對消防體制改革后消防“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式的探討

■ 黃如偉 防城港消防救援支隊

2015年8月，國務(wù)院辦公廳明確指出，全國應(yīng)實行“雙隨機、一公開”的監(jiān)督檢查模式。2017年1月，國家統(tǒng)計局批準了統(tǒng)計執(zhí)法（測試）“雙隨機、一公開”監(jiān)督檢查模式的“雙隨機”檢查措施，以提高監(jiān)督檢查的效率和監(jiān)督檢查的信息公開水平，以此規(guī)范市場整體環(huán)境。因此，現(xiàn)階段的監(jiān)督檢查更加嚴格、高效、公開透明。目前各地的消防監(jiān)督工作建立的“雙隨機、一公開”制度存在著不完善的問題。

一、“雙隨機、一公開”的內(nèi)涵

“雙隨機”是指隨機的消防監(jiān)督檢查單位和隨機的執(zhí)法人員。在進行消防監(jiān)督檢查時，根據(jù)數(shù)據(jù)庫對每個單位進行隨機檢查，通過信息數(shù)據(jù)庫根據(jù)工作內(nèi)容、消防監(jiān)督數(shù)量和范圍進行系統(tǒng)分析，建立完整的監(jiān)督管理模型，并實現(xiàn)隨機檢查管理。

“一公開”是指消防監(jiān)督部門必須在工作結(jié)束后根據(jù)需要隨機選擇特定范圍、比率和單位數(shù)量，公開具體信息，并根據(jù)需要公開調(diào)查狀況和查處結(jié)果。

二、目前我國消防監(jiān)督工作中存在的問題

（一）各地火災(zāi)形勢依然嚴峻

近年來，在各部門的共同努力下，我國的火災(zāi)形勢逐漸趨于穩(wěn)定，但火災(zāi)和傷亡人數(shù)仍然很高，影響較大的火災(zāi)事故仍舊沒能杜絕。例如，浙江寧波的“9·29”特大火災(zāi)事故、哈爾濱酒店的“8·25”火災(zāi)事故等重特大火災(zāi)事故，不僅導致建筑物倒塌和燒毀，還造成了相當多的人員傷亡?；馂?zāi)事故的頻繁發(fā)生反映出我國各個地區(qū)火災(zāi)隱患仍然很多，這也說明我國各個地區(qū)的火災(zāi)情況仍舊嚴峻。

（二）重效益輕安全的觀念依舊存在

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，市場競爭愈加激烈，許多企業(yè)為了追求利潤常常忽略生產(chǎn)過程中存在的安全隱患。這種行為實際上是造成各種潛在安全隱患的重要原因。在自身發(fā)展的過程中，一些企業(yè)經(jīng)常只重視利益，而忽略了自身消防安全工作的重要性。在某些地區(qū)的大型購物中心、酒店和其他人口密集場所，未經(jīng)授權(quán)就會有重建和擴建的現(xiàn)象，導致消防分區(qū)被隨意改變，消防通道被占用甚至被關(guān)閉或者根本不設(shè)有消防通道等現(xiàn)象出現(xiàn)。這種現(xiàn)象對消防安全工作的發(fā)展產(chǎn)生了非常嚴重的影響。

（三）新興業(yè)態(tài)給消防監(jiān)管工作帶來的影響

我國經(jīng)濟的快速發(fā)展也催生了一些新興業(yè)態(tài)，包括各種民宿、農(nóng)家院等。這些新興業(yè)態(tài)發(fā)展很快，但是消防安全建設(shè)的狀況卻有著較大的差距和滯后性。這些新興業(yè)態(tài)及相關(guān)管理法規(guī)和技術(shù)標準存在滯后現(xiàn)象，新興業(yè)態(tài)在自身發(fā)展過程中門檻低、發(fā)展迅速、隱蔽性強，這也為消防監(jiān)督管理工作的發(fā)展帶來了一些不利影響。特別是，如果執(zhí)法后沒有相關(guān)的宣傳和教育，公眾將無法及時獲取信息，可能將火災(zāi)事故演變成非常嚴重的輿論案件。

三、“雙隨機、一公開”的監(jiān)管模式與消防監(jiān)督之間的關(guān)系

各有關(guān)部門需要對消防監(jiān)督工作有正確的理解，其主要體現(xiàn)在消防工作的監(jiān)督管理中。特別是消防監(jiān)督工作，應(yīng)在政府的統(tǒng)一組織和領(lǐng)導下進行有效管理，其過程是互動的、多樣的，可以進一步促進消防工作的發(fā)展，提升消防工作質(zhì)量。消防的“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式具有依法進行行政執(zhí)法的明確性，可以限制和實施對縱火等非法活動的強制糾正。而消防監(jiān)督的主要目的是消除火災(zāi)隱患，確保人民的生命和財產(chǎn)安全。消防監(jiān)督工作主要包括部門檢查、全民自檢、監(jiān)督評估等。通過加強對相關(guān)企業(yè)和“雙隨機、一公開”消防工作的監(jiān)督，提高執(zhí)法效率，可以促使各單位和企業(yè)的消防監(jiān)督工作達到預期效果，進一步提升公眾的安全性，降低隱患。為了將“雙隨機、一公開”的監(jiān)督模式運用到消防監(jiān)督工作中，消防監(jiān)督部門要加強合作，促使公眾參與，根據(jù)地區(qū)特點和實際情況建立具體的監(jiān)督管理制度。

四、“雙隨機、一公開”的監(jiān)管模式在消防監(jiān)督工作中的應(yīng)用

（一）實行“雙隨機、一公開”消防監(jiān)督模式的目的

全面實施“雙隨機、一公開”消防監(jiān)督模式的目的主要有以下4 個方面：一是進一步深化行政簡化和授權(quán)改革，創(chuàng)新政府市場監(jiān)督方式，規(guī)范和限制市場監(jiān)督執(zhí)法，清除現(xiàn)存的任意執(zhí)法、執(zhí)法不公等現(xiàn)象。二是為減輕企業(yè)負擔?！半p隨機、一公開”現(xiàn)場檢查機制極大地減少了監(jiān)管機構(gòu)與市場機構(gòu)之間進行雙向?qū)ぷ獾目臻g。三是提高監(jiān)督效率。隨機檢查意味著所有企業(yè)都有可能接受現(xiàn)場檢查，這會對其形成威懾作用，鼓勵其努力做好消防監(jiān)督工作以防火災(zāi)發(fā)生，節(jié)省監(jiān)管資源。四是優(yōu)化營商環(huán)境，減少隨機執(zhí)法或不公平執(zhí)法，避免監(jiān)管機構(gòu)對市場活動的過度干預。此外，在實施“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式的過程中，我國監(jiān)管信息系統(tǒng)的建立將取得穩(wěn)步進展，最終突破市場監(jiān)管領(lǐng)域的“信息瓶頸”。

（二）實施流程、檢查內(nèi)容及責任劃分

基于“雙隨機、一公開”消防監(jiān)督模式的監(jiān)督工作實施過程具有3 個主要環(huán)節(jié)。首先，消防監(jiān)督信息系統(tǒng)在每個月底隨機選擇檢查企業(yè)和檢查人員，并定期發(fā)布檢查計劃。其次，檢查人員必須事先與檢查對象聯(lián)系，以確定檢查時間，然后在約定的時間檢查相關(guān)內(nèi)容。最后，在每個檢查周期結(jié)束后，監(jiān)管機構(gòu)需要通過公開的渠道將檢查情況告知公眾。另外，具體的實施方法必須嚴格遵守有關(guān)規(guī)定。隨機火災(zāi)診斷有兩種類型的對象，一是消防機構(gòu)，二是各類機構(gòu)、組織、企事業(yè)單位和其他單位。根據(jù)我國《中華人民共和國消防法》的規(guī)定，要求消防救援機構(gòu)對機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位遵守消防法律、法規(guī)的情況依法進行監(jiān)督檢查。

《中華人民共和國消防法》規(guī)定的機構(gòu)、組織、企業(yè)和事業(yè)單位的消防安全責任包括以下方面：第一，消防安全系統(tǒng)、操作程序和應(yīng)急計劃是否已經(jīng)完成或完備；第二，是否按照國家和行業(yè)標準配置消防設(shè)施和設(shè)備，并進行定期檢查和維護工作；第三，每年至少對建筑物消防設(shè)施進行一次全面檢查并記錄，以確保其功能的完整性；第四，確保建筑物內(nèi)疏散通道、安全出口和消防車通道的暢通，并確保符合防火技術(shù)標準的防火距離；第五，是否定期組織防火檢查以消除潛在的火災(zāi)隱患；第六，是否進行有針對性的消防演習。

除上述職責外，根據(jù)《中華人民共和國消防法》第十七條，一些主要消防安全部門還必須履行以下消防安全職責：首先，明確一名消防安全管理人，負責組織和執(zhí)行消防安全管理任務(wù)；其次，創(chuàng)建消防檔案、設(shè)置消防標志并闡明消防安全的關(guān)鍵部分；再次，進行例行的防火檢查并創(chuàng)建詳細地記錄；最后，為員工提供消防安全教育，定期進行消防演習。

以上內(nèi)容必須通過現(xiàn)場檢查進行，檢查對象的負責人、領(lǐng)導、消防安全管理人員或消防技術(shù)服務(wù)組織負責人等應(yīng)與消防監(jiān)督組織積極配合，按計劃時間進行現(xiàn)場檢查，并在事前準備好相關(guān)的臺賬信息。

（三）優(yōu)化消防監(jiān)督工作的具體措施

1.健全相關(guān)法律法規(guī)

一方面，立法明確提出“雙隨機、一公開”的消防監(jiān)督檢查要求、具體含義和標準要求，以符合消防監(jiān)督管理部門的明確制度為指導，開展消防監(jiān)督管理工作。健全法律法規(guī)、標準體系可以指導改善社會單位宣傳消防安全信息的機制，改善對違反消防安全主體責任單位違約行為的管理機制、單位信用聯(lián)動處罰機制、消防監(jiān)督檢查負面清單和免責條款等，明確規(guī)定具體的執(zhí)法過程、隨機化的方法和要求，為實施“雙隨機、一公開”機制提供有效的法律支持，更好地指導“雙隨機、一公開”的消防監(jiān)督工作。另一方面，當前的消防安全責任在相關(guān)的國家法律體系中雖有規(guī)定，但由于每個單位的性質(zhì)各不相同，生產(chǎn)和經(jīng)營規(guī)模、業(yè)務(wù)運營性質(zhì)的不同會導致不同的火災(zāi)風險和危機。因此，有必要通過改進相關(guān)法律法規(guī)來統(tǒng)一消防安全管理標準。具體可以借鑒其他國家制定消防安全管理標準的經(jīng)驗，明確標準和要求，指導消防安全監(jiān)督管理的獨立發(fā)展和有序?qū)嵤?/p>

2.注意合力完成

消防監(jiān)督部門在開展消防監(jiān)督工作的過程中，應(yīng)與其他部門積極溝通，進行相應(yīng)的協(xié)調(diào)工作，盡量避免單獨完成的現(xiàn)象，應(yīng)形成整治工作的合力，更好地利用管理工作的實際價值。此外，有必要注意加強自身與地方政府之間的聯(lián)系，以便消防監(jiān)督部門在執(zhí)行消防監(jiān)督工作時，各行各業(yè)都能有效地參與工作。最后，消防監(jiān)督部門還應(yīng)注意公眾的動員，鼓勵公眾參與消防監(jiān)督工作，盡可能減少火災(zāi)隱患的數(shù)量。

3.堅持實事求是原則

消防監(jiān)督部門在進行消防監(jiān)督工作時首先要注意的是嚴格遵守實事求是的原則。如果某一轄區(qū)存在火災(zāi)隱患，消防監(jiān)督部門應(yīng)當首先集中自身力量開展工作以應(yīng)對火災(zāi)隱患，不應(yīng)有“一刀切”的現(xiàn)象。研究表明，大多數(shù)工作人員在執(zhí)行監(jiān)督和管理任務(wù)時經(jīng)常使用“一刀切”的工作模式，而整個監(jiān)督工作不能強調(diào)監(jiān)督工作自身的發(fā)展重點，從而無法達到預期的工作效果。因此，消防監(jiān)督部門要做的就是根據(jù)每個地區(qū)的實際情況制定目標工作計劃和人員配備計劃，以確保消防監(jiān)督工作的實際有效性。

4.堅持治標治本原則

在消除火災(zāi)隱患的過程中，消防監(jiān)督部門必須堅持治標治本的原則。消防監(jiān)督部門工作人員必須全面了解其所在地區(qū)火災(zāi)的實際情況，根據(jù)實際火勢的嚴重程度提出科學的解決方案，以此有效地降低火災(zāi)風險。為了對癥治療，有關(guān)部門應(yīng)積極開展整治工作，把更多的時間用于工作人員治理火災(zāi)根源。同時，工作人員應(yīng)當在工作過程中不斷積累消防監(jiān)督工作的經(jīng)驗，建立完整的消防安全管理機制，以消除火災(zāi)隱患，盡可能減少再次發(fā)生火災(zāi)的可能性。

綜上所述，隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，對消防監(jiān)督部門的工作也有了新的要求。為了加強消防監(jiān)督部門工作的有效性，應(yīng)找到實踐中存在的問題，及時采取措施，堅持“雙隨機、一公開”的原則，加強對有關(guān)單位消防工作的監(jiān)管力度。