體制和制度的雙重建構(gòu)：黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)的內(nèi)涵、歷史與經(jīng)驗*

董石桃

(廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院&廉政研究中心，廣東 廣州 510006)

監(jiān)督在管黨治黨、治國理政中居于重要地位，我們黨全面領(lǐng)導(dǎo)、長期執(zhí)政，面臨的最大挑戰(zhàn)就是對權(quán)力的監(jiān)督?！皥猿趾屯晟泣h和國家監(jiān)督體系”是黨和國家自我革命的重要基礎(chǔ)和基本保障。黨的十九大首次提出要“健全黨和國家監(jiān)督體系”[1]，黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督”[1]。黨的十九屆六中全會總結(jié)了十八大以來“黨領(lǐng)導(dǎo)完善黨和國家監(jiān)督體系，推動設(shè)立國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會，構(gòu)建巡視巡察上下聯(lián)動格局，構(gòu)建以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)、各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的機制，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督”[2]的重要實踐。“健全黨和國家監(jiān)督體系”的概念雖然是黨的十九大首次提出的，但是其基本形態(tài)是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，歷經(jīng)百年發(fā)展，不斷探索形成的。習(xí)近平指出，“我們要用歷史映照現(xiàn)實、遠(yuǎn)觀未來”，“要運用歷史智慧推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)”[3]390，本文試圖從體制和制度建構(gòu)的視角出發(fā)，分析和把握黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)的基本內(nèi)涵、歷程和經(jīng)驗啟示。

一、體制和制度的雙重結(jié)構(gòu)：黨和國家監(jiān)督體系的內(nèi)涵和特性

(一)黨和國家監(jiān)督體系的基本內(nèi)涵

目前學(xué)術(shù)界關(guān)于黨和國家監(jiān)督體系內(nèi)涵和要素的分析還不多，已有的觀點概括起來主要有三種：一是“道路論”，主要側(cè)重從中國特色社會主義發(fā)展道路視角探究黨和國家監(jiān)督體系的內(nèi)涵，如有學(xué)者將黨和國家監(jiān)督體系視為黨的十八大以來公權(quán)力監(jiān)督領(lǐng)域主要成就的綜合性概括，即從反腐的“治標(biāo)”階段走向制度治理“治本”階段[4]3?！暗缆氛摗睆娬{(diào)從歷史發(fā)展過程性角度把握黨和國家監(jiān)督體系的內(nèi)涵?！暗缆氛摗闭J(rèn)為黨和國家監(jiān)督體系的構(gòu)成要素包括黨內(nèi)監(jiān)督和國家機關(guān)監(jiān)督，二者的完善和相互銜接整合，構(gòu)成了黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)的主干[4]3。二是“制度論”，主要側(cè)重從監(jiān)督體系的運行角度探究黨和國家監(jiān)督體系的內(nèi)涵，“制度論”一般將黨和國家監(jiān)督體系界定為一種“制度體系”。如有學(xué)者認(rèn)為，“黨和國家監(jiān)督體系由一系列監(jiān)督制度構(gòu)成”[5]88，“黨和國家監(jiān)督體系實質(zhì)是由多項監(jiān)督制度所構(gòu)成的制度體系，目標(biāo)指向黨和國家權(quán)力，是為了實現(xiàn)對黨和國家權(quán)力的有效監(jiān)督”[6]61-71?！爸贫日摗闭J(rèn)為中國的反腐敗制度體系是反腐敗的專門制度建設(shè)和國家基本制度的建設(shè)兩個方面有機統(tǒng)一起來，從而形成的相互協(xié)同、相互支撐的制度網(wǎng)絡(luò)體系，“具體包括三個層次：黨內(nèi)制度、監(jiān)督制度和管理制度”[7]25。從構(gòu)成來看，“制度論”同樣將黨和國家監(jiān)督體系分為黨內(nèi)監(jiān)督體系和國家機關(guān)監(jiān)督體系，前者以黨內(nèi)監(jiān)督為核心，后者包括監(jiān)察監(jiān)督、檢察監(jiān)督、審計監(jiān)督等監(jiān)督形式的國家機關(guān)監(jiān)督體系[8]30。三是“系統(tǒng)論”，主要側(cè)重從總體結(jié)構(gòu)性視角探究黨和國家監(jiān)督體系的內(nèi)涵，認(rèn)為黨和國家監(jiān)督體系根植于中國特色社會主義制度，是一個“系統(tǒng)性”集成，這種界定涵蓋的范圍更廣。如有學(xué)者認(rèn)為，“黨和國家監(jiān)督體系是基于中國特色社會主義制度建構(gòu)的黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督有機統(tǒng)一的監(jiān)督系統(tǒng)，是監(jiān)督理論、監(jiān)督制度、監(jiān)督實踐多方面的集成總和”[9]10，這種觀點強調(diào)了黨和國家監(jiān)督體系的系統(tǒng)性特征。

上述觀點從不同的角度闡明了黨和國家監(jiān)督體系的內(nèi)涵，“道路論”突出了黨和國家監(jiān)督體系的發(fā)展邏輯；“制度論”突出了黨和國家監(jiān)督體系的規(guī)范邏輯；“系統(tǒng)論”突出了黨和國家監(jiān)督體系的關(guān)聯(lián)邏輯，但是這些界定只限于特定的單一視角，存在一定局限性。綜合已有研究，我們將“黨和國家監(jiān)督體系”界定為黨和國家在權(quán)力制約和監(jiān)督的歷史發(fā)展過程中，逐漸形成的以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)為中心，涵蓋黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督，相互聯(lián)系、有機統(tǒng)一、相互貫通的監(jiān)督體制和制度。這個界定涵蓋了黨和國家監(jiān)督體系歷史發(fā)展性、制度性和系統(tǒng)性三個方面的特性，同時突出黨內(nèi)監(jiān)督的首要地位，凸顯黨和國家監(jiān)督體系“政黨中心”的根本特質(zhì)。在構(gòu)成要素上，包括黨內(nèi)監(jiān)督體系和國家監(jiān)督體系兩大部分，從具體結(jié)構(gòu)來看，黨內(nèi)監(jiān)督體系和國家監(jiān)督體系又分別由監(jiān)督體制和監(jiān)督制度構(gòu)成(表1)。

表1 黨和國家監(jiān)督體系的要素和要點

(二)黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)的基本特性

第一，黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)的范圍涵蓋黨和國家?！包h和國家”的表述在監(jiān)督范圍上具有兩重特性：(1)差異性。“黨和國家”的表述較早源于鄧小平《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，該文核心主題之一是要區(qū)分黨、政治理的差異，解決權(quán)力過分集中的黨政不分、以黨代政問題，提出“中央一部分主要領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任政府職務(wù)，開始集中精力管黨，管路線、方針、政策”。[10]321黨和國家監(jiān)督體系構(gòu)成要素包括黨內(nèi)監(jiān)督體系和國家監(jiān)督體系，分別服務(wù)于中國共產(chǎn)黨自身建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)國家建設(shè)，因而二者在治理上存在一定差異。事實上，早在革命根據(jù)地時期，就已經(jīng)形成了黨內(nèi)紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察兩套機構(gòu)的格局。黨的監(jiān)督體系本質(zhì)即黨內(nèi)監(jiān)督，監(jiān)督對象是全體黨員，主要依據(jù)是黨內(nèi)法規(guī)，監(jiān)督重點是紀(jì)律和作風(fēng)問題，目標(biāo)是嚴(yán)肅黨規(guī)黨紀(jì)，保持黨的先進(jìn)性和純潔性。國家監(jiān)督體系側(cè)重國家監(jiān)察，監(jiān)督對象是全體公職人員，主要依據(jù)是國家法律，監(jiān)督重點是違反政紀(jì)法律，目標(biāo)是推動現(xiàn)代化國家建設(shè)。(2)統(tǒng)合性。我們黨的執(zhí)政是全面執(zhí)政，從立法、執(zhí)法到司法，從中央部委到地方、基層，都在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下。我國公務(wù)員隊伍中黨員比例超過百分之八十，縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部中黨員比例超過百分之九十五[11]49，因而在監(jiān)督對象上，黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督具有內(nèi)在的統(tǒng)一性。而且中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨和國家監(jiān)督體系都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建構(gòu)發(fā)展起來的，黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)黨和國家監(jiān)督體系良性運行的根本保障，因此，黨和國家監(jiān)督體系本質(zhì)上是“以政黨為中心”，即以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)為中心，同時包含著多元要素的體制和制度。從組織體制來看，呈現(xiàn)出“以紀(jì)委為核心的行政、司法合作治理”[12]170，具有統(tǒng)合式治理的特征[13]109-115，具體到監(jiān)督體系的制度運行上，往往形成統(tǒng)合性的黨政監(jiān)督結(jié)構(gòu)。

第二，黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)的基礎(chǔ)在于監(jiān)督體制建設(shè)?！绑w系”原意指“由若干有關(guān)事物或某些意識相互聯(lián)系的系統(tǒng)而構(gòu)成的一個有特定功能的有機整體”[14]4。體系包括體制和制度兩大層面，體系的基礎(chǔ)在于體制，體制“是確立領(lǐng)域或組織間基本的微觀關(guān)系的概念”[15]19，體制是體系運行的領(lǐng)導(dǎo)體制、基本結(jié)構(gòu)和職能體系；制度是體系運行的規(guī)則、程序和機制。體制是一種結(jié)構(gòu)性的力量，它是將體系結(jié)構(gòu)化的環(huán)節(jié)，同時是具體制度制定的結(jié)構(gòu)性約束條件和前提。黨和國家監(jiān)督體系的體制往往包括監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)體制、組織架構(gòu)、職責(zé)定位等。從專業(yè)性和專責(zé)性角度看，黨和國家監(jiān)督體系的體制結(jié)構(gòu)主干部分包括黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督和法律監(jiān)督三大方面，在組織和機構(gòu)上包括三大系統(tǒng)：黨的紀(jì)律檢查系統(tǒng)、行政序列的監(jiān)察和審計系統(tǒng)、司法檢察系統(tǒng)，這三大系統(tǒng)構(gòu)成黨和國家監(jiān)督體系的主干結(jié)構(gòu)。

第三，黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)的核心在于監(jiān)督制度建設(shè)。制度是權(quán)力運行和監(jiān)督的規(guī)則、程序和機制。馬奇和奧爾森將制度界定為行為規(guī)則、慣例、正式和非正式的程序[16]11-12。黨和國家監(jiān)督體系的支柱在于各項監(jiān)督制度，波普認(rèn)為，“任何一個社會，不管處于什么發(fā)展階段，都已經(jīng)發(fā)展出了一系列的制度和慣例，并一同發(fā)揮著國家廉政體系的作用”[17]1。1993—1994年，透明國際較早提出“國家廉政體系”概念，就將建立一個透明和具有問責(zé)的制度作為基礎(chǔ)。彼得·艾根指出，“這樣一個國家廉政風(fēng)險體系大廈需要很多棟梁來支撐，這些棟梁就是一些制度和實踐”[17]1。公共權(quán)力最終由人行使，人的行為是否符合公共性的規(guī)范，有賴于內(nèi)在道德機制和外在制度規(guī)范的約束。相對于道德約束機制的“軟性約束”，制度的“硬性約束”機制更具穩(wěn)定性和可持續(xù)性。曼寧在對中國乃至整個東亞腐敗治理模式的研究中，曾經(jīng)反復(fù)強調(diào)要“超越強制”(beyond enforcement)[18]23-24,其含義是：腐敗治理僅靠嚴(yán)厲懲治是不夠的，因為這無法減少腐敗的機會，只有通過周密的制度設(shè)計，逐漸彌補腐敗的制度漏洞，才是治本之策。習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)，“要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”[3]388，制度建設(shè)是監(jiān)督體系完善的核心。

第四，黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)的基本屬性體現(xiàn)為系統(tǒng)性。貝塔朗菲提出了一般系統(tǒng)論，認(rèn)為系統(tǒng)論的核心就是“整體大于部分之和”，即當(dāng)且僅當(dāng)成為系統(tǒng)整體時才具有特定功能，任何部分都不具有?！绑w系”的概念具有明顯的系統(tǒng)性與整體性的特點，缺少聯(lián)系、交換和貫通，喪失系統(tǒng)性和整體性，也就難以成為一個“體系”。力量分散，難以形成合力是黨和國家監(jiān)督體系構(gòu)建的重要挑戰(zhàn)，為此“必須統(tǒng)籌聯(lián)動，增強總體效果”[19]549。十九屆四中全會提出構(gòu)建“黨和國家監(jiān)督體系”，一個主要動因是推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)[20]，正是通過破解監(jiān)督機構(gòu)多頭、力量分散的問題，凸顯黨和國家監(jiān)督體系的“系統(tǒng)性”。系統(tǒng)性建立在結(jié)構(gòu)間貫通的基礎(chǔ)上，即圍繞有效的權(quán)力監(jiān)督，不同的部門之間聯(lián)系越來越緊密，協(xié)同性不斷增強。體系的系統(tǒng)性建設(shè)，必須通過體制和制度雙重構(gòu)建，從整體架構(gòu)和運行機制上加強聯(lián)動，從而克服黨和國家監(jiān)督的分散化、碎片化的弊端。

第五，黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)具有歷史規(guī)定性。監(jiān)督體系的本質(zhì)是一系列的體制和制度系統(tǒng)，而現(xiàn)有的體制和制度系統(tǒng)是歷史發(fā)展過程的產(chǎn)物，現(xiàn)有的體制和制度既是過去經(jīng)驗的固化，也制約著組織未來發(fā)展的方向和過程。不管如何，環(huán)境會變化，從而既有的規(guī)則也必須與之相適應(yīng)，因而,體制和制度都必須進(jìn)行調(diào)整和變動，“所以我們應(yīng)該探討的是，制度如何變化，為什么變化，以及在制度變遷過程中如何才能保障可預(yù)見性”[21]464-465?！包h和國家監(jiān)督體系”的概念盡管是黨的十九大首次正式提出的，但是就其核心的體制和制度建設(shè)則是在百年來從嚴(yán)治黨和現(xiàn)代化國家建設(shè)的歷史過程中發(fā)展形成的,把握其歷史發(fā)展的規(guī)律和經(jīng)驗教訓(xùn)，是在新的起點上完善黨和國家監(jiān)督體系的基礎(chǔ)。

總體來看，黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)目標(biāo)在于既加強黨的自我監(jiān)督，又加強國家機器的監(jiān)督，因此包含著兩大邏輯：一是中國共產(chǎn)黨自我革命的組織建設(shè)(organization building)的邏輯；二是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下通過權(quán)力監(jiān)督推動現(xiàn)代國家建設(shè)(state building)的邏輯[12]97，這兩套邏輯既有差異性，又有統(tǒng)合性。接下來，我們以橫向結(jié)構(gòu)為經(jīng)，以縱向歷史性為緯，對黨和國家監(jiān)督體系的歷史演進(jìn)予以回顧分析。

二、體制和制度雙重構(gòu)建：黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)的歷史演進(jìn)

如前所述，黨和國家監(jiān)督體系是黨和國家自我革命的重要基礎(chǔ)，是推動國家治理現(xiàn)代化的必然要求，“中國共產(chǎn)黨應(yīng)這種需求, 成功領(lǐng)導(dǎo)了中國革命, 建立了主權(quán)獨立國家, 并由此開始了在現(xiàn)代化發(fā)展基礎(chǔ)上推動國家成長的歷史進(jìn)程”[22]15-21+84。從歷史演進(jìn)來看，黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)經(jīng)歷了新民主主義革命時期的開創(chuàng)與奠基、社會主義革命與建設(shè)時期的艱辛探索、改革開放和社會主義現(xiàn)代化時期的改革與創(chuàng)新、新時代中國特色社會主義時期的全面深化四個時期。

(一)開創(chuàng)奠基時期(1921—1949年)

1.以黨章黨紀(jì)為核心開創(chuàng)黨內(nèi)監(jiān)督體系建設(shè)

新中國成立前，黨內(nèi)監(jiān)督的早期發(fā)展歷史，不僅為中國共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨之后的發(fā)展脈絡(luò)打下了底色，而且深刻影響了國家監(jiān)督體系的發(fā)展。這一時期黨內(nèi)監(jiān)督體系建設(shè)的基本特征是：以嚴(yán)明的紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)推進(jìn)黨的自我革命，大致可以分為兩個階段：

第一階段是1921年至1927年，主要奠定了黨章黨紀(jì)在黨的自我革命中的基礎(chǔ)地位，形成了以嚴(yán)明紀(jì)律實現(xiàn)黨的自我革命的優(yōu)良傳統(tǒng)。黨的一大黨綱對紀(jì)律要求和監(jiān)督制度就做出了明確規(guī)定。黨的二大黨章單列了黨的紀(jì)律，進(jìn)一步明確了黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律和紀(jì)律處分等。黨的三大和四大延續(xù)了二大傳統(tǒng)，單章規(guī)定了黨的紀(jì)律與監(jiān)察問題。1927年，在黨的五大上，黨的歷史上第一個黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)——中央監(jiān)察委員會成立，并規(guī)定“中央及省監(jiān)察委員，不得以中央委員及省委員兼任”[23]82，初步建立了黨內(nèi)執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分開的體制，標(biāo)志著黨的紀(jì)律檢查制度初步創(chuàng)立，奠定了此后黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機構(gòu)發(fā)展完善的基礎(chǔ)。

第二階段是1927年至1949年，其基本特征是順應(yīng)革命形勢的發(fā)展變化，服務(wù)黨的中心工作、保障黨的重大決策得以推行。1928年成立了中國共產(chǎn)黨中央審查委員會，其主要職權(quán)是對黨內(nèi)財務(wù)和機關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督。1933年9月成立中國共產(chǎn)黨中央黨務(wù)委員會，1938年11月成立中國共產(chǎn)黨監(jiān)察委員會，1940年12月成立地方黨及軍隊中黨務(wù)委員會，1943年3月設(shè)立中央組織委員會，下轄中央組織部，中央黨務(wù)委員會隸屬中央組織部。可以看出，隨著革命形勢的變化，黨內(nèi)監(jiān)督體制和機構(gòu)設(shè)置、隸屬情況變化較大，但是其維護執(zhí)行黨紀(jì)、監(jiān)督黨章和黨的決議執(zhí)行的作用一以貫之。在職能定位上，紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機構(gòu)，其權(quán)力實際來源于黨委的授予，其定位也應(yīng)是黨委的助手。這一時期比較重大的突破主要有兩個：一是黨的六大第一次將黨的組織原則確定為民主集中制原則，并明確在中央、省、縣選舉成立審查委員會[24]464-465，對黨內(nèi)財務(wù)和機關(guān)工作進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。二是黨的七大上，在黨內(nèi)監(jiān)督體制上首次形成了黨內(nèi)“行監(jiān)合一”的單一同級黨委領(lǐng)導(dǎo)體制，規(guī)定“黨的各級監(jiān)察委員會，在各級黨的委員會指導(dǎo)下進(jìn)行工作”[24]464-465，為加強黨對監(jiān)督體系建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)奠定了體制基礎(chǔ)，這一體制模式在此后的黨內(nèi)監(jiān)督體系中得以延續(xù)，并深刻影響了國家監(jiān)督體系的發(fā)展。

2.從領(lǐng)導(dǎo)邊區(qū)政權(quán)建設(shè)奠基國家監(jiān)督體系建設(shè)

很顯然，隨著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的邊區(qū)政權(quán)建立，除了加強黨的自身建設(shè)，還需加強蘇維埃政權(quán)建設(shè)，因而在客觀形勢上，單純的黨內(nèi)紀(jì)律檢查已經(jīng)不能涵蓋邊區(qū)政權(quán)建設(shè)中權(quán)力監(jiān)督的要求，由此開始國家政權(quán)監(jiān)督體系構(gòu)建的探索和奠基，主要包括兩個方面：

一是國家監(jiān)察的初步奠基。1931年11月，中華蘇維埃共和國中央執(zhí)行委員會選舉成立工農(nóng)人民檢察委員會，同時在鄉(xiāng)蘇維埃和蘇區(qū)蘇維埃也設(shè)置了這一機構(gòu)。由此設(shè)立了一套自上而下與各級政府相配套的組織體系：中央政府設(shè)工農(nóng)檢察人民委員部，省縣區(qū)三級設(shè)工農(nóng)檢察部，城市設(shè)工農(nóng)檢察科。[25]305工農(nóng)人民檢察委員會兼具行政和職務(wù)犯罪檢察等職能，承擔(dān)了黨內(nèi)紀(jì)律檢查所不具備的行政監(jiān)督和法律監(jiān)督的職能，這實際是國家監(jiān)察職能的早期奠基和探索。1933年，中央蘇維埃政府首次成立中央審計委員會，加強審計監(jiān)督，奠定了審計監(jiān)督在行政監(jiān)督中的重要作用。1948年8月，華北人民政府人民監(jiān)察院成立，奠定了國家機關(guān)監(jiān)督的重要基礎(chǔ)。

二是社會監(jiān)督和民主監(jiān)督的重要奠基。陜甘寧邊區(qū)政府時期，開始探索推行議會民主制度，創(chuàng)建“三三制”政權(quán)體制，加強群眾和民主黨派監(jiān)督制度建設(shè)，這是社會監(jiān)督和民主監(jiān)督的重要奠基?？箲?zhàn)勝利后，中國共產(chǎn)黨明確提出“廉潔政治”主張，1945年發(fā)布《陜甘寧邊區(qū)政府關(guān)于鄉(xiāng)縣邊區(qū)選舉的訓(xùn)令》，加強群眾對政府工作的監(jiān)督。1946年，制定了《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，在憲法體制上，明確加強人民民主監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，解放戰(zhàn)爭時期，陜甘寧邊區(qū)政府、中原人民臨時政府、河南人民政府、蘇皖邊區(qū)政府等都成立了監(jiān)察機構(gòu)。1949年華北人民監(jiān)察院開始實行通訊檢查員制度，落實人民民主監(jiān)督的體制要求。

(二)艱辛探索時期(1949—1978年)

1.從領(lǐng)導(dǎo)體制和制度完善方面探索黨內(nèi)監(jiān)督體系建設(shè)

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，開始探索執(zhí)政后黨內(nèi)監(jiān)督體系建設(shè)，黨內(nèi)監(jiān)督體制和制度不斷完善，探索及其曲折主要表現(xiàn)在：(1)探索建立“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”。1949年11月，中央及各級黨的紀(jì)律檢查委員會正式成立(1)在《關(guān)于成立中央及各級黨的紀(jì)律檢查委員會的決定》中，對紀(jì)律檢查委員會的任務(wù)和職權(quán)的規(guī)定有: 檢查中央直屬各部門及各級黨的組織、黨的干部及黨員違犯黨的紀(jì)律的行為; 受理、審查并決定中央直屬各部門、各級黨的組織及黨員違犯紀(jì)律的處分，或取消其處分; 在黨內(nèi)加強紀(jì)律教育，使黨員干部嚴(yán)格地遵守黨紀(jì)，實行黨的決議與政府法令，以實現(xiàn)全黨的統(tǒng)一與集中。參見李雪勤《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查工作 60 年》,中國方正出版社， 2009 年版，第 30 頁。。1950年，在領(lǐng)導(dǎo)體制建設(shè)上，確立了黨的紀(jì)律檢查委員會接受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)和上級紀(jì)委工作、業(yè)務(wù)指導(dǎo)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”，實質(zhì)是開始重視紀(jì)委監(jiān)督的相對權(quán)威性和獨立性。1954年底，全國共有紀(jì)檢干部7269人，大部分省市紀(jì)委和部分地、縣紀(jì)委都配備了專職書記和副書記[26]28。1955年，中紀(jì)委更名為中央監(jiān)察委員會，在領(lǐng)導(dǎo)體制上，明確各級監(jiān)察委員會接受各級黨委指導(dǎo)，但是，同時開始增加了上級監(jiān)委對下級監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。(2)完善國家監(jiān)督體系的相關(guān)制度建設(shè)。1956年黨的八大黨章規(guī)定了黨的監(jiān)察機關(guān)的設(shè)置、產(chǎn)生、任務(wù)及相互關(guān)系的問題。黨的八大后，中央監(jiān)察委員會第一次全會通過了《中共中央監(jiān)察委員會工作細(xì)則》。(3)黨內(nèi)監(jiān)督探索遭遇挫折。1959年4月，成立了中國共產(chǎn)黨監(jiān)察委員會作為黨內(nèi)監(jiān)督專門機構(gòu)，但同時撤銷監(jiān)察部，相關(guān)職能合并到中國共產(chǎn)黨中央監(jiān)察委員會。1969年1月，黨的監(jiān)察(紀(jì)律檢查)機構(gòu)專章和黨的紀(jì)律有關(guān)條款也被取消，黨內(nèi)監(jiān)督遭遇重大挫折。

2.從行政監(jiān)督和法律監(jiān)督方面探索國家監(jiān)督體系建設(shè)

新中國成立后，國家監(jiān)督體系建設(shè)探索正式起步，1949年9月，政務(wù)院人民監(jiān)察委員會和最高人民檢察署分別成立，國家監(jiān)督體系的核心——行政監(jiān)督和法律監(jiān)督建設(shè)正式起步，由此解決了權(quán)力監(jiān)督中違反政紀(jì)法律的處置問題。(1)“三駕馬車”監(jiān)督體制格局初步形成。1954年，在憲法確定的體制框架內(nèi)，人民監(jiān)察委員會更名為監(jiān)察部，位列各部委序列。1954年9月，憲法頒布后，黨和國家監(jiān)督體系初步形成了黨的紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察部、最高人民檢察院“三駕馬車”的監(jiān)督體制格局?！叭{馬車”并行體現(xiàn)了分工明確的監(jiān)督格局，即紀(jì)委負(fù)責(zé)黨內(nèi)違紀(jì)問題、監(jiān)察部負(fù)責(zé)監(jiān)察行政人員是否履行其職責(zé)，檢察院負(fù)責(zé)違法問題。(2)開始探索黨和國家監(jiān)督體系的關(guān)系協(xié)調(diào)問題。其一是黨政關(guān)系的協(xié)調(diào)問題。1949年，中共中央明確，在政府部門內(nèi)開始設(shè)立黨組(黨委)的制度、黨管干部的制度和政法系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立黨內(nèi)審批制度，這三項制度的確立，為實現(xiàn)黨對監(jiān)督體系運行的領(lǐng)導(dǎo)確立了制度基礎(chǔ)。其二是監(jiān)督體系內(nèi)部的機構(gòu)協(xié)調(diào)問題。1952年，中共中央發(fā)出《關(guān)于加強紀(jì)律檢查工作的指示》，要求建立黨委的紀(jì)律檢查委員會，各級人民監(jiān)察委員會酌情合署辦公模式[27]644，1955年底，部分省黨政監(jiān)察機構(gòu)又開始分開辦公，但在黨的八屆二中全會關(guān)于增產(chǎn)節(jié)約緊縮編制精神的號召下，1957 年又恢復(fù)合署辦公。1958 年底到1959 年初，全國大部分省( 市) 也開始試行黨政監(jiān)察機構(gòu)合署或合并，這是黨和國家監(jiān)督體制協(xié)調(diào)的最初探索，對于后續(xù)發(fā)展影響甚大。(3)國家監(jiān)督體系探索遭遇挫折。在1957年整風(fēng)運動和“反右派斗爭”中，作為國家監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)察部開始受到?jīng)_擊，至1959年，監(jiān)察部被撤銷，國家相關(guān)監(jiān)察職能被并入到黨的監(jiān)督體制中。1961年，撤銷中央公安部、最高人民檢察院、最高人民法院合署辦公。1968年10月，最高人民檢察院、軍事檢察院和地方各級人民檢察院也被撤銷，作為國家監(jiān)督體系專門機構(gòu)的行政監(jiān)督和法律監(jiān)督遭遇重大挫折。

(三)改革創(chuàng)新時期(1979—2011年)

1.以制度化為核心推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督體系改革創(chuàng)新

1978年12月，新的中央紀(jì)律檢查委員會選舉成立，標(biāo)志著黨內(nèi)監(jiān)督體系首先得以恢復(fù)重建，并進(jìn)入改革創(chuàng)新時期。這一時期黨內(nèi)監(jiān)督體系建設(shè)的改革探索主要體現(xiàn)在：(1)對領(lǐng)導(dǎo)體制的改革創(chuàng)新。相繼經(jīng)歷了從“單一同級黨委領(lǐng)導(dǎo)體制”走向“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”，再走向“以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主體制”的過程。1979年1月，在第十一屆中央紀(jì)委第一次全體會議中，明確了黨的紀(jì)檢工作的領(lǐng)導(dǎo)體制為“單一同級黨委領(lǐng)導(dǎo)體制”，即中央紀(jì)律檢查委員會在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，各級紀(jì)委由同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，但隨著工作的持續(xù)開展，這種領(lǐng)導(dǎo)體制難以保證紀(jì)委監(jiān)督的相對獨立性，弊端日益凸顯。1980年2月22日，中共中央調(diào)整了這種領(lǐng)導(dǎo)體制，明確了各級紀(jì)委受同級黨委和上級紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)，并以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主的“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”。到了1999年1月，黨的十五屆六中全會提出，“紀(jì)律檢查機關(guān)對派駐機構(gòu)實行統(tǒng)一管理”。2000年，十五屆中央紀(jì)委五次會議提出，“派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)要以上級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，編制單列”。由此，在這一階段，“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”開始從“同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主”體制慢慢向“以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)”體制為主轉(zhuǎn)變，基本趨向是在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，探索確保紀(jì)委監(jiān)督獨立性的體制模式。(2)黨內(nèi)監(jiān)督制度化改革創(chuàng)新探索。其基本趨向是由運動式整頓黨風(fēng)，逐漸向制度化嚴(yán)明黨紀(jì)和反腐轉(zhuǎn)變。黨內(nèi)監(jiān)督制度化得到重視，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗盵10]333。黨的十三大提出“從嚴(yán)治黨”方針，在制度建設(shè)上，明確了黨員標(biāo)準(zhǔn)、黨的紀(jì)律、黨內(nèi)監(jiān)督制度嚴(yán)格執(zhí)行等規(guī)范。1987年，黨中央開始提出，要走出一條不靠政治運動，而靠改革和制度建設(shè)推動黨風(fēng)廉政建設(shè)的新路子。黨的十四大重點從五大方面(2)“五大方面”分別為：黨員領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)于律己，以身作則；加強法制建設(shè)，防止腐敗；加強黨員干部監(jiān)督；建立有效防范和行業(yè)不正之風(fēng)的約束機制；依照黨紀(jì)國法，堅決懲處腐敗分子。對加強廉政建設(shè)進(jìn)行了部署。1997年，黨中央頒布實施《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則(試行)》。黨的十五大明確了“三項工作格局”的制度規(guī)范，即重點推進(jìn)“領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律、查處案件、糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)為反腐敗”制度建設(shè)。黨的十六大確定了反腐倡廉建設(shè)新的方針，即“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”，2003年，黨中央頒布了首個黨內(nèi)監(jiān)督條例。黨的十七大則進(jìn)一步強調(diào)，在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)(3)“四項重大制度”分別為：黨的各級組織要按規(guī)定實行黨務(wù)公開，黨的各級代表大會代表實行任期制；黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度；中央政治局向中央委員會全體會議報告工作，接受監(jiān)督；黨的地方各級委員會的常務(wù)委員會定期向委員會全體會議報告工作，接受監(jiān)督。。

2.從“三駕馬車”并行到逐步形成合力推動國家監(jiān)督體系改革創(chuàng)新

這一時期國家監(jiān)督體系的改革創(chuàng)新大致經(jīng)歷了兩個階段：第一階段是“三駕馬車”各自恢復(fù)發(fā)展階段(1978—1992)。1978年，最高人民檢察院恢復(fù)重建。1979年的《刑事訴訟法》規(guī)定檢察機關(guān)偵查貪污罪、侵犯公民權(quán)利罪、瀆職罪等。1982年6月，最高檢設(shè)置法紀(jì)經(jīng)濟檢察廳，負(fù)責(zé)反貪污賄賂和瀆職侵權(quán)檢察工作，逐漸把依法懲治貪污、賄賂犯罪作為檢察院的工作重點，這標(biāo)志著國家檢察監(jiān)督的恢復(fù)重建。與此同時，1982年的憲法恢復(fù)了行政監(jiān)察職能。1987年7月，監(jiān)察部正式成立，重新區(qū)分了黨的紀(jì)檢部門和政府監(jiān)察部門。此后，行政監(jiān)察機關(guān)在縣以上各級人民政府逐步設(shè)立，紀(jì)委管黨紀(jì)、監(jiān)察機關(guān)管政紀(jì)的局面再次形成。第二階段是中央紀(jì)委和監(jiān)察部合署辦公模式確立階段。1993年，中央紀(jì)委和監(jiān)察部合署辦公，紀(jì)檢監(jiān)察體制實行“兩塊牌子，兩種職能，內(nèi)部運轉(zhuǎn)以中紀(jì)委為主”的運行模式，這一模式在此后得以長時期沿用并發(fā)展，標(biāo)志著中國特色紀(jì)檢監(jiān)察模式在改革創(chuàng)新中逐步形成。這一時期，黨和國家監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制的整體結(jié)構(gòu)設(shè)計為“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政齊抓共管，紀(jì)委組織協(xié)調(diào)，部門各負(fù)其責(zé)，依靠群眾的支持和參與”，可以看出，國家監(jiān)督開始強調(diào)體制上的系統(tǒng)聯(lián)動。1997年，《行政監(jiān)察法》頒布施行，行政監(jiān)察法律體系框架開始建立。2007年5月31日，國家預(yù)防腐敗局成立，這形成了中紀(jì)委、監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局合署辦公的合力，體現(xiàn)了構(gòu)建“懲治和預(yù)防腐敗體系”的需要。

(四)全面深化時期(2012年至今)

1.以“明晰責(zé)任”和“全覆蓋”為核心推動黨內(nèi)監(jiān)督體系建設(shè)的全面深化

以“明晰責(zé)任”為牛鼻子推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督體系建設(shè)全面深化。一是以“兩個責(zé)任”深化監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制改革。明晰責(zé)任是職能定位的基礎(chǔ)，“兩個責(zé)任”在2013 年十八屆三中全會中開始明確得以提出(4)“兩個責(zé)任”，即“全面從嚴(yán)治黨中黨委(黨組)負(fù)主體責(zé)任，對本地區(qū)本單位政治生態(tài)負(fù)責(zé)；紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，協(xié)助黨的委員會推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、加強黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”。，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的明晰，對全黨從政治和全局高度明確紀(jì)律檢查職能意義重大。二是以“兩個為主”深化組織職能改革?！皟蓚€為主”原則在黨的十八屆三中全會中得以強調(diào)(5)“兩個為主”，即“查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀(jì)委報告。各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主”。，可以發(fā)現(xiàn)，“兩個為主”原則的核心是以上級紀(jì)委為主，明確了上級紀(jì)委對重要案件的廣泛知悉權(quán)；其次在人事制度上將上述原則予以落實，即將下級紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)人事安排的主要決定權(quán)，從同級黨委移交到上級紀(jì)委，這些改革的重點是凸顯紀(jì)委監(jiān)督的獨立性和權(quán)威性。三是以加大問責(zé)推動黨內(nèi)監(jiān)督制度執(zhí)行。強調(diào)“動員千次不如問責(zé)一次”，2016年6月，《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》頒布實施，該條例進(jìn)一步推動“黨內(nèi)問責(zé)”的制度化、程序化，強調(diào)各級黨委及其領(lǐng)導(dǎo)成員要將反腐敗和黨風(fēng)廉政建設(shè)作為一項不可推卸、終身問責(zé)的政治責(zé)任。2016年10月，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》(試行)修訂頒布，該條例對不同監(jiān)督主體的具體責(zé)任進(jìn)行了明確區(qū)分。四是完善紀(jì)檢監(jiān)察部門的自我監(jiān)督制度。2017年1月，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》頒布實施，該工作規(guī)則對各級紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的全流程、各環(huán)節(jié)進(jìn)行了明確規(guī)定。

強化黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的體制建設(shè)。一是以全覆蓋強化巡視監(jiān)督的組織建設(shè)。2015 年，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》(以下簡稱《條例》)頒布實施，2017 年，該條例又重新修訂，在該條例中，加強黨風(fēng)廉政建設(shè)和推動反腐敗工作開展作為巡視制度建設(shè)的主要目的得以凸顯[28]。在制度程序上，《條例》將巡視工作的過程分為前期準(zhǔn)備、了解情況、巡視報告、巡視反饋、問題移交、巡視整改六個環(huán)節(jié)，在具體制度規(guī)定上，《條例》列出了十二條規(guī)定，在程序上環(huán)環(huán)相扣，權(quán)責(zé)分明[29]82。二是以全覆蓋強化派駐監(jiān)督的組織建設(shè)。2014年12月，派駐機構(gòu)“全覆蓋”的要求得以明確，即要實現(xiàn)中央一級黨和國家機關(guān)的派駐全覆蓋。至2016年，全國絕大多數(shù)省區(qū)市完成了省一級派駐機構(gòu)全覆蓋任務(wù)。

2.以“多元整合”為核心推進(jìn)國家監(jiān)督體系建設(shè)全面深化

2016年開始推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革試點，2018年2月，省、市、縣三級監(jiān)察委員會全部完成組建[30]51。這項改革通過整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，成立監(jiān)察委員會，作為監(jiān)督執(zhí)法機關(guān)與紀(jì)委合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，其實質(zhì)是將現(xiàn)有的行政監(jiān)察、司法監(jiān)督整合為統(tǒng)一的國家監(jiān)督，打破已有的“一府兩院”憲制結(jié)構(gòu)，形成“一府兩院一委”的憲制結(jié)構(gòu)，建立集中、統(tǒng)一、權(quán)威、高效的監(jiān)督機關(guān)，整合“三駕馬車”為“一馬當(dāng)先”。本次改革的重點在于：一是整合過去分散的反腐部門，減少相互間繁冗的對接程序。二是改變過去過于依賴紀(jì)委反腐的模式，使反腐事業(yè)全面走向法治軌道。在這一項改革中，檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)連同相關(guān)內(nèi)部機構(gòu),被整合至國家監(jiān)察委員會。但檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)并未完全取消，還保留了兩種情況下的偵查權(quán)：即職務(wù)犯罪直接偵查權(quán)和補充偵查權(quán)。對于監(jiān)察委員會移送的案件，檢察機關(guān)如認(rèn)為需要退回補充偵查的，可以要求監(jiān)察委員會進(jìn)行補充偵查，必要時可以自行補充偵查。同時，在憲法上，檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位也未因此改變。三是完善紀(jì)法貫通制度。2018年7月，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》明確提出把執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法相互貫通，同時要與監(jiān)察法進(jìn)行有效銜接。2018年4月，《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定(試行)》頒布實施，對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件管轄范圍、管轄分工和協(xié)調(diào)等事項進(jìn)行了明確規(guī)定。2018年6月20日，《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》頒布實施，該法有利于政務(wù)處分匹配黨紀(jì)處分、銜接刑事處罰。(2)完善國家監(jiān)察制度程序規(guī)范。2018年6月，《中央紀(jì)委國家監(jiān)委監(jiān)督檢查審查調(diào)查措施使用規(guī)定(試行)》頒布實施，2018年11月，《中央紀(jì)委國家監(jiān)委立案相關(guān)工作程序規(guī)定(試行)》印發(fā)實施，這兩部法規(guī)對黨和國家監(jiān)督檢查和審查調(diào)查工作中的立案、交辦案件、指定管轄以及結(jié)案等相關(guān)程序進(jìn)行了規(guī)范。

三、體制和制度的雙重調(diào)適：黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)的經(jīng)驗啟示

(1)強化黨的中心引領(lǐng)

百年來歷史發(fā)展表明，黨和國家監(jiān)督體系是以中國共產(chǎn)黨為中心引領(lǐng)的，這種中心引領(lǐng)作用主要包含以下兩層含義：

第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)的根本保證。(1)黨的領(lǐng)導(dǎo)為黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)指明了正確方向。中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨是為人民服務(wù)，黨和國家監(jiān)督體系的最終目的是為了更好地踐行黨的宗旨，通過權(quán)力的公共運行，維護人民的根本利益，建構(gòu)現(xiàn)代國家。“為政清廉才能取信于民，秉公用權(quán)才能贏得人心。”[31]4(2)黨的領(lǐng)導(dǎo)為完善黨和國家監(jiān)督體系提供了組織保障。百年歷史發(fā)展表明，中國共產(chǎn)黨自成立以來，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭都是由黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的，并被不同時代賦予新的不同要求。黨的執(zhí)政水平直接決定著監(jiān)督工作的運行情況，什么時候黨能夠統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，什么時候監(jiān)督工作就能有效運行，黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)一旦弱化，整個監(jiān)督體系就會陷入困境。(3)黨的領(lǐng)導(dǎo)為完善黨和國家監(jiān)督體系提供了動力支持。廉政建設(shè)的普遍經(jīng)驗表明，一個國家的執(zhí)政黨對反腐敗的政治決心和行動力度，是該國政治生態(tài)建設(shè)的根本保障。建黨百年來，中國共產(chǎn)黨對反腐倡廉工作一貫重視，從不松懈。歷屆領(lǐng)導(dǎo)人結(jié)合各個階段的歷史實際，勇于創(chuàng)新，提出了一系列重大戰(zhàn)略思想，彰顯了堅定的反腐政治決心，為完善黨和國家監(jiān)督體系提供了動力支持。

第二，黨內(nèi)監(jiān)督體系是黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)的核心引領(lǐng)。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，因而黨內(nèi)監(jiān)督事關(guān)監(jiān)督體系建設(shè)的全局，鄧小平指出，“中國要出問題，還是出在共產(chǎn)黨員內(nèi)部”[10]380，中國現(xiàn)代國家建構(gòu)道路是“黨建國家”，即通過政黨凝聚人民力量，借助政黨創(chuàng)造的社會中堅力量實現(xiàn)現(xiàn)代國家建構(gòu)，政黨自身的凝聚力是凝聚人民力量的前提，而紀(jì)律這一制度最重要的作用是用來塑造組織成員間的凝聚力。這種內(nèi)在于中國特定歷史條件的建國模式，對黨內(nèi)監(jiān)督提出更高要求，只有通過嚴(yán)格的黨內(nèi)監(jiān)督，始終保持黨的先進(jìn)性和純潔性，才能在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以人民共和方式建立現(xiàn)代國家。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，黨內(nèi)監(jiān)督體系建設(shè)對于黨的自身建設(shè)和黨領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)更是至關(guān)重要，原因在于：一是黨內(nèi)監(jiān)督對于國家監(jiān)督具有重要的示范引領(lǐng)作用。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，如果黨內(nèi)監(jiān)督失效，將直接導(dǎo)致其執(zhí)政資源的流失和執(zhí)政地位的動搖。二是黨內(nèi)監(jiān)督對于國家監(jiān)督具有重要的統(tǒng)領(lǐng)作用。黨內(nèi)監(jiān)督通過領(lǐng)導(dǎo)體制的運行，可以通過黨的組織體系和領(lǐng)導(dǎo)制度，凝聚黨和國家多方面的監(jiān)督力量，使監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督、部門監(jiān)督等各個方面的監(jiān)督力量實現(xiàn)協(xié)同整合，推動腐敗的整體性治理。

(二)推進(jìn)體制系統(tǒng)耦合

第一，促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督體系的系統(tǒng)耦合。(1)促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督體系的組織耦合。組織是基于共同目標(biāo)的集體行動結(jié)構(gòu)，“組織，作為人為的建構(gòu)，始終在時間之中展開”[32]2。在黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)的歷史發(fā)展中，這種耦合機制大致經(jīng)歷了三個不同的階段：一是單一上級黨委領(lǐng)導(dǎo)體制階段。新中國成立前，紀(jì)律檢查機關(guān)主要接受黨的中央委員會領(lǐng)導(dǎo)，與同級黨委在地位上基本平行，互不隸屬。二是單一同級黨委領(lǐng)導(dǎo)體制階段。從新中國成立后到黨的十二大召開，紀(jì)律檢查機關(guān)受同級黨委的單一領(lǐng)導(dǎo)，對同級黨委負(fù)責(zé)。三是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制階段。從黨的十二大至今，在這一階段黨的紀(jì)律檢查工作實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，紀(jì)律檢查機關(guān)受同級黨委和上級紀(jì)律檢查機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。單一上級領(lǐng)導(dǎo)體制適應(yīng)了革命時代革命斗爭的需要，單一同級黨委領(lǐng)導(dǎo)體制適應(yīng)了新中國成立后鞏固新生政權(quán)的需要，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制適應(yīng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)委獨立履職的雙重需要，未來促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督體系的組織耦合需要以加強黨的領(lǐng)導(dǎo)為目標(biāo)不斷優(yōu)化雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，推進(jìn)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的制度化。(2)促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督體系的職能耦合。隨著時代的發(fā)展，實踐中雙重領(lǐng)導(dǎo)體制也出現(xiàn)一些不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的問題，特別是在查辦腐敗案件中受到的牽制比較多，如同級監(jiān)督難、一把手腐敗問題同級紀(jì)委甚少發(fā)現(xiàn)并報告、黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任出現(xiàn)落空等現(xiàn)象。黨的十八大以來，明確了在黨內(nèi)監(jiān)督中，黨委負(fù)主體責(zé)任、紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任、職能部門負(fù)職能責(zé)任，這種明晰責(zé)任基礎(chǔ)上的職能定位和耦合，必將促進(jìn)監(jiān)督的效能提升，職能耦合的本質(zhì)就是形成黨內(nèi)監(jiān)督齊抓共管的“責(zé)任共同體”。

第二，促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督體系和國家監(jiān)督體系的系統(tǒng)耦合。(1)從多元監(jiān)督體系調(diào)和逐漸走向一元監(jiān)督體系耦合。百年來專門性的黨的紀(jì)檢和國家監(jiān)察機構(gòu)大體經(jīng)歷了“分別設(shè)立——改名撤銷——并撤銷——各自單獨恢復(fù)設(shè)立——合署辦公”的歷史演變。一方面，在黨和國家監(jiān)督體系中，黨內(nèi)監(jiān)督處于引領(lǐng)和中心地位；另一方面，這也表明黨內(nèi)監(jiān)督不能代替國家監(jiān)督。黨的十八大以來，黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)的基本趨向是由多元監(jiān)督格局逐步走向一元監(jiān)督格局，中國特色黨政治理的統(tǒng)合性結(jié)構(gòu)在黨和國家監(jiān)督體系中也得以充分體現(xiàn)。(2)推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督體系和國家監(jiān)督體系的制度對接。為此要繼續(xù)推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察部門“合署辦公”的銜接配合制度機制建設(shè)，強化黨政監(jiān)督部門通力協(xié)作，細(xì)化各項銜接制度機制。既要在黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建和運行中尋求同憲法與國家法律的有效銜接，更要保證監(jiān)察制度改革始終貫徹黨的全面領(lǐng)導(dǎo)[33]25。(3)要通過制度區(qū)塊建設(shè)，促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督制度與各類監(jiān)督制度耦合的同時，明確區(qū)分各類監(jiān)督的職責(zé)和方式的不同，重要的是從制度上根據(jù)監(jiān)督主體的角色、功能和資源實現(xiàn)監(jiān)督實操的科學(xué)分工、高效集成，避免出現(xiàn)制度重疊現(xiàn)象，杜絕多頭監(jiān)督、重復(fù)監(jiān)督的弊病。(4)要著力建構(gòu)“大監(jiān)督”的格局?！按蟊O(jiān)督”格局不僅要包括保障監(jiān)督主體行使權(quán)力和權(quán)利的基本法律規(guī)范性制度，還應(yīng)包括監(jiān)督主體關(guān)于監(jiān)督權(quán)力與權(quán)利的思想意識和價值觀念；不僅包括傳統(tǒng)歷史發(fā)展中的行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督等原始監(jiān)督體系，還應(yīng)包括國家現(xiàn)代化過程中衍生出的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、媒體監(jiān)督等新生監(jiān)督體系；不僅要重視國家內(nèi)部監(jiān)督體系的改革與完善，而且要重視加強國際反腐力量的聯(lián)系與團結(jié)。

(三)確保制度科學(xué)有效

第一，提升監(jiān)督制度供給的科學(xué)性和有效性。(1)確保制度供給的科學(xué)性。改革開放時期，鄧小平就專門論述過制度的好與壞問題[10]333，其實制度的好壞問題，實際就是指制度的科學(xué)與否問題。建黨以來的百年歷史發(fā)展表明，科學(xué)性是制度建設(shè)保持旺盛生機的根本保障。(2)強化已有制度執(zhí)行的有效性。習(xí)近平總書記指出，“我們說一分部署還要九分落實?！盵32]128-129百年歷史發(fā)展表明，黨和國家監(jiān)督制度能否得到有效落實，往往一些看似簡單的制度就可以收到良好的效果。毛澤東同志確立的“三大紀(jì)律，八項注意”，通俗易懂，便于執(zhí)行，執(zhí)行后對于黨的作風(fēng)建設(shè)起到了巨大作用。黨的十八大后，“八項規(guī)定”，要而不繁，有力執(zhí)行后，很快對政治生態(tài)產(chǎn)生巨大的影響。相反，一些很好的制度如果沒有得到有力執(zhí)行，將影響黨和國家監(jiān)督制度效能的發(fā)揮。

第二，凸顯監(jiān)督制度供給的人民性。(1)擴大監(jiān)督制度供給的公眾有序參與。在百年發(fā)展歷程中，中國共產(chǎn)黨一直避免“國家主義”監(jiān)督體系建設(shè)的封閉性。從根本上來說，人民性是黨和國家監(jiān)督體系的根本屬性。目前，我國反腐工作中涉及的大量案件是由公民參與而完成的，據(jù)統(tǒng)計，2021年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)共接收信訪舉報386.2萬件次[34]。在我國已被查處的腐敗案中，有60%至70%的案件是通過群眾舉報而發(fā)現(xiàn)的[35]。(2)增強維護公眾參與監(jiān)督權(quán)利的有效制度供給。從政治體系理論視角來看，公眾參與是監(jiān)督體系的“輸入”環(huán)節(jié)，離開了有效信息和利益訴求的輸入，監(jiān)督體系根本無法有效運行。百年來中國共產(chǎn)黨一直重視將專門機構(gòu)的監(jiān)督體系建設(shè)和公眾有序參與監(jiān)督結(jié)合起來。中央蘇區(qū)時期，工農(nóng)檢察部就專門成立了接受群眾檢舉和控告的部門——工農(nóng)檢察部控告局。新中國成立后，監(jiān)察制度設(shè)計就著重突出人民性和參與性，反腐強調(diào)“堅持人民的立場和為人民服務(wù)的觀點，堅持監(jiān)察工作的群眾路線”[36]555，并設(shè)立了人民通訊員制度，為公眾參與監(jiān)督建立了專門性通道。改革開放后，為彌補監(jiān)督范圍的短板，1987年，監(jiān)察部建構(gòu)了新的特邀監(jiān)察員制度，此后，群眾舉報制度、紀(jì)檢監(jiān)察信訪制度、案件公開審理制度等制度供給為公眾參與黨和國家權(quán)力監(jiān)督提供了制度支持，通過有效的“輸入”，推動了監(jiān)督效能的提升。當(dāng)前在監(jiān)察體制改革和監(jiān)察法實施中應(yīng)進(jìn)一步增強公民參與權(quán)利，優(yōu)化制度設(shè)計，重新建構(gòu)人民監(jiān)察通訊員制度，建立開放型的黨和國家級監(jiān)督體系。