農(nóng)村宅基地有償使用的實(shí)踐、問題與對策
——基于寧夏平羅、江西余江與浙江義烏試點(diǎn)改革的調(diào)查

余永和

(天津理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，天津 300384)

2015年2月，根據(jù)中共中央的統(tǒng)一部署和全國人大常委會的正式授權(quán)，國務(wù)院在33個試點(diǎn)縣(市、區(qū))啟動農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與宅基地制度改革(合稱“三塊地”試點(diǎn)改革)。宅基地制度改革被視為“三塊地”改革的“突破口”[1]與農(nóng)地改革的“關(guān)鍵點(diǎn)”，[2]而宅基地有償使用觸及農(nóng)民的切身利益與傳統(tǒng)觀念，堪稱宅基地制度改革的“硬骨頭”。33處試點(diǎn)地區(qū)都進(jìn)行了大膽創(chuàng)新，其中西部的寧夏回族自治區(qū)平羅縣、中部的江西省余江區(qū)(2018年5月余江撤縣設(shè)區(qū))與東部的浙江省義烏市各辟蹊徑，探索出了別具特色的試點(diǎn)改革模式，分別被譽(yù)為“平羅經(jīng)驗(yàn)”“余江樣板”與“義烏智慧”。因此，以3處試點(diǎn)地區(qū)為樣本，總結(jié)宅基地有償使用試點(diǎn)改革的實(shí)踐，剖析試點(diǎn)改革中出現(xiàn)的問題，再探求有效的破解之策，對于推進(jìn)農(nóng)地制度改革無疑有所裨益。

一、宅基地有償使用試點(diǎn)改革的實(shí)踐

平羅自2011年以來陸續(xù)承擔(dān)了23項(xiàng)國家級農(nóng)村試點(diǎn)改革任務(wù)，會聚成了“堅(jiān)持兩個原則(三條紅線原則、農(nóng)民自愿原則)、夯實(shí)一個基礎(chǔ)(農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證)、建立三項(xiàng)機(jī)制(農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、農(nóng)村土地權(quán)證抵押貸款機(jī)制、農(nóng)民產(chǎn)權(quán)自愿有償退出轉(zhuǎn)讓機(jī)制)”的“平羅經(jīng)驗(yàn)”。時(shí)任國務(wù)院副總理汪洋曾經(jīng)批示“寧夏農(nóng)村改革因地制宜，有聲有色，要注意推廣”。[3]余江2015年以來以縱深推進(jìn)宅基地制度改革為抓手，傾力打造出“一改促六化”(農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化、基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化、公共服務(wù)均等化、村莊面貌靚麗化、轉(zhuǎn)移人口市民化、農(nóng)村治理規(guī)范化)的“余江樣板”。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦稱贊余江“試點(diǎn)工作做得很好，路子很對、工作很細(xì)、效果很好、經(jīng)驗(yàn)很多”。[4]義烏自2011年以來先后承擔(dān)了17項(xiàng)國家級試點(diǎn)改革任務(wù)，其中宅基地制度改革貫通了取得、使用、流轉(zhuǎn)與退出等環(huán)節(jié)，凝練成了“1(《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作的若干意見》)+7(暫行辦法)+9(實(shí)施細(xì)則)”的“義烏智慧”。國土資源部副部長張德霖贊揚(yáng)義烏的試點(diǎn)改革工作“很有智慧”“走在前、做表率、勇立潮頭”。[5]這3處試點(diǎn)改革的地區(qū)在探索宅基地有償使用的實(shí)踐中也取得了顯著成就，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

(一)收費(fèi)對象

試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)“超占有償使用、新增有償取得”的原則，主要針對兩類宅基地收取有償使用費(fèi)。

一類是部分已經(jīng)占用了的宅基地。2015年1月，中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)關(guān)于“三塊地”試點(diǎn)改革工作的意見，提出“對因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅的，以及非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋等占有的宅基地，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)，探索有償使用”。[6]試點(diǎn)地區(qū)遵循該指導(dǎo)意見的要求，主要對三部分已經(jīng)占用的宅基地收取有償使用費(fèi)：“一戶一宅”中超過標(biāo)準(zhǔn)面積的宅基地、“一戶多宅”中余宅部分的宅基地、非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員占用的宅基地。當(dāng)然，試點(diǎn)地區(qū)對“一戶一宅”標(biāo)準(zhǔn)面積的界定并不一致，如平羅為470平方米(其中宅基地面積不超過270平方米，另外可以保留200平方米的庭院經(jīng)濟(jì)用地)，[7]余江為120～240平方米，[8]義烏進(jìn)行分類處理，但多為140平方米左右。[9]此外，平羅對空置兩年以上的宅基地與申請獲批兩年內(nèi)未建房的宅基地收取有償使用費(fèi)，[10]義烏則對輕微違法占用的宅基地(超出批準(zhǔn)面積在36平方米以內(nèi))收取有償使用費(fèi)。[11]

另一類是農(nóng)戶今后申請的宅基地。試點(diǎn)地區(qū)都堅(jiān)決杜絕新出現(xiàn)非法占用宅基地的情況，對于按政策新申請的宅基地，則實(shí)行有償取得制度。平羅規(guī)定，在鎮(zhèn)村規(guī)劃范圍內(nèi)的村莊，新增“一戶一宅”的宅基地，必須交納有償使用費(fèi)；在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地)采取集中建設(shè)農(nóng)民公寓或農(nóng)民住宅小區(qū)等方式落實(shí)“一戶一宅”的，分?jǐn)偟恼匾脖仨氂袃斎〉?。[12]余江要求符合建房條件的村民參加宅基地?fù)裎桓們r(jià)。[13]義烏允許村集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地實(shí)行有償調(diào)劑與有償選位。有償調(diào)劑是指宅基地分配權(quán)在落地前，可先由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一回購農(nóng)戶自愿放棄的落地權(quán)，再通過市場配置方式調(diào)劑給符合條件的村民；有償選位類似于余江的競價(jià)擇位。[14]

總體看來，針對部分存量宅基地的收費(fèi)，主要限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員(即資格權(quán)人)超占宅基地與非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員(即非資格權(quán)人)占用宅基地的情況。至于新增宅基地，不管是平羅固定收取的費(fèi)用，還是余江與義烏競價(jià)的底價(jià)，實(shí)際上都可以理解為村集體經(jīng)濟(jì)組織為該宅基地投入的成本費(fèi)，包括土地規(guī)劃整理、收儲復(fù)墾與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等費(fèi)用，而競拍的最后成交價(jià)則融入了區(qū)位與交通等因素，但在類似宅基地資源使用費(fèi)方面尚未取得太大突破。

(二)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

試點(diǎn)地區(qū)都制訂了專門的宅基地有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，針對部分已經(jīng)占用了的宅基地主要實(shí)行階梯收費(fèi)；針對新申請宅基地的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異較大，平羅主要以固定價(jià)格進(jìn)行收費(fèi)，余江與義烏則引入了競價(jià)環(huán)節(jié)。

平羅對于“一戶一宅”中超過470平方米的宅基地，按以下標(biāo)準(zhǔn)一次性收取有償使用費(fèi)：在鎮(zhèn)村規(guī)劃范圍內(nèi)的村莊，超出面積在100平方米以內(nèi)的每平方米收取2元，200平方米以內(nèi)的每平方米收取4元，200平方米以上的每平方米收取6元；在鎮(zhèn)村規(guī)劃范圍外的零星村莊，按上述三個檔次減半收費(fèi)，即每平方米分別收取1元、2元、3元。對于歷史形成“一戶多宅”的，每戶只可確權(quán)一宗宅基地，余宅只登記不確權(quán)，且每平方米一次性收費(fèi)30元。如單宗宅基地面積超過470平方米，另外按照“一戶一宅”超占面積處理。[7]對于閑置宅基地，按照每年2元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)收取占用費(fèi)。[10]對于新增宅基地也分兩類處理：在鎮(zhèn)村規(guī)劃范圍內(nèi)的村莊，按照“一戶一宅”、面積法定(270平方米)的規(guī)定，以30元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)一次性收取有償使用費(fèi)；在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地)，采取集中建設(shè)農(nóng)民公寓或農(nóng)民住宅小區(qū)等方式落實(shí)“一戶一宅”的，以征地價(jià)格為依據(jù)確定分?jǐn)傉氐挠袃斎〉脴?biāo)準(zhǔn)。[12]

余江對于農(nóng)戶“一戶一宅”的，按階梯計(jì)價(jià)方式核算超占宅基地的有償使用費(fèi)：超出起征面積1～50平方米部分，按每年10元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)；每增加50平方米，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)就提高5元/平方米；“一戶多宅”的，其中一宅就超過起征面積的，按照超出面積及余宅面積之和進(jìn)行階梯收費(fèi)；一宅未超過起征面積的，按照余宅面積之和進(jìn)行階梯收費(fèi)(不會核減一宅的不足標(biāo)準(zhǔn)面積部分)。非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承方式占用的農(nóng)村宅基地，或在屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員時(shí)取得的農(nóng)村宅基地，按每年5元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)；非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過其他方式占用的農(nóng)村宅基地，按每年20元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)；超過150平方米以上的部分，每增加50平方米，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)就提高5元/平方米。[8]至于新增宅基地部分，余江規(guī)定了各類土地競價(jià)的最低底價(jià)：水田(菜地)為280元/平方米，旱地與園地為160元/平方米，其他土地為100元/平方米；村民事務(wù)理事會綜合考慮宅基地的地理區(qū)位、收儲成本與公共設(shè)施投入等因素后再確定實(shí)際底價(jià)。[13]

義烏要求宅基地有償使用費(fèi)參照基準(zhǔn)地價(jià)，以戶為單位，分區(qū)分類分檔累進(jìn)計(jì)收。[14]超過標(biāo)準(zhǔn)面積36平方米以內(nèi)的，每年每平方米按照基礎(chǔ)價(jià)格(宅基地基準(zhǔn)地價(jià)的0.15%)收取有償使用費(fèi)；每增加36平方米，按照基礎(chǔ)價(jià)格提高20%進(jìn)行累進(jìn)計(jì)收，但提高的上限為基礎(chǔ)價(jià)格的60%。非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法占用90平方米以內(nèi)的宅基地，每年每平方米以基準(zhǔn)地價(jià)的0.08%收取有償使用費(fèi)；超過90平方米以上的部分，按照本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)收取有償使用費(fèi)。至于新增宅基地部分，義烏規(guī)定參與有償調(diào)劑的農(nóng)戶交納的保證金不低于市場評估價(jià)的20%，起拍價(jià)不低于市場評估價(jià)的70%；[15]參加有償選位的農(nóng)戶交納的投標(biāo)保證金不少于市場評估價(jià)的30%。[14]

(三)收支管理

試點(diǎn)地區(qū)頒布了專門的宅基地有償使用收益辦法，涵括了宅基地有償使用費(fèi)的收取、使用與監(jiān)管等方面，如都規(guī)定宅基地有償使用費(fèi)由村級組織按照縣級部門制訂的辦法收?。淮寮w經(jīng)濟(jì)組織決定資金用途(主要用于村集體公益事業(yè))，收支過程接受審計(jì)監(jiān)督和政府監(jiān)管。當(dāng)然，試點(diǎn)地區(qū)關(guān)于有償使用費(fèi)的具體管理部門與收益分成等方面還是有所差別。如平羅規(guī)定宅基地有償使用費(fèi)實(shí)行“村收、民用、鄉(xiāng)管”，村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)收取與管理，村民監(jiān)督委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)監(jiān)督與審核使用情況；[7]支出須經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批，縣農(nóng)牧局農(nóng)經(jīng)站審核備案，其中80%用于村民的社會保障補(bǔ)貼或股金，20%作為公積金或公益金。[16]余江規(guī)定村民事務(wù)理事會在村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府協(xié)助下收取有償使用費(fèi)；[8]村民會議或村民代表會議確定集體留存公益金與成員分配的比例(后者原則上不高于增值凈收益的30%)；分配方案經(jīng)村委會審核、村民大會討論通過、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)后方可實(shí)施。[17]義烏規(guī)定宅基地有償使用費(fèi)由村級組織在鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)統(tǒng)一指導(dǎo)下收??；村集體經(jīng)濟(jì)組織將宅基地收益盈余的分配方案提交成員(代表)大會，經(jīng)應(yīng)到成員2/3以上通過后張榜公布，再報(bào)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)審核并備案；其中宅基地有償調(diào)劑拍賣所得收益優(yōu)先用于支付宅基地回購款與拍賣成本，不直接用于分配；宅基地有償選位所得收益優(yōu)先滿足舊房拆除補(bǔ)償，在留存公益事業(yè)建設(shè)資金后，可按適當(dāng)比例在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間分配。[18]

二、宅基地有償使用試點(diǎn)改革中面臨的問題

(一)各地有償使用的政策并不一致

由于中央關(guān)于“三塊地”試點(diǎn)改革工作意見的明確規(guī)定，試點(diǎn)地區(qū)關(guān)于宅基地有償使用的收費(fèi)主體與收費(fèi)對象基本一致，但在計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收取方式與優(yōu)惠對象等方面存在較大差異。

首先看計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。試點(diǎn)地區(qū)對于“一戶一宅”的界定標(biāo)準(zhǔn)相距懸殊，導(dǎo)致有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的較大差異。在“戶”這方面，平羅規(guī)定戶主必須是年滿18周歲的具有農(nóng)業(yè)戶口的村集體經(jīng)濟(jì)組織成員;[12]余江規(guī)定本集體經(jīng)濟(jì)組織達(dá)到法定結(jié)婚年齡的男性成員，或純女戶家庭中招婿入贅的女性成員，皆可獨(dú)立門戶;[19]義烏則兼顧了戶內(nèi)人口的數(shù)量。在“宅”這方面，平羅實(shí)行全縣統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，起征面積實(shí)際高達(dá)470平方米。余江提供120～240平方米的指導(dǎo)性起征標(biāo)準(zhǔn)，各村組大多選擇了240平方米的上限標(biāo)準(zhǔn)。義烏雖然區(qū)分了不同地區(qū)的情況，但起征標(biāo)準(zhǔn)大多為140平方米左右。試點(diǎn)地區(qū)起征面積相距甚遠(yuǎn)，需交費(fèi)的農(nóng)戶所占比例也不同。據(jù)平羅2017年6月的統(tǒng)計(jì)，全縣共有農(nóng)村宅基地60130宗，其中大于470平方米的18043宗，占30%;[20]而余江交費(fèi)戶數(shù)一般控制在10%左右。[21]另外，平羅不管是超占還是新增宅基地，有償使用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)都是固定的；余江也沒有提及超占宅基地有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的未來變動情況，但規(guī)定新增宅基地?fù)裎桓們r(jià)的底價(jià)“原則上3年調(diào)整一次，只能調(diào)高，不能調(diào)低”。[13]義烏建立了全國首個農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系(共分九大均質(zhì)區(qū)片，從2870元/平方米到25870元/平方米不等)，允許村級組織在規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)上下10%的范圍內(nèi)浮動，并且要求“計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)和額度，每年應(yīng)根據(jù)人口、宅基地面積及基準(zhǔn)地價(jià)的變化進(jìn)行調(diào)整”，[9]這就既顧及了區(qū)域差異，又考慮了動態(tài)調(diào)整。

其次看收取方式。平羅要求一次性收取超占與新增宅基地的有償使用費(fèi)，特別強(qiáng)調(diào)“不得重復(fù)或分年度收取”超占宅基地的有償使用費(fèi)，[7]但要求按年計(jì)算閑置宅基地的占用費(fèi)。[10]余江與義烏都按年計(jì)算本集體經(jīng)濟(jì)組織成員超占宅基地與非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員占用宅基地的有償使用費(fèi)，但余江允許宅基地使用人選擇不同的交納方式：逐年及時(shí)交納的，優(yōu)惠5%；一次性交納5年的，優(yōu)惠10%；一次性交納10年的，優(yōu)惠15%；一次性交納20年的，優(yōu)惠20%；一次性完納70年的，優(yōu)惠30%。[8]義烏規(guī)定及時(shí)交納的都享受7折優(yōu)惠；鼓勵非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員一次性繳納若干年的宅基地有償使用費(fèi)。[9]

最后看優(yōu)惠對象。平羅規(guī)定，獨(dú)生子女戶與失獨(dú)家庭可以優(yōu)先獲批宅基地；農(nóng)戶依法轉(zhuǎn)入鎮(zhèn)村規(guī)劃范圍內(nèi)的閑置房屋和宅基地，可享受30元/平方米的轉(zhuǎn)讓費(fèi)補(bǔ)貼；[12]原宅基地是在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)戶之間用責(zé)任地或承包地互換的，超占部分可以無償使用。[7]余江規(guī)定，經(jīng)村民會議或村民代表會議集體公議，五保戶和貧困戶的宅基地有償使用費(fèi)可以減免。[8]義烏規(guī)定，經(jīng)本人申請與村級組織民主決策，烈軍屬、低保戶與貧困戶的宅基地有償使用費(fèi)可以緩交或減免；1987年《土地管理法》實(shí)施前或1999年《土地管理法》修訂實(shí)施前建成的合法房屋，符合一定條件可免交有償使用費(fèi)；非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)讓取得并已繳納土地所有權(quán)收益的，在使用期內(nèi)可免交有償使用費(fèi)。[9]

(二)有償使用費(fèi)的征收難度較大

宅基地有償使用的觀念逐漸深入人心，但宅基地有償使用費(fèi)的收取依然困難重重。如平羅2016年實(shí)際收繳超占宅基地有償使用費(fèi)只占應(yīng)收金額的44%。[22]余江改革辦統(tǒng)計(jì)：截至2017年11月，全區(qū)實(shí)際交納有償使用費(fèi)的戶數(shù)占應(yīng)交費(fèi)戶數(shù)的94%，實(shí)收金額占應(yīng)收金額的96.6%；但據(jù)中國土地學(xué)會原副理事長蔣亞平等的調(diào)查，以上兩項(xiàng)數(shù)據(jù)只有83%與44.6%。[23]義烏截至2018年總共收繳有償使用費(fèi)占全國試點(diǎn)地區(qū)總額的2/3以上，[24]但這主要緣于義烏區(qū)位優(yōu)勢導(dǎo)致有償使用費(fèi)遠(yuǎn)高于其他試點(diǎn)地區(qū)，并不意味著當(dāng)?shù)赜袃斒褂觅M(fèi)能輕松入賬，如全市原732個村中，只有128個村處理完了農(nóng)房歷史遺留問題，工作難度可見一斑。

究其原因，平羅歸咎于“農(nóng)民普遍認(rèn)識不到位”。[20]余江批評“一些村組干部、理事會對少數(shù)不交有償使用費(fèi)又不退出的‘老賴戶’沒有過硬措施、怕得罪人、有畏難情緒”。[25]義烏深感人口變化平添了收取難度。試點(diǎn)地區(qū)都使出了“先交費(fèi)再確權(quán)”的殺手锏，但也可能誤入“交錢就是為了頒證”的陷阱。實(shí)際上，將確權(quán)與收費(fèi)掛鉤的做法缺乏法理依據(jù)。另外，如果是一次性收繳有償使用費(fèi)，地方政府或許可以趁確權(quán)頒證之機(jī)收繳到位；但如果是按年收取有償使用費(fèi)，在確權(quán)頒證后，這一招數(shù)就明顯失靈。

(三)有償使用的倒逼效果(使用人退出宅基地)并不理想

宅基地有償使用的初衷是通過增加超占或閑置宅基地的持有成本，倒逼使用人退出宅基地，以實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約利用宅基地的目標(biāo)。從試點(diǎn)改革地區(qū)來看，至少目前效果并不理想。一方面，宅基地使用人存在通過交費(fèi)而合法化的誤解。地方政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)，收取有償使用費(fèi)，并不意味著集體經(jīng)濟(jì)組織成員超占宅基地或非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員占用宅基地的合法化，但依然給宅基地使用人造成交費(fèi)就合法的假象，尤其“先交費(fèi)，再確權(quán)”的做法更容易強(qiáng)化這種印象。實(shí)際上，試點(diǎn)地區(qū)在收繳有償使用費(fèi)后，的確不再強(qiáng)制使用人退出宅基地。如平羅規(guī)定：交清超占宅基地有償使用費(fèi)的，在《集體建設(shè)用地土地使用證》上注明“使用權(quán)面積為270平方米”，在“記事欄”注明“保留200平方米為庭院經(jīng)濟(jì)用地，剩余面積為超占有償使用”；[8]義烏對于一些輕微違法超占宅基地，在收取有償使用費(fèi)或罰款后，進(jìn)行不動產(chǎn)登記時(shí)予以標(biāo)注。[11]平羅與義烏這類標(biāo)注很容易被使用人誤解為另一種形式的確權(quán)，至少為其繼續(xù)占用宅基地提供了護(hù)身符。而一些非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，難以接受宅基地使用權(quán)不能繼承的規(guī)定；加之他們不再具有申請農(nóng)村宅基地的資格，因此，他們除非已經(jīng)徹底斷絕了與農(nóng)村的聯(lián)系，并且得到滿意的補(bǔ)償，否則很難放棄已經(jīng)占用了的農(nóng)村宅基地。另一方面，宅基地使用人存在獲取高額征地補(bǔ)償?shù)念A(yù)期?？傮w而言，當(dāng)前宅基地有償使用費(fèi)用不高，宅基地回收價(jià)格也偏低，有的甚至是無償退出，這與一些地區(qū)高額的征地補(bǔ)償形成極大反差，導(dǎo)致宅基地使用人寧愿交納有償使用費(fèi)而繼續(xù)保有農(nóng)村宅基地。

三、推進(jìn)宅基地有償使用試點(diǎn)改革的對策

(一)完善“三權(quán)分置”框架下宅基地有償使用制度

2018年中央一號文件提出宅基地“三權(quán)分置”(所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán))的方案，指明了宅基地制度改革的基本方向。2018年底，國務(wù)院批評“宅基地‘三權(quán)分置’的探索和實(shí)踐還不夠充分”。[26]因此，試點(diǎn)地區(qū)要在落實(shí)宅基地集體所有權(quán)與保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的前提下，探索適度放活宅基地使用權(quán)的路徑，完善宅基地有償使用制度。

一是確權(quán)制度。各地要依照《不動產(chǎn)登記暫行條例》與《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》的要求，盡快完成農(nóng)村宅基地的統(tǒng)一登記造冊，弄清每塊宅基地的取得方式與實(shí)際面積，并且進(jìn)行分類處理：對于集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法占用標(biāo)準(zhǔn)面積以內(nèi)的宅基地，要進(jìn)行確權(quán)登記頒證；對于非法超占的宅基地，要強(qiáng)制收回；對于集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法超占或非集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法占用的宅基地，實(shí)行有償使用。

二是征費(fèi)制度，主要包括征收主體、征收范圍、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與收取方式等。村集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有權(quán)人，自然享有征收宅基地有償使用費(fèi)的權(quán)力。征收范圍要合理適度，以保障標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)無償使用為根本，以實(shí)行超標(biāo)準(zhǔn)有償使用為補(bǔ)充，避免收取范圍過廣(容易激化矛盾)或過窄(難以清退宅基地)的傾向。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)涉及是固定價(jià)格還是動態(tài)調(diào)價(jià)？是統(tǒng)一定價(jià)還是分類定價(jià)？是單一計(jì)費(fèi)還是階梯計(jì)費(fèi)？動態(tài)分類階梯收費(fèi)無疑比統(tǒng)一固定價(jià)格收費(fèi)更具合理性，但也更具復(fù)雜性。收費(fèi)方式主要是指采取一次性收費(fèi)還是按年分期收費(fèi)；一次性收費(fèi)更能彰顯宅基地的資產(chǎn)特性，但會加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)；按年分期收費(fèi)更能體現(xiàn)宅基地的使用價(jià)值，也有利于減輕農(nóng)民的壓力。

三是費(fèi)用管理制度，包括費(fèi)用的支出、審核與監(jiān)管方式。宅基地有償使用費(fèi)必須“取之于民、用之于村”，只能用于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或村民社會福利等。宅基地有償使用費(fèi)應(yīng)當(dāng)納入“三資”管理框架與村務(wù)公開內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣級部門對于有償使用費(fèi)的收支情況負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，但不能直接參與有償使用費(fèi)的分成。當(dāng)然，地方政府通過改造基礎(chǔ)設(shè)施而提升了區(qū)位價(jià)值，可以通過稅收方式分享部分級差地租。

四是盤活利用制度。宅基地改革除了控制增量外，還要盤活存量。要進(jìn)一步暢通宅基地有償使用的渠道，既要堅(jiān)守“不得違規(guī)違法買賣宅基地”的底線，又要開發(fā)宅基地的資源性價(jià)值。集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有權(quán)人，在優(yōu)先保障村民“一戶一宅”或“戶有所居”的前提下，可以盤活利用閑置宅基地資源，依法依規(guī)發(fā)展民宿、鄉(xiāng)村游、農(nóng)家樂等業(yè)務(wù)。村民作為宅基地資格權(quán)人，可以使用宅基地使用權(quán)申請抵押貸款，也可以參與集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)的開發(fā)經(jīng)營活動。包括非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在內(nèi)的市場主體可以通過競爭和有償方式獲得一定期限內(nèi)的宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍可以適當(dāng)擴(kuò)大，從本集體經(jīng)濟(jì)組織延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣市，以更多釋放其市場價(jià)值。當(dāng)然，為了防范宅基地與農(nóng)房流轉(zhuǎn)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，可以設(shè)置一些限制性條件，如審核受讓人資格(個人信用、企業(yè)資質(zhì)等)與轉(zhuǎn)出方資格(如義烏要求農(nóng)房抵押后抵押人及其撫養(yǎng)家屬人均住房面積不少于15平方米，新社區(qū)高層公寓則保證留有一套人均不低于30平方米的自住房)，限定宅基地流轉(zhuǎn)的面積、年限與用途等。

(二)建立科學(xué)高效的宅基地管理體系

長期以來，農(nóng)村宅基地管理粗放，相關(guān)部門權(quán)責(zé)不清，職能交叉或缺位，導(dǎo)致農(nóng)村陷入人口減少宅基地占用量激增的怪圈。試點(diǎn)地區(qū)都限于縣級區(qū)域，憑借高位推動確保改革的順利進(jìn)行，但也暴露了宅基地管理機(jī)制方面的缺陷。今后要著手“建立部省指導(dǎo)、市縣主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責(zé)、村級主體的宅基地管理機(jī)制”，[27]厘清各級部門的具體權(quán)責(zé)，為宅基地有償使用保駕護(hù)航。

部省層面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與自然資源部要做好宅基地管理職能的銜接與協(xié)調(diào)工作，科學(xué)制定宅基地改革的時(shí)間表與路線圖，抓好頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的起草與修訂工作，如出臺《農(nóng)村宅基地使用條例》，及時(shí)修訂《土地管理法》實(shí)施條例，研究修訂《民法典》中農(nóng)村宅基地不許出租與抵押擔(dān)保等條款，探索建立宅基地有償使用的財(cái)稅體制。省級政府要明確“一戶一宅”的具體標(biāo)準(zhǔn)與宅基地有償使用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；統(tǒng)一規(guī)定農(nóng)戶新增宅基地的申請條件、申請程序、建設(shè)區(qū)域、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)期限和約束措施；盡早建立公平合理動態(tài)更新的宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系，為宅基地有償使用提供科學(xué)依據(jù)。

市縣層面，農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組與相關(guān)辦公室等臨時(shí)機(jī)構(gòu)將會完成歷史使命。農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等部門要承擔(dān)農(nóng)村宅基地的日常管理職責(zé)，主要是貫徹宅基地有償使用方面的法律法規(guī)要求，結(jié)合本地實(shí)際情況，制定具體的實(shí)施方案、操作細(xì)則和配套措施。縣級職能部門要多規(guī)合一編制農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村新增宅基地的取得審批和備案管理，落實(shí)宅基地有償使用費(fèi)的審計(jì)要求。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)除了負(fù)責(zé)存量集體建設(shè)用地的取得審批外，還要對轄區(qū)內(nèi)宅基地使用情況進(jìn)行定期摸排調(diào)查，尤其要對宅基地有償使用情況進(jìn)行核查與監(jiān)督，對宅基地有償使用費(fèi)收支情況進(jìn)行全程監(jiān)管。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是宅基地的所有權(quán)人，要因地制宜探索宅基地有償使用的方法，有效化解有償使用的收費(fèi)難題(可以考慮采取一些強(qiáng)制措施，甚至強(qiáng)制收回宅基地)，科學(xué)制定村級宅基地收益分配使用管理辦法，合理主導(dǎo)閑置宅基地的盤活利用工作，充分挖掘宅基地的潛在價(jià)值。各村級組織既要合理分工、各式其責(zé)，又要加強(qiáng)協(xié)調(diào)、形成合力，為順利落實(shí)宅基地有償使用政策提供基層保障。