對人民法院依職權移送管轄的反思與剖析

班 斕

(上海政法學院 法律學院，上海 201701)

1 問題的提出

2019年7月22日，最高人民法院對十三屆全國人民代表大會二次會議第5785號就移送管轄制度的完善建議予以回復，認為“賦予當事人針對法院依職權移送管轄裁定上訴權的建議非常具有前瞻性，針對移送管轄制度中的現(xiàn)實問題，將通過進一步加強實踐調(diào)研的方式，及時總結問題并研究解決方案”(1)參見看點快報.最高院答復：關于完善依職權移送管轄制度[EB/OL].(2019-12-16)[2021-03-31].https://kuaibao.qq.com/s/20191216A007F700?refer=spider.。該答復對我國民事移送管轄制度的完善研究起到了推動作用。筆者在中國法院網(wǎng)，以“移送管轄”為關鍵詞，以2007年1月1日至2021年3月31日為搜索時間段，檢索出幾十篇有關移送管轄內(nèi)容的文章。發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)頻次較多且最典型的問題集中在兩方面：

一方面，一些顯著問題集中在移送裁定最終確定之前。有法院將已經(jīng)開庭審理并就實體內(nèi)容進行答辯陳述的案件，或者還未開庭但對具有管轄權的案件隨意移送。還有少數(shù)審判人員對管轄規(guī)定未及時掌握或者對糾紛性質(zhì)定位存在誤解。大部分法院缺乏和當事人的有效溝通，未賦予當事人程序參與權和選擇權，法院裁定移送的時間不統(tǒng)一。對在一審開庭前、庭審中，或者庭審后至審理終結前發(fā)現(xiàn)法院對案件無管轄權，法院能否移送，做法不一。裁定移送管轄后，對當事人賦予的救濟方式不同。對法院作出移送管轄裁定，當事人不服時是否可以參照管轄權異議制度提出異議或者上訴，實踐中的觀點不統(tǒng)一。

另一方面，較多問題存在于移送裁定確定之后。移送效率低，缺乏充分程序保障。法院裁定移送案件后，各法院的操作不統(tǒng)一，如卷宗移送材料不齊全、移送方式五花八門、案卷材料的移送不及時、訴訟費的移交不順暢等。裁定移送管轄后，存在違反法定程序的情形，針對違法情形當事人權益無從保護。法院之間管轄權發(fā)生爭議時，有的受移送法院既不與移送法院協(xié)商，也不報請上級法院指定管轄，而是直接將移送案件退回移送法院，存在較嚴重的程序違法。

綜上，由于我國民事訴訟法對法院移送管轄制度的規(guī)定不夠細致，加之在司法實踐中未能形成統(tǒng)一的運行模式，使該制度所肩負的“糾正管轄錯誤”“提高審判效率”“保障當事人權益”等立法宗旨難以實現(xiàn)。因此，探尋依職權移送管轄程序運行之應有規(guī)則是亟待解決的現(xiàn)實問題，既具有理論意義，也具有實踐價值。

2 依職權移送管轄之法理基礎

2.1 基礎原理與價值定位

應當將移送管轄制度放入靜態(tài)的管轄制度進行研究，對其基礎原理和價值定位進行清晰界定，還原移送管轄的本質(zhì)屬性，為程序設計中合理地動態(tài)操作奠定基礎[1]。

設立移送管轄制度是為了保障管轄制度運行的規(guī)范化，移送管轄制度的基礎原理應當與管轄制度保持內(nèi)在的統(tǒng)一性。移送管轄制度的一般原理主要體現(xiàn)在以下方面：

首先，均衡分配法院體系內(nèi)案件事務和權限。結合“兩便原則”來看，法院在取得管轄某些案件的主體資格時，一定存在審理案件的便利條件。

其次，確保案件的公平正義得到有效保障。移送管轄雖然是為了糾正管轄錯誤而設立，但實質(zhì)上是為了保證公平正義得以實現(xiàn)。如嚴重影響實體正義實現(xiàn)的司法“地方保護主義”現(xiàn)象，使在人事或者財政上從屬于地方政府的法院“受制于人”，移送管轄作為管轄的糾錯程序，可以在一定程度上排除在實體處理上可能帶來的負面影響。

最后，在當事人之間盡可能合理公平地分配訴訟成本[2]。法院在裁定移送管轄時，要想將“方便當事人”原則落實到位，就不能剝奪任何一方當事人的知情權、參與權、抗辯權等，不能全部依照“原告就被告”的基本原則，拒絕任何訴求。法院要充分了解并尊重當事人在法律允許的范圍內(nèi)選擇管轄的權利及事實、理由，力求在管轄上平衡各方便利[3]。

移送管轄制度應當以當事人訴權保障價值為核心，以程序公正為首要價值追求，兼顧效率價值。

首先，當事人訴權保障理論是以當事人訴權與法院審判權相互制約理念為核心，權利和權力之間要保持平衡，在移送管轄制度中反映為法院的職權性權力和當事人的管轄權利。在移送管轄中，應當設置有利于救濟和保障當事人管轄權利的內(nèi)容，賦予當事人一種能夠與法院職權性權力抗衡的救濟性權利[4]。

其次，移送管轄作為管轄的糾錯程序，首要的價值目標無疑是保障當事人的程序權利，便于當事人進行訴訟，有利于獲得公正的審判。程序公正的價值追求至少應當包括當事人的程序選擇權和參與權，適當削弱法院的完全主導地位，特別是在法院移送管轄的過程中。

最后，應當兼顧效率價值，同時與“兩便原則”相結合。設立管轄制度的作用之一在于確保當事人最便于參訴和法院最便于審判，移送管轄制度是為管轄制度的順利進行而設置，法院在移送管轄時不應背離制度設立的初衷，將訴訟過程化簡為繁。

2.2 適用規(guī)則

法院主動依職權移送管轄是移送管轄的一種。將依職權移送管轄的概念與相關法律規(guī)定相結合，依職權移送管轄的適用規(guī)則為“1+3+1”模式，第1個“1”為前提條件，是指當事人未在答辯期間提出管轄權異議且在答辯期屆滿后未應訴答辯；“3”為適用條件，包括法院立案受理、法院立案后發(fā)現(xiàn)自己沒有管轄權以及必須將案件移送至有管轄權的法院；第2個“1”為限制條件，即法院依職權移送管轄的次數(shù)只限1次，受移送的法院若還沒有管轄權則不能再進行移送，只能通過報請共同的上級法院指定管轄來糾正錯誤。雖然立法明確了移送管轄的適用規(guī)則，但并未規(guī)定移送管轄的運行規(guī)則，且有些適用條件較為模糊，呈現(xiàn)“一刀切”的局面[5]152-175。如規(guī)定法院發(fā)現(xiàn)自己沒有管轄權，在依職權移送管轄制度中，僅針對是否有管轄權的問題，法院和原告方對立，并沒有“第三方”的出現(xiàn)，法院獨立判斷自己有無管轄權，是否能這樣“一刀切”？此外，如果法院真的無管轄權，那么是違反專屬管轄還是一般管轄，不同程度的管轄問題是否均應當“一刀切”處理？

3 依職權移送管轄之實踐考察

3.1 實踐適用態(tài)勢

筆者登陸中國裁判文書網(wǎng)，案件類型輸入“民事案件”，法律依據(jù)輸入“《中華人民共和國民事訴訟法》第36條”，審判程序分別輸入“民事一審”“民事二審”“民事審判監(jiān)督”，文書類型分別輸入“判決書”“裁定書”“決定書”“其他”，檢索時間為2017年1月1日至2021年3月31日，檢索后數(shù)據(jù)結果如表1和圖1所示。

表1 移送管轄案件量 件

圖1 民事一審移送管轄案件量逐年走勢

通過圖1，表1可以看出，在司法實踐中，案件移送管轄的適用率并不低，且從案件量的走勢看，逐年遞增并趨于穩(wěn)定。如圖2所示，將民事一審移送管轄案件量與民事一審每年案件總量相除，得出民事一審案件移送管轄每年的適用率，整體呈上升趨勢，從2018年開始適用率趨于平緩，可見移送管轄適用率并未降低。其中，法院對案件的移送情況是否均判斷正確、是否所有移送的案件均是因為管轄錯誤以及案件移送運行情況是否具有統(tǒng)一性、規(guī)范性等問題，均需要對司法裁判內(nèi)容作進一步剖析。

圖2 案件移送管轄的適用率

3.2 依職權移送管轄經(jīng)典案例的研習與評析

3.2.1 債權轉(zhuǎn)讓合同糾紛移送管轄案

基本案情如下：深圳市A公司與包頭市C單位存在債權轉(zhuǎn)讓合同糾紛，遂向包頭市C區(qū)法院對C單位提起訴訟，進一步研究法律規(guī)范后發(fā)現(xiàn)該案也可在深圳市A區(qū)法院起訴，于是向包頭市C區(qū)法院提出撤訴申請，包頭市C區(qū)法院準許撤訴后，深圳市A公司又向深圳市A區(qū)法院起訴(2)參見(2020)內(nèi)0202民初864號民事裁定書。。2020年8月，A公司在合同履行地即深圳市A區(qū)法院起訴包頭市C單位，案件受理后，被告未在答辯期間提出管轄權異議，A區(qū)法院在一審開庭前依職權審查管轄后認為對該案沒有管轄權，A公司認為法院認定管轄錯誤向法院提交管轄說明材料，但法院未予處理。2020年9月，法院依職權裁定移送包頭市C區(qū)法院。案件移送時間近半年，最終受移送法院因案件訴訟費未隨案移交而一直未予立案，案件一拖再拖。

圍繞該案的爭議焦點進行評析。首先，爭議的焦點在于深圳市A區(qū)法院是否具有管轄權。以最高人民法院指導案例中的司法觀點為參考標準(3)參見最高法院(2013)民提字第67號管轄權異議再審改判民事裁定書。，在債權轉(zhuǎn)讓的背景下，該案中債權轉(zhuǎn)讓協(xié)議中的約定管轄條款僅在債權轉(zhuǎn)讓人和受讓人之間進行約束，并未約束A公司與C單位，即債權受讓人與債務人。該案中原告與被告依據(jù)債權轉(zhuǎn)讓確立合同法律關系，但雙方未就管轄法院進行約定。因此，作為原告方仍然可依據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)第23條及2020年修正的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《民訴法解釋》)第18條規(guī)定，選擇以合同履行地，即深圳市A區(qū)法院作為管轄法院。但深圳市A區(qū)法院認為該案存在約定管轄，有約定爭議由包頭市C區(qū)法院管轄，遂裁定移送管轄，該裁定存在不合理之處。該案中的管轄問題比較復雜，實踐中也存在多種觀點和做法。法院雖然并未違反法律規(guī)定，但站在當事人角度來看，當事人對管轄問題沒有參與權，法院并未理會原告方提出的案件管轄說明材料，沒有給原告任何救濟申辯的機會。面對這樣復雜的管轄問題，依職權移送管轄裁定完全否定當事人的辯論權，剝奪了原告的程序參與權與選擇權[6]。

3.2.2 房屋買賣合同糾紛案

基本案情如下：2008年4月6日，原告向被告支付5 000元的購房定金，并于4月11日簽訂《房屋買賣合同》，約定被告將房屋出售給原告。被告收到原告的總購房款32萬元后，配合原告辦理了房產(chǎn)證過戶。但在辦理土地權證過戶時，原告多次找到被告，被告均不配合。原告為維護自身合法權益，特訴至A法院，A法院于2017年6月15日立案受理(4)參見(2017)鄂0602民初1444號民事裁定書。。該案的爭議焦點并不復雜，一審法院和二審法院對該案管轄法院的審查判斷也正確，但卻在移送管轄的問題上一波三折。管轄問題持續(xù)了近1年，案件才進入實體審理。

首先，一審法院在發(fā)現(xiàn)沒有管轄權時駁回起訴裁定錯誤，導致當事人上訴，這是影響該案審理進程的一大原因。

其次，在第一次上訴審理過程中，二審法院僅針對一審法院裁定駁回起訴適用法律錯誤而撤銷一審裁定，并未對管轄問題進行審查判斷及對事由進行說明，也未針對上訴人上訴請求中的管轄問題進行回應，這是導致訴訟拖延的另一個原因。

最后，雖然該案的第二次上訴過程符合《民事訴訟法》的相關規(guī)定，但第二次上訴，從二審法院于2018年4月22日裁定駁回上訴維持原裁定，一直到同年8月該案才移送至C法院受理。案件移送時間近4個月，這也是實踐中常常發(fā)生的現(xiàn)象，我國立法中并未明確移送案件的期限時長，這也是影響該案審理進程的又一因素。

4 移送管轄程序運作之應有規(guī)則

通過案例考察發(fā)現(xiàn)，不論是裁定移送前還是移送案件中，法院的自由裁量權較大，且均沒有形成相對統(tǒng)一的程序運行規(guī)則，現(xiàn)行立法僅對移送管轄的適用規(guī)則進行了規(guī)定，并未對移送管轄的程序運行規(guī)則予以明確[7]。因此，若想全面系統(tǒng)地構建移送管轄程序運行規(guī)則，應將“法院確定移送案件”作為分界線，分別對“移送裁定確定前”和“移送裁定確定后”進行程序構建。

4.1 管轄權審查程序——移送裁定確定前

移送管轄程序本身合理，實踐中由于操作不當而出現(xiàn)各種問題。當法院受理后發(fā)現(xiàn)無管轄權，怎么做才算規(guī)范合理，才能發(fā)揮該制度應有的立法價值？針對管轄權審查的問題，筆者將法條中規(guī)定的“人民法院發(fā)現(xiàn)受理的案件不屬于本院管轄”的情形分為3個層次：

1) 違反專屬管轄、級別管轄或者專門管轄的規(guī)定(以下簡稱“層次1”)。

2) 需要對實體問題進行審查判斷且當事人存在爭議的復雜情形(以下簡稱“層次2”)，如一些需要用證明材料確定是否屬于本院管轄的案件等。

3) 明顯不屬于本院管轄且當事人不存在爭議的一般情形(以下簡稱“層次3”)。

《民訴法解釋》第35條規(guī)定，將裁定移送的時間限定在一審開庭前，一般不適宜一審開庭后再移送管轄，但實踐中并未完全規(guī)避一審開庭后的移送。因此，筆者將一審劃分為兩個部分，分別是一審開庭前和一審開庭后。

法院裁定移送管轄的過程中，應保障當事人的程序參與權和選擇權。當法院立案受理后發(fā)現(xiàn)法院無管轄權且該案屬于層次2時，法院應當向原告釋明理由及指明具有管轄權的法院，并告知原告有權提出異議。

賦予原告異議權，一方面，當法院依職權裁定移送管轄時，原告主動行使訴權的意思表示被否定、選擇權被剝奪，有剝奪就必須有救濟，賦予原告異議權具有正當性基礎。如法律規(guī)定，在答辯期內(nèi)當事人可以提出管轄權異議一樣，該權利大多由被告行使，賦予原告異議權，是基于對雙方當事人利益平等分配原則的考量[8]64-71。另一方面，《民事訴訟法》第154條規(guī)定，對管轄權異議的裁定，當事人有權提起上訴。表明當事人提出管轄權異議是該裁定上訴權的核心要素，只有原告提出管轄權異議，才有之后行使上訴權的可能。

在法院告知原告可以提出異議后，此時有3條路徑可選擇：

第一，若原告沒有異議，法院應當直接依職權裁定移送管轄。

第二，若原告表示異議，但愿意撤訴，法院應當尊重原告的選擇權，在不損害他人利益的情況下準予撤訴。

第三，若原告既表示異議也不愿意撤訴，則應當向法院提交管轄說明書及相關證明材料，為自己主張的法院有管轄權提供證明。

法院針對原告的管轄異議及提供的證明材料，應當在15日內(nèi)進行審查并作出裁定，裁定有兩種：一是裁定駁回異議，二是裁定支持管轄異議。若法院作出駁回異議的裁定，原告可以依據(jù)《民事訴訟法》第154條規(guī)定對該裁定提起上訴進行救濟，上級法院在30日內(nèi)進行審查并作出決定。

當法院立案受理后發(fā)現(xiàn)法院無管轄權且該案屬于層次1或者層次3時，由于管轄問題的判斷比較簡單，為減輕法院工作負擔及當事人訴累，法院只需向當事人說理釋明并指明具有管轄權的法院，若當事人仍不愿意移送，則法院裁定駁回起訴或者允許當事人自愿撤訴[9]24-26。

考慮到即使一審開庭后，還是存在法院發(fā)現(xiàn)無管轄權的可能性，也需要分層討論。在一審開庭后，必須考慮是否成立應訴管轄的問題。法院移送管轄的前提在于當事人在答辯期屆滿前沒有應訴答辯，如果被告沒有提出管轄權異議，并且應訴答辯的，受理案件的法院將根據(jù)應訴管轄的規(guī)定取得管轄權，無需再行移送管轄。若法院開庭后發(fā)現(xiàn)無管轄權且不屬于層次1時，應當首先判斷是否成立應訴管轄，若不成立應訴管轄，則法院沒有取得管轄權，應當向原告說明理由及指明具有管轄權的法院，并告知原告有權提出異議，之后的流程同一審開庭前流程一樣。

在一審開庭后，法院裁定移送管轄一般受制于應訴管轄，只有當法院開庭后發(fā)現(xiàn)存在層次1的情形時，才不會因成立應訴管轄而具有管轄權，因此，應當向當事人說理釋明并指明具有管轄權的法院，若當事人仍不愿意移送，則法院裁定駁回起訴或者允許當事人自愿撤訴。

4.2 案件移送程序——移送裁定確定后

當法院依職權作出移送管轄裁定后，處于案件移送程序階段，立法對此并未規(guī)定，亟待構建規(guī)范化移送規(guī)則。

第一，統(tǒng)一案件移送方式，構建現(xiàn)代的電子卷宗在線移送機制，并與傳統(tǒng)移送方式相結合，確保移送的安全性和嚴肅性。傳統(tǒng)的移送方式主要通過單位之間機要文件往來的特殊途徑進行移送，該方式保證了安全性、嚴肅性，缺點是效率低。從方便當事人和法院的角度出發(fā)，應當選擇更加簡便快捷且安全的移送方式。可以將案件移送工作同電子案卷相關規(guī)則、在線訴訟設計相結合，完善智慧法院電子卷宗同步生成和深度應用規(guī)則，構建電子案卷在線移送機制?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于人民法院在線辦理案件若干問題的規(guī)定(征求意見稿)》第32條第1款規(guī)定，一審法院經(jīng)二審法院同意后可以將電子卷宗代替紙質(zhì)卷宗進行上訴移送。既然在線訴訟審理過程中，電子卷宗可以代替紙質(zhì)卷宗進行上訴移送，那么需要移送的案件也可以通過電子卷宗的在線移送機制進行移送傳遞。當然，傳統(tǒng)的紙質(zhì)案卷移送工作仍要按照相關規(guī)定執(zhí)行，以此保證移送的規(guī)范性和完整性，但紙質(zhì)案卷的移送工作并不影響受移送法院立案審查和辦案的進程。

第二，縮短案件移送時間，立法應當對期限予以明確。電子卷宗在線移送機制的構建，能夠確保案件移送的及時性，各法院之間通過信息技術將同步生成的電子卷宗材料按照系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)則傳送，移送期限可以適當予以縮短，并立法予以明確。當作出移送管轄裁定后，不論是通過機要文件特殊途徑還是互聯(lián)網(wǎng)途徑移送，均應當在30日內(nèi)移送。通過互聯(lián)網(wǎng)途徑移送案件最長不超過30日；通過機要文件特殊途徑進行移送，最長不超過3個月，有特殊情況需要延長的，經(jīng)法院院長批準后，可以延長1個月。當事人根據(jù)規(guī)定期限監(jiān)督案件的移送，若案件超出移送期限，則當事人可向上級法院進行投訴。