《法律援助法》的時(shí)代背景、立法定位與保障功能

史鳳林，張志遠(yuǎn)

(山西大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030032)

引 言

法律援助作為政府公共職能的重要組成部分，不僅是保障和改善民生的重點(diǎn)工程，也是全面依法治國的基礎(chǔ)性、服務(wù)性、保障性工作。推動(dòng)法律援助立法是中國共產(chǎn)黨、國務(wù)院和司法部長期不懈探索的立法工作，具有清晰的歷史脈絡(luò)，大致可以分為三個(gè)階段：第一階段是1996年至2002年，法律援助內(nèi)容散見于一些相關(guān)法律條文規(guī)定；第二階段是2003年至2020年，制定系統(tǒng)的法律援助行政法規(guī)，即《法律援助條例》；第三階段2021年頒布《法律援助法》。其中，發(fā)揮著承上啟下作用的就是2003年頒布的《法律援助條例》，這是我國首部專門規(guī)范法律援助工作的行政法規(guī)，對(duì)于推動(dòng)和完善法律援助立法工作具有重要的指導(dǎo)作用。但隨著時(shí)代變遷，人民群眾對(duì)法律援助服務(wù)的需要日益增長，就該條例中法律援助工作所提供的法律保障已經(jīng)出現(xiàn)明顯的滯后性，正如《關(guān)于〈中華人民共和國法律援助法(草案)〉的說明》所指出的那樣“現(xiàn)行《法律援助條例》已經(jīng)不能很好地適應(yīng)法律援助工作需要”，原因在于該條例仍有一定的局限性：一是在立法位階上，僅屬于行政法規(guī)，缺少與處于法律位階的《刑事訴訟法》《律師法》等法律中規(guī)定的法律援助內(nèi)容形成良好銜接；二是在效力范圍上，僅能直接適用于中央和地方政府及其司法行政部門，對(duì)于司法審判機(jī)關(guān)沒有直接約束力；三是在實(shí)施效果上，司法審判機(jī)關(guān)未能與行政部門形成相互配合法律援助工作的局面。這些均在一定程度上反映了法律援助于行政法規(guī)層級(jí)下保障力度有所不足與缺失，就急需一部較高位階的法律規(guī)范以全面保障。那么，推動(dòng)編撰實(shí)施法律援助法律勢(shì)在必行。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視完善法律援助制度工作，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“完善法律援助制度，擴(kuò)大法律援助范圍”，這既是我們黨和國家對(duì)法律援助立法工作的新認(rèn)知和新指示，也是法治中國建設(shè)、保障人權(quán)的重要內(nèi)容。2018年9月10日，十三屆全國人大常委會(huì)將“法律援助法”列入立法規(guī)劃，旨在表明通過立法規(guī)范和保障法律援助制度的順利實(shí)施是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的重要任務(wù)。在中國共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在理論界與實(shí)務(wù)界的共同研究后，《法律援助法》于2021年8月20日面世，并于2022年1月1日起正式實(shí)施。這不僅是我國法律援助立法中一件具有里程碑意義的大事，更是新時(shí)代探索與完善法律援助制度體系的重要舉措，標(biāo)志著法律援助立法由行政法規(guī)層級(jí)上升為法律規(guī)范層級(jí)，是我國法律援助立法重大立法層級(jí)突破與相關(guān)基本內(nèi)容的重要?jiǎng)?chuàng)新。因此，《法律援助法》適時(shí)頒布施行，具有重要意義。

一、《法律援助法》是全面依法治國時(shí)代重要的立法實(shí)踐

《法律援助法》于2021年8月20日頒布施行，不僅是全面依法治國時(shí)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障人民合法權(quán)益、彰顯社會(huì)公平正義的必然產(chǎn)物，更是契合了我國全面依法治國戰(zhàn)略下保障人民群眾獲得基本法律服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要。正如在2021年1月20日十三屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議上，《關(guān)于〈中華人民共和國法律援助法(草案)〉的說明》就指出，“及時(shí)制定法律援助法，是貫徹落實(shí)中央關(guān)于推進(jìn)全面依法治國的重大戰(zhàn)略部署”，“完善中國特色社會(huì)主義法律援助制度的必然要求，是努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義的重要舉措，對(duì)于更好地維護(hù)公民合法權(quán)益、維護(hù)法律正確實(shí)施、維護(hù)社會(huì)公平正義具有十分重要的意義”。[1]據(jù)此，《法律援助法》是我國實(shí)施全面依法治國戰(zhàn)略的一項(xiàng)基礎(chǔ)性與必要性立法。

應(yīng)當(dāng)注意的是，《法律援助法》在整個(gè)公共法律服務(wù)體系中占據(jù)重要位置，是公共法律服務(wù)領(lǐng)域法律形成和完善的基礎(chǔ)法律和重要組成內(nèi)容。法律援助在公共法律服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)優(yōu)先受到關(guān)注。我國在《法律援助法》出臺(tái)之前就制定了《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《律師法》等基本法律，這些法律體現(xiàn)了規(guī)范公共法律服務(wù)的不同方面的重點(diǎn)，(1)正如史鳳林教授認(rèn)為公共法律服務(wù)服務(wù)內(nèi)容涉及法制宣傳、法律咨詢、法律援助、法律糾紛與矛盾調(diào)解、法律特殊群體服務(wù)救助等。(參見：史鳳林：《公共法律服務(wù)的概念與范圍》，載《山西省法理學(xué)研究會(huì)2019年年會(huì)論文集》)。此外，《刑事訴訟法》(2018修正)第三十五條規(guī)定刑事訴訟中為犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助的具體條件；《律師法》(2017年修正)第四十二條規(guī)定律師和律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定履行法律援助義務(wù)；《民事訴訟法》(2017年修正)第八章規(guī)定調(diào)解制度。但是都未能形成體系化、系統(tǒng)化的公共法律服務(wù)領(lǐng)域法律的體系基礎(chǔ)，《法律援助法》的出臺(tái)構(gòu)建和完善了法律援助基本概念體系、機(jī)構(gòu)人員體系、信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)體系、實(shí)施援助體系、保障監(jiān)督體系和法律責(zé)任體系，極大豐富和填補(bǔ)了這個(gè)缺口，為進(jìn)一步建構(gòu)公共法律服務(wù)體系提供了借鑒。盡管對(duì)公共法律服務(wù)領(lǐng)域的法律咨詢、法律糾紛與矛盾調(diào)解、人民調(diào)解等服務(wù)方面的規(guī)范和保障應(yīng)當(dāng)是公共法律服務(wù)領(lǐng)域法律形成的重點(diǎn)，但從尊重和保障人權(quán)角度出發(fā)，法律援助是為特殊人群提供最基礎(chǔ)法律幫助和最基本司法人權(quán)保障的，所以《法律援助法》是最基礎(chǔ)性、最必要性、最具有保障性的法律。

認(rèn)識(shí)《法律援助法》的重要意義，必須結(jié)合全面依法治國戰(zhàn)略的時(shí)代背景，把握其具有的深刻的法治社會(huì)基礎(chǔ)和法制建設(shè)需要。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確提出“全面依法治國”的指導(dǎo)思想，黨的十八屆四中全會(huì)作出《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，黨的十九大召開后，黨中央專門成立全面依法治國委員會(huì)，對(duì)全面依法治國又作出了一系列重大決策部署。[2]可以說，全面依法治國成為了新時(shí)代我國治國理政的一項(xiàng)基本方略，也是我國開啟新時(shí)代的顯著特征。2020年11月，中央全面依法治國委員會(huì)提出“習(xí)近平法治思想”，成為全面依法治國的根本遵循和行動(dòng)指南，其中，立法工作也更加突出和強(qiáng)調(diào)科學(xué)立法、民主立法和依法立法。一方面，立法先行是全面依法治國的一個(gè)鮮明特征，是建設(shè)和完善中國特色社會(huì)主義法治體系的基本前提。[3]另一方面，全面依法治國戰(zhàn)略下對(duì)立法工作提出了更高的要求，在全面依法治國的時(shí)代背景下，相較于過去的立法工作，習(xí)近平法治思想實(shí)現(xiàn)了引領(lǐng)立法理念從有法可依走向科學(xué)立法、引領(lǐng)立法價(jià)值從保障民主走向?yàn)槊窳⒎?、引領(lǐng)立法程序從封閉立法走向公開依法立法、引領(lǐng)立法模式從傳統(tǒng)立法走向立法現(xiàn)代化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)變?！斗稍ā烦雠_(tái)是習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下的全面依法治國戰(zhàn)略實(shí)施的體現(xiàn)，一方面，形成完備的法律規(guī)范體系是法律援助立法的社會(huì)基礎(chǔ)；另一方面，通過立法及其法律實(shí)施以保障公民獲得法律援助的基本權(quán)利是我國法制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。法律援助立法因全面依法治國戰(zhàn)略的不斷深入和發(fā)展而勢(shì)在必行。但同時(shí)也具有一定的立法保障難度，特別是關(guān)乎法律援助的資金保障和如何實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公平正義的追求。馬克·斯皮格爾(Mark Spiegel)通過反敘述的研究方式在回顧美國傳統(tǒng)法律援助時(shí)指出：“它將我們的注意力集中在任何法律援助或法律服務(wù)項(xiàng)目如果想努力改革，它必須面對(duì)的某些長期困難上：資金問題與社會(huì)歷史背景問題。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，20世紀(jì)60年代以前，法律援助主要用于個(gè)案，但是直到聯(lián)邦政府資助的法律制度的出臺(tái)，法律改革和社會(huì)變革才成為向窮人提供法律服務(wù)的一部分。與這種傳統(tǒng)觀點(diǎn)相反，正如這篇文章所展示的，在1900年到大約1920年期間，人們有一種積極利用法律系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的愿望。這種情況在20世紀(jì)20年代發(fā)生了變化。”[4]也可以說，法律援助對(duì)公民基本訴訟權(quán)利保障發(fā)揮有重要作用，法律援助也需要體系化專門立法得以保障實(shí)施，主要在于資金保障和對(duì)社會(huì)公平正義的追求。

在全面依法治國背景下，重視法律保障法律援助，將法律援助立法確立為一項(xiàng)專門領(lǐng)域立法，并體系化、系統(tǒng)化地加以編排和規(guī)范，契合我國法治時(shí)代立法的新發(fā)展趨勢(shì)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，有關(guān)國際組織和歐盟等先后出臺(tái)涉及法律援助的法律法規(guī)和相關(guān)指導(dǎo)原則，(2)例如：《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》《歐洲人權(quán)公約》《兒童權(quán)利公約》《聯(lián)合國源于律師作用的基本原則》《聯(lián)合國關(guān)于律師作用的基本原則》《聯(lián)合國關(guān)于保護(hù)所有遭受任何形式的拘留或監(jiān)禁的人的原則》《聯(lián)合國關(guān)于少年司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》等都規(guī)定了國家提供法律援助的義務(wù)。世界上已經(jīng)有140多個(gè)國家建立起本國法律援助制度，許多國家也出臺(tái)了關(guān)于法律援助法律。[5]現(xiàn)在世界上已經(jīng)有100多個(gè)國家以憲法或法律的形式規(guī)定了法律援助制度的基本原則。[6]其中，英國、美國、歐洲的法律援助立法相對(duì)完善。例如：《歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟法院程序規(guī)則》(Rules of procedure of the EFTA Court)的第二部分的第五章專設(shè)“法律援助(lagal aid)”章節(jié)；《美國聯(lián)邦法規(guī)》(Code of Federal Regulations)第28個(gè)標(biāo)題“依法行政(Judical Administration)”下專設(shè)“法律事務(wù)(Legal Matters)”部分，其中就包含有法律援助法案(§543.15 Legal aid program)；英國也頒布了《1974年法律援助法》。當(dāng)然，相比之下，我國《法律援助法》的制定起步較慢，卻又快速穩(wěn)步前進(jìn)，其也是用比較短的時(shí)間走完西方國家500年走完的路，成功建立具有中國特色的社會(huì)主義法律援助法律，可謂是后來居上。[7]正如全國人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)在《關(guān)于〈中華人民共和國法律援助法(草案三次審議稿)〉審議結(jié)果的報(bào)告》中指出的：“普遍認(rèn)為，草案已經(jīng)比較成熟，建議進(jìn)一步修改后，提請(qǐng)本次常委會(huì)會(huì)議表決通過。”[8]在此之前，我國也存在關(guān)于提升法律援助立法層級(jí)、積極推動(dòng)法律援助法立法工作的呼聲，但考慮到我國法律援助整體發(fā)展現(xiàn)狀與各地市法律援助發(fā)展不均衡水平，關(guān)于法律援助的立法定位、援助事項(xiàng)、援助主體、受援標(biāo)準(zhǔn)、受援對(duì)象等定性與定量都是法律援助立法的重點(diǎn)問題，因此，就必須給予法律援助法律體系建設(shè)和完善必要的奠基期。一種代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，制定法律援助法不僅應(yīng)當(dāng)具有一定程度的前瞻性，同時(shí)更應(yīng)當(dāng)注重宏觀性，要能夠搭建起支撐中國法律援助制度跨越式發(fā)展的框架與體系。[9]這種觀點(diǎn)反映到法律援助立法實(shí)踐中，就是希望法律援助立法能夠擴(kuò)大法律援助事項(xiàng)覆蓋面、擴(kuò)大法律援助的對(duì)象范圍與嚴(yán)格把控法律援助標(biāo)準(zhǔn)的最低限度。

《法律援助法》的誕生，標(biāo)志著我國在全面依法治國背景下從法律層面對(duì)明確化、標(biāo)準(zhǔn)化、體系化法律援助的概念和原則、機(jī)構(gòu)和人員、形式和范圍、程序和實(shí)施、保障和監(jiān)督等作出了立法規(guī)范。當(dāng)然，此前由于缺少法律援助系統(tǒng)立法的理論和實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但我國對(duì)這一領(lǐng)域的立法關(guān)注并未失位，仍然針對(duì)現(xiàn)存最突出的、急需解決的法律援助問題及時(shí)制定和修改相關(guān)法律，并且階段性穩(wěn)步前進(jìn)。尤其是在刑事和民事訴訟法領(lǐng)域，都對(duì)提供法律援助服務(wù)條件作出了一定程度規(guī)定。從立法脈絡(luò)來看，在刑事訴訟立法方面，1996年3月通過的《中華人民共和國刑事訴訟法》第34條就規(guī)定了刑事訴訟法律援助事項(xiàng)范圍，(3)1996年3月17日通過的《中華人民共和國刑事訴訟法》第34條規(guī)定：“公訴人出庭公訴的案件，被告人因經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因沒有委托辯護(hù)人的，人民法院可以指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)。被告人是盲、聾、啞或者未成年人而沒有委托辯護(hù)人的，人民法院應(yīng)當(dāng)指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)。被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護(hù)人的，人民法院應(yīng)當(dāng)指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)?！碑?dāng)然，這也是我國首次將“法律援助”寫入法律中。與此相適應(yīng)，2012年3月新修訂的《刑事訴訟法》第34條再次擴(kuò)大刑事案件法律援助的對(duì)象、階段、方式的范圍。在民事訴訟立法方面，1991年的《民事訴訟法》第107條規(guī)定困難當(dāng)事人可以申請(qǐng)緩交、減交或者免交訴訟費(fèi)用(現(xiàn)為《民事訴訟法》第118條)，是民事訴訟領(lǐng)域法律援助的雛形。1999年4月，最高人民法院與司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于民事法律援助工作若干問題的聯(lián)合通知》，(4)1999年4月公布的《關(guān)于民事法律援助工作若干問題的聯(lián)合通知》：“公民在贍養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)、勞動(dòng)報(bào)酬、工傷等方面提起事訴訟，符合下列條件的，可到有管轄權(quán)的人民法院所在地的法律援助機(jī)構(gòu)申請(qǐng)法律援助。”共有七個(gè)方面，涉及民事法律援助工作的援助事項(xiàng)范圍、申請(qǐng)審查、撤銷后果等重要內(nèi)容。除此之外，比較重要的法律援助法律規(guī)范還包括2003年《法律援助條例》等?？梢哉f，在新法出臺(tái)之前，自從1994年始，我國開啟積極探索法律援助立法實(shí)踐，法律援助立法經(jīng)歷了從出現(xiàn)在相關(guān)法律的條款、專章到行政法規(guī)再到法律的逐級(jí)完善，概言之，法律援助立法在我國具有重要的歷史脈絡(luò)。

《法律援助法》的面世具有歷史性飛躍的意義，標(biāo)志著中華人民共和國成立以來第一部法律層級(jí)的關(guān)于法律援助的專門立法，不僅是新時(shí)代我國完善公共法律服務(wù)體系的重大舉措，也是新時(shí)代我國法治建設(shè)與完善法制所取得的重大成果。概括來講，那就是不再局限于促進(jìn)和規(guī)范法律援助工作，而是明確“更好地維護(hù)公民合法權(quán)益、維護(hù)法律正確實(shí)施、維護(hù)社會(huì)公平正義”為目標(biāo)，要求“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”，實(shí)現(xiàn)了從推動(dòng)規(guī)范化法律援助工作到與保障公民合法權(quán)益并重的跨時(shí)代飛躍，也是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)將法律援助提升到國家人權(quán)司法保障制度和國家司法救助制度的高度的具體體現(xiàn)，更是新時(shí)代法律援助領(lǐng)域的一部專門法。

二、《法律援助法》的立法定位

(一)保護(hù)公民法律援助權(quán)利的基本法

《法律援助法》第1條開宗明義地指明自身的基本宗旨和根本目的，即“為了規(guī)范和促進(jìn)法律援助工作，保障公民和有關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障法律正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)公平正義，制定本法”。按目前學(xué)界對(duì)判斷一部部門法是不是基本法的新詮釋，(5)正如王利民教授界定基本法時(shí)寫道：“我們之所以把它叫做基本法，就是因?yàn)樗?guī)定的是基本的民事法律制度，保護(hù)的是基本的民事權(quán)利”(參見：王利民：《侵權(quán)法是保障權(quán)利的基本法》，載《中國民商法律網(wǎng)》，2011年11月15日)。同時(shí)，目前火熱的《個(gè)人信息保護(hù)法》也被定位于保護(hù)公民基本權(quán)利的基本法。(參見：高富平:《論個(gè)人信息處理中的個(gè)人權(quán)益保護(hù)——“個(gè)保法”立法定位》，載《學(xué)術(shù)月刊》，2021年第2期；龍衛(wèi)球:《〈個(gè)人信息保護(hù)法〉的基本法定位與保護(hù)功能——基于新法體系形成及其展開的分析》載《現(xiàn)代法學(xué)》，2021年第5期)可以說，基本法的定義不局限于法理意義上的只有全國人大制定的法律被稱為“基本法”。作為總則部分第1條，其明確《法律援助法》定位為法律援助領(lǐng)域基本法，也是因?yàn)樗?guī)定的是基本的法律援助制度，保護(hù)的是人民群眾接受法律援助的權(quán)利。

首先，該法的基本宗旨明確了其是保護(hù)公民法律援助權(quán)利的基本法，即通過立法規(guī)范和促進(jìn)法律援助工作，進(jìn)一步基本保障公民和有關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障法律正確實(shí)施，實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)公平正義。從國際法律援助領(lǐng)域立法來看，制定法律援助領(lǐng)域?qū)ｉT法已成為各國努力目標(biāo)，通常是依據(jù)本國憲法中相關(guān)憲法基本原則，制定統(tǒng)一《法律援助法》對(duì)法律援助各方面作系統(tǒng)規(guī)定。例如，法國在1887年制定了世界第一部法律援助專門法，為世界范圍內(nèi)法律援助專門法立法提供了范例。2004年6月，日本制定并實(shí)施《總合法律支援法》，[10]拉脫維亞在2005年頒布了《國家保障法律援助法》，新西蘭《法律援助法》全面保障申請(qǐng)法律援助主體。(6)依據(jù)其規(guī)定，“任何需要律師但承擔(dān)不起律師費(fèi)用、法院必繳納費(fèi)用和其他必要費(fèi)用的人(即使不是新西蘭居民)都可以申請(qǐng)法律援助”。(參見：鄭自文：《新西蘭法律援助制度及其最新發(fā)展》，載《國外境外法律援助制度新編》，賈午光主編，中國方正出版社，2008年版，第247頁)。同時(shí)，一些重要的國際組織也對(duì)法律援助加以法律規(guī)制，例如，聯(lián)合國在1966年通過的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》規(guī)定每個(gè)人有權(quán)選擇法律援助；(7)1966年聯(lián)合國大會(huì)通過的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第14條第3(d)款。歐盟在《歐洲聯(lián)盟條約》就規(guī)定加強(qiáng)對(duì)成員國國民權(quán)利與利益的保護(hù)，具體是第F條的(2)(3)款規(guī)定，(8)《歐洲聯(lián)盟條約》(又稱《馬斯特里赫特條約》)，條約第F條的(2)(3)款規(guī)定：“聯(lián)盟應(yīng)尊重基本權(quán)利；這些權(quán)利得到1950年11月4日在羅馬簽署的《歐洲保護(hù)人權(quán)與基本自由公約》的保障并因其源自成員國所共有的憲法傳統(tǒng)而成為共同體法的基本原則?！薄奥?lián)盟應(yīng)為自己提供實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)和貫徹其政策所需的手段?！狈稍菞l約里所需的手段之一。[11]在此依據(jù)下，《歐洲法院程序規(guī)則》的第2篇第6章、第3篇某些規(guī)則、《歐洲一審法院程序規(guī)則》的第2篇第7章都對(duì)法律援助作出了具體規(guī)定?，F(xiàn)在，多數(shù)國家不再局限于糾結(jié)是否為法律援助專門立法，而是更加關(guān)注修改完善法律援助法律，以確保法律援助法律規(guī)范保持一定的前瞻性和全面性等新問題。拉脫維亞司法部法律援助提供處主任艾格瑞斯·巴塔勞斯基斯在中歐法律援助立法研討會(huì)中指明：“已經(jīng)準(zhǔn)備修正《國家保障法律援助法》，將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大受援案件范圍、改進(jìn)費(fèi)用報(bào)銷方案、增設(shè)報(bào)銷訴訟費(fèi)用?！盵12]同樣，我國2003年出臺(tái)《法律援助條例》，是規(guī)范和促進(jìn)法律援助工作的首部行政法規(guī)，初步確立了我國法律援助法規(guī)由總則、法律援助范圍、法律援助申請(qǐng)和審查法律援助實(shí)施、法律責(zé)任所搭建的基本框架體系，在當(dāng)時(shí)發(fā)揮了重要作用，但是隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，人民群眾對(duì)法治、公平、正義等法律需求越來越高，無論在法律援助的事項(xiàng)范圍還是提供方及相關(guān)范圍都顯現(xiàn)出巨大的滯后性，很有必要針對(duì)法律援助制定一部體系化和系統(tǒng)化的法律。由此，我國出臺(tái)了《法律援助法》，是對(duì)人民關(guān)于法律援助領(lǐng)域?qū)ｉT法迫切需求的積極回應(yīng)。

其次，值得注意的是，該條沒有“依據(jù)憲法，制定本法”的表述，但是并不能因此認(rèn)為該法缺失憲法依據(jù)抑或質(zhì)疑甚至否定其是保護(hù)公民法律援助權(quán)利的基本法。這里可以從兩個(gè)維度對(duì)此進(jìn)行分析探討，即涉及到憲法具體內(nèi)容層面和相關(guān)立法技術(shù)層面。其一，從《法律援助法》涉及憲法具體內(nèi)容層面而言，官方文件中關(guān)于《法律援助法》的說明與解釋中解答了這一問題，其中，張?zhí)K軍同志在《關(guān)于〈法律援助法〉(草案)的說明》中指出，制定法律援助法“有利于貫徹公民在法律面前一律平等的憲法原則”。(9)該《說明》中第一部分制定法律援助法的必要性中：“法律援助工作是體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想，切實(shí)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益的一項(xiàng)重要民生工程，有利于貫徹公民在法律面前一律平等的憲法原則，使公民不論經(jīng)濟(jì)條件好壞、社會(huì)地位高低都能獲得必要的法律服務(wù)?！碑?dāng)然，通過檢索我國現(xiàn)行《憲法》也可以發(fā)現(xiàn)，其中第二章第三十三條規(guī)定了“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”“國家尊重和保障人權(quán)”的重要憲法原則條款，應(yīng)當(dāng)是《法律援助法》根本遵循和貫徹落實(shí)的重要憲法原則。同時(shí)，在回顧我國法律援助法律的形成脈絡(luò)、分析出臺(tái)法律援助法必要性以及論證法律援助法的合法性時(shí)始終離不開談其憲法依據(jù)。那必定會(huì)追溯至1954年《憲法》第76條規(guī)定被告人有權(quán)獲得辯護(hù)，(10)1954年《憲法》第76條規(guī)定：“人民法院審理案件，除法律規(guī)定的特別情況外，一律公開進(jìn)行。被告人有權(quán)獲得辯護(hù)?！?982年《憲法》第33條確立法律面前人人平等的憲法原則，2004年《憲法》第33條確立國家尊重保障人權(quán)的憲法原則。可以說，《法律援助法》盡管在法律條文中沒有明確“依據(jù)憲法，制定本法”這一表述，有失形式表述，卻仍有實(shí)質(zhì)意義，確實(shí)是可以從我國《憲法》的具體內(nèi)容中找到《法律援助法》的憲法原則。其二，從作為一門立法技術(shù)的角度而言，盡管《法律援助法》沒有采取“依據(jù)憲法，制定本法”的表述，也不能因此否定其憲法依據(jù)，更不能據(jù)此否認(rèn)其在法律援助領(lǐng)域的基本專門法的地位。原因在于，“根據(jù)憲法、制定本法”沒有作為一種立法技術(shù)被確定下來，以及是否寫、何種情況下寫、何種位階的法律規(guī)范寫入“依據(jù)憲法，制定本法”卻毫無規(guī)律可循，更何況我國憲法和立法法中并沒有規(guī)定制定的法律中必須寫入“根據(jù)憲法，制定本法”的表述。[13]但是，在依憲治國的背景下，若寫入這一表述，可以突出法律援助法在公共法律服務(wù)體系的重要作用，彰顯法律援助法在我國社會(huì)主義法律體系中的特定地位。

(二)國家主動(dòng)保障的國家義務(wù)法

《法律援助法》總則部分第2、3條明示法律援助定位為國家保障法律援助的國家義務(wù)法，正如《關(guān)于〈中華人民共和國法律援助法(草案)〉的說明》中所言：“草案在總則中明確法律援助屬于國家責(zé)任(第二條)?！标P(guān)于國家責(zé)任，又稱國家義務(wù)，[14]這標(biāo)志著我國對(duì)法律援助認(rèn)識(shí)上升到新高度，實(shí)現(xiàn)了法律援助定性由政府責(zé)任到國家義務(wù)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)變。相較于《法律援助條例》將法律援助責(zé)任僅定位于政府責(zé)任，此次《法律援助法》突破法律援助政府責(zé)任的局限性，定性為國家義務(wù)，意味著在國家層面統(tǒng)一主導(dǎo)下將有更多法律援助主體的加入法律援助工作中并承擔(dān)必須職責(zé)，國家行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)實(shí)施法律援助，相互銜接，建設(shè)好我國法律援助大業(yè)。

首先，如何認(rèn)識(shí)《法律援助法》定位為國家保障法律援助的國家義務(wù)法？其一，《法律援助法》是由全國人大常委會(huì)頒布實(shí)施，屬于法律層級(jí)的法律規(guī)范，法律援助在我國法律體系地位也相應(yīng)提升，相較于《法律援助條例》的制定機(jī)關(guān)，意味著是國家立法機(jī)關(guān)承擔(dān)對(duì)法律援助立法的責(zé)任和使命。其二，《法律援助法》中第2條明確法律援助的概念時(shí)強(qiáng)調(diào)國家在法律援助中的主體地位。其中，“國家建立”意味著法律援助的建設(shè)與完善是一項(xiàng)國家義務(wù)。正如在《法律援助法》頒布前，顧永忠教授曾在2019年1月19日舉辦的法律援助立法研討會(huì)發(fā)言中表示：“法律援助制度是關(guān)于國家義務(wù)的一項(xiàng)法律制度，也可以說法律援助法是國家義務(wù)法?！盵15]《法律援助法》頒布后，顧永忠教授通過對(duì)比《法律援助條例》指出該法蘊(yùn)含著深刻的“國家責(zé)任”。[16]其三，《法律援助法》第3條明確了這項(xiàng)國家義務(wù)的重點(diǎn)落在了保障方面，具體規(guī)定法律援助工作實(shí)行國家保障與社會(huì)參與相結(jié)合，重心是在國家保障。重點(diǎn)保障了幾個(gè)問題：一是規(guī)定政府保障法律援助經(jīng)費(fèi)提供問題；二是司法行政部門強(qiáng)制設(shè)置法律援助機(jī)構(gòu)；三是強(qiáng)制司法審判機(jī)關(guān)保障司法程序開展法律援助工作?？梢哉f，這三點(diǎn)突破了《法律援助條例》的選擇性限度且成為硬性要求。其次，《法律援助法》如何具體落實(shí)這一定位？從法理角度而言，條文中使用“可以”行為條款規(guī)定更多是代表權(quán)利的實(shí)踐路徑，而“應(yīng)當(dāng)”行為條款規(guī)定側(cè)重于義務(wù)性遵行，在《法律援助法》中主要體現(xiàn)在對(duì)國家機(jī)關(guān)的“應(yīng)當(dāng)”行為條款規(guī)定。經(jīng)過統(tǒng)計(jì)，《法律援助法》中共計(jì)36個(gè)“應(yīng)當(dāng)”條款規(guī)定，其中有17個(gè)法律條文涉及國家行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的“應(yīng)當(dāng)”義務(wù)，指出縣級(jí)以上人民政府、司法行政機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)的關(guān)于法律援助工作必要職責(zé)，涉及總則、機(jī)構(gòu)和人員、形式和范圍、程序和實(shí)施、保障和監(jiān)督方面，(11)經(jīng)過統(tǒng)計(jì)，《法律援助法》中共計(jì)36個(gè)的“應(yīng)當(dāng)”條款規(guī)定，其中，第4、6、10、12、25、26、28、35、36、37、39、53、54、56、57、58條款涉及司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的“應(yīng)當(dāng)”規(guī)定。尤其是《法律援助法》中有6個(gè)條文突破《法律援助條例》零條文以規(guī)定國家司法機(jī)關(guān)主體提供法律援助的具體義務(wù)職責(zé)。

三、《法律援助法》的保障功能

(一)《法律援助法》的保障功能預(yù)設(shè)

目前絕大多數(shù)國家的法律援助法規(guī)的一個(gè)突出共同特點(diǎn)是在保障功能下構(gòu)建其基本框架。2006年，我國官方也界定法律援助作為法律保障制度。(12)2006年4月30日，刊登在“中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)”上的一文《中國的法律援助制度》中指出：法律援助制度，也稱法律救助，是為世界上許多國家所普遍采用的一種司法救濟(jì)制度，其具體含義是：國家在司法制度運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)層次上，對(duì)因經(jīng)濟(jì)困難及其他因素而難以通過通常意義上的法律救濟(jì)手段保障自身基本社會(huì)權(quán)利的社會(huì)弱者，減免收費(fèi)提供法律幫助的一項(xiàng)法律保障制度。(訪問網(wǎng)址：http://www.gov.cn/test/2006-04/30/content_271869.htm 訪問時(shí)間：2021年12月26日)正如《辭?！分嘘P(guān)于“法律援助”釋義指“由國家設(shè)立專門組織，為經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件的當(dāng)事人減免費(fèi)用提供法律服務(wù)的法律保障制度”，可以說，法律援助被賦予保障功能的意義。盡管法律名稱中未能加以“保障法”之名，但其法條內(nèi)容卻彰顯了重要的保障功能。我國《法律援助法》明確以保障法律援助為功能預(yù)設(shè)。該法第1條就是對(duì)保障功能的宣示，即為了“保障公民和當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障法律正確實(shí)施”，明確把“保障”放在首位。可以說，《法律援助法》的根本定性是保障法，重點(diǎn)保障自然人的合法權(quán)益?！斗稍ā返?條也明確本法是保障特定條件公民接受無償法律服務(wù)，第3條明確法律援助工作實(shí)行國家保障。均以法條內(nèi)容形式強(qiáng)化該法保障功能的基本理念。

《法律援助法》作為保障法施行，源于現(xiàn)代法律援助制度是尊重和保障人權(quán)的不可缺少的一項(xiàng)法律制度，保障社會(huì)困難群眾能夠平等地實(shí)現(xiàn)其自身合法權(quán)益。正是這種合法權(quán)益的基本性和必要性推動(dòng)法律援助保障的全面性和完整性，體現(xiàn)為一種體系性、系統(tǒng)性的保障機(jī)制，這不僅區(qū)別于刑事訴訟領(lǐng)域或民事訴訟領(lǐng)域的法律援助保障的單一機(jī)制，也不同于各種單行法律中關(guān)于法律援助保障制度的簡單相加。《法律援助法》作為保障法，以尊重和保障人權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，這一點(diǎn)與《刑事訴訟法》相似，因?yàn)椤缎淌略V訟法》就是尊重和保障人權(quán)、保護(hù)公民權(quán)利的法律。但是從保障法角度立法，重點(diǎn)不僅在于保障對(duì)象的側(cè)重點(diǎn)，也在于相適應(yīng)的規(guī)范設(shè)置和規(guī)范體系。這種不同的規(guī)范設(shè)置和規(guī)范體系導(dǎo)致《法律援助法》不可能是《刑事訴訟法》的下位單行法，而應(yīng)具備領(lǐng)域?qū)ｉT法的獨(dú)立價(jià)值。1996年修訂的《刑事訴訟法》為了體現(xiàn)社會(huì)主義法制的人民性，首次將保障法律援助納入進(jìn)來，專設(shè)法律援助范圍的條款。但是，理論界與實(shí)務(wù)界發(fā)現(xiàn)僅保障刑事訴訟領(lǐng)域法律援助領(lǐng)域是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。隨后的《律師法》規(guī)定律師的法律援助義務(wù)，《法律援助條例》規(guī)定政府責(zé)任，均由于實(shí)施部門層級(jí)、所立法律層級(jí)的效力層次原因，不能充分保障人民群眾獲得法律援助需求，正如《關(guān)于〈中華人民共和國法律援助法(草案)〉的說明》指出的那樣，法律援助工作還存在保障不夠充分等問題。因而，《法律援助法》在法律援助范圍納入了民事訴訟案件與行政訴訟案件，確立法律援助機(jī)構(gòu)和人員、程序和實(shí)施，重點(diǎn)增加保障和監(jiān)督一章，不僅增強(qiáng)了法律規(guī)范的系統(tǒng)性、操作性和具體性，也在法律援助領(lǐng)域形成了制度比較完善、保障比較充分、范圍相對(duì)全面的法律保障?！斗稍ā返念C布施行正是回應(yīng)了體系更加完備、系統(tǒng)更加嚴(yán)密的法律援助保障規(guī)范體系的需求。

(二)《法律援助法》作為保障法體系的展開

社會(huì)保障法的體系是指按照社會(huì)保障項(xiàng)目設(shè)置的需要而制定的法律、法規(guī)體系，[17]《法律援助法》作為我國一項(xiàng)保障公民法律援助權(quán)利的保障法，是保障法體系的展開。早期保障困難群眾接受法律援助提倡人民法院指定辯護(hù)保障實(shí)施的模式，也可以稱為“指派方式”，至今逐漸形成了我國政府主導(dǎo)法律援助模式，即“國家責(zé)任、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”，并且通過明確法律援助范圍、受援對(duì)象、機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)來源和提供模式來實(shí)現(xiàn)人民群眾程序性法律援助權(quán)利，進(jìn)而彰顯法律援助的權(quán)利保障。這里的關(guān)鍵是政府強(qiáng)大的行政職權(quán)。首先，明確法律援助是政府責(zé)任，依靠財(cái)政撥款，為法律援助提供經(jīng)費(fèi)保障；其次，由政府設(shè)置法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)法律援助相關(guān)具體工作，但是事實(shí)證明這種模式是存在明顯問題的,就包括供給側(cè)和需求量的矛盾加劇。[18]《法律援助法》針對(duì)這一問題加以系統(tǒng)改進(jìn)，提供一個(gè)更加全面、系統(tǒng)完善的保障體系，其最終確立起來的保障規(guī)范體系體現(xiàn)了新型法律體系以保護(hù)為目的的鮮明特點(diǎn)和趨勢(shì)，[19]體現(xiàn)為“國家責(zé)任、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”的多元化協(xié)同保障邏輯結(jié)構(gòu)。一方面，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)組織保障和經(jīng)費(fèi)來源保障，實(shí)現(xiàn)組織引領(lǐng)和財(cái)力支持；另一方面，構(gòu)建監(jiān)督管理保障和考核評(píng)估保障，實(shí)現(xiàn)處罰監(jiān)管和考核評(píng)估。因此，《法律援助法》從主體責(zé)任、機(jī)構(gòu)人員、程序?qū)嵤┑奖O(jiān)督管理的體系化立法更加突出其作為保障法體系的展開。