自然資源資產(chǎn)管理體制下土地儲(chǔ)備的實(shí)踐與思考

胡志偉

（湖南省常德市漢壽縣自然資源局，湖南 漢壽 415900）

前言

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施體系日益完善。與此同時(shí)，國(guó)家相關(guān)部門逐漸加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備的重視。隨著土地儲(chǔ)備制度的不斷健全，土地資源的利用率有所提升。就現(xiàn)階段自然資源資產(chǎn)管理現(xiàn)狀來(lái)看，土地儲(chǔ)備制度的完善，可使地方財(cái)政收入增加，進(jìn)一步促進(jìn)城市基礎(chǔ)建設(shè)。從自然資源資產(chǎn)管理角度重視土地儲(chǔ)備，可促進(jìn)土地市場(chǎng)的公開(kāi)與透明。但因土地儲(chǔ)備尚處于初級(jí)階段，發(fā)展期間依然存在不少問(wèn)題，制約著土地儲(chǔ)備的質(zhì)量。結(jié)合土地儲(chǔ)備發(fā)展實(shí)際情況，總結(jié)土地儲(chǔ)備實(shí)踐方案尤為必要。從此種角度來(lái)看，本研究有現(xiàn)實(shí)性價(jià)值和意義。

1.土地儲(chǔ)備的發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)建設(shè)日趨完善

目前，土地儲(chǔ)備發(fā)展過(guò)程中，機(jī)構(gòu)建設(shè)日趨完善。從2012年的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄制實(shí)施至今，越來(lái)越多的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)入到名錄中。最初僅有1995家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，現(xiàn)階段已經(jīng)上升到2500余家。其中，省級(jí)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)數(shù)量為30余家，市縣級(jí)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為2400余家，開(kāi)發(fā)區(qū)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為52家，國(guó)家級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為12家，林區(qū)等特殊區(qū)域土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為9家。綜合來(lái)看，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)涵蓋了省市縣的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)及有獨(dú)立法人資格的事業(yè)單位，在職人員數(shù)量超過(guò)8萬(wàn)人。各地的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)日益完善，確定土地儲(chǔ)備職能目標(biāo)。

1.2 資金來(lái)源規(guī)范且區(qū)域結(jié)構(gòu)差異大

土地儲(chǔ)備發(fā)展期間，離不開(kāi)充足的資金?，F(xiàn)階段，土地儲(chǔ)備資金來(lái)源有所規(guī)范，且資金區(qū)域結(jié)構(gòu)差異較大。最近幾年，土地儲(chǔ)備資金的支出以財(cái)政預(yù)算資金、專項(xiàng)債權(quán)為主，前者在資金總量中占比高達(dá)48%，后者占比達(dá)到30%。分析土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債權(quán)的發(fā)行數(shù)據(jù)，在土地儲(chǔ)備資金支出總額中，專項(xiàng)債權(quán)資金低于40%?？梢钥闯?，當(dāng)前土地儲(chǔ)備資金來(lái)源相對(duì)規(guī)范。分析城市財(cái)政資金、債權(quán)資金的比例，能夠了解到預(yù)算內(nèi)資金在年度土地儲(chǔ)備資金的總支出中，占比超過(guò)70%，其余均為專項(xiàng)債權(quán)，二者有明顯的比例差異。各地區(qū)有明顯的差異，資金充足區(qū)域多以預(yù)算內(nèi)資金為主，占比不低于80%。

1.3 土地儲(chǔ)備與片區(qū)收儲(chǔ)模式為主

就土地儲(chǔ)備實(shí)踐的現(xiàn)狀來(lái)看，片區(qū)收儲(chǔ)是主要的收儲(chǔ)模式。在土地儲(chǔ)備時(shí)，比較關(guān)注土地生態(tài)文明建設(shè)，旨在科學(xué)規(guī)劃國(guó)土空間，保障民生工程，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。比較常見(jiàn)的片區(qū)收儲(chǔ)模式，包括甘肅的綠色發(fā)展收儲(chǔ)模式、上海落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃的收儲(chǔ)模式、北京保障民生工程的收儲(chǔ)模式、河南服務(wù)各產(chǎn)業(yè)的收儲(chǔ)模式等。片區(qū)收儲(chǔ)模式下，可以全面地掌握城市土地資源情況，科學(xué)調(diào)整空間布局，將城市土地資源的功能發(fā)揮出來(lái)，真正做到統(tǒng)一規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、建設(shè)與管理。通過(guò)此種方式，形成相對(duì)完善的區(qū)域土地發(fā)展格局，提高土地儲(chǔ)備資金的配置與使用效率，避免土地資源的無(wú)效開(kāi)發(fā)。

2.土地儲(chǔ)備發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題

2.1 土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)管理機(jī)制不健全

土地儲(chǔ)備發(fā)展過(guò)程中，普遍存在土地儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)管理機(jī)制不健全的問(wèn)題。隨著自然資源資產(chǎn)管理體制的不斷完善，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)管理機(jī)制矛盾日益暴露出來(lái)。依據(jù)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在名錄管理方面的要求，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)歸屬于自然資源主管部門。但部分地區(qū)發(fā)展發(fā)展中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的歸屬僅從形式上有所表現(xiàn)，實(shí)際上仍采用地方政府直接管理的方式。此種方式，會(huì)導(dǎo)致土地儲(chǔ)備過(guò)程中，土地資源管理偏離規(guī)范管理體系。分析其原因，主要是當(dāng)前部分地區(qū)的土地資源管理部門在土地儲(chǔ)備中，并未認(rèn)識(shí)到土地儲(chǔ)備的重要性，沒(méi)有能夠結(jié)合自然資源資產(chǎn)管理體制的發(fā)展現(xiàn)狀，完善相應(yīng)的土地儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)管理機(jī)制。

2.2 土地儲(chǔ)備資金缺乏有效的保障

通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，土地儲(chǔ)備資金缺乏有效的保障是比較常見(jiàn)的問(wèn)題。在土地儲(chǔ)備工作中，儲(chǔ)備資金是土地儲(chǔ)備質(zhì)量的前提。就當(dāng)前地方的土地儲(chǔ)備實(shí)踐現(xiàn)狀來(lái)看，2021年以來(lái)的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債權(quán)保障儲(chǔ)備資金比例在32%左右。從總體上來(lái)看，實(shí)際與需求有著較大的差距。在2017年之前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快且財(cái)政支持力度偏大的城市，其土地儲(chǔ)備資金以金融機(jī)構(gòu)融資為主，至少為財(cái)政資金的2倍。而從2018年開(kāi)始，財(cái)政資金的支持力度逐漸上升。與專項(xiàng)債權(quán)資金相比，財(cái)政資金是專項(xiàng)債權(quán)的10倍之多。綜合來(lái)看，地方財(cái)政不足，土地儲(chǔ)備資金缺乏保障，部分地區(qū)在土地儲(chǔ)備時(shí)以融資為主，可能會(huì)增加政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 土地儲(chǔ)備計(jì)劃與執(zhí)行效果不佳

土地儲(chǔ)備發(fā)展期間，儲(chǔ)備計(jì)劃與執(zhí)行效果存在不佳的現(xiàn)象。一般來(lái)說(shuō)，土地儲(chǔ)備計(jì)劃編制包括兩種類型，第一是年度計(jì)劃，第二是三年滾動(dòng)計(jì)劃。依據(jù)要求，各地區(qū)在土地儲(chǔ)備時(shí)，要按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)及國(guó)土空間等相關(guān)信息，合理編制土地儲(chǔ)備的三年滾動(dòng)計(jì)劃，提高有限土地的利用率。圍繞土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)計(jì)劃，對(duì)最終的土地儲(chǔ)備年度計(jì)劃加以確定。但在實(shí)際上，部分地區(qū)的土地儲(chǔ)備計(jì)劃并未與國(guó)土規(guī)劃和年度土地供應(yīng)銜接，致使土地儲(chǔ)備工作的計(jì)劃管理工作不完善，土地儲(chǔ)備計(jì)劃與執(zhí)行效果并未有效的銜接起來(lái)，可能會(huì)降低土地儲(chǔ)備效率。

3.自然資源資產(chǎn)管理體制下的土地儲(chǔ)備實(shí)踐措施

3.1 完善配套法律法規(guī)及土地儲(chǔ)備計(jì)劃

自然資源資產(chǎn)管理體制下的土地準(zhǔn)備實(shí)踐過(guò)程中，應(yīng)結(jié)合土地儲(chǔ)備現(xiàn)狀，完善配套的法律法規(guī)及土地儲(chǔ)備計(jì)劃。其一，完善配套法律法規(guī)。我國(guó)關(guān)于土地征收、使用等規(guī)定，以《土地管理法》為主。雖然該項(xiàng)法律此種有相應(yīng)規(guī)定，但是并沒(méi)有明確解釋城市土地儲(chǔ)備制度、城市土地基金運(yùn)作等相關(guān)內(nèi)容。針對(duì)此種現(xiàn)象，國(guó)家相關(guān)部門要結(jié)合現(xiàn)有的土地管理法律法規(guī)，構(gòu)建與土地儲(chǔ)備相關(guān)的法規(guī)。在法律法規(guī)中，要對(duì)城市土地儲(chǔ)備制度及其基金運(yùn)作情況進(jìn)行明確解釋，補(bǔ)足《土地管理法》的缺陷，確定土地管理制度的地位，從法律角度上調(diào)控土地市場(chǎng)。通過(guò)此種方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的保護(hù)，提高土地資源利用的合理性。其二，完善土地儲(chǔ)備計(jì)劃。土地儲(chǔ)備規(guī)范化的基礎(chǔ)和前提，是有合理的土地儲(chǔ)備規(guī)劃。在此期間，要結(jié)合城市建設(shè)發(fā)展的規(guī)劃情況，著重考慮國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃及地方財(cái)政投入現(xiàn)狀，以三年為期，制定合理的土地儲(chǔ)備計(jì)劃，調(diào)整土地資源，使礦產(chǎn)資源的結(jié)構(gòu)及規(guī)模得到有效的調(diào)整。以此，將土地資源的功能、作用充分發(fā)揮出來(lái)，使其能夠滿足城市建設(shè)的發(fā)展需求。

3.2 加強(qiáng)對(duì)土地資源技術(shù)開(kāi)發(fā)的重視

自然資源資產(chǎn)管理體制下，對(duì)土地儲(chǔ)備實(shí)踐時(shí)要加強(qiáng)對(duì)土地資源技術(shù)開(kāi)發(fā)的重視。土地資源管理質(zhì)量，與土地資源數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性程度密切相關(guān)。土地資源測(cè)量數(shù)據(jù)準(zhǔn)確可靠，可作為土地資源規(guī)劃的依據(jù)，從而保障土地資源質(zhì)量。在此種情況下，土地資源管理部門要充分重視土地資源技術(shù)開(kāi)發(fā)的重視。管理人員要自覺(jué)主動(dòng)學(xué)習(xí)土地資源管理相關(guān)知識(shí)，明確土地資源技術(shù)開(kāi)發(fā)對(duì)土地資源管理的重要性，提高自身的專業(yè)能力。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)定期組織召開(kāi)會(huì)議的方式，向各部門負(fù)責(zé)人展開(kāi)宣教，提高各部門負(fù)責(zé)人對(duì)土地資源技術(shù)開(kāi)發(fā)重要性的了解，從上至下地實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源技術(shù)的了解。同時(shí)，土地資源管理部門要關(guān)注管理人員的能力。管理人員要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理意識(shí)與理念，不斷對(duì)管理技術(shù)進(jìn)行更新，借助先進(jìn)的數(shù)字化遙感技術(shù)，保障土地資源數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。除此之外，重視土地資源管理的信息化建設(shè)。通過(guò)對(duì)土地資源數(shù)據(jù)庫(kù)的構(gòu)建，整合土地資源信息，并合理規(guī)劃土地資源，保障土地資源管理的效率。

3.3 完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并強(qiáng)化土地資源監(jiān)管

基于自然資源資產(chǎn)管理體制的土地儲(chǔ)備實(shí)踐，務(wù)必要完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并強(qiáng)化土地資源監(jiān)管。一方面，完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。詳細(xì)調(diào)查收儲(chǔ)土地，并對(duì)具體的收儲(chǔ)情況確定。結(jié)合城市既定的基準(zhǔn)值，對(duì)土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)加以明確。土地資源管理部門要及時(shí)將確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)向公眾公開(kāi)，接受廣大民眾的檢查與監(jiān)督。與此同時(shí)，應(yīng)編制詳細(xì)的支付償還計(jì)劃，為減輕土地儲(chǔ)備中心的財(cái)政負(fù)擔(dān)，可選擇分期付款的手段支付。償還費(fèi)用時(shí)，一般分為兩個(gè)階段。第一階段，是土地購(gòu)置回收；第二階段，是土地利用。在此過(guò)程中，要對(duì)土地所有者展開(kāi)宣傳教育工作，使其對(duì)土地償還費(fèi)用的分配支付情況有所了解。土地服務(wù)中心，要支付相應(yīng)土地利息。另一方面，強(qiáng)化土地資源監(jiān)管。土地資源管理部門要重視對(duì)土地資源的監(jiān)管，嚴(yán)格按照流程利用土地資源，提高土地資源使用的規(guī)范性。對(duì)于非法占用土地資源的行為，要嚴(yán)厲打擊。監(jiān)管土地收儲(chǔ)工作，使土地收儲(chǔ)工作能夠有序開(kāi)展，規(guī)范運(yùn)行，通過(guò)嚴(yán)格會(huì)審、通報(bào)及考核，保障土地收儲(chǔ)進(jìn)度有質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地收儲(chǔ)的全程管控。

3.4 優(yōu)化土地儲(chǔ)備的全生命周期管理

在自然資源資產(chǎn)管理體制下，土地儲(chǔ)備實(shí)踐過(guò)程中要優(yōu)化土地儲(chǔ)備的生命周期管理。將土地儲(chǔ)備項(xiàng)目，作為基本的單元，構(gòu)建完善的土地儲(chǔ)備全生命周期管理機(jī)制。從我國(guó)基本國(guó)情出發(fā)，參考國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃現(xiàn)狀、國(guó)土資源空間規(guī)劃現(xiàn)狀，在土地儲(chǔ)備年度計(jì)劃中，依據(jù)土地的區(qū)域、宗地、時(shí)序與資金平衡等情況，納入儲(chǔ)備土地。在全生命周期管理中，要構(gòu)建土地儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)，對(duì)儲(chǔ)備各項(xiàng)環(huán)節(jié)的資金與業(yè)務(wù)內(nèi)容展開(kāi)綜合管理，包括土地儲(chǔ)備的收儲(chǔ)、入庫(kù)和供應(yīng)。全生命周期管理下，要能夠?qū)⑼恋貎?chǔ)備項(xiàng)目的區(qū)域、名稱及期限等相關(guān)信息，全面地反映出來(lái)。梳理土地儲(chǔ)備的信息，包括預(yù)期土地項(xiàng)目成本、出讓收入及政府凈收益等，按照項(xiàng)目信息，對(duì)其進(jìn)行配號(hào)，對(duì)儲(chǔ)備的土地進(jìn)行統(tǒng)一管理。也要做好地方政府的債務(wù)銜接，對(duì)于沒(méi)有納入到項(xiàng)目庫(kù)中的土地項(xiàng)目，不可發(fā)放預(yù)算資金。

3.5 重視資產(chǎn)管理并探索資金保障方式

自然資源資產(chǎn)管理體制下的土地儲(chǔ)備實(shí)踐期間，重視資產(chǎn)管理并探索資金保障方式尤為必要。其一，重視資產(chǎn)管理。在土地儲(chǔ)備前，要從系統(tǒng)的角度上對(duì)儲(chǔ)備土地展開(kāi)資產(chǎn)清查，借助先進(jìn)的技術(shù)手段，總結(jié)調(diào)查結(jié)果，清查且核實(shí)政府儲(chǔ)備土地資產(chǎn)的數(shù)量、資產(chǎn)的分布情況、土地質(zhì)量及價(jià)值，對(duì)全民所有的儲(chǔ)備土地資產(chǎn)加以了解。在此基礎(chǔ)上，在各級(jí)政府向同級(jí)人大報(bào)告的全民所有自然資產(chǎn)中，納入土地儲(chǔ)備資金。其二，探索資金保障方式。通常來(lái)說(shuō)，資金籌措方式對(duì)土地儲(chǔ)備效果有較大的影響。在土地儲(chǔ)備過(guò)程中，要進(jìn)一步創(chuàng)新多元化的土地儲(chǔ)備資金籌集方式，對(duì)財(cái)政資金、專項(xiàng)債權(quán)資金進(jìn)行統(tǒng)籌使用，形成相對(duì)完善的資金機(jī)制，借助財(cái)政和專項(xiàng)債權(quán)資金，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地儲(chǔ)備金融風(fēng)險(xiǎn)的防范，提高資金配置的科學(xué)性與合理性。此外，要完善國(guó)有土地收益的基金制度，對(duì)其計(jì)提比例加以明確，確保土地儲(chǔ)備中有足夠的資金。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的區(qū)域，可鼓勵(lì)開(kāi)展試點(diǎn)，構(gòu)建公司制的土地儲(chǔ)備基金，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地儲(chǔ)備資金來(lái)源的拓寬。

4結(jié)語(yǔ)

我國(guó)地大物博，自然資源豐富。在廣袤的自然資源中，土地資源是十分重要的資源。若土地資源短缺，將會(huì)對(duì)社會(huì)發(fā)展造成影響。針對(duì)當(dāng)前土地資源現(xiàn)狀，合理開(kāi)發(fā)并保護(hù)土地資源十分有必要。本文在明確土地儲(chǔ)備現(xiàn)狀及問(wèn)題的基礎(chǔ)上，分別從完善配套法律法規(guī)及土地儲(chǔ)備計(jì)劃、加強(qiáng)對(duì)土地資源技術(shù)開(kāi)發(fā)的重視、完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并強(qiáng)化土地資源監(jiān)管、優(yōu)化土地儲(chǔ)備的全生命周期管理、重視資產(chǎn)管理并探索資金保障方式等方面，研究自然資源資產(chǎn)管理體制下的土地儲(chǔ)備實(shí)踐措施。期望在本文相關(guān)內(nèi)容的探討下，為日后提高自然資源資產(chǎn)管理體制下的土地儲(chǔ)備實(shí)踐水平提供建議。