地方政府專項債：問題與對策

馮俏彬 宋恒

近年來，專項債已成為地方政府進(jìn)行項目建設(shè)的重要資源來源，其規(guī)模迭創(chuàng)新高，從2015年的907億元增長至2022年的3.65萬億元。在今年經(jīng)濟下行壓力較大的背景下，專項債已成為促投資、穩(wěn)增長、護(hù)經(jīng)濟大盤的關(guān)鍵力量。但是，近年來在我國地方政府專項債的使用管理中，始終存在一些突出問題，如好項目少、項目收益不及預(yù)期等，今年以來還增加了轉(zhuǎn)化為實物工作量的時滯較長、資本金不足、融資配套難等新問題，不僅制約了政府投資對經(jīng)濟增長的拉動作用，而且也在一定程度上加大了債務(wù)風(fēng)險，需要引起充分重視。

一、今年以來我國地方政府專項債的基本情況

新增專項債規(guī)模處于歷史高位。根據(jù)年初預(yù)算安排，今年全年新增專項債規(guī)模為3.65萬億元，與去年同處于有地方政府專項債發(fā)行以來的年度最高水平。

發(fā)行進(jìn)度前所未有。截至6月底，全國已發(fā)行新增專項債券3.41萬億元，占全年計劃發(fā)行總額的93.3%，已基本發(fā)行完畢，發(fā)行速度前所未有（圖1）。

期限、利率處于較優(yōu)水平。總體看，今年地方政府專項債延續(xù)了近年來的改革成效，發(fā)行期限長、利率低，與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的長期性內(nèi)在相符。1-6月，地方政府專項債券平均發(fā)行期限為16.11年，比2021年同期增加3.43年；平均利率3.14%，比2021年同期下降11個基點（圖2）。

地區(qū)分布與使用總體合理。從全國范圍內(nèi)看，上半年，專項債發(fā)行居于前六位的分別是廣東、山東、北京、浙江、河南、四川等經(jīng)濟大省，其中六成用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，總體看與經(jīng)濟發(fā)展水平、財政能力相關(guān)度較高，體現(xiàn)了效率與安全的雙重考慮（圖3）。

資金大部分投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1-6月，地方政府已發(fā)行的專項債券中，支持市政建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施11691億元、交通基礎(chǔ)設(shè)施5777億元、社會事業(yè)6389億元、保障性安居工程5296億、農(nóng)林水利2832億元、生態(tài)環(huán)保1276億元以及能源、城鄉(xiāng)冷鏈物流基礎(chǔ)設(shè)施等802億元（見圖4），對穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟起到了重要作用。

二、當(dāng)前地方政府專項債使用管理中存在的主要問題

好項目少、項目前期準(zhǔn)備不夠充分。“好項目少”、“專項債不好用”，是近年專項債管理使用中最常聽到的抱怨。所謂好項目，是指那些未來收益能覆蓋債務(wù)本息的項目，這也是專項債制度的設(shè)計初衷和不計入赤字率的根本原因。但經(jīng)過多年的投資，我國傳統(tǒng)意義上的基礎(chǔ)設(shè)施總體上已臻于完善，因此近年來符合上述條件的項目越來越少。經(jīng)過不斷擴大使用范圍，目前專項債除可用于交通、能源、農(nóng)林、生態(tài)環(huán)保之外，還可用于國家重大戰(zhàn)略項目、保障性安居工程、社會事業(yè)等領(lǐng)域。后續(xù)擴圍部分大多基礎(chǔ)性、公益性比較強，長遠(yuǎn)收益高于短期收益，社會效益高于經(jīng)濟效益，理論上講不完全適用專項債。這種項目與資金之間性質(zhì)上的不匹配是所謂“專項債不好用”的基本原因。另外，今年以來，各地出于穩(wěn)增長的需要，前后兩批累計申報項目達(dá)7.1萬個，由于時間緊、任務(wù)重，一些項目前期申報準(zhǔn)備不足、成本收益測算不實或粗疏，加之一些未及預(yù)料到的變化，導(dǎo)致了近期各地不斷出現(xiàn)項目調(diào)整、資金閑置等“后遺癥”。

部分項目編制收益不及預(yù)期。為了符合項目必須能夠自求平衡的要求，一些地方在編制項目時夸大收入預(yù)測，常見的操作如夸大與項目有關(guān)的停車位、廣告等收入。以某市大學(xué)城項目為例，雖然大學(xué)城位于該市郊區(qū)、人流量和車流量較少，但是在項目收入測算時停車位日均占用率為60%，廣告宣傳出租率為80%，工業(yè)和居民用水滿負(fù)荷，還要假設(shè)后期所有的土地都要出售完畢，這些都不符合實際情況。同時，一些項目在測算融資成本時，也沒有充分考慮經(jīng)濟環(huán)境和價格水平的變化，項目當(dāng)期成本偏小。這都使得專項債項目自求平衡的能力偏弱，在一定程度上加大了后期地方財政的還本付息壓力。

轉(zhuǎn)化為實物工作量的時滯較長。從專項債發(fā)行到形成實物工作量，再到形成固定資產(chǎn)投資，需要經(jīng)過發(fā)行、撥付、使用等幾個環(huán)節(jié)。目前看，這幾個環(huán)節(jié)之間的協(xié)同性不夠。一是發(fā)行進(jìn)度快于撥付進(jìn)度。如上所述，截至6月底，今年新增專項債已基本發(fā)行完畢，但撥付進(jìn)度大約在80%左右。二是撥付進(jìn)度快于實際支出進(jìn)度。即使資金到達(dá)項目單位的賬上，后者還要根據(jù)項目建設(shè)進(jìn)度陸續(xù)進(jìn)行支付，由于種種原因，目前這一進(jìn)度不太理想。以西部某省為例，截至7月27日，該省共發(fā)行新增專項債764億元并全部下達(dá)各市，發(fā)行進(jìn)度達(dá)到100%，實際撥付563.5億元、撥付進(jìn)度73.8%，項目單位完成支出355.4億元、支出進(jìn)度46.5%。專項債上下環(huán)節(jié)之間的不協(xié)調(diào)，除了不能及時轉(zhuǎn)化為實物工作量，快速發(fā)揮促投資、穩(wěn)增長的作用之外，還造成已發(fā)行的債務(wù)資金閑置，徒增資金利息，增加成本。

資本金到位難、配套資金不足。目前，地方政府可用于項目資本金的來源主要有：財政預(yù)算內(nèi)投資、土地出讓金、上級轉(zhuǎn)移支付、部分專項債資金等。新冠疫情以來，各地財政支出大幅度上升，與此同時土地出讓金大幅度下降，僅今年上半年，全國土地出讓金下降31.4%。在短收嚴(yán)重且支出不減的情況下，地方政府可用于項目資本金的來源急劇萎縮。據(jù)財政部發(fā)布的《2022年上半年財政政策執(zhí)行情況報告》顯示，上半年全國地方政府專項債中用于項目資本金的僅2400億元。另外，除了專項債，項目建設(shè)大多還需要進(jìn)行部分商業(yè)融資，受城投債收縮的影響，這部分資金到位比較困難。

地方政府還本付息“壓力山大”。由于連年發(fā)行巨額的專項債，地方政府需要承擔(dān)的還本付息支出隨之水漲船高。今年上半年，我國專項債還本付息額共計6191億元，其中還本3532億元，付息2659億元，巨大的還本付息支出已成為新形勢下的“剛性支出”。為了保證地方政府專項債的順利發(fā)行，地方政府必須保證以前年度專項債正常的還本付息，在項目收益難以還本付息時，地方政府可能挪用部分一般公共預(yù)算資金還本付息，在一定程度上加大了地方政府完成“三?！?、維持一般公共預(yù)算正常運行的壓力。

三、優(yōu)化專項債的使用管理，充分釋放專項債穩(wěn)投資的效能

當(dāng)前國際局勢風(fēng)云變幻，我國經(jīng)濟運行的外部環(huán)境異常復(fù)雜嚴(yán)峻。從國內(nèi)看，三年疫情已對我國經(jīng)濟發(fā)展造成巨大影響，不僅預(yù)期轉(zhuǎn)弱，而且供需兩側(cè)都受到?jīng)_擊。經(jīng)過多方努力，三季度以來我國經(jīng)濟已處于企穩(wěn)回升階段，但經(jīng)濟復(fù)蘇的速度與強度不及預(yù)期，經(jīng)濟運行的壓力仍然較大。綜合考慮各方面的情況，當(dāng)前必須緊緊抓住投資這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一手抓項目，一手抓資金，優(yōu)化專項債的使用管理，充分釋放專項債穩(wěn)投資的效能，努力保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間，爭取實現(xiàn)最好結(jié)果。

用好結(jié)存的地方政府專項債務(wù)限額。上半年，受長三角地區(qū)疫情影響，宏觀經(jīng)濟大盤不穩(wěn)，經(jīng)濟運行一度滑出正常運行軌道。為了及時穩(wěn)住宏觀經(jīng)濟大盤，各部門靠前發(fā)力，提前實施全年工作計劃，有力對沖了經(jīng)濟下行壓力。以專項債而言，原計劃在全年內(nèi)發(fā)行的3.65萬億專項債現(xiàn)已基本發(fā)行完畢，這就使得今年四季度出現(xiàn)了專項債的“空窗期”，迫切需要填補。對此，國常會決定前所未有地動用5000億結(jié)存的專項債限額。從某種意義上講，動用結(jié)存的專項債限額空間，相當(dāng)于動用多年苦心積攢下來的寶貴家底，因此一定要“好鋼用到刀刃上”，保證用到促投資、穩(wěn)增長的關(guān)鍵領(lǐng)域?？梢浴笆奈逡?guī)劃”確定的102項重大項目為基礎(chǔ)，將原定明后年實施的一些項目提前到今年進(jìn)行。結(jié)合當(dāng)前世界新的能源形勢，重點支持一批優(yōu)質(zhì)煤電項目和清潔能源項目上馬，大力支持電動汽車充電樁等項目的推進(jìn)。北京、上海、江蘇、福建、廣東、河南、河北、四川經(jīng)濟大省，一方面經(jīng)濟體量大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面可拓展的空間大，另一方面也是專項債限額結(jié)存的大省，應(yīng)當(dāng)加快做好項目準(zhǔn)備，加快完成動用結(jié)存專項債的限額手續(xù)，積極籌劃資本金和配套資金，盡早轉(zhuǎn)化為實物工作量。有必要指出的是，即使在當(dāng)前保投資、穩(wěn)增長的巨大壓力下，專項債還是要保持初心，重點支持有收益的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，要始終堅持對項目進(jìn)行嚴(yán)格甄選，將符合成本收益要求、管理嚴(yán)格的項目納入支持范圍，用于無明確收益的項目要嚴(yán)格控制，以防止留下嚴(yán)重的后遺癥。

加快專項債資金的使用進(jìn)度，盡早形成實物工作量。制約專項債資金使用進(jìn)度的主要原因是項目準(zhǔn)備不足，以及一些地方始終存在的“重資金爭取，輕項目推進(jìn)”現(xiàn)象。對此，要進(jìn)一步做好項目前期準(zhǔn)備工作，各地要深入領(lǐng)會國家重大戰(zhàn)略發(fā)展意圖，在此基礎(chǔ)上做好項目設(shè)計。要進(jìn)一步加快項目審批進(jìn)度，科學(xué)合理解決好用地、用能、用水、用海等重難點問題，為項目落地創(chuàng)造條件。要堅持“資金跟著項目走”，防止資金閑置，減少“錢等項目”。相關(guān)部門要加強對專項債券項目建設(shè)的調(diào)度和指導(dǎo)督促，推動各地方加快資金使用進(jìn)度。要進(jìn)一步實施好支出進(jìn)度通報和預(yù)警制度，對進(jìn)度慢的省份實施預(yù)警和督促，逐步建立健全下一年度專項債分配額度與實際支出進(jìn)度掛鉤的制度。

多措并舉，解決好專項債項目的資本金和融資問題。隨著我國房地產(chǎn)市場的階段性變化，土地出讓金對地方建設(shè)的支撐作用有所下降。綜合而言，要考慮開辟新的項目建設(shè)資本金來源。一是要將部分專項債資金可用于資本金的政策用足用好，如果使用范圍實在不能擴大，就要考慮提前上一些能符合條件的項目。二是用好政策性、開發(fā)性金融工具，目前，國務(wù)院先后兩次批準(zhǔn)下達(dá)6000億元的政策性、開發(fā)性金融資金，其中部分可用于補充重大項目資本金或為專項債項目資本金搭橋。三是未來可考慮加大預(yù)算內(nèi)投資、地方政府一般債用于項目資本金的力度。四進(jìn)一步加強財政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)配合。專項債的發(fā)行和資金配套，離不開貨幣政策的協(xié)調(diào)配合。結(jié)合當(dāng)前國內(nèi)外金融市場的情況研判，下半年我國貨幣政策有望繼續(xù)保持一個低利率、流動性充裕的金融環(huán)境，這對發(fā)行地方政府專項債是有益的，宜繼續(xù)保持。

在專項債與地方政府一般公共預(yù)算之間建立“防火墻”。隨著近年來財政收支運行一再收緊，地方財政管理中已出現(xiàn)兩種傾向，一是將專項債資金變相用于支付一些本應(yīng)由一般公共預(yù)算保障的項目，二是反過來用一般公共預(yù)算收入填補專項債漏洞。這兩種資金用途不同、性質(zhì)不同、管理方式不同，相互之間的混用將極大地破壞財經(jīng)紀(jì)律，尤其是第二種情況將加劇地方財政風(fēng)險，造成地方政府“三?！狈α?，甚至釀成影響社會穩(wěn)定的惡性事件。要加快出臺防止兩種資金混用的管理制度，通過技術(shù)手段加強監(jiān)控。審計部門也可提前介入，堅決預(yù)防此類狀況的發(fā)生。

持續(xù)深化我國投融資體制改革。適度超前投資基礎(chǔ)設(shè)施，是進(jìn)一步建設(shè)好全國統(tǒng)一大市場、拉動總需求的關(guān)鍵一招。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新階段，現(xiàn)有投融資體制已逐步顯露出一些不相適應(yīng)的方面，需要要持續(xù)深化我國投融資體制改革。具體而言，要牢牢抓住當(dāng)前投融資中項目與資金的性質(zhì)不夠匹配這條主線，通盤考慮各類資金和項目之間的搭配，以多樣化的資金來源匹配多樣化的項目，切忌將壓力過多集中于專項債一極之上。大體而言，對于那些關(guān)系我國經(jīng)濟中長期發(fā)展，但基礎(chǔ)性、公益性比較強的項目，可主要通過財政預(yù)算內(nèi)投資、發(fā)行國債的方式匹配資金。對于地方政府權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的公益與社會事業(yè)建設(shè)，要考慮主要以一般債進(jìn)行支持。至于專項債，要堅定不移地選擇那些未來有收益、能自求平衡的項目進(jìn)行支持。只有這樣，才能在超前進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，有效防止資金側(cè)問題累積所帶來的隱患。