耕地保護視角下農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場面臨的問題及策略研究

楊方東

（重慶農(nóng)村土地交易所有限責任公司，重慶 400020）

1.引言

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場是國家為促進農(nóng)村資源要素配置作出的一項政策安排。2008年10月，十七屆三中全會《決定》提出“加強土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全流轉(zhuǎn)市場”。2013年11月，十八屆三中全會明確要求“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行”。2014年12月，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》，對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場發(fā)展進行規(guī)范。近年來，全國各地出臺了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場管理辦法，建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易監(jiān)督管理委員會，據(jù)統(tǒng)計，截至2021年底，北京、上海、天津、重慶、江蘇、安徽、江西、廣西、湖南、山東等省份，成都、武漢、昆明、杭州、廣州等城市設(shè)立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場作用也得到社會認可，對提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力、深化農(nóng)村改革、壯大集體經(jīng)濟實力、農(nóng)村資源資本化等都具有重要意義，在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下將會發(fā)揮更大作用。

習近平總書記指出，糧食安全是國家安全的重要基礎(chǔ)，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，保耕地，不僅要保數(shù)量，還要提質(zhì)量。耕地保護是我國長期堅持的一項基本國策，但耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”問題屢禁不止，給耕地保護和國家糧食安全帶來嚴重沖擊，根據(jù)第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)成果，2009-2018年的十年間，全國耕地類總量減少1.13億畝，耕地凈流向林地1.12億畝、凈流向園地0.63億畝；全國建設(shè)用地增加1.28億畝，增幅26.5%。為此，近年來中央連續(xù)采取硬核措施來落實最嚴格的耕地保護制度，2015年5月，習近平總書記指示，要實行最嚴格的耕地保護制度，規(guī)范有序推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，像保護大熊貓一樣保護耕地；2019年修正的《土地管理法》專章對耕地保護作規(guī)定立法；2020年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》，耕地“非糧化”問題成為耕地保護的監(jiān)管重點；2021年12月，自然資源部等三部委印發(fā)《關(guān)于嚴格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》，提出要嚴格管控一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，推行耕地“進出平衡”制度。

在國家采取嚴厲措施保護耕地的大背景形勢下，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場必須快速跟進和嚴格落實，確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易工作在國家方針政策和法律體系框架下進行。本研究將研究對象界定為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，旨在提出農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場落實最嚴格的耕地保護制度的路徑，以期為今后工作開展提供方向指引。

2.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易與耕地保護的關(guān)系

2.1 保護耕地是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的重要前提和遵循

符合法律、法規(guī)和政策規(guī)定是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的底線和生命線。國務(wù)院和地方政府對落實耕地保護制度提出了具體要求，既是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易工作的重要前提，也是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場開展耕地流轉(zhuǎn)的入市門檻，違反耕地保護要求的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易便為無效交易，不僅達不到農(nóng)村要素資源市場化配置的預(yù)期效果，反而會產(chǎn)生很多難以預(yù)計的負面效應(yīng)，如若未能嚴格審核耕地流轉(zhuǎn)主體資質(zhì)，可能給農(nóng)戶持續(xù)耕種帶來無法挽回的損失；也可能使得轉(zhuǎn)入主體取得耕地后，無法按照預(yù)先的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃進行使用，給地方政府、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的公信力帶來巨大影響。

2.2 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易為耕地保護提供有效途徑

隨著城鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)機會增多，大量農(nóng)村富余的勞動力外出務(wù)工就業(yè)，留守的老人和兒童無法承受沉重的體力勞動，外加農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出比較低，導(dǎo)致農(nóng)村撂荒土地增多，全國閑置耕地面積占比由2002年0.32%上升至2020年5.72%。雖然撂荒土地理論上可以委托農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或其他農(nóng)戶耕種，但單個農(nóng)戶或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織能力有限，還需要農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場力量。一方面，可以利用自身優(yōu)勢，通過項目策劃、招商宣傳等渠道，為撂荒耕地找到農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)民合作社或工商資本入駐，既有效解決耕地撂荒問題，又能給承包農(nóng)戶帶來租金收入；另一方面，通過嚴格審查流程，不僅將存在耕地“非農(nóng)化”和“非量化”傾向的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體拒之門外，還可以為符合條件的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體引薦融資等各類服務(wù)，助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.3 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易與耕地保護共筑農(nóng)民土地權(quán)益實現(xiàn)

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易工作的目的是提高農(nóng)村要素資源市場化配置利用效率，落腳點是增加農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)性收入，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。法律法規(guī)明確，各級政府是耕地保護的行政責任主體，對耕地保護工作負總責，為此，各級政府都投入大量資金實施土地開發(fā)整理、高標準農(nóng)田建設(shè)、土地全域綜合整治等項目，旨在提升耕地的數(shù)量質(zhì)量，但直接受益者是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、承包農(nóng)戶，他們可通過保護和和合理利用耕地獲得更多的經(jīng)濟收益。可見，雖然農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易與落實最嚴格耕地保護制度路徑有所不同，但都殊途同歸達到了保護、實現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益的結(jié)果。

3.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場對耕地保護的影響分析

3.1 提高耕地資源利用效率

發(fā)展農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場被認為是優(yōu)化農(nóng)地配置、減少耕地拋荒并實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；s化經(jīng)營的重要路徑。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場最大的工作優(yōu)勢，以市場手段整合各類資源。一方面，將優(yōu)質(zhì)耕地有序向農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等主體集中，提升耕地的規(guī)模效應(yīng)，進一步提升產(chǎn)出水平；另一方面，促進閑置撂荒、低效利用的耕地集中盤活利用，有助于降低耕地資源浪費、增加糧食生產(chǎn)。值得關(guān)注的是，適度規(guī)模經(jīng)營對耕地質(zhì)量的正效應(yīng)在學術(shù)界已形成共識，但并沒有對適度規(guī)模區(qū)間進行界定，各地基層政府在實踐中，也意識到耕地流轉(zhuǎn)規(guī)模、耕地利用效率并不是越高越好，否則將可能產(chǎn)生經(jīng)營不善、耕地肥力透支等問題。

3.2 保護提升耕地資源功能

耕地保護工作堅持數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護。耕地流轉(zhuǎn)不能改變用途、不能破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、不能破壞生態(tài)功能，關(guān)鍵是對耕地轉(zhuǎn)入主體的監(jiān)督。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場具有依法對各類市場主體的資格進行審查核實、登記備案的職能職責，通過審查核實，可以很大程度將沒有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗、唯利是圖“賺快錢”、資質(zhì)較差的經(jīng)營主體排除在市場之外，把好耕地流轉(zhuǎn)的準入關(guān)口。同時，通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場交易，可將無意愿、無能力繼續(xù)從事耕種的承包農(nóng)戶的耕地，流轉(zhuǎn)集中到意愿比較強烈的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體手中，從而降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體因耕種土地面積限制而掠奪式利用、無序開墾荒山荒坡的沖動。

3.3 顯化耕地資源價格

顯化要素價值是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的重要功能。以前，耕地私下流轉(zhuǎn)交易，為后面糾紛矛盾埋下了隱患。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場通過規(guī)范服務(wù)，讓耕地流轉(zhuǎn)形成更加公開、公平和公允的價格，既保護農(nóng)民合法權(quán)益，也讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以合理價格取得土地。并且，通過耕地資源價格的顯化，讓農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織意識到，耕地不僅具有社會價值和生態(tài)價值，也具有經(jīng)濟價值，促使其更加重視耕地管護利用，以及對其他主體耕地管護利用情況的監(jiān)督。值得注意的是，耕地價格并不是越高越好，雖然價格高可增加農(nóng)戶收入，但若價格高出經(jīng)營主體的承受能力，其必然會減少其耕地保護開支，帶來流轉(zhuǎn)耕地的土壤肥力下降。

3.4 對耕地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)有效監(jiān)督

對農(nóng)村要素交易活動實行有效監(jiān)督管控，也是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的職能之一。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場通過構(gòu)建完善的交易規(guī)則和交易管理制度，建立合規(guī)、便捷、高效的信息系統(tǒng)，對包括耕地在內(nèi)的土地要素流轉(zhuǎn)實施全流程監(jiān)管，確保交易信息應(yīng)真實、準確、完整，交易合法合規(guī)，產(chǎn)權(quán)無爭議，過程公開、公平、公正。

同時，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場還可協(xié)調(diào)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易監(jiān)督管理委員會和相關(guān)行政主管部門，對已完成耕地流轉(zhuǎn)的重點項目的后期管護利用情況進行動態(tài)跟蹤監(jiān)測，確保符合耕地用途管制要求，遏制耕地“非農(nóng)化”和防止“非糧化”。

4.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場發(fā)展存在的問題

4.1 國家層面未能形成統(tǒng)一規(guī)則和服務(wù)標準

中央作出加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的決策部署，其中規(guī)則和標準是關(guān)鍵。雖然農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的地域?qū)傩员容^強，已設(shè)立的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場也多在省級以下，由于國家層面尚未形成統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場規(guī)則及服務(wù)標準，導(dǎo)致各地自行制定的標準規(guī)則不均衡，特別是銜接落實耕地保護等最新政策方面存在短板。

4.2 地方層面未能形成常態(tài)化高效的協(xié)同聯(lián)動機制

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易政策性強，落實耕地保護等國家監(jiān)管要求，需要相關(guān)行政職能部門和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的協(xié)同聯(lián)動。雖然各地成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易監(jiān)督管理委員會，但面對常態(tài)化的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易審核機制，加上涉及行業(yè)部門眾多和存在信息孤島，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易協(xié)調(diào)難度較大，難以保障交易便捷、高效。

4.3 市場層面未能建立有效風控機制

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運行具有社會穩(wěn)定風險、市場風險等多種潛在風險，必須建立風控機構(gòu)及風控機制，但從了解情況看，全國絕大多數(shù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場都未能自主建立或依托政府、金融機構(gòu)等建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的風控機制，若一旦發(fā)生風險就無所適、無法盡快化解，不利于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易行業(yè)長遠發(fā)展。

4.4 市場層面對數(shù)據(jù)資源的整合和開發(fā)利用不夠

數(shù)據(jù)資源是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場未來發(fā)展的核心競爭力，但普遍對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易行業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)資源收集整合的重視程度不夠，圍繞數(shù)據(jù)資源開發(fā)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品更是少的可憐，僅有數(shù)據(jù)產(chǎn)品也只是對市場運行情況簡單分析，導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場無法全面掌握了解相關(guān)情況，無法對未來發(fā)展形成相對準確的預(yù)判。

4.5 市場層面經(jīng)營運營壓力較大

雖然戴著“公益性”帽子，但是作為企業(yè)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場需要自負盈虧。由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場本身存在交易成本高、難取費的特點，并且，很多交易品種還在培育期或設(shè)計階段，即便是已經(jīng)比較成熟的承包地（耕地）經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，經(jīng)營主體自愿進場的積極性不高，導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場對耕地流轉(zhuǎn)監(jiān)管有所缺失。

5.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場發(fā)展改進策略

5.1 部省合作共建，形成有利于耕地保護的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易行業(yè)準則

建議由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭，會同地方政府及職能部門，銜接耕地保護、糧食安全等硬核政策要求，先行建立由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主管的全國性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易行業(yè)協(xié)會，制定發(fā)布全國統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易行業(yè)規(guī)則和標準，優(yōu)先發(fā)布耕地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易的標準規(guī)則，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的統(tǒng)計制度。待條件成熟后，逐步建立全國統(tǒng)一的實體化運行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系或信息系統(tǒng)。

5.2 多方協(xié)同聯(lián)動，創(chuàng)新構(gòu)建有利于耕地保護的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易監(jiān)督機制

依托農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易監(jiān)督管理委員會，建立耕地保護監(jiān)督審查的常態(tài)化部門聯(lián)動機制，嚴格項目進場交易審查，杜絕有瑕疵的項目進場交易，并建立倒查溯源和追責制度。

流轉(zhuǎn)后，定期跟蹤耕地利用情況，對發(fā)現(xiàn)違反耕地用途管制要求的，第一時間移交相關(guān)行政部門處理。鑒于資質(zhì)審查具有短、頻、快的特點，條件成熟時可由行政職能部門委托農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場代辦。同時，要對耕地流轉(zhuǎn)價格實行動態(tài)監(jiān)測和公布，對明顯超出正常范圍的耕地流轉(zhuǎn)進行預(yù)警和處理。

5.3 加強政金市合作，探索建立有利于耕地保護的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易風控機制

強化與政府、金融機構(gòu)合作。一是政府牽頭建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易風險保障金，推行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易履約擔保，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場也要提取風險金。二是對經(jīng)營不善的耕地流轉(zhuǎn)交易項目，優(yōu)先安排轉(zhuǎn)讓交易，還可借鑒AMC（資產(chǎn)管理公司）模式，先收儲再多渠道盤活變現(xiàn)。三是新增耕地開墾費按比例提取設(shè)立耕地保護基金，對落實耕地用途管制較好的經(jīng)營主體給予補貼，對違反要求的予以懲戒。

5.4 強化科技賦能，構(gòu)建有利于耕地保護的數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用機制

以智能化、數(shù)字化為重點，加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場信息化建設(shè)。一是統(tǒng)籌行政資源及社會資源，建立供需大數(shù)據(jù)庫，交易對象為耕地的，應(yīng)重點標注產(chǎn)業(yè)方向及用途管制、生態(tài)環(huán)境要求。二是逐步充實鎮(zhèn)村規(guī)劃、基礎(chǔ)地理信息、農(nóng)戶信用、農(nóng)產(chǎn)品購銷等信息，探索實現(xiàn)“大數(shù)據(jù)+產(chǎn)權(quán)交易”的新型融合模式，運用區(qū)塊鏈技術(shù)實行全生命周期監(jiān)管。三是利用大數(shù)據(jù)手段，分地類開展統(tǒng)計，為農(nóng)戶等提供決策參考。

5.5 給予政策扶持，推動助力農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場良性發(fā)展

為持續(xù)開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易工作，政府應(yīng)給予政策支持：一是建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易購買服務(wù)清單，支持業(yè)務(wù)拓展；二是推行農(nóng)村集體資源資產(chǎn)、工商資本租賃農(nóng)地和一定規(guī)模以上的耕地流轉(zhuǎn)“應(yīng)進必進”，實現(xiàn)渠道的歸口和單一管理，也起到對耕地流轉(zhuǎn)監(jiān)管作用；三是建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目、涉農(nóng)扶持資金等申報的聯(lián)動機制，探索通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場公開配置財政投資的農(nóng)業(yè)項目。