城市土地儲(chǔ)備體制存在的問(wèn)題及優(yōu)化對(duì)策

余海燕

（江西省自然資源權(quán)益與儲(chǔ)備保障中心，江西 南昌 330025）

我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度是在土地利用制度改革和實(shí)踐中產(chǎn)生的，土地利用制度是一種全新的土地管理制度。目前，關(guān)于城市土地儲(chǔ)備制度的理論研究比較少，實(shí)踐研究還處于起步階段。在缺乏深入系統(tǒng)的理論研究來(lái)指導(dǎo)城市土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)行情況下，在實(shí)踐中出現(xiàn)了許多問(wèn)題，影響了城市土地儲(chǔ)備制度的實(shí)施和發(fā)展。

1.城市土地儲(chǔ)備體制存在的問(wèn)題

1.1 資金問(wèn)題

在城市土地儲(chǔ)備過(guò)程中，無(wú)論是取用國(guó)有財(cái)產(chǎn)還是收用他人土地，都必須有大量資金調(diào)用。此外，第一次開(kāi)發(fā)土地也需要大量資金，其中耗費(fèi)資金的流程有拆除地面建筑物、清理和填平地面。充足的資金支持直接關(guān)系著城市土地儲(chǔ)備進(jìn)度。目前，儲(chǔ)備基金的基礎(chǔ)是政府財(cái)政投資、銀行貸款和土地收益。無(wú)法依靠財(cái)政資金投入巨額資金，主要是由銀行貸款。目前，市場(chǎng)對(duì)中國(guó)城市土地儲(chǔ)備的投資正在探索過(guò)程中，程序很不完善。只是一些城市土地儲(chǔ)備支持基金。由于我國(guó)這方面的法律不完善性，很難經(jīng)營(yíng)或執(zhí)行土地基金這些機(jī)構(gòu)。這是一筆巨大的投資，也是一只長(zhǎng)期投資基金，它帶來(lái)了更高的投資風(fēng)險(xiǎn)。我們的政府儲(chǔ)備和企業(yè)的行為有很大區(qū)別，企業(yè)的行為是利潤(rùn)最大化。政府儲(chǔ)存土地的目的不僅僅是保護(hù)和評(píng)估土地，而是實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益最大化。政府保留土地不是為了利潤(rùn)最大化，而是為了考慮土地的合理利潤(rùn)和社會(huì)利益。隨著社會(huì)變革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有時(shí)儲(chǔ)備成本高于土地收入。另一方面，城市土地儲(chǔ)備從儲(chǔ)備到供應(yīng)中間間隔的時(shí)間很長(zhǎng)，這導(dǎo)致了長(zhǎng)時(shí)間的業(yè)務(wù)，增加了資金投入風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 法律法規(guī)問(wèn)題

土地儲(chǔ)備是一個(gè)資本密集型產(chǎn)業(yè)，目前當(dāng)?shù)氐耐恋夭蓛?chǔ)中心嚴(yán)重依賴銀行貸款，銀行貸款比例很高。商業(yè)銀行向土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)提供土地儲(chǔ)備基金貸款，主要是以政府擔(dān)保和土地使用權(quán)抵押的形式，這兩種情況都存在法律上的缺陷。根據(jù)《擔(dān)保法》，政府當(dāng)局成為擔(dān)保人，除非貸款是在破產(chǎn)法院批準(zhǔn)后發(fā)放的，用于使用外國(guó)政府或國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織的貸款。這就是說(shuō)，政府不能充當(dāng)貸款擔(dān)保人，政府對(duì)商業(yè)銀行貸款擔(dān)保的承諾在法律上是無(wú)效的。根據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，政府土地上的土地使用權(quán)只有通過(guò)出讓、租賃、讓與、再抵押的方式才能授予。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，土地儲(chǔ)備并不是通過(guò)給予、租賃或轉(zhuǎn)讓而取得土地使用權(quán)，而他們聲稱擁有的土地的使用權(quán)是虛設(shè)的。因此，土地儲(chǔ)備局對(duì)其存貨并無(wú)法律效力。此外，沒(méi)有法律法規(guī)規(guī)定土地儲(chǔ)備主管部門(mén)代表國(guó)家行使土地使用權(quán)。根據(jù)法律的規(guī)定，土地注冊(cè)處如無(wú)權(quán)使用儲(chǔ)備土地，則不得就儲(chǔ)備土地設(shè)立按揭權(quán)。

1.3 部門(mén)機(jī)構(gòu)問(wèn)題

土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)作是一項(xiàng)綜合性的制度工程，是政府的行為。在整個(gè)過(guò)程中，需要多個(gè)政府部門(mén)的支持和配合，包括規(guī)劃、建造、財(cái)政等。我國(guó)政府架構(gòu)的特點(diǎn)是將規(guī)劃和地政部門(mén)分開(kāi)，不屬于規(guī)劃、財(cái)政、地政等范疇。如果各部門(mén)之間缺乏適當(dāng)?shù)臏贤?，就?huì)影響土地投入使用的速度和現(xiàn)金回流的速度；如果部門(mén)之間缺乏適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)，政府部門(mén)之間的內(nèi)部消費(fèi)，合作成本上升，土地儲(chǔ)備的交易成本和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)亦會(huì)增加。城市規(guī)劃對(duì)城市建設(shè)空間規(guī)劃、土地利用變更、規(guī)劃范圍變更的調(diào)控，將對(duì)土地利用和流轉(zhuǎn)價(jià)格產(chǎn)生重大影響，這將需要土地儲(chǔ)備部門(mén)與城市規(guī)劃部門(mén)緊密合作，預(yù)先介入土地儲(chǔ)備規(guī)劃，特別是針對(duì)性的土地儲(chǔ)備規(guī)劃。此外，在土地儲(chǔ)備基金的運(yùn)作方面，在沒(méi)有財(cái)政支援的情況下，減少土地儲(chǔ)備的運(yùn)作環(huán)節(jié)，可減低土地儲(chǔ)備的交易成本，而金融界及時(shí)收回收購(gòu)?fù)恋鼗?，可加快補(bǔ)充土地的過(guò)程，減低基金的交易成本。此外，前土地?fù)碛腥饲穫燃m紛，導(dǎo)致司法機(jī)構(gòu)干預(yù)處理土地物業(yè)，令土地儲(chǔ)備原有的使用年限喪失，并影響土地保留人。比如，法院扣繳了土地賠償金和搬遷費(fèi)，還用以償還企業(yè)債務(wù)，導(dǎo)致企業(yè)無(wú)法及時(shí)搬遷，使其陷入困境。因此，地方政府必須帶頭制訂以科學(xué)為基礎(chǔ)的土地收購(gòu)、儲(chǔ)存和供應(yīng)計(jì)劃，以及規(guī)劃財(cái)政、房地產(chǎn)管理和司法計(jì)劃，將各自的責(zé)任劃分為職能單位，協(xié)調(diào)行動(dòng)并積極合作建立有效的土地管理制度。

1.4 利益分配問(wèn)題

土地儲(chǔ)備管理涉及三個(gè)不同的經(jīng)濟(jì)主體：原土地使用單位、土地保管機(jī)構(gòu)和新的土地使用單位。土地儲(chǔ)備制度的設(shè)立和運(yùn)作，涉及利益的分配，例如對(duì)原土地業(yè)權(quán)人的補(bǔ)償?shù)貎r(jià)、土地用途原料價(jià)格的評(píng)估和土地增值收益的分配等，其核心是權(quán)益的再分配。因此，如何準(zhǔn)確確定補(bǔ)償性地價(jià)和土地增值收益的分配，是土地供應(yīng)部門(mén)要成功運(yùn)作必須解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

此外，還有中央與地方、省、市、同級(jí)政府之間的利益分配問(wèn)題，其中國(guó)家規(guī)定空白，而地方則各自為政，相互競(jìng)爭(zhēng)，有時(shí)相互爭(zhēng)奪利益，這對(duì)土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)作有不良影響。

例如，儲(chǔ)備土地增值收入的分配百分比，直接影響土地儲(chǔ)備的出售責(zé)任。地方政府的積極性。如果大部分土地增值收益轉(zhuǎn)嫁給上級(jí)政府，那么地方政府不積極，直接影響土地儲(chǔ)備效率。

2.城市土地儲(chǔ)備體制的優(yōu)化對(duì)策

2.1 積極開(kāi)展多渠道融資

土地儲(chǔ)備制度本身的性質(zhì)決定了它對(duì)土地收購(gòu)、拆遷、平整、土地開(kāi)發(fā)前、土地基金等的貢獻(xiàn)。目前我國(guó)土地儲(chǔ)備資金主要來(lái)自政府財(cái)政和商業(yè)銀行貸款，資金渠道單一，財(cái)政能力薄弱，無(wú)法滿足城市土地儲(chǔ)備收購(gòu)資金需求，因此，必須積極利用各種融資渠道。除了政府財(cái)政和商業(yè)銀行貸款外，還有其他資金來(lái)源：

2.1.1 設(shè)立土地公積金

政府應(yīng)規(guī)定撥出一定比例的土地增值收益，作為土地儲(chǔ)備，以備購(gòu)置土地儲(chǔ)備之用。

2.1.2 積極爭(zhēng)取國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的貸款

社會(huì)基金投資于土地儲(chǔ)備、融資較為穩(wěn)定、融資成本較低、對(duì)國(guó)家財(cái)政政策的依賴程度較低，是投資類型之一。

2.1.3 更換土地

換地是指土地儲(chǔ)備中心擬以現(xiàn)有的土地儲(chǔ)備，使用置換的方式進(jìn)行，無(wú)須向原土地業(yè)權(quán)人支付土地補(bǔ)償，這樣可節(jié)省大量流動(dòng)資金，并在一定程度上避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

2.1.4 臨時(shí)使用儲(chǔ)備土地

在提供政府儲(chǔ)備土地資源前，可采用短期租約、暫準(zhǔn)用途等形式使用。不過(guò)，在實(shí)施過(guò)程中有很多限制，因此暫時(shí)使用期很短，一般不會(huì)超過(guò)兩年。例如短期租用場(chǎng)地、租用會(huì)議室及短期租用樓宇。

2.1.5BT融資

BT方法是政府與投資者的項(xiàng)目公司之間的合同，在項(xiàng)目完成前融資并實(shí)施施工。根據(jù)協(xié)議，政府將購(gòu)買已完成的項(xiàng)目。這種方法通常用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如道路、綠地、地下網(wǎng)絡(luò)等。投資者提供資金并完成了該地塊的初步開(kāi)發(fā)，隨后土地儲(chǔ)備中心購(gòu)買了該地塊。

2.1.6 土地基金

中央公積金與信托管理公司磋商，確保未來(lái)購(gòu)買儲(chǔ)備土地所得收益權(quán)的信譽(yù)。

2.2 健全土地儲(chǔ)備法律制度，完善配套法規(guī)

土地儲(chǔ)備制度是土地管理制度的改革，涉及政府和原土地業(yè)權(quán)人利益的調(diào)整。因此，必須制定適當(dāng)?shù)姆珊蜅l例，以確保其行動(dòng)的合法性。2007年，國(guó)土資源部、財(cái)政部和人民銀行通過(guò)了土地儲(chǔ)備管理制度，但沒(méi)有實(shí)施條例和細(xì)則。這造成了各國(guó)現(xiàn)行法律中的許多漏洞，有時(shí)與國(guó)家法律相抵觸。因此，現(xiàn)建議加入一項(xiàng)條文，規(guī)定政府推行土地儲(chǔ)備制度，以澄清收購(gòu)?fù)恋貎?chǔ)備的合法性。具體來(lái)說(shuō)，有需要清楚界定對(duì)政府具有約束力的收購(gòu)權(quán)、土地增值收入的分配原則和地價(jià)的厘定原則，并修改與之相抵觸的法例，以及完善有關(guān)的地產(chǎn)法例，土地融資等。進(jìn)一步完善土地儲(chǔ)備的法律制度，完善相關(guān)的附屬法規(guī)和實(shí)施細(xì)則。盡快在國(guó)家一級(jí)頒布土地管理?xiàng)l例，至少提供基本原則和實(shí)施準(zhǔn)則，規(guī)范地方制定的土地管理?xiàng)l例的實(shí)施。具體而言，土地儲(chǔ)備基金的設(shè)立、土地增值收益的比例、下放精簡(jiǎn)權(quán)力的范圍、增加融資渠道、在土地層面共同推銷、就土地儲(chǔ)備的風(fēng)險(xiǎn)采取緊急措施。

2.3 建立合理的土地價(jià)格機(jī)制

土地儲(chǔ)備的收購(gòu)過(guò)程包括地價(jià)評(píng)估、土地發(fā)展權(quán)價(jià)格和地價(jià)。土地價(jià)格是以用作原料計(jì)算的價(jià)格。發(fā)展權(quán)的價(jià)值，是土地優(yōu)化利用時(shí)的增值。土地收購(gòu)價(jià)是土地收購(gòu)時(shí)的契約價(jià)格，包括土地估價(jià)價(jià)值和發(fā)展權(quán)價(jià)格。土地價(jià)格與土地所有人、土地保管機(jī)構(gòu)等的利益相關(guān)。從土地所有權(quán)的角度進(jìn)行分析，改革集體征地制度，使農(nóng)民成為集體征地的受益者，并制定最低稅率或稅率。從土地使用權(quán)人的角度，合理確定土地收購(gòu)價(jià)格，土地價(jià)格和發(fā)展權(quán)收益；從公眾利益出發(fā)，土地儲(chǔ)備應(yīng)以保障社會(huì)公眾利益為目標(biāo)，地價(jià)應(yīng)合理，社會(huì)公共產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格應(yīng)合理；從土地儲(chǔ)備部門(mén)的角度來(lái)看，土地儲(chǔ)備部門(mén)是一個(gè)非牟利的經(jīng)營(yíng)單位，必須合理厘定儲(chǔ)備土地的價(jià)格，確保土地儲(chǔ)備制度得以持續(xù)發(fā)展?？傊?，建立合理的地價(jià)定價(jià)機(jī)制，引入規(guī)范的地價(jià)評(píng)估原則，杜絕人為干預(yù)和政府定價(jià)，體現(xiàn)合理地價(jià)的地價(jià)回饋市場(chǎng)機(jī)制。

2.4 進(jìn)一步完善城市土地產(chǎn)權(quán)制度

從地方土地管理的實(shí)踐角度看，我國(guó)城市土地權(quán)涉及兩個(gè)方面：一方面要明確城市土地所有權(quán)的劃分，另一方面要規(guī)范城市土地所有權(quán)收益的分配。城市土地所有權(quán)包括土地所有權(quán)、土地權(quán)和發(fā)展權(quán)，土地所有權(quán)是指國(guó)家和集體對(duì)土地的所有權(quán)。土地公有制屬于國(guó)家，土地集體所有制屬于集體經(jīng)濟(jì)組織。土地所有權(quán)的登記較早，而且更為完善。集體土地所有權(quán)登記起步較晚，全國(guó)集體土地所有權(quán)登記直到2008年才開(kāi)始。產(chǎn)權(quán)明晰是土地收購(gòu)的基本前提之一，產(chǎn)權(quán)明晰有助于保護(hù)產(chǎn)權(quán)人的利益。土地使用權(quán)是指國(guó)有土地使用權(quán)，分為土地使用權(quán)和土地出讓權(quán)。土地使用權(quán)屬于法律批準(zhǔn)的原用戶，可以屬于個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和事業(yè)單位。土地業(yè)權(quán)分配和土地業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)具有不同的內(nèi)涵，前者只有土地使用權(quán)，后者是土地使用權(quán)和發(fā)展權(quán)的一部分?？茖W(xué)合理地界定土地使用權(quán)是合理分配土地使用收入的基礎(chǔ)。土地發(fā)展權(quán)是土地優(yōu)化利用權(quán)。即土地增值帶來(lái)的利潤(rùn)。土地發(fā)展權(quán)的收益必須交給政府，但土地發(fā)展權(quán)的部分收益實(shí)際交給原土地業(yè)權(quán)人。土地購(gòu)買按土地權(quán)利和土地開(kāi)發(fā)權(quán)收入的一部分進(jìn)行分配，包括已重新分配的土地的市場(chǎng)價(jià)格和土地繁榮權(quán)的收入。應(yīng)分享其收入并評(píng)估收益模式，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于市場(chǎng)的存在，城市土地的占有可以獲得巨大的收益，包括土地所有權(quán)收入。

由于現(xiàn)行的土地所有權(quán)糾正制度，地方政府與政府之間、地方當(dāng)局與企業(yè)之間以及地方政府中間存在著民事權(quán)利沖突。因此，城市所有權(quán)的收益操縱需要改善圍繞城市所有權(quán)利益的利益沖突。擁有城市土地的利益的好處是激發(fā)各級(jí)政府、企業(yè)和個(gè)人的積極性和創(chuàng)造力，并創(chuàng)造生活市場(chǎng)。

2.5 加強(qiáng)城市土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)控制管理

土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)管理并非土地儲(chǔ)備部門(mén)本身的職責(zé)，該部門(mén)負(fù)責(zé)規(guī)劃、財(cái)政、土地、司法行政，以及地方政府和中央政府。

第一，制定城市土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)管理原則。應(yīng)遵循以下原則：政府的領(lǐng)導(dǎo)作用、市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作原則；有效和公平平衡的原則；公眾參與原則；符合科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的原則；社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益有機(jī)結(jié)合的原則。

第二，建立城市土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)管理組織。土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)管理不僅應(yīng)由管理層負(fù)責(zé)，還應(yīng)由土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)管理組織的全體員工負(fù)責(zé)。必須在組織機(jī)構(gòu)中指定負(fù)責(zé)人和部門(mén)，明確職責(zé)、責(zé)任和效率。

第三，制定城市土地風(fēng)險(xiǎn)管理策略。風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略又稱風(fēng)險(xiǎn)管理工具，是一套基于風(fēng)險(xiǎn)因素和風(fēng)險(xiǎn)管理程度的應(yīng)對(duì)措施，其中除其他外、包括風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、風(fēng)險(xiǎn)分散和風(fēng)險(xiǎn)自持。

第四，選擇相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理模式，根據(jù)城市土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)管理的特點(diǎn)，選擇相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理模式，遵循其步驟，快速識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)估其影響程度，采取有效應(yīng)對(duì)措施，盡可能抑制風(fēng)險(xiǎn)增長(zhǎng)，減少損失，實(shí)時(shí)監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)狀況和應(yīng)對(duì)措施的有效性。

3.結(jié)束語(yǔ)

目前，通過(guò)對(duì)實(shí)踐的不斷探索，城市土地儲(chǔ)備制度逐步完善，為國(guó)家建筑業(yè)的蓬勃發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。不過(guò)，我們的土地儲(chǔ)備制度仍處于實(shí)際執(zhí)行階段，這些問(wèn)題在我國(guó)今后的研究和實(shí)踐中一一解決才能使土地儲(chǔ)備制度更為有效地發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)。