法律原則在地方環(huán)境法規(guī)中的價值功能與完善
——以碳達峰碳中和為背景

袁炎林

華南農(nóng)業(yè)大學，廣東 廣州 510642

中國“碳達峰碳中和”的實現(xiàn)離不開法律制度的構(gòu)建與實施，而法律制度的構(gòu)建與實施一般是通過地方試點形式逐步展開的。由于碳達峰碳中和法律制度正處于摸索構(gòu)建階段，地方環(huán)境法規(guī)的法律原則構(gòu)建就顯示出其重要的價值功能。

一、碳達峰碳中和背景下地方環(huán)境法規(guī)的法律原則的定位

環(huán)境法的法律原則，“是指環(huán)境法在創(chuàng)制和施行中必須遵循的具有約束力的基礎(chǔ)性和根本性準則”。［1］在立法實踐中，我國1979年和1989年的《環(huán)境保護法》中均未規(guī)定法律原則，直至2014年新修訂的《環(huán)境保護法》方始規(guī)定了“保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責”的法律原則，有學者喻之為“35年跋涉的當為之自豪的最后一步”［2］，可見其確實意義非凡。具體到地方環(huán)境立法，既然作為上位法、基本法的國家《環(huán)境保護法》已經(jīng)規(guī)定了法律原則，那么，作為下位法的地方環(huán)境法規(guī)是否有必要再規(guī)定法律原則？這必須對碳達峰碳中和背景下地方環(huán)境法規(guī)的法律原則進行有效定位。

第一，地方環(huán)境法規(guī)的法律原則直接體現(xiàn)著碳達峰碳中和的戰(zhàn)略目標。

從環(huán)境保護法律制度規(guī)制的領(lǐng)域看，如果是相對成熟和實踐推進較深較廣的領(lǐng)域，國家《環(huán)境保護法》已經(jīng)規(guī)定了法律原則，那么作為下位法的地方環(huán)境法規(guī)可以不再制定法律原則。而如果是不太成熟或?qū)嵺`推進程度較淺，特別是針對正處于探索性、拓展性、試點性的領(lǐng)域，如專門針對氣候變化和溫室氣體排放的碳達峰碳中和目標，作為下位法的地方環(huán)境法規(guī)，應因地制宜、因時制宜地制定相應的法律原則。

第二，碳達峰碳中和背景下地方環(huán)境法規(guī)的法律原則既是減緩性立法，也是適應性立法的體現(xiàn)。碳達峰碳中和目標在法律制度上的實現(xiàn)，需要以控制溫室氣體為核心，而控制溫室氣體的法律制度的設(shè)計和構(gòu)建主要包括減緩性立法和適應性立法，具體法律措施的制定需要以法律原則為指南，否則可能會南轅北轍。

第三，地方環(huán)境法規(guī)的法律原則可以有效針對目前我國關(guān)于碳達峰碳中和的法律規(guī)范呈現(xiàn)出的分散化和碎片化問題，有利于法律制度的科學構(gòu)建與實施?！胺稚⒒⑺槠姆梢?guī)范導致多種制度各自為戰(zhàn)、難以形成氣候變化減緩的系統(tǒng)性合力，降低了法律實施的效益，徒增社會治理成本。在共同立法目的和協(xié)調(diào)機制缺位的情況下，‘九龍治水’等制度相互沖突的現(xiàn)象極有可能再次出現(xiàn)?！保?］

二、地方環(huán)境法規(guī)法律原則的價值

第一，法律原則彰顯法的價值，碳達峰碳中和背景下地方環(huán)境法規(guī)的法律原則是碳達峰碳中和法律制度的價值宣示。

“法的基本原則體現(xiàn)著法的本質(zhì)和根本價值，是整個法律活動的指導思想和出發(fā)點，構(gòu)成法律體系中的靈魂，決定著法的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性?！保?］誠然，我國《環(huán)境保護法》的法律原則體現(xiàn)的是《環(huán)境保護法》的根本價值以及國家環(huán)境治理的實踐指導，同理，地方環(huán)境法規(guī)法律原則體現(xiàn)的是地方環(huán)境法規(guī)的根本價值以及地方環(huán)境治理的實踐指導。如果發(fā)問：“在已有國家統(tǒng)一的《環(huán)境保護法》的背景下是否仍然需要地方環(huán)境立法？”相信從民間到官方、從大眾到學者的回答都是肯定的——因為我國幅員遼闊，碳達峰碳中和的地方環(huán)境問題表現(xiàn)出巨大的差異性，為了應對這種差異性，地方環(huán)境立法應對碳達峰碳中和是非常必要的。而地方環(huán)境法規(guī)的存在價值如何體現(xiàn)？以及地方環(huán)境治理的碳達峰碳中和法治實踐應如何把控？這就必須確立地方環(huán)境法規(guī)法律原則了。

第二，地方環(huán)境法規(guī)法律原則與碳達峰碳中和法律制度的其他法律規(guī)則一樣，都是法律規(guī)范的表現(xiàn)形態(tài)，具有普適的、顯性的法律效力，是法律權(quán)威的直接體現(xiàn)。

相較于具體的法律規(guī)則，法律原則是宏觀的法治理念和抽象的法治精神的體現(xiàn)，具有概括性、指導性、貫通性、宣示性和軟法性，而這些宏觀性和抽象性并不能排除法律原則所具有的普適性法律效力；相反，地方環(huán)境法規(guī)法律原則在應對復雜多變的碳達峰碳中和問題時凸顯出明顯的靈活性。當然，彈性較大、內(nèi)涵寬泛的法律原則一定程度上會放寬司法和執(zhí)法中的自由裁量權(quán)，而且作為地方環(huán)境法規(guī)，理應更加自覺增強法律規(guī)范的可操作性，而不應該回歸宏觀性和抽象性——解決這一矛盾的關(guān)鍵，不是因噎廢食地否定地方環(huán)境法規(guī)法律原則的價值，而是在碳達峰碳中和的制度設(shè)計中科學而規(guī)范地建構(gòu)地方環(huán)境法規(guī)法律原則，使之具備法律適用性。

第三，地方環(huán)境法規(guī)本身很難完美無缺，地方環(huán)境法規(guī)法律原則有利于填補碳達峰碳中和法律制度其他法律規(guī)則的空白與漏洞，同時，也是對碳達峰碳中和制度設(shè)計的應然狀態(tài)、超前狀態(tài)、理想狀態(tài)和碳達峰碳中和治理的實然狀態(tài)、滯后狀態(tài)和現(xiàn)實狀態(tài)的折中。

實際上，地方環(huán)境立法能力建設(shè)的滯后不足以支撐地方碳達峰碳中和法規(guī)的完美誕生，地方碳達峰碳中和法規(guī)盡管能部分填補國家立法在某些方面和領(lǐng)域的空白，但其本身不可能面面俱到。而且，時代的發(fā)展日新月異，碳達峰碳中和治理的形勢復雜多變，法律規(guī)則的滯后性和僵硬性無疑是一個確定的趨勢，畢竟法律規(guī)則不可能窮盡現(xiàn)實，更不可能窮盡未來發(fā)生的情況。然而，法律法規(guī)不可能朝令夕改。此時，對于漸已滯后和僵硬的法律規(guī)則便可以通過法律原則進行補充甚至修正，從而更有利于地方環(huán)境法規(guī)內(nèi)在價值和長遠目標的實現(xiàn)，同時又維護了法律法規(guī)的穩(wěn)定性和權(quán)威性。地方環(huán)境法規(guī)法律原則的這種折中價值，無疑是對地方碳達峰碳中和法規(guī)科學性與合理性的加持。

三、碳達峰碳中和背景下地方環(huán)境法規(guī)法律原則的功能

價值問題就是意義問題，功能問題就是作用問題，功能展現(xiàn)價值，價值的具體化就是功能。地方環(huán)境法規(guī)法律原則的價值是通過其功能所體現(xiàn)的，具體地說，在碳達峰碳中和實現(xiàn)中，地方環(huán)境法規(guī)法律原則至少具有如下功能：

第一，在碳達峰碳中和制度設(shè)計中能有效避免地方環(huán)境立法的全局性和系統(tǒng)性缺失，從而使地方環(huán)境法規(guī)在多層級的環(huán)境法律體系中承上啟下。盡管地方環(huán)境法規(guī)是專門為解決地方具體環(huán)境問題而立的法，但作為環(huán)境治理的制度設(shè)計，理應具備全局性、整體性、系統(tǒng)性。當然，地方碳達峰碳中和立法在顧及面上，不需要像國家層面環(huán)境立法那樣周全，但也不應與國家立法相悖，同時應承繼國家立法的基本精神和理念。此時，地方環(huán)境法規(guī)法律原則就發(fā)揮著既顧及地方環(huán)境立法的全局性和系統(tǒng)性，同時又在多層級的環(huán)境法律體系中承上啟下的作用了。

第二，在利益協(xié)調(diào)中能有效調(diào)整地方碳達峰碳中和實現(xiàn)和發(fā)展的關(guān)系，破除部門利益傾向和地方保護主義。從宏觀上說，國家《環(huán)境保護法》的法律原則調(diào)整的是環(huán)境和發(fā)展的關(guān)系，而環(huán)境和發(fā)展的關(guān)系在地方上直接表現(xiàn)為不同利益之間的關(guān)系協(xié)調(diào)問題，這就需要地方環(huán)境法規(guī)確立其法律原則，畢竟，地方環(huán)境法規(guī)法律原則確立的其實是地方環(huán)境治理的理念和指導原則，法律原則不同，利益協(xié)調(diào)的方向和側(cè)重就會有很大區(qū)別。例如，“協(xié)調(diào)發(fā)展”原則與“保護優(yōu)先”原則，前者強調(diào)的是環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展等相協(xié)調(diào)，也就是說，環(huán)境利益與經(jīng)濟利益相沖突的情況下，二者盡量折中、相互妥協(xié)、相互讓步；而后者則表明環(huán)境保護優(yōu)先于經(jīng)濟發(fā)展，生態(tài)利益優(yōu)先于其他利益。而后者，即“保護優(yōu)先”原則已經(jīng)寫入了國家《環(huán)境保護法》作為基本原則，地方環(huán)境法規(guī)更應承繼這一原則，在破除部門利益傾向和防止地方保護主義過程中發(fā)揮指導和規(guī)范作用。

第三，在司法和執(zhí)法過程中能有效地指導和糾偏，從而使碳達峰碳中和治理更具針對性和實效性。法律原則的指導和糾偏作用，主要體現(xiàn)在法律解釋和法律推理上，地方環(huán)境法規(guī)法律原則亦然。當某一法律規(guī)則含義不清或者與現(xiàn)實狀況難以契合之時，就可以依據(jù)合適的法律原則，進行合理的取舍和權(quán)變，實現(xiàn)法的正義。從這一角度說，地方環(huán)境法規(guī)法律原則使立法、執(zhí)法和司法各個環(huán)節(jié)統(tǒng)一了起來，從而使環(huán)境治理更具針對性和實效性。

四、碳達峰碳中和背景下地方環(huán)境法規(guī)法律原則的完善

地方環(huán)境法規(guī)法律原則貫穿著地方環(huán)境法規(guī)的始終，對地方環(huán)境保護活動起著規(guī)范、統(tǒng)領(lǐng)、指導的作用。而地方環(huán)境法規(guī)法律原則的抽象性（實然）和地方環(huán)境法規(guī)的具體操作性（應然）是存在一定矛盾的，因此，需逐步完善地方環(huán)境法規(guī)法律原則。

第一，契合黨和國家關(guān)于環(huán)境保護的頂層設(shè)計，完善地方環(huán)境法規(guī)法律原則。2020年9月，習近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上的講話中提出，“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”。這是中國向世界發(fā)出的莊嚴承諾，也是中國對世界的勇于擔當，更是我國生態(tài)文明建設(shè)的頂層戰(zhàn)略。同時，十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確：“必須踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國?！边@是黨關(guān)于國家治理頂層設(shè)計的重要體現(xiàn)。因此，地方環(huán)境法規(guī)法律原則的構(gòu)建、補充、修改和健全，是貫徹落實黨和國家關(guān)于環(huán)境保護頂層設(shè)計的現(xiàn)實需要。

第二，抓住“生態(tài)文明”入憲和地方立法權(quán)擴容的機遇，完善地方環(huán)境法規(guī)法律原則。2018年通過的憲法修正案，把“生態(tài)文明建設(shè)”鄭重地寫入了《憲法》，同時，《憲法》第一百條增加了第二款：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報本省、自治區(qū)人民代表大會常務委員會批準后施行?！边@是國家的根本大法對地方立法權(quán)的擴容，相比于2015年《立法法》的修訂，《憲法》對地方立法權(quán)的擴容可謂更進一步而且前所未有。鑒于此，地方立法在推進生態(tài)文明建設(shè)中將大有作為且應當作為。因此，完善地方環(huán)境法規(guī)法律原則，有利于地方立法更加注重全局性和系統(tǒng)性。

第三，以新一輪生態(tài)環(huán)境行政主管部門改革與職能調(diào)整，推動地方環(huán)境法規(guī)法律原則的完善?！靶乱惠喩鷳B(tài)環(huán)境行政主管部門職能調(diào)整明顯，組建的自然資源部和生態(tài)環(huán)境部將原國土資源部、發(fā)改委、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部等部門的一些職責進行了科學化的高度整合，實現(xiàn)了對自然資源開發(fā)保護和生態(tài)環(huán)境污染防治的全面統(tǒng)籌、系統(tǒng)集中、統(tǒng)一監(jiān)管，體現(xiàn)我國對自然資源和生態(tài)環(huán)境整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理的思想，表明國家在優(yōu)化部門職能、協(xié)同部門權(quán)責、提高生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)管效。”［5］因此，以新一輪生態(tài)環(huán)境行政主管部門改革與職能調(diào)整，可以有效地校準地方環(huán)境治理的立法需求，更切合實際地關(guān)注地方的差異性和特殊性，利用“法治的本土資源”進行立法權(quán)限內(nèi)的制度創(chuàng)新，從而有力地推動地方環(huán)境法規(guī)法律原則的完善，實現(xiàn)碳達峰碳中和背景下的環(huán)境保護法律制度創(chuàng)新。