基層檢察院檢委會(huì)工作困境與改進(jìn)措施分析

林佳鳴 陳秋梅 林劍宏 蔡宇翔

莆田市秀嶼區(qū)人民檢察院，福建 莆田 351146

我國(guó)的基層檢察院檢委會(huì)出現(xiàn)時(shí)間較早，在1979年即以法律的形式來(lái)明確檢委會(huì)的地位，并指出檢委會(huì)在進(jìn)行決策時(shí)利用民主集中制的方式進(jìn)行。而在2018年，我國(guó)對(duì)于《人民檢察院組織法》又進(jìn)行了重新修訂，細(xì)化了檢委會(huì)的職責(zé)?；鶎訖z察院在辦案量上較高，更應(yīng)重視檢委會(huì)在檢察院開(kāi)展工作中的重要價(jià)值，做好改革工作，提升檢委會(huì)工作的有效性。

一、基層檢察院檢委會(huì)工作困境分析

（一）組織架構(gòu)設(shè)置不合理，專業(yè)領(lǐng)域人才缺失

在我國(guó)與檢察院檢委會(huì)組織相關(guān)的法律法規(guī)中，對(duì)檢委會(huì)的組織架構(gòu)有著明確的規(guī)定，檢委會(huì)內(nèi)部成員需具備檢察官資格，在人數(shù)上一般在7至15人，數(shù)量需維持單數(shù)。但從具體開(kāi)展工作來(lái)看，這種方式出現(xiàn)了較大問(wèn)題，以檢委會(huì)成員人數(shù)15人為例，若基層檢察院的人數(shù)編制較少，可能出現(xiàn)員額檢察官大多為檢委會(huì)委員的情況；而在司法體制改革的過(guò)程中，部分檢委會(huì)委員由于不屬于員額檢察官，這也使得其沒(méi)有辦案資格；部分檢察官在監(jiān)察體制改革下轉(zhuǎn)至監(jiān)察委，可使得原來(lái)的檢委會(huì)出現(xiàn)人員編制不足或者人數(shù)上出現(xiàn)雙數(shù)。還有部分基層檢察院由于人員較少但案件較多，在部門(mén)設(shè)置上也存在較大問(wèn)題，部分基層檢察院由于受到發(fā)展水平限制，檢委會(huì)在開(kāi)展工作中并沒(méi)有設(shè)置專門(mén)的辦事機(jī)構(gòu)，檢委會(huì)僅作為研究室的附屬機(jī)構(gòu)存在，研究室人員還需承擔(dān)檢委會(huì)的部分工作。而在檢察院的機(jī)構(gòu)改革的促進(jìn)下，基層檢察院的檢委辦與案管辦開(kāi)始合并，檢委會(huì)的人員除負(fù)責(zé)正常工作內(nèi)容之外，還需負(fù)責(zé)開(kāi)展理論調(diào)研工作、案件請(qǐng)示辦理工作、文秘工作以及案件管理等。但由于員額檢察官在配置上有著數(shù)量要求，部分檢察院僅有一個(gè)名額，無(wú)法滿足開(kāi)展工作的要求，一些工作人員由于表現(xiàn)較好被調(diào)入一線部門(mén)開(kāi)展工作，這也加劇了檢委會(huì)人員編制缺失情況［1］。

在基層檢察院中，檢委會(huì)是其最高的業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，在開(kāi)展工作之前需做好準(zhǔn)備工作，才能保障接下來(lái)的工作順利進(jìn)行。但從基層檢察院的檢委會(huì)工作現(xiàn)狀來(lái)看，其在開(kāi)展工作之前缺乏準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，更沒(méi)有引入專門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)案件來(lái)進(jìn)行論證，在對(duì)案件的了解程度上，承辦人以及負(fù)責(zé)人了解程度較高，分管副檢察長(zhǎng)通常也較為了解案件情況，但檢委會(huì)的成員缺乏對(duì)于案件的了解，僅能聽(tīng)取承辦人的匯報(bào)，沒(méi)有直接展開(kāi)對(duì)于案件的了解以及調(diào)研工作，更對(duì)提請(qǐng)內(nèi)容缺乏了解。而在實(shí)際開(kāi)展工作的過(guò)程中，檢委會(huì)的成員在專業(yè)知識(shí)上并不全面，無(wú)法掌握各個(gè)領(lǐng)域上的專業(yè)知識(shí)，若決策咨詢機(jī)制不完善，極為容易導(dǎo)致案件辦理的公正性存在問(wèn)題［2］。

（二）權(quán)責(zé)劃分不明，責(zé)任機(jī)制缺失

檢委會(huì)在開(kāi)展工作的過(guò)程中，工作方式以開(kāi)會(huì)集體討論為主，來(lái)實(shí)現(xiàn)集體智慧的發(fā)揮，提升問(wèn)題解決效率。但從具體開(kāi)展工作的實(shí)際情況來(lái)看，檢委會(huì)在依照民主集中制的原則進(jìn)行工作的過(guò)程中，也存在權(quán)責(zé)劃分不明的情況。從我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)于檢委會(huì)組織以及工作內(nèi)容的規(guī)定來(lái)看，也缺乏有關(guān)于檢委會(huì)具體工作內(nèi)容和職責(zé)的明確規(guī)定。而在我國(guó)有關(guān)于錯(cuò)案追責(zé)的規(guī)定中，若檢委會(huì)在利用集體討論的方式來(lái)處理的案件存在問(wèn)題，需由檢委會(huì)集體進(jìn)行負(fù)責(zé)，這也使得部分檢委會(huì)工作人員為逃避責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，選擇消極敷衍的工作態(tài)度來(lái)開(kāi)展工作，極大降低了檢委會(huì)的工作質(zhì)量。并且部分檢委會(huì)當(dāng)下并未落實(shí)責(zé)任機(jī)制，導(dǎo)致成員的自我約束能力下降，在制定決策的過(guò)程中隨意性較強(qiáng)，降低了其專業(yè)性，對(duì)檢委會(huì)的權(quán)威性造成極大的負(fù)面影響。由于當(dāng)下檢委會(huì)的權(quán)責(zé)劃分不明，導(dǎo)致在具體開(kāi)展工作中經(jīng)常出現(xiàn)檢委會(huì)成員不了解案情，在開(kāi)會(huì)中并不發(fā)表意見(jiàn)或者僅以從眾心理對(duì)待工作；還有部分委員在提出意見(jiàn)時(shí)僅提出結(jié)論，缺乏分析過(guò)程；部分檢委會(huì)還存在隨意改變決策的情況；部分案件的承辦人以及部門(mén)為逃避責(zé)任，隨意提交案件，均給檢委會(huì)正常開(kāi)展工作造成負(fù)面影響［3］。

（三）程序不規(guī)范情況較為普遍

在實(shí)施司法責(zé)任制改革之后，上會(huì)案件提請(qǐng)由檢察長(zhǎng)或者員額檢察官負(fù)責(zé)，檢察官負(fù)責(zé)進(jìn)行提請(qǐng)工作，由檢察長(zhǎng)來(lái)決定是否將案件進(jìn)行上會(huì)。若在必要的情況下，分管副檢察長(zhǎng)向員額檢察官直接提出要求，要求其提請(qǐng)案件。但若員額檢察官和分管副檢察長(zhǎng)在意見(jiàn)上存在相悖情況，處理方式在當(dāng)下尚存在較大的爭(zhēng)議。與此同時(shí)，盡管我國(guó)的法律中對(duì)議題提請(qǐng)程序進(jìn)行了規(guī)定，但在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)臨時(shí)上會(huì)的情況。針對(duì)于一些較為敏感或者重大的案件，出于保密要求或者緊急情況，臨時(shí)上會(huì)有著一定的合理性。但部分案件在提請(qǐng)時(shí)即將失去訴訟時(shí)效，導(dǎo)致在進(jìn)行提請(qǐng)時(shí)沒(méi)有足夠的時(shí)間進(jìn)行處理。還存在臨時(shí)增加議題的情況，可使得委員無(wú)法全面了解案情，僅能從承辦人那里獲取相關(guān)信息并僅依靠自己的工作經(jīng)驗(yàn)來(lái)發(fā)表自身的看法，均給檢委會(huì)正常開(kāi)展工作造成較大影響［4］。

檢委會(huì)承擔(dān)著重大案件討論以及社會(huì)影響較大的案件的辦理工作，一些存在意見(jiàn)分歧的案件也由檢委會(huì)負(fù)責(zé)進(jìn)行處理。檢委會(huì)的工作人員在開(kāi)展工作中，僅能依照閱讀相關(guān)材料以及聽(tīng)取相關(guān)人員匯報(bào)進(jìn)行，針對(duì)其中存在分歧的問(wèn)題進(jìn)行討論，然后給出處理意見(jiàn)。而在這一過(guò)程中，若前面的委員大多數(shù)在意見(jiàn)上保持一致，這可能使后發(fā)言的委員出現(xiàn)從眾心理。在具體承辦案件的過(guò)程中，承辦部門(mén)的負(fù)責(zé)人也通常為檢委會(huì)的成員，其受到外界因素的影響較大，保持中立態(tài)度難度較大。在實(shí)踐的過(guò)程中，還存在檢委會(huì)的成員不僅是案件的匯報(bào)人和承辦人，也具有案件的表決權(quán)，給案件的正常辦理造成一定影響［5］。

二、基層檢察院檢委會(huì)工作的有效實(shí)施策略

（一）合理設(shè)置組織架構(gòu)，引入專業(yè)領(lǐng)域人員

針對(duì)基層檢察院檢委會(huì)在開(kāi)展工作中存在的人員編制不足的情況，需提升重視程度，做好人員的優(yōu)化配置。依照我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定的基層檢察院檢委會(huì)人員人數(shù)在7至15人的要求，若該基層檢察院在政法編制上為50人，員額檢察官的人數(shù)需在19人之內(nèi)，但完全依照15人的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)人數(shù)較多。針對(duì)于此，需合理設(shè)置組織架構(gòu)，對(duì)檢委會(huì)成員的資質(zhì)要求進(jìn)行明確，并結(jié)合實(shí)際情況來(lái)配備檢委會(huì)成員人數(shù)，避免出現(xiàn)人數(shù)過(guò)多或者出現(xiàn)偶數(shù)情況。檢委會(huì)在工作方式上以開(kāi)會(huì)討論為主，與會(huì)議相關(guān)的內(nèi)容均屬于檢委會(huì)的工作內(nèi)容。由于基層檢察院所需處理的內(nèi)容較多，這也使得檢委會(huì)經(jīng)常召開(kāi)會(huì)議，為提升工作效率，可成立專門(mén)的辦事機(jī)構(gòu)，明確辦事機(jī)構(gòu)的工作內(nèi)容，并做好人員的配置工作，科學(xué)制定人數(shù)，并定期開(kāi)展對(duì)于檢委會(huì)成員的培訓(xùn)，全面提升其專業(yè)水平，保證檢委會(huì)工作質(zhì)量［6］。

由于檢委會(huì)承擔(dān)的工作職責(zé)較為重大，對(duì)于成員的專業(yè)水平要求較高，在開(kāi)展工作的過(guò)程中，需完善決策咨詢機(jī)制，來(lái)提升工作質(zhì)量?？稍趦?nèi)部成立專門(mén)的研究小組，做好人員的配置工作，來(lái)提升檢委會(huì)工作質(zhì)量以及決策水平；而在專業(yè)研究小組中，還需對(duì)其進(jìn)行細(xì)化，分為民事檢察、刑事檢察、刑事執(zhí)行等，并依照業(yè)務(wù)劃分的不同來(lái)對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的事項(xiàng)以及案例進(jìn)行論證研究，依照少數(shù)服從多數(shù)的原則進(jìn)行，來(lái)形成論證意見(jiàn)［7］。

此外，基層檢察院還可成立專家咨詢委員會(huì)，圍繞一些專業(yè)領(lǐng)域，如法律、醫(yī)學(xué)、金融、工程等，邀請(qǐng)行業(yè)專家作為咨詢會(huì)的委員。在遇到一些專業(yè)水平較高的案件或者事項(xiàng)時(shí)，可與行業(yè)專家進(jìn)行溝通，并邀請(qǐng)行業(yè)專家開(kāi)展疑難案例的研討工作以及課題的攻關(guān)工作，提升檢委會(huì)在制定決策中的科學(xué)性以及民主性［8］。

（二）明確權(quán)責(zé)劃分，構(gòu)建責(zé)任機(jī)制

針對(duì)檢委會(huì)在開(kāi)展工作過(guò)程中存在的職責(zé)劃分不明、缺乏有效管理機(jī)制的情況，也需提升重視程度，做好權(quán)責(zé)的劃分工作，并構(gòu)建責(zé)任機(jī)制，保障工作的順利進(jìn)行。在權(quán)責(zé)劃分上，首先，需做好業(yè)務(wù)決策的劃分工作。在基層檢察院開(kāi)展工作過(guò)程中，需對(duì)提交檢委會(huì)進(jìn)行討論的案件進(jìn)行明確，并對(duì)議題范圍合理進(jìn)行拓展。針對(duì)一些敏感案件，需將其提交到檢委會(huì)進(jìn)行處理；其次，需立足于宏觀角度來(lái)開(kāi)展工作，重視對(duì)工作的總結(jié)，并結(jié)合工作中的突出問(wèn)題進(jìn)行處理，利用案例指導(dǎo)方式或者司法解釋的方式來(lái)強(qiáng)化檢委會(huì)職能；最后，還需加大監(jiān)管力度，檢委會(huì)在基層檢察院中承擔(dān)著決策職能，需做好檢委會(huì)與檢察院中其他職能部門(mén)在權(quán)責(zé)上的區(qū)分工作，避免出現(xiàn)越俎代庖的情況［9］。

針對(duì)責(zé)任機(jī)制缺失情況，也需結(jié)合實(shí)際情況構(gòu)建追責(zé)機(jī)制，細(xì)化檢委會(huì)工作內(nèi)容，做好責(zé)任的分解工作，并具體落實(shí)到個(gè)人身上。在錯(cuò)案追責(zé)中，檢察長(zhǎng)需為首要責(zé)任人，對(duì)于由檢委會(huì)集體進(jìn)行處理的案件，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，需由檢委會(huì)所有成員共同進(jìn)行承擔(dān)。由于檢委會(huì)召開(kāi)會(huì)議通常由檢察長(zhǎng)進(jìn)行主持，需作為首要責(zé)任人。針對(duì)在表決中對(duì)于錯(cuò)誤內(nèi)容進(jìn)行贊成的委員，也需適當(dāng)進(jìn)行擔(dān)責(zé)；若檢察長(zhǎng)出現(xiàn)違規(guī)情況，導(dǎo)致案件出現(xiàn)錯(cuò)誤，需承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。檢委會(huì)在開(kāi)展工作的過(guò)程中，需做好會(huì)議記錄工作，為今后權(quán)責(zé)的劃分提供可靠的依據(jù)。由于案件的承辦人通常也承擔(dān)案件的匯報(bào)工作，需對(duì)匯報(bào)內(nèi)容負(fù)責(zé)。檢委會(huì)的成員以及辦事機(jī)構(gòu)需承擔(dān)把關(guān)以及審核職責(zé)，并合理提出意見(jiàn)和建議。還需完善正常退出機(jī)制以及人才庫(kù)機(jī)制，針對(duì)工作表現(xiàn)較差、工作態(tài)度不端正的委員，需取消其資格。更要選擇專業(yè)水平較高的人員列入人才庫(kù)中，在開(kāi)會(huì)之前從人才庫(kù)中選擇專業(yè)人員擔(dān)任，提升工作有效性。

（三）做好程序的規(guī)范工作

在對(duì)議題提請(qǐng)程序進(jìn)行規(guī)范時(shí)，員額檢察官針對(duì)承辦案件進(jìn)行提交時(shí)，需在經(jīng)討論并由分管檢察長(zhǎng)肯定之后，由檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)決策。若分管副檢察長(zhǎng)認(rèn)為有必要，可要求檢察官將案件提請(qǐng)到檢委會(huì)進(jìn)行討論。若員額檢察官和分管副檢察長(zhǎng)對(duì)案件的認(rèn)知出現(xiàn)不一致情況，需以員額檢察官為主。議題提請(qǐng)時(shí)限的相關(guān)規(guī)定當(dāng)下也在落實(shí)中，以給檢委會(huì)預(yù)留出足夠的辦案時(shí)間。若案件為公訴案件，在需要檢委會(huì)進(jìn)行審議時(shí)，需在距離訴訟時(shí)效還有7天之前提出；若案件性質(zhì)屬于審查逮捕性質(zhì)，需在到期2天之前提出。若事件為審議內(nèi)容，在議題材料準(zhǔn)備結(jié)束之后提出；若案件或者事項(xiàng)對(duì)于時(shí)間有要求的，需在屆滿10日之前提出。

在會(huì)議程序的規(guī)范中，一方面，需對(duì)委員在發(fā)言順序上進(jìn)行明確規(guī)定，可依照職務(wù)由低到高進(jìn)行，在司法責(zé)任制進(jìn)行改革之后，檢察官的行政權(quán)力被淡化，委員的發(fā)言順序可依照檢察官的等級(jí)進(jìn)行，并在最后由主持人進(jìn)行總結(jié)發(fā)言。

另一方面，委員在直接進(jìn)行辦案中，由于檢委會(huì)的成員也存在同時(shí)為案件承辦人的情況，為避免出現(xiàn)審議形式化的問(wèn)題，需規(guī)定檢委會(huì)的成員若同時(shí)為案件的承辦人，在會(huì)議中將不再享有表決權(quán)。

三、結(jié)語(yǔ)

基層檢察院檢委會(huì)承擔(dān)著重要的決策職責(zé)以及辦案職責(zé)，做好其工作的落實(shí)可有效提升基層檢察院的工作質(zhì)量。但由于受到多種因素的影響，基層檢察院檢委會(huì)在開(kāi)展工作的過(guò)程中也出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，如人員編制不合理、上會(huì)議題范圍不明確、議題提請(qǐng)程序不規(guī)范、會(huì)議程序不規(guī)范以及決策咨詢機(jī)制不完善等。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，基層檢察院檢委會(huì)需認(rèn)識(shí)到開(kāi)展工作中存在的問(wèn)題，優(yōu)化人員配置，明確議題范圍，規(guī)范議題提請(qǐng)程序，規(guī)范會(huì)議程序以及完善決策咨詢機(jī)制，來(lái)提升基層檢察院檢委會(huì)工作質(zhì)量。