中國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化政策發(fā)展研究

李 成

(廣東省社會科學(xué)院 環(huán)境與發(fā)展研究所，廣東 廣州 510635)

鄉(xiāng)村興則國家興。習(xí)近平總書記指出“綠水青山就是金山銀山”，農(nóng)村問題一直以來都是黨和國家重點關(guān)注的領(lǐng)域。黨的十九大報告提出探尋有效的農(nóng)村環(huán)境治理方式是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)的基本要求；黨的十九屆四中全會又提出，要堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這些都是以習(xí)近平同志為核心的黨中央對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理提出的新要求、新目標(biāo)。新中國成立以來，我國的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)歷了一個不斷探索發(fā)展的過程，其治理的理念、手段、模式也從初級化不斷走向現(xiàn)代化，這源于黨帶領(lǐng)人民群眾在生態(tài)環(huán)境治理方面作出的不斷探索與實踐。黨的十八大以后，黨中央、國務(wù)院、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺了一系列農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的頂層設(shè)計文件，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)“四梁八柱”制度體系不斷完善，進(jìn)入了制度化、法治化治理的軌道，我國農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力也得到了全面提升?？v觀我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理70多年的歷史，總結(jié)梳理不同階段的環(huán)境問題和治理特點，揭示其背后治理體系和治理能力的演變過程，可以為推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村、全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供豐富的經(jīng)驗啟示。

一、文獻(xiàn)回顧

通過綜合梳理已有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，國外對于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策的總結(jié)回顧較少，國內(nèi)學(xué)者對于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策的研究居多。對于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策回顧的研究主要是從時間年代、階段特征、主要環(huán)境問題和中央一號文件等方面進(jìn)行劃分梳理。曲格平(1988)較早對我國環(huán)境保護(hù)發(fā)展歷程進(jìn)行了研究，并結(jié)合環(huán)境保護(hù)重要歷史事件，將新中國成立初期至20世紀(jì)80年代末的環(huán)境政策發(fā)展歷程劃分為孕育、創(chuàng)建、開拓三個時期。[1]韓冬梅等(2019)通過分析改革開放40年來政策的變化，將農(nóng)村環(huán)境政策劃分為醞釀階段、起步階段、加速階段和全面提升階段。[2]杜焱強(2019)則以建國70年為時間跨度，以歷史演變、轉(zhuǎn)換邏輯和未來走向為切入點，將我國農(nóng)村環(huán)境治理政策分為政策空白、制度初創(chuàng)、領(lǐng)域開拓、全面加速和總體深化五個不同階段。[3]也有研究通過梳理歷年發(fā)布的中央一號文件，將我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策劃分為不同階段，體現(xiàn)出我國農(nóng)村環(huán)境治理在統(tǒng)籌農(nóng)村發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間不斷探索的發(fā)展過程(陳向科等，2017；許振江，2014)。[4][5]還有學(xué)者從社會變遷的角度研究環(huán)境治理，提出我國的環(huán)境治理經(jīng)歷了運動式治理、運動發(fā)展的治理倒退、應(yīng)激開拓式治理、背離式治理和公眾參與治理五個階段(董海軍等，2017)。[6]而對于農(nóng)村環(huán)境政策變遷的成因，有研究認(rèn)為是受中央政府政策改變、熱點事件推動和公民參與環(huán)保行動等因素影響的(高新宇等，2020)。[7]

綜上所述，已有文獻(xiàn)的研究主要集中于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的機理、模式、對策等方面，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策也進(jìn)行了階段性的劃分研究，但從治理發(fā)展演變和制度變遷的角度來看，現(xiàn)有研究從治理現(xiàn)代化的角度對我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境政策進(jìn)行分析仍然處于空白，對治理主體、治理手段、治理模式等現(xiàn)代化治理的核心要素也缺乏深入剖析，在整個農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理過程中，其治理體系是否不斷健全，治理能力是否得到提升等等這些問題，已有研究尚未給出明確的答案。

因此，本文擬從治理理念、治理主體、治理手段等維度，結(jié)合我國推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化治理的視角，挖掘農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策演變的邏輯及未來變化的趨勢，為更準(zhǔn)確理解把握農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理提供宏觀性、多維性視角，也為全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供生態(tài)環(huán)境治理的理論參考。

二、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的分析框架

黨的十八屆三中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，環(huán)境治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。所謂環(huán)境治理現(xiàn)代化，是一個不斷演變、深化的過程，是從初級階段不斷向高級階段發(fā)展的過程，體現(xiàn)的是治理結(jié)構(gòu)和價值取向的轉(zhuǎn)變，在這個過程中治理的理念、價值、制度、技術(shù)等核心要素會不斷融合、協(xié)同、發(fā)展，治理也更注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，從而達(dá)到環(huán)境治理效能和治理水平的提升，最終實現(xiàn)綠色發(fā)展的生態(tài)文明。

基于此，本文從環(huán)境治理現(xiàn)代化的角度構(gòu)建了一個分析框架，研究我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境政策的歷史發(fā)展和演變邏輯，主要包括三個方面：一是治理理念。理念是實踐的先導(dǎo)，其反映的是治理的價值取向，在治理過程中起著決定性作用。現(xiàn)代化的治理理念必須兼顧效率與公平，能夠彌補“市場失靈”和“政府失效”，實現(xiàn)社會利益的最大化。長期以來，我國一直重視工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此對工業(yè)污染的治理也是優(yōu)于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的污染，例如“三同時”防治措施也是最早運用于城市和工業(yè)污染領(lǐng)域。進(jìn)入新時代，“綠水青山就是金山銀山”理念成為時代的共鳴，美麗鄉(xiāng)村成為鄉(xiāng)村振興的奮斗向往，農(nóng)村環(huán)境治理理念才得以升華；二是治理主體。現(xiàn)代化的治理強調(diào)主體的多元化，即從單一主體到多元主體的轉(zhuǎn)變，其認(rèn)為利益相關(guān)方都應(yīng)加入到治理決策中，實現(xiàn)自身的利益訴求，并通過多樣性的契約解決治理主體間的矛盾和沖突。由于對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境缺乏足夠的重視及財政投入的不足，農(nóng)村環(huán)境治理主體長期處于缺位狀態(tài)，而且存在多部門管理的權(quán)責(zé)不清晰局面。隨著時代的進(jìn)步和農(nóng)民環(huán)保意識的覺醒，村民自治基層組織可以發(fā)揮熟悉鄉(xiāng)情民意的作用，[8]新鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)村企業(yè)家、鄉(xiāng)村能人都可以參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理，從而更好激發(fā)各類主體的積極性、創(chuàng)造性，形成多元共治的局面；三是治理模式。作為治理決策的重要載體，治理模式?jīng)Q定了治理制度的優(yōu)劣和治理效能的高低?，F(xiàn)代化的治理模式表現(xiàn)出由封閉到開放、由集權(quán)到分權(quán)的一種轉(zhuǎn)變，互動、合作替代了傳統(tǒng)的命令、控制，協(xié)同治理成為主流模式。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，威權(quán)治理是國家治理的主導(dǎo)形式，強制型、命令型是主要的政策工具，對環(huán)境保護(hù)也不例外。在市場經(jīng)濟(jì)下，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理則過渡到以市場型手段為主導(dǎo)的階段，更多地采用激勵型、引導(dǎo)型的政策工具和手段。

三、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策演進(jìn)

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是一個動態(tài)演變的過程，根據(jù)演變背景及特點，本文收集了從1949年至今，共136份權(quán)威政府部門發(fā)布的關(guān)于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的政策文本，綜合運用內(nèi)容分析和歷史事件法，對政策演變的階段進(jìn)行了劃分，分別為初始階段、探索階段、提升階段和深化階段。每個階段所呈現(xiàn)的政策背景、治理理念、治理主體、治理模式、治理措施等都是不同的，其所體現(xiàn)的是一個治理理念不斷升華、治理手段不斷豐富、治理水平不斷提升的過程。

(一)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的初始階段(1949—1972年)

這一階段，新中國經(jīng)歷了從成立初期的百廢待興到全面恢復(fù)工業(yè)建設(shè)的發(fā)展過程，而隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的全面展開，環(huán)境問題開始顯現(xiàn)?？偨Y(jié)這一時期農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的進(jìn)程，主要是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下以政府為單一主導(dǎo)的“先污染，后治理”的治理過程；治理理念強調(diào)傳統(tǒng)的愛護(hù)環(huán)境衛(wèi)生、改善自然生態(tài)意識；治理手段以行政和權(quán)威集中控制為主，注重末端治理；治理政策基本圍繞城市和工業(yè)污染的治理，而且以犧牲農(nóng)村生態(tài)環(huán)境來滿足城市工業(yè)的發(fā)展需要，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺乏足夠重視。

在逐漸恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，黨和國家就開始有意識地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，通過興修水利、植樹造林、鼓勵廢物利用、開展愛國衛(wèi)生運動等等措施，使經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)能協(xié)調(diào)進(jìn)行。1958年，“大躍進(jìn)”開始，由于受“浮夸風(fēng)”和冒進(jìn)思想的影響，各地小企業(yè)大干快上，完全不顧環(huán)境保護(hù)要求，“三廢”污染物隨意排放，對森林資源濫采濫伐，對生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞。為了糾正“大躍進(jìn)”中的問題，黨中央及時提出了“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的方針對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整，并出臺了《森林保護(hù)條例》《破產(chǎn)資源保護(hù)條例》對自然資源進(jìn)行保護(hù)。但是，1966年開始的“文化大革命”使生態(tài)環(huán)境污染和破壞進(jìn)一步加劇。由于片面強調(diào)“以糧為綱”，毀林毀牧、圍湖造田現(xiàn)象層出不窮，破壞了山水林田湖草是生命共同體的生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)環(huán)境陷入了惡性循環(huán)之中。直到1972年，出現(xiàn)大連灣污染和北京官廳水庫魚中毒事件，敲響了環(huán)境污染的第一聲警鐘。同年，在瑞典斯德哥爾摩舉行了“聯(lián)合國人類環(huán)境會議”，我國首次派出環(huán)境代表團(tuán)參加了此次會議。派團(tuán)參加此次會議，說明黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)的國際意義和緊迫性，將環(huán)境問題重新提到國家議事日程中，因此，這也是我國生態(tài)環(huán)境治理的重要轉(zhuǎn)折點。

(二)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的探索階段(1973—1999年)

這一時期，我國生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)入到探索階段。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速騰飛，環(huán)境問題也變得日益復(fù)雜嚴(yán)峻?；仡欉@一時期農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的進(jìn)程，主要是在法律權(quán)威的統(tǒng)領(lǐng)下對農(nóng)業(yè)細(xì)分領(lǐng)域的治理，治理理念上認(rèn)識到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)不是對立的，必須兼顧保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源，可持續(xù)發(fā)展理念開始顯現(xiàn)；治理主體仍以國家和省市成立的環(huán)保部門為主，雖然通過市場機制引入了其他治理主體，但參與治理的深度、廣度不足；治理模式注重末端與源頭治理、重點和全面治理相結(jié)合，通過引入市場激勵型政策工具，初步形成以政府為主導(dǎo)的自上而下的環(huán)境治理體系。

但在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境不斷惡化的情況下，具有針對性、適用性的政策文件仍然較少，大多是概念性、口號化的倡議。污染防治從單一的城市治理向城鄉(xiāng)協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，但對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的整體協(xié)同治理仍然缺乏。

1973年，第一次全國環(huán)境保護(hù)會議召開，隨后出臺了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》，這是我國第一部有關(guān)環(huán)境保護(hù)的政策文件，從此拉開了全國環(huán)境保護(hù)大幕。以1974年國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組成立為開端，地方政府的環(huán)境保護(hù)機構(gòu)也逐漸建立起來，以政府為主導(dǎo)的環(huán)境治理開始出現(xiàn)。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，出現(xiàn)了城市工業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起的浪潮，隨之而來的是農(nóng)村污染的加劇，嚴(yán)重破壞了農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道企業(yè)環(huán)境管理的規(guī)定》就是為制止這一現(xiàn)象專門出臺的政策。

20世紀(jì)90年代，農(nóng)村污染問題進(jìn)入集中爆發(fā)期，城市工業(yè)“三廢”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染、農(nóng)業(yè)自身污染成為主要的三大污染源。[9]其中，畜禽糞便排放、農(nóng)藥化肥地膜濫用、農(nóng)村生活垃圾污染等問題逐漸加劇，《1990年中國環(huán)境狀況公報》就提出農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用地膜已影響農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。但從國家層面看，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理已逐漸進(jìn)入議事日程。首先是加強法規(guī)引導(dǎo)，于1993年頒布了《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》，標(biāo)志著農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有了法律約束。其次是控制農(nóng)藥化肥使用，《關(guān)于進(jìn)一步加強環(huán)境保護(hù)工作的決定》對農(nóng)藥、化肥、地膜的濫用問題作出了明令禁止。再次是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境管理，《中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)加大環(huán)境保護(hù)力度、創(chuàng)新發(fā)展模式提出了具體的要求。最后是村容村貌整治，《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》第一次對農(nóng)村生活環(huán)境提出了治理要求，這也是從局部治理向全面治理的一個轉(zhuǎn)變。

(三)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的提升階段(2000—2012年)

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著城市工業(yè)污染得到一定的遏制，農(nóng)業(yè)農(nóng)村排放污染成為重要的污染源，農(nóng)藥化肥、秸稈廢棄物、養(yǎng)殖糞便、生活固體垃圾等等，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的污染日益加重，“農(nóng)村的環(huán)境問題主要表現(xiàn)為點源污染與面源污染共存、工業(yè)污染和農(nóng)業(yè)污染疊加等”。(1)《關(guān)于加強農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見》，國家發(fā)展改革委，2007年。據(jù)《第一次全國污染源普查公報》統(tǒng)計，氮、磷是農(nóng)業(yè)污染排放的主要來源，農(nóng)業(yè)源在化學(xué)需氧量、總氮、總磷排放量中所占比例，分別達(dá)到43.7%、57.1%和67.3%。氮、磷的超量排放，造成農(nóng)村地區(qū)水體富營養(yǎng)化，對水環(huán)境的影響嚴(yán)重。由于農(nóng)用地膜能提高農(nóng)作物的產(chǎn)量和效益，以及農(nóng)業(yè)大棚的廣泛應(yīng)用，我國地膜用量和覆蓋面積已居世界首位，而對于地膜的回收利用不高，造成土壤次生鹽堿化，嚴(yán)重影響農(nóng)村的土壤環(huán)境。

這一時期，我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理有了全面的提升。治理理念上，從黨的十七大提出“生態(tài)文明”，到黨的十八大提出“美麗中國”，可持續(xù)發(fā)展和科學(xué)發(fā)展觀的理念在全國上下得到不斷的貫徹落實，并提出了構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)。治理主體上，除了原有的以環(huán)保部門為主外，社會組織等第三方治理主體開始介入，多元共治的局面開始顯現(xiàn)。治理手段上，由單一要素治理向綜合治理轉(zhuǎn)變，而且更加注重市場激勵型工具的運用，法制手段治理也開始得到重視。

從2004—2012年九年間，黨中央連續(xù)出臺中央一號文件，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理問題作出了部署，國家各個職能部門也在中央一號文件的指導(dǎo)下，出臺了相應(yīng)的農(nóng)村污染防治措施，體現(xiàn)了由單一部門治理向多部門協(xié)同治理的發(fā)展趨勢。在治理內(nèi)容上，也體現(xiàn)出系統(tǒng)治理、全面治理的思路；治理政策也更具針對性和可操作性，從解決單一領(lǐng)域的污染問題向促進(jìn)農(nóng)村社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，不僅指明了污染防治的發(fā)展方向，也通過獎補方式保證了資金的落實到位，而且對農(nóng)民環(huán)境意識的提高也更加重視，鼓勵農(nóng)民和社會團(tuán)體共同參與環(huán)境治理。

(四)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的深化階段(2013年至今)

黨的十八大以后，隨著國力的日益強盛，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，生態(tài)環(huán)境成為農(nóng)村綠色發(fā)展的突出短板，治理農(nóng)業(yè)面源污染已成為全社會的共同呼聲。[10]農(nóng)業(yè)畜禽養(yǎng)殖污染、農(nóng)村人居環(huán)境臟亂差、農(nóng)村飲用水污染、農(nóng)村生活垃圾治理等一系列阻礙美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的問題在很多地區(qū)普遍存在。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門估算，農(nóng)村地區(qū)每年產(chǎn)生畜禽糞污38億噸，利用率不到六成；每年產(chǎn)生秸稈近9億噸，未利用的約占四分之一；每年使用農(nóng)膜200多萬噸，回收率不足2/3。(2)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用試點的方案》，2016年。

這一階段，黨中央和國家堅持綠色發(fā)展，以為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品為目標(biāo)，通過創(chuàng)新治理理念和豐富治理手段，不斷推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理能力和治理體系現(xiàn)代化。[11]《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》為全國生態(tài)文明建設(shè)指明了方向，奠定了制度性基礎(chǔ)。從2013年中央提出“美麗鄉(xiāng)村”的建設(shè)目標(biāo)，到《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》出臺，再到《關(guān)于印發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)行動計劃的通知》，最后到2018年出臺《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，這一個個標(biāo)志性文件的實施正是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策體系不斷完善的表現(xiàn)。

在逐步完善的政策體系背后蘊含的是對生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的構(gòu)建。首先，以頂層設(shè)計推進(jìn)治理理念現(xiàn)代化。黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)被納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，隨后寫入了憲法和黨章，生態(tài)環(huán)境得到了更高級別的重視。“綠水青山就是金山銀山”成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的根本遵循，提供更多綠色生態(tài)產(chǎn)品也成為了廣大農(nóng)民的一致共識。從2013—2021年連續(xù)9年中共中央出臺關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的一號文件，圍繞深化農(nóng)村改革、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作出了全面規(guī)劃設(shè)計，并強化了對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境加強治理。其次，以公眾參與推進(jìn)治理多元共治。我國環(huán)保部門加快從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步挖掘制度活力，讓企業(yè)和公眾參與到環(huán)境治理之中，通過引入市場、社會、農(nóng)民等多元主體，建立自下而上的決策機制，補齊社會公眾參與治理的短板，逐步構(gòu)成政府、市場、社會協(xié)同治理的格局。再次，以部門協(xié)同推進(jìn)治理體系現(xiàn)代化。以農(nóng)村環(huán)境綜合整治為目標(biāo)，注重細(xì)分農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染各領(lǐng)域，強化部門之間協(xié)同治理，提高生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部等相關(guān)部門的協(xié)同能力。通過進(jìn)行機構(gòu)改革，進(jìn)一步明確生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村兩個部門之間的職能范圍，打破了長期以來農(nóng)村生態(tài)環(huán)境“多頭管理”的困局。最后，以精細(xì)化治污推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化。圍繞農(nóng)村用水、化肥農(nóng)藥、面源污染、生活垃圾、人居環(huán)境等方面，通過精準(zhǔn)施策，綜合運用經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)和必要的行政手段，加強監(jiān)督指導(dǎo)和治理力度，將“突擊式、粗放式、運動式”整治轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺B(tài)化、精細(xì)化、規(guī)范化”治理，形成治理水平與治理能效不斷提升的新格局。

四、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的特征演變

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的治理能力和治理體系伴隨著新中國的成長發(fā)展而不斷提升和完善，通過前文對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策進(jìn)行系統(tǒng)的深入分析，可以發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理無論是在治理理念、治理主體，還是治理模式和手段上都有了明顯的改變，體現(xiàn)了從初級化發(fā)展到高級化再走向現(xiàn)代化的變遷過程，其呈現(xiàn)的特征可以歸納為：

首先，治理理念上，從環(huán)境局部治理向全面建設(shè)生態(tài)文明轉(zhuǎn)變。從新中國成立初期的植樹造林、加強綠化，到改革開放后兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，形成可持續(xù)發(fā)展理念，再到新世紀(jì)后的科學(xué)發(fā)展觀，強調(diào)建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，最后進(jìn)入新時代，以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，綠色發(fā)展成為我國發(fā)展全局的“五大理念”之一，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境治理理念全面形成。

其次，治理體系上，從各自為政向協(xié)同發(fā)力轉(zhuǎn)變。一直以來，我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理“套用”城市治污的思路，長期存在主體缺位和職能分散的弊端，制度體系呈現(xiàn)“碎片化”的特征。黨的十八大以后，以源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、損害賠償、后果嚴(yán)懲為基礎(chǔ)的生態(tài)文明“四梁八柱”制度性體系逐步形成，并與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等制度體系建設(shè)相互聯(lián)系、整體推進(jìn)，構(gòu)筑了符合當(dāng)代中國國情的新型生態(tài)環(huán)境治理制度體系。在職能分工上，通過機構(gòu)改革將農(nóng)業(yè)農(nóng)村部監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理職責(zé)劃入生態(tài)環(huán)境部，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部只負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，改變了政出多門的困局，提高了治理效能。

再次，治理模式上，從傳統(tǒng)的政府單一管制向政府、企業(yè)、社會和公眾共同參與的多元治理轉(zhuǎn)變。[12]由于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題的日益復(fù)雜性、廣泛性和系統(tǒng)性，政府“大包大攬”的模式是無法解決的，因此需要其他主體的參與治理，這也是符合現(xiàn)代治理趨勢的。[13]在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府利用威權(quán)命令進(jìn)行環(huán)境保護(hù)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民環(huán)保意識的覺醒，傳統(tǒng)的單一治理主體已不再適應(yīng)新的環(huán)境問題，需要構(gòu)建一種更加符合現(xiàn)代社會的治理模式，多元共治的治理應(yīng)運而生。因此，黨的十九大報告明確提出構(gòu)建政府、企業(yè)、社會組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理格局。

最后，治理手段上，從行政命令型向綜合應(yīng)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、合作等多種手段轉(zhuǎn)變。長久以來，我國對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理采用的都是命令控制型的行政手段，其政策設(shè)計的核心是政府意志，具有明顯的權(quán)威管制特征。[14]但隨著經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型和公民自主意識的提升，加上環(huán)境問題的日益復(fù)雜性，國家開始重視經(jīng)濟(jì)、法治、科技和行政等多種手段的有效結(jié)合，治理方式也從末端治理、局部整治向源頭控制、全面治理轉(zhuǎn)變，并開始運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)加強對農(nóng)業(yè)污染的管控，將現(xiàn)代信息科技與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理手段變革相融合，極大提升了治理能力和成效。

五、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策展望

展望未來，為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)，在推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理能力和治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中，必須從治理理念、治理規(guī)劃、治理主體、治理技術(shù)等方面著力，推動實現(xiàn)“農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富”的全面鄉(xiāng)村振興。

(一)頂層設(shè)計與全面落實相銜接

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化應(yīng)堅持規(guī)劃的引領(lǐng)作用，以規(guī)劃政策貫徹治理理念。生態(tài)文明建設(shè)作為“五位一體”總體布局之一，意味著農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理也應(yīng)納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃之中，同時以實現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”戰(zhàn)略為目標(biāo)，統(tǒng)一設(shè)計，統(tǒng)一推進(jìn)。一是堅持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，貫徹黨中央生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略部署，加快落實農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理所出臺的一系列制度創(chuàng)新舉措，明確領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，樹立正確的政績觀，推動環(huán)境督查向縱深發(fā)展，提高環(huán)境監(jiān)管的問責(zé)性。以抓鐵有痕、踏石留印的韌勁推動農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理落實落細(xì)，久久為功，更好地把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。二是進(jìn)一步完善中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實的工作機制，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和其他相關(guān)職能部門之間協(xié)同發(fā)力，提高協(xié)同治理能效。充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)和黨員先鋒模范作用，壓實鎮(zhèn)村干部責(zé)任，提高政治站位，發(fā)揚擔(dān)當(dāng)精神，圍繞農(nóng)場廁所革命、生活污水、生活垃圾、村容村貌等方面加大整治力度，以更加扎實有力的行動，提升農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理效果，讓美麗鄉(xiāng)村早日實現(xiàn)。

(二)鄉(xiāng)村振興與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型相融合

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化要堅持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。以鄉(xiāng)村振興促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，推動生態(tài)要素向生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)變、生態(tài)財富向物質(zhì)財富轉(zhuǎn)變，走綠色低碳發(fā)展之路。[15]一方面，加快推進(jìn)綠色低碳興農(nóng)，提高農(nóng)業(yè)綠色化、優(yōu)質(zhì)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平，通過生產(chǎn)“三品一標(biāo)”農(nóng)產(chǎn)品，全面推廣運用農(nóng)作物病蟲害綠色防控、生物農(nóng)藥替代化學(xué)農(nóng)藥和有機肥替代化肥，加大違禁農(nóng)藥化肥使用懲罰力度，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系，讓市民“買得更明白、吃得更安心”。另一方面，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，打造“零排放”產(chǎn)業(yè)，充分挖掘地方特色資源，推動觀光、休閑、康養(yǎng)、體育、研學(xué)等多業(yè)態(tài)融合發(fā)展，建設(shè)旅游名鎮(zhèn)、旅游名村等地方名片，帶動當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)和上下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時，加快推動農(nóng)業(yè)減排固碳，進(jìn)一步強化農(nóng)村人居環(huán)境整治和農(nóng)業(yè)面源污染防治，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、低碳農(nóng)業(yè)，將農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠統(tǒng)一起來，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快形成農(nóng)業(yè)農(nóng)村的綠色生產(chǎn)生活方式。

(三)科技支撐與數(shù)字賦能相補充

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化離不開治理科學(xué)技術(shù)的支撐，需要以先進(jìn)的技術(shù)提高治理水平。借助智能化、數(shù)字化、綠色化新一輪科技革命，大力推進(jìn)科技數(shù)字賦能農(nóng)業(yè)發(fā)展。首先，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理智能化。建設(shè)智慧農(nóng)場，推廣農(nóng)業(yè)無人機和農(nóng)田機器人等農(nóng)業(yè)智能化設(shè)備，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、增強農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)。推動信息化與農(nóng)業(yè)裝備、農(nóng)機作業(yè)服務(wù)和農(nóng)機管理融合應(yīng)用。其次，加快綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，推進(jìn)農(nóng)業(yè)固碳科技研發(fā)，建設(shè)綠色低碳農(nóng)業(yè)示范工程。發(fā)揮國家、省市重點實驗室、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的研究優(yōu)勢，加快綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，搭建農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色創(chuàng)新研發(fā)平臺，將最新農(nóng)業(yè)科技成果應(yīng)用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)治理之中，并在實踐中不斷創(chuàng)新科技治理途徑，提高治理能力和成效。最后，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型為契機，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村數(shù)字化、信息化建設(shè)，完善新一代農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的開發(fā)應(yīng)用。培育數(shù)字鄉(xiāng)村特色小鎮(zhèn)，全面開展“數(shù)字鄉(xiāng)村”建設(shè)。

(四)引導(dǎo)宣教和村民參與相結(jié)合

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化應(yīng)加強多元化主體治理，構(gòu)建共治共享的治理格局。農(nóng)民作為鄉(xiāng)村振興的主人，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理離不開農(nóng)民的廣泛參與，在構(gòu)建現(xiàn)代化環(huán)境治理體系中，應(yīng)補齊公眾參與短板。[16]一是充分尊重村民的主體地位，激發(fā)村民的參與熱情，把村民的利益放在首位，注重發(fā)揮村民主體作用，引導(dǎo)村民積極主動參與生態(tài)環(huán)境治理，并以村民是否滿意作為檢驗工作的第一標(biāo)準(zhǔn)。二是強化村民的綠色生態(tài)意識。通過線上線下相結(jié)合，以“接地氣”的方式向村民宣傳和普及生態(tài)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村生態(tài)振興發(fā)展的要求理念，提高村民對綠色發(fā)展、生態(tài)優(yōu)先的認(rèn)同感，引導(dǎo)村民樹立正確的生態(tài)價值觀，讓綠色生態(tài)保護(hù)的理念深入人心。三是引導(dǎo)村民深化綠色生活方式。通過創(chuàng)建“綠色村”“綠色鎮(zhèn)”，開展典型示范、先進(jìn)評選等活動，形成人人爭先綠色生活的良好氛圍。深入推進(jìn)投入品減量化、生產(chǎn)清潔化、廢棄物資源化行動，對于村民在綠色種養(yǎng)、垃圾分類、農(nóng)業(yè)廢棄物利用等方面的行為加大獎補力度，逐步形成綠色生態(tài)的生活消費習(xí)慣。(3)《關(guān)于加強農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見》，國家發(fā)展改革委，2007年。 《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用試點的方案》，2016年。