體性治理理論最早由英國學(xué)者派瑞·希克斯提出。參見：Tom Christensen，Per Laegreid.The Whole-of-GovernmentApproach to Public Sector Reform，Public Administration Review，2007，67(6).也就是說，在國家治理現(xiàn)代化和整體性治理的視野下，公共部門的有效運(yùn)行，一是必須將制度建構(gòu)落實(shí)到機(jī)制的完善，二是機(jī)制形成和完善必須基于公共部門總體職責(zé)和整體協(xié)同的需要。

目前，隨著我國中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本確立，在“共建共治共享”的基本制度下，在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的公共治理格局基本形成的態(tài)勢(shì)下，與之相應(yīng)的中國特色社會(huì)主義公共部門也逐步形成。其中，承擔(dān)重大疾病預(yù)防控制的公共部門，即包括政府衛(wèi)生健康管理部門、事業(yè)單位屬性的疾病預(yù)防控制中心、各級(jí)公私立醫(yī)院，及至城鄉(xiāng)社區(qū)管理機(jī)構(gòu)等組成的重大疫情防控體制就是其中的重要部分。因此，當(dāng)下重大疫情決策支撐系統(tǒng)運(yùn)行不暢，從國家治理現(xiàn)代化和整體性治理的要求來看，分析運(yùn)行不暢的原因，不僅應(yīng)審視這一重大疫情防控公共部門中各部分或機(jī)構(gòu)是否具有相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制，而且要審視這些機(jī)制的構(gòu)建與運(yùn)行是否基于整個(gè)地區(qū)和社會(huì)重大疫情預(yù)防和控制的整體協(xié)同需要。概言之，基于國家治理現(xiàn)代化和整體性治理的要求分析我國重大商情決策支撐系統(tǒng)運(yùn)行不暢的原因，進(jìn)而建設(shè)和完善我國應(yīng)對(duì)重大疫情的決策支撐系統(tǒng)，是加強(qiáng)重大疫情決策支撐體制建設(shè)之必須。

二、應(yīng)對(duì)重大疫情決策支撐系統(tǒng)運(yùn)行不暢的原因

運(yùn)行機(jī)制，是指根據(jù)相應(yīng)的法律和政策明確管理的任務(wù)和目標(biāo)，確立了制度或管理體系后，對(duì)管理體系中的機(jī)構(gòu)及其權(quán)責(zé)、機(jī)構(gòu)和人員行為的程序和方式方法等的規(guī)定。運(yùn)行機(jī)制的狀態(tài)影響和決定著制度或體系能否有效的運(yùn)行。從國家治理現(xiàn)代化和整體性治理要求審視，可發(fā)現(xiàn)我國重大疫情決策的支撐系統(tǒng)，即信息系統(tǒng)和專家咨詢系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制不暢的主要原因。

(一)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)體系的機(jī)構(gòu)設(shè)立不全、機(jī)構(gòu)責(zé)權(quán)及機(jī)構(gòu)協(xié)同機(jī)制有待完善

高效的疫情監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及相關(guān)數(shù)據(jù)的收集和歸并，是能否具有及時(shí)進(jìn)行研判，進(jìn)而進(jìn)行有針對(duì)性和及時(shí)的應(yīng)對(duì)重大疫情決策的基礎(chǔ)。2003年應(yīng)對(duì)SARS疫情后，我國用不到一年時(shí)間建設(shè)完成了世界上最大的基于互聯(lián)網(wǎng)的傳染病及公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)。該系統(tǒng)的任務(wù)，就是以法定傳染病個(gè)案為基礎(chǔ)收集數(shù)據(jù)，滿足疫情的及時(shí)報(bào)告、及時(shí)訂正和及時(shí)分析的需要，實(shí)現(xiàn)常規(guī)監(jiān)測(cè)與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)測(cè)和預(yù)警相結(jié)合。為此，建立了突發(fā)公共衛(wèi)生事件、疾病預(yù)防控制基本信息、不明原因肺炎監(jiān)測(cè)等16個(gè)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，(6)參見李言飛等：《用戶統(tǒng)一認(rèn)證與授權(quán)在中國疾控信息系統(tǒng)中的應(yīng)用》，載《中國公共衛(wèi)生管理》2011年第7期。但從現(xiàn)實(shí)看，這一體系運(yùn)行不暢的原因如下。

一是機(jī)構(gòu)設(shè)立不全，監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)覆蓋面不足。如在重大傳染病的監(jiān)測(cè)中，根據(jù)我國相關(guān)規(guī)定，一個(gè)極為重要工作就是在各級(jí)疾病控制預(yù)防中心(即CDC)內(nèi)建立傳染病實(shí)驗(yàn)室，進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室監(jiān)測(cè)，即在掌握了相應(yīng)的重大傳染病的信息并獲得相關(guān)病例標(biāo)本后，通過實(shí)驗(yàn)室對(duì)獲取的有關(guān)材料進(jìn)行科學(xué)的研究，進(jìn)而確認(rèn)是否出現(xiàn)了已知或未知的重大傳染病。但目前我國重大疫情監(jiān)測(cè)的第一線——縣級(jí)(根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，重大突發(fā)公共事件的第一級(jí)應(yīng)對(duì)規(guī)定為縣)，由于種種原因，在本次“新冠”疫情暴發(fā)前，總體上缺乏監(jiān)測(cè)的傳染病實(shí)驗(yàn)室以及相應(yīng)的人員。另外，在監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)方面，如以食品安全、職業(yè)衛(wèi)生為代表的健康危險(xiǎn)因素監(jiān)測(cè)的面還不足(主要是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，市場(chǎng)管理所在相關(guān)方面的設(shè)備、人員和專業(yè)素質(zhì)離監(jiān)管的要求還有距離)。

二是機(jī)構(gòu)的責(zé)權(quán)不落實(shí)。傳染病監(jiān)測(cè)的機(jī)構(gòu)，首先是醫(yī)療系統(tǒng)，但目前社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院及至村醫(yī)，職責(zé)落實(shí)還有空間。同時(shí)，在相當(dāng)一部分醫(yī)院中，也缺乏專人負(fù)責(zé)或制度不健全。(7)如2019年11月，內(nèi)蒙古自治區(qū)有兩人感染了肺鼠疫，雖然已有檢疫部門發(fā)現(xiàn)了鼠疫桿菌，但相關(guān)醫(yī)院、檢疫和疾控等沒有研判，也就難以做出相應(yīng)的預(yù)警、應(yīng)對(duì)和宣教等工作，兩患者在當(dāng)?shù)剌氜D(zhuǎn)5所醫(yī)院，最終在北京才得到確診。參見黃思卓：《公共衛(wèi)生體系：疫情重迎“高光時(shí)刻”》，載《南方周末》2020年5月28日第7版。

其次，本次應(yīng)對(duì)新冠疫情的情況表明，在“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”下，城鄉(xiāng)基層群眾組織如農(nóng)村的村民委員會(huì)和城鎮(zhèn)社區(qū)的居民委員會(huì)，對(duì)疫情的社會(huì)控制發(fā)揮了積極、重要且不可替代的作用，但目前在常態(tài)下，這些組織沒有具備應(yīng)對(duì)重大疫情的意識(shí)，相應(yīng)的處置要求如哪些情況需要及時(shí)匯報(bào)、如何與監(jiān)測(cè)的信息系統(tǒng)對(duì)接，以及相應(yīng)的資源配置都不是太清楚。究其然，根本上是沒有相應(yīng)的法律規(guī)定和制度安排所明確規(guī)定的權(quán)責(zé)。實(shí)際上，這些組織在常態(tài)下對(duì)管轄范圍內(nèi)群眾健康狀況，生病后就醫(yī)或未就醫(yī)情況，以及出行等情況是最了解的。

三是沒有從公共部門整體性的需求出發(fā)，對(duì)疫情監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)間的協(xié)同和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的歸并沒有科學(xué)而明確的規(guī)定。在我國“共建共治共享”基本制度下，已基本形成重大疫情防控的公共部門，在第一線承擔(dān)疫情監(jiān)測(cè)職責(zé)的機(jī)構(gòu)主要有醫(yī)院、檢疫檢驗(yàn)和市場(chǎng)監(jiān)督管理等部門(其中有食品、藥品等的監(jiān)管權(quán)責(zé))。但在本次新冠暴發(fā)前，這些部門沒有建立常態(tài)下監(jiān)管的協(xié)同機(jī)制，也沒有制度化的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)上報(bào)到相關(guān)節(jié)點(diǎn)，如政府的相關(guān)管理部門即衛(wèi)健委，以及法定的傳染病預(yù)防控制機(jī)關(guān) CDC的明確規(guī)定，以及各機(jī)構(gòu)對(duì)有關(guān)信息調(diào)取和使用的規(guī)定，從而造成了疫情的“信息孤島”，進(jìn)而造成了研判的低效或缺失，如與重大疫情相關(guān)的以出生和死亡登記為代表的公共衛(wèi)生基礎(chǔ)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的分散，而且沒有相應(yīng)的歸并。

(二)缺乏對(duì)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)應(yīng)有的研判

監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的收集和歸并，是支撐重大疫情及時(shí)而科學(xué)的決策的第一步，但是，如果不從相應(yīng)的理念與技術(shù)方法進(jìn)行數(shù)據(jù)的分析和研判，即進(jìn)行必需的知識(shí)管理，那么，所得到的數(shù)據(jù)只是數(shù)據(jù)，而不是信息，不是支撐科學(xué)決策的“大數(shù)據(jù)”。由于上述機(jī)構(gòu)和權(quán)責(zé)等方面存在的問題，我國目前在縣一級(jí)基本上缺乏對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的研判，疫情監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的研判呈現(xiàn)出從上到下的遞減。而在縣以上的相關(guān)機(jī)構(gòu)如疾病預(yù)防控制中心，雖有對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的研判，但基本上是基于公共衛(wèi)生、流行病學(xué)、病毒學(xué)和醫(yī)學(xué)的研判，與應(yīng)對(duì)重大疫情決策還必須基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的綜合研判有較大的距離。如此，目前我國已建成使用的信息系統(tǒng)主要功能集中在監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的收集上，缺少分析利用，不僅離新醫(yī)改方案中提出的公共衛(wèi)生信息服務(wù)要求差距較大，更難以完成應(yīng)對(duì)重大疫情的預(yù)測(cè)預(yù)警和現(xiàn)場(chǎng)處置決策的要求。

(三)隊(duì)伍的素質(zhì)達(dá)不到要求，且缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制

疾病預(yù)防控制中心(CDC)是重大疫情監(jiān)測(cè)和控制的主要力量，但多年來一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，由于我國長(zhǎng)期存在的重醫(yī)療不重預(yù)防的觀念，導(dǎo)致了對(duì)公共衛(wèi)生投入不足，如2014年國家“公共衛(wèi)生專項(xiàng)任務(wù)經(jīng)費(fèi)”撥款5.29億元，但2019年卻下降為4.5億元。而且，疾病預(yù)防控制中心一直以來都被定為不能創(chuàng)收事業(yè)單位，特別是2011年后的事業(yè)單位改革中，進(jìn)一步明確為政府全額撥款的公益一類事業(yè)單位，取消了之前為社會(huì)服務(wù)的收費(fèi)類項(xiàng)目，等等，使得這一極為重要的公共衛(wèi)生部門中的公衛(wèi)醫(yī)生的經(jīng)濟(jì)待遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如臨床醫(yī)生，從而導(dǎo)致疾病預(yù)防控制中心缺乏職業(yè)吸引力。加之在2020年之前高校的公共衛(wèi)生專業(yè)總體上專業(yè)數(shù)和招生數(shù)都呈走低趨勢(shì)的狀態(tài)下，縣級(jí)疾病預(yù)防控制中心缺乏本科專業(yè)人才，專業(yè)碩士更鳳毛麟角，從而使得整個(gè)疾病預(yù)防控制隊(duì)伍的學(xué)歷和專業(yè)素質(zhì)離重大疫情的防控有明顯的距離。

同時(shí)，由于我國目前還沒有真正落實(shí)醫(yī)療衛(wèi)生改革特別是近年來明確提出的“健康中國”的目標(biāo)要求，疾病預(yù)防控制中心的定位得不到應(yīng)有的重視，使得工作于疾病預(yù)防控制中心的專業(yè)人員的經(jīng)濟(jì)待遇和職業(yè)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如臨床醫(yī)生，且在當(dāng)下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境中，作為公益一類單位工作人員的激勵(lì)機(jī)制還在探索中，進(jìn)而影響了工作的質(zhì)量。

三、增強(qiáng)重大疫情應(yīng)對(duì)決策支撐系統(tǒng)有效運(yùn)行的思考

(一)提升全社會(huì)并且首先是重大疫情防控部門對(duì)復(fù)雜性時(shí)代和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)應(yīng)有的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化憂患意識(shí)，始終保持對(duì)重大疫情風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)有的警覺

2019年末在全球暴發(fā)的新冠疫情是近百年來最為嚴(yán)峻的公共衛(wèi)生危機(jī)事件，但從20世紀(jì)末以來的重大疫情發(fā)生看，卻非偶然出現(xiàn)的公共衛(wèi)生危機(jī)。實(shí)際上，20世紀(jì)80年代至今，不僅一些以往危害較大且已控制的傳染病又重現(xiàn)，而且更出現(xiàn)了20種以上危害更烈且其中一些生成原因不明或傳染渠道不明的新型傳染病，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)后，新發(fā)傳染病平均每年出現(xiàn)1種，其中極為嚴(yán)重的冠狀病毒就有三次大流行，即2003年的非典、2012年的中東呼吸綜合征以及目前傳播速度、感染范圍和防控難度遠(yuǎn)超以往的新冠肺炎。應(yīng)該說這些傳染病的出現(xiàn)，在流行病學(xué)上都有其直接的原因，但根本上卻是人類社會(huì)進(jìn)入了復(fù)雜性時(shí)代和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)所必然面對(duì)的巨大挑戰(zhàn)。

所謂復(fù)雜性時(shí)代，是指人類社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，發(fā)展和進(jìn)步往往意味著社會(huì)系統(tǒng)中某些要素的變化，這種變化將通過復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)的聯(lián)系與互動(dòng)，隨著時(shí)間的漂移而流動(dòng)到其他領(lǐng)域空間。隨著現(xiàn)代化的提速和加深，隨著全球化、信息化和網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代的到來，人類社會(huì)正變得越來越復(fù)雜，越來越充滿著風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，復(fù)雜性已成為時(shí)代的基本特征，我們已進(jìn)入了復(fù)雜性時(shí)代。而所謂風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，是指現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)特定階段。在這個(gè)階段，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程加深對(duì)自然環(huán)境的影響和社會(huì)利益的分化，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)即社會(huì)的不確定性和不可預(yù)測(cè)性日益增加，風(fēng)險(xiǎn)累積所引發(fā)的突發(fā)事件較之以往更為多發(fā)、突發(fā)和復(fù)雜，更具擴(kuò)散性和危害性，且突發(fā)事件呈現(xiàn)形式多元化、規(guī)模擴(kuò)大化、形態(tài)群體化、影響輻射化、目標(biāo)國際化的特點(diǎn)。這一切，表征著人類社會(huì)已從傳統(tǒng)的“常態(tài)社會(huì)”走向“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。(8)參閱：烏爾里?！へ惪酥?，何博聞譯：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，譯林出版社，2004年版。

這就是說，隨著人類進(jìn)入復(fù)雜性時(shí)代和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，不僅灰犀牛事件可能將成為常態(tài)，黑天鵝事件出現(xiàn)的概率也會(huì)大大增加。由此可以說，正是由于人類進(jìn)入了復(fù)雜性時(shí)代和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所導(dǎo)致的人口流動(dòng)性增加、城市化快速發(fā)展以及世界經(jīng)濟(jì)一體化等帶來的社會(huì)環(huán)境大改變，才會(huì)成為引發(fā)21世紀(jì)以來一系列重大傳染病導(dǎo)致的日益嚴(yán)峻的公共衛(wèi)生危機(jī)的直接原因。

復(fù)雜性時(shí)代和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來，要求全社會(huì)要清醒地認(rèn)識(shí)更為復(fù)雜的局面和更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，不斷強(qiáng)化憂患意識(shí)，時(shí)刻保持對(duì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)有的警覺。正因如此，針對(duì)公共衛(wèi)生領(lǐng)域，2020年6月,習(xí)近平總書記在主持召開應(yīng)對(duì)新冠疫情專家座談會(huì)的講話中明確指出，人民安全是國家安全的基石，而突發(fā)急性傳染病往往傳播范圍廣、傳播速度快、社會(huì)危害大，是重大的生物安全問題。因此，“我們要強(qiáng)化底線思維，增強(qiáng)憂患意識(shí)，時(shí)刻防范衛(wèi)生健康領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)”，并同時(shí)要求重大疫情的防控要做到“四早”，即早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早治療。

無疑，現(xiàn)代社會(huì)公共部門是重大傳染病防控的主體和核心，同時(shí)，早發(fā)現(xiàn)不僅是“四早”的基礎(chǔ)，而且由于這一工作是在常態(tài)下，或說重大疫情病毒還沒有大規(guī)模傳播的情況下對(duì)疫情進(jìn)行監(jiān)測(cè)和研判，因而相關(guān)人員是否具有必需的憂患和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，是決定能否早發(fā)現(xiàn)的關(guān)鍵因素之一。為此，需要通過不斷深入學(xué)習(xí)，并首先使CDC和醫(yī)院等涉及重大疫情防控的部門認(rèn)識(shí)復(fù)雜性時(shí)代和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)及其特征，盡快具備相應(yīng)的憂患和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，并探索體現(xiàn)這一意識(shí)的工作機(jī)制。

(二)基于公共部門運(yùn)行的整體性要求織密重大疫情信息監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，提高重大疫情信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的能力

探索基于憂患意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的應(yīng)對(duì)重大疫情決策支撐系統(tǒng)的工作機(jī)制，首先必須基于國家治理現(xiàn)代化和整體性治理的要求，加強(qiáng)基于總體與局部有機(jī)聯(lián)系的信息系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制建設(shè)，提高重大疫情信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的能力。

一是整合涉及重大疫情信息的監(jiān)控機(jī)構(gòu)，完善職能設(shè)置，進(jìn)一步織密重大疫情監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。如前所述，2003年“非典”疫情之后，我國加強(qiáng)了疾病控制體系的建設(shè)，較快地形成了國家、省、市、縣四級(jí)疾控中心和各類專科疾病防治機(jī)構(gòu)為骨干，醫(yī)療機(jī)構(gòu)為依托，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為網(wǎng)底，軍民融合、防治結(jié)合且上下相銜的疾控體系，但從本次新冠疫情的應(yīng)對(duì)看，由于復(fù)雜性時(shí)代和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨，重大疫情風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的需求更強(qiáng)、范圍更廣，因而除要進(jìn)一步明確一些部門如市場(chǎng)管理、檢疫檢驗(yàn)等的權(quán)責(zé)外，還需要盡快整合相關(guān)機(jī)構(gòu)，完善其職能設(shè)置和權(quán)責(zé)規(guī)定，進(jìn)一步織密重大疫情監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。

零售藥店。重大疫情患者通常都有一些明顯的病癥特征，如新冠感染者的發(fā)熱、咳嗽等。一些重大疫情感染者或者不了解或者由于種種原因不愿意到醫(yī)院就診，常會(huì)到藥店買藥。目前在抗擊新冠疫情的態(tài)勢(shì)下，許多地方已開始實(shí)施藥店購買退燒藥、止咳藥等的實(shí)名制購藥制度，這是一個(gè)監(jiān)測(cè)疫情信息的重要方式。

二是加強(qiáng)不明原因疾病和異常健康事件監(jiān)測(cè)，以便為良好的上下信息溝通為目標(biāo)，規(guī)范重大疫情監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的上報(bào)，并建立區(qū)域重大疫情整體性治理所需的區(qū)域內(nèi)層級(jí)間的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)互通?；诂F(xiàn)行法律法規(guī)和制度建設(shè)基礎(chǔ)，面對(duì)新的挑戰(zhàn)，在重大疫情監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)建設(shè)中，至少應(yīng)展開以下的工作。

強(qiáng)化不明原因疾病和異常健康事件關(guān)注，并建設(shè)相應(yīng)的上報(bào)機(jī)制。當(dāng)前，由于復(fù)雜性時(shí)代和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來，不僅以往曾肆虐人類的惡性傳染病多有重現(xiàn)，而且不明原因疾病和異常健康事件出現(xiàn)的頻率也越來越高(如“非典”、中東呼吸綜合征和新冠出現(xiàn)時(shí)就屬此類)。我國目前重大疫情的直報(bào)系統(tǒng)中，雖然也關(guān)注不明原因疾病和異常健康事件，但通常還是按照這些病癥的表現(xiàn)歸到相應(yīng)類別的疾病當(dāng)中進(jìn)行報(bào)備，客觀上存在著淡化這些傳染性疾病危險(xiǎn)性的可能。因此，應(yīng)不斷強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，依托不斷織密的重大疫情監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，保持對(duì)不明原因疾病和異常健康事件足夠的警覺，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)，并設(shè)立單獨(dú)的上報(bào)系統(tǒng)。

完善重大疫情監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的上報(bào)機(jī)制。首先，完善各級(jí)各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)管理部門、檢疫檢驗(yàn)等部門重大疫情相關(guān)數(shù)據(jù)的上報(bào)機(jī)制，即要對(duì)人員安排、專業(yè)化的上報(bào)內(nèi)容和方式、上報(bào)時(shí)間、權(quán)責(zé)和責(zé)任追究等形成制度。其次，加快基層社區(qū)、相關(guān)商業(yè)部門與CDC相關(guān)數(shù)據(jù)上報(bào)的系統(tǒng)建設(shè)與制度安排。

消除區(qū)域內(nèi)重大疫情監(jiān)測(cè)的“信息孤島”。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，區(qū)域地方政府是包括重大公共衛(wèi)生事件在內(nèi)的突發(fā)事件處置的責(zé)任人，(9)從應(yīng)對(duì)重大疫情的決策看，在預(yù)警階段即重大疫情的預(yù)警發(fā)布，我國的《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》有不同的規(guī)定。前者規(guī)定為國家衛(wèi)生行政部門和省級(jí)以上政府，后者根據(jù)突發(fā)事件的程度，規(guī)定為相應(yīng)的屬地政府，如最基本一級(jí)為縣級(jí)政府。這是今后需要根據(jù)重大疫情應(yīng)對(duì)需求進(jìn)行調(diào)整的。而區(qū)域整體治理需要區(qū)域內(nèi)重大疫情的信息通，同時(shí)，就重大疫情監(jiān)測(cè)來說，在疫情的出現(xiàn)、發(fā)展及至最后消除過程中，如果區(qū)域內(nèi)各網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)上掌握相關(guān)信息，聚焦關(guān)注點(diǎn)，早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告，也必然會(huì)為區(qū)域內(nèi)重大疫情的應(yīng)對(duì)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，要依法依規(guī)對(duì)區(qū)域內(nèi)一定層級(jí)內(nèi)重大疫情的監(jiān)測(cè)信息的共享及其機(jī)制建設(shè)進(jìn)行探索，即要圍繞著誰報(bào)、報(bào)給誰、誰可以用和如何用等制定出操作性的規(guī)定，形成重大疫情監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)共享機(jī)制。

(三)推進(jìn)對(duì)重大疫情的適時(shí)分析和集中研判，推進(jìn)應(yīng)對(duì)重大疫情政策方案的科學(xué)化，提高咨詢系統(tǒng)對(duì)應(yīng)對(duì)重大疫情決策的支撐能力

在重大疫情適時(shí)監(jiān)測(cè)和監(jiān)測(cè)信息有效歸并的基礎(chǔ)上，必須基于整體性治理的要求完善決策咨詢系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制，在治理網(wǎng)絡(luò)的相應(yīng)節(jié)點(diǎn)上展開適時(shí)分析和集中研判，形成專業(yè)的決策咨詢方案，為及時(shí)而科學(xué)的決策提供有力支撐。

1.以疾病預(yù)防控制中心為依托，加強(qiáng)制度和機(jī)制建設(shè)，展開對(duì)重大疫情的適時(shí)的專業(yè)化分析

所謂“適時(shí)的專業(yè)化分析”，是指對(duì)重大疫情，或者不明原因疾病和異常健康事件，進(jìn)行生物學(xué)、醫(yī)學(xué)和流行病學(xué)等的及時(shí)專業(yè)分析。目前區(qū)縣疾病預(yù)防控制中心是我國基層的疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，也是重大疫情整體性治理中監(jiān)測(cè)信息的第一個(gè)匯集點(diǎn)，因而適時(shí)的專業(yè)化分析，縣級(jí)疾病預(yù)防控制中心及相應(yīng)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)等，是整個(gè)適時(shí)專業(yè)化分析的起點(diǎn)。從復(fù)雜性時(shí)代和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)應(yīng)對(duì)重大疫情決策支撐系統(tǒng)運(yùn)行的需求，以及目前已有的基礎(chǔ)看，還應(yīng)盡快展開以下工作。

1.3.3 粗多糖含量及提取率的測(cè)定 。將所得粗多糖溶液稀釋至適當(dāng)倍數(shù)后得樣品溶液，精密移取樣品溶液2 mL，按測(cè)定標(biāo)準(zhǔn)曲線的方法測(cè)定吸光度，由回歸方程計(jì)算樹舌靈芝粗多糖溶液中多糖的濃度，按下式計(jì)算樹舌靈芝粗多糖溶液中多糖的含量：多糖含量(m0)=C·V·X；多糖得率(%)=m0/m×100%。式中，C為樣品溶液中多糖的濃度(mg/mL)，V為樣品溶液體積(mL)，X為稀釋倍數(shù)，m為樹舌靈芝干重(g)，m0為多糖含量(mg)。

以大數(shù)據(jù)技術(shù)為支撐，及時(shí)展現(xiàn)重大疫情監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的“治理涵義”。一是促進(jìn)現(xiàn)有數(shù)據(jù)系統(tǒng)間的“互通”，及時(shí)抓住監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的含義，如建立了不明原因疾病和異常健康事件系統(tǒng)后，必須適時(shí)與出生死亡等相關(guān)數(shù)據(jù)系統(tǒng)進(jìn)行比對(duì)分析；二是根據(jù)突發(fā)事件分級(jí)管理的要求，結(jié)合疾病預(yù)防控制的要求，完善重大疫情以及不同類型的不明原因疾病和異常健康事件的事件分級(jí)指標(biāo)，形成重大疫情的智慧化預(yù)警多點(diǎn)觸發(fā)機(jī)制。

加快推進(jìn)傳染病實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，并使不同層級(jí)傳染病實(shí)驗(yàn)室構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)，保障和促進(jìn)區(qū)域整體治理下不同層級(jí)染病實(shí)驗(yàn)室的適時(shí)分析。傳染病暴發(fā)流行 ,是病原體通過傳播途徑在易感人群中引發(fā)的 ,對(duì)傳染病的監(jiān)測(cè)必須要包括病原體、傳播途徑和人群監(jiān)測(cè)三個(gè)方面?，F(xiàn)代社會(huì)，交通系統(tǒng)的迅速發(fā)展和人員流動(dòng)的快速增加 ,使傳染病的擴(kuò)散能以更快的速度和更廣的范圍跨越地域界限而擴(kuò)散，因而需要形成網(wǎng)絡(luò)的傳染病實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行適時(shí)的專業(yè)分析。2020年以來，各省區(qū)加強(qiáng)縣一級(jí)的傳染病實(shí)驗(yàn)室建設(shè)已開始展開。

2.推進(jìn)綜合性的集中研判，不斷提升決策參考方案的科學(xué)性和針對(duì)性

應(yīng)對(duì)重大疫情的決策，從危機(jī)管理來看，通常分為預(yù)防、預(yù)警、現(xiàn)場(chǎng)處置和恢復(fù)學(xué)習(xí)四個(gè)階段決策，而各個(gè)階段的決策必然是在進(jìn)行了適時(shí)的專業(yè)化分析，通過集中研判后在一定的決策方案基礎(chǔ)上形成的。目前，對(duì)重大疫情的集中研判，以及決策參考方案的形成，必須注意以下方面。

推進(jìn)綜合性的集中研判。一方面由于應(yīng)對(duì)重大疫情決策較之其類型的決策突出的是信息不完整和未來的不確定，另一方面，除了最大限度地把握重大疫情病毒學(xué)、流行病學(xué)和醫(yī)學(xué)等要求外，還必須考慮一定決策對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展的影響，以及政策成本和政策風(fēng)險(xiǎn)等，因而這一集中研判必然是包括了上述各個(gè)方面的專業(yè)化的綜合研判。從相關(guān)法律和政策規(guī)定的重大疫情治理主體責(zé)任看，應(yīng)至少以州市一級(jí)為綜合性集中研判的治理網(wǎng)絡(luò)的基本結(jié)點(diǎn)，并逐步構(gòu)成國家、省和州市有機(jī)相連的重大疫情綜合性集中研判的網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)行機(jī)制。

不斷提升決策參考方案的科學(xué)性和可行性。應(yīng)對(duì)重大疫情的決策挑戰(zhàn)性在于較之其他決策，具有更為突出的信息不完整性、急迫性和未來的不確定性，但由于通常是決定在一定區(qū)域內(nèi)采取大的強(qiáng)制性的行動(dòng)，因而又在一個(gè)特定的緊急的情況下，要求決策參考方案具有常態(tài)程序決策的基本要求：一是根據(jù)明確的政策目標(biāo)，即基于致力于公眾的生命安全，并同時(shí)保障社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展，既首先保證社會(huì)效益優(yōu)先，又必須把握這一優(yōu)先的資源投入的可能和效率，同時(shí)，還需要對(duì)所采取的政策措施所可能有的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，也就是要進(jìn)行政策的前評(píng)估；二是盡可能有兩個(gè)或兩個(gè)以上的決策參考方案可供選擇。

上述的專業(yè)化的適時(shí)分析和綜合的集中研判，都涉及應(yīng)對(duì)重大疫情決策支撐系統(tǒng)的重要人力資源保障——專業(yè)團(tuán)隊(duì)。目前，我國應(yīng)對(duì)重大疫情決策時(shí)，通常都有相關(guān)的醫(yī)學(xué)等專家參與。雖然在現(xiàn)場(chǎng)專家會(huì)以個(gè)人身份或是提出處置的基本意見或是決策參考方案，但從重大疫情的應(yīng)對(duì)的復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性，以及現(xiàn)代決策參考方案的要求看，每個(gè)專家身后都有一個(gè)研究團(tuán)隊(duì)，一個(gè)現(xiàn)代的公共衛(wèi)生研究團(tuán)隊(duì)。近年來，我國正努力推進(jìn)中國特色社會(huì)主義新型智庫的建設(shè)，但從現(xiàn)有的公共衛(wèi)生智庫來看，除了CDC客觀上是一個(gè)專業(yè)的疾病預(yù)防控制的研究機(jī)構(gòu)外，以重大疫情或傳染病的治理為主要研究領(lǐng)域公共衛(wèi)生智庫并不多。因此，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的新型公共衛(wèi)生新型智庫加強(qiáng)病毒學(xué)、生物學(xué)、流行病學(xué)等的力量外，更要通過與相應(yīng)的智庫(如以社會(huì)、經(jīng)濟(jì)為主要研究領(lǐng)域的)建立相應(yīng)協(xié)同工作機(jī)制，構(gòu)成更綜合而專業(yè)的應(yīng)對(duì)重大疫情決策支撐需要的新型智庫，以回應(yīng)現(xiàn)代國家和區(qū)域?qū)χ卮笠咔檎w性治理的需要。