系統(tǒng)優(yōu)化京津冀城市和產(chǎn)業(yè)空間布局

于倩 尹德挺

城市群是人口集聚的核心承載空間，人口集聚本質(zhì)上是產(chǎn)業(yè)的集聚。世界級城市群被認(rèn)為是人口規(guī)模巨大、經(jīng)濟發(fā)達(dá)、交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)完善，城市間分工明確、優(yōu)勢互補，具有緊密的經(jīng)濟聯(lián)系，高度一體化的巨型城市區(qū)域，是國家經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，也是彰顯國家實力的主要依托。京津冀城市群作為我國最具經(jīng)濟活力、創(chuàng)新能力最強、開放程度最高的城市群之一，在“十四五”時期建設(shè)世界級城市群，仍面臨人口、產(chǎn)業(yè)布局不適宜，公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施配置不均衡等諸多挑戰(zhàn)。因此，應(yīng)立足自身實際，進一步明確人口、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃和優(yōu)化調(diào)整方向，從而提升綜合競爭力、區(qū)域輻射力和國際影響力。

大聚小散，加快都市圈化發(fā)展步伐

城市規(guī)模體系在向心力和離心力相互作用下，呈現(xiàn)自組織演化特征。向心力是指產(chǎn)業(yè)集聚產(chǎn)生的前后向聯(lián)系，離心力則是由地租等生產(chǎn)成本上漲和市場擠出效應(yīng)造成。中心地理論認(rèn)為城鎮(zhèn)的規(guī)模等級表現(xiàn)為一種階層結(jié)構(gòu)，人口規(guī)模最小等級的城鎮(zhèn)數(shù)量最多，分布最廣。齊普夫“等級—規(guī)?！崩碚撜J(rèn)為，規(guī)模等級排在前面的城市往往集聚著國家更多的人口，而且城市規(guī)模第二大的城市人口數(shù)量多為第一大的1/2，第三大的為第一大的1/3，依此類推。

城市群大聚小散是指推動要素、產(chǎn)業(yè)和公共產(chǎn)品等向中心城市大尺度聚集，同時向中心城市周圍小尺度擴散，形成都市圈化發(fā)展的空間格局，這有助于提高區(qū)域能級、擴大區(qū)域總量、增強區(qū)域功能、促進區(qū)域共同富裕。

城市群和都市圈是人口和產(chǎn)業(yè)的主要空間載體。長三角城市群常住人口總量2.35億，占全國總?cè)丝诒戎剡_(dá)16.7%，城市群共規(guī)劃建設(shè)上海、南京、杭州、合肥、蘇錫常和寧波都市圈六大都市圈。日本太平洋城市群6%的國土面積承載了日本61%的人口。美國東北部大西洋沿岸城市群呈現(xiàn)紐約、波士頓、費城、華盛頓—巴爾的摩都市圈“多核心集聚，分散成組”的空間格局。

城市群城市規(guī)模等級體系大體呈現(xiàn)金字塔結(jié)構(gòu)，即人口規(guī)模最大的城市數(shù)量最少，人口規(guī)模最小的城市數(shù)量最多，中間次之。如長三角城市群以2019年城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑，超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市的數(shù)量分別為1、1、15、17、56個，整個城市群基本形成了大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，發(fā)育相對均衡。金字塔結(jié)構(gòu)的城市群更有利于保持經(jīng)濟活力、深化各層級城市協(xié)調(diào)發(fā)展水平，實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

京津冀不同人口規(guī)模（全市總?cè)丝冢?000萬、500—1000萬、300—500萬）的城市數(shù)量為4、4、5個，且人口1000萬以上城市北京、天津、石家莊集中了城市群52.6%的人口。①數(shù)據(jù)來源：北京統(tǒng)計年鑒2020、天津統(tǒng)計年鑒2020、河北統(tǒng)計年鑒2020。有學(xué)者以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑研究京津冀城市群的城市等級體系，結(jié)果發(fā)現(xiàn)京津冀缺少中間層級城市，還有學(xué)者具體指出城區(qū)常住人口在300—500萬之間的I型大城市是空檔，而且南部區(qū)域缺少中心城市，與周邊城市的交互作用較弱。模糊又?jǐn)鄬拥某擎?zhèn)等級體系不利于承接上一級城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，造成產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新要素在城市之間傳導(dǎo)受阻，影響產(chǎn)業(yè)合理分布與梯度優(yōu)勢的發(fā)揮和完整跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈體系的構(gòu)建。京津冀城市群人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素不能很好形成各城市間競爭合作的對流關(guān)系，只能單向流入北京、天津，高端產(chǎn)業(yè)在河北投資不足，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展動力需要進一步增強。

因此，可加強北京、天津、石家莊都市圈總體規(guī)劃，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局和人口聚集方向，形成多核心、多層級格局。注重各都市圈地域范圍劃分的科學(xué)性。綜合利用傳統(tǒng)數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)，結(jié)合中心城市能級與周圍地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、要素往來密切度、人口流動活躍度以及通勤時間等實際情況，劃定空間范圍。提升各類各級規(guī)劃的協(xié)同性。包括都市圈規(guī)劃與城市群規(guī)劃、城市規(guī)劃的有機銜接，發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的有效協(xié)同，北京、天津、石家莊都市圈規(guī)劃之間差異化協(xié)調(diào)，確保同向發(fā)力。加快培育節(jié)點城市和新的增長極，完善京津冀城鎮(zhèn)體系。充分發(fā)揮北京等超大城市集聚效應(yīng)，進一步推動人口和產(chǎn)業(yè)軸向集聚發(fā)展，促進具備條件的中等城市盡快成長為大城市。加快建設(shè)北京城市副中心、河北雄安新區(qū)、天津濱海新區(qū)，使其成為各都市圈內(nèi)新的產(chǎn)業(yè)人口集聚中心。

高聚低散，確立產(chǎn)業(yè)梯次空間布局

隨著人口不斷增長和空間擴展，產(chǎn)業(yè)將按照等級次序依次轉(zhuǎn)移，不同等級的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程就是城市等級結(jié)構(gòu)與空間結(jié)構(gòu)形成的過程，而空間結(jié)構(gòu)形成過程是不斷優(yōu)化重組的過程。

高聚低散是指推動高端產(chǎn)業(yè)持續(xù)集中聚集，中低端產(chǎn)業(yè)分散聚集，形成產(chǎn)業(yè)梯次布局，進而更大程度地發(fā)揮城市群協(xié)同發(fā)展的規(guī)模效益和集聚優(yōu)勢。

世界級城市群的中心城市聚集高密度的人口、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、產(chǎn)業(yè)研發(fā)部門，制造業(yè)由中心城市走向周邊中小城市，形成梯次配置的層級結(jié)構(gòu)。如日本太平洋沿岸城市群在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時，內(nèi)部產(chǎn)業(yè)空間重組也在進行，具有生產(chǎn)制造功能的產(chǎn)業(yè)被置換到外圍，高端服務(wù)業(yè)則表現(xiàn)出明顯的中心集聚特征。北美五大湖城市群建筑業(yè)、制造業(yè)、批發(fā)零售業(yè)被分階段調(diào)整到外圍進行再布局，其從業(yè)人口比重分別在1980年、1990年、2019年非都市圈超過了都市圈。長三角城市群的技術(shù)密集型制造業(yè)主要集中在上海，傳統(tǒng)重工業(yè)等不具備比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)已完成梯度轉(zhuǎn)移。

京津冀城市群產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口集聚呈金字塔結(jié)構(gòu)，即信息傳輸軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)、金融業(yè)這兩個高端服務(wù)業(yè)行業(yè)集聚的區(qū)縣數(shù)量最少，分別為7個和8個，衛(wèi)生和社會工作集聚的區(qū)縣數(shù)量最多為27個，其他行業(yè)位于中間。而且京津冀集聚程度最高的產(chǎn)業(yè)分布區(qū)域較為集中，18個產(chǎn)業(yè)（20個國民經(jīng)濟行業(yè)除農(nóng)林牧漁業(yè)和國際組織外）集聚程度最高的區(qū)域集中分布在北京或天津，河北缺乏最強優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

因此，在推動高端要素持續(xù)中心聚集的同時，應(yīng)分階段有序轉(zhuǎn)移相關(guān)產(chǎn)業(yè)，推進要素在河北石家莊等城市的集中。沿中心外圍產(chǎn)業(yè)價值鏈由高到低梯度分工布局，縮小北京與津冀之間落差，切實解決津冀承接北京產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移接不住、留不下的問題。通過打造一流的營商環(huán)境、完備的人才服務(wù)體系和高質(zhì)量的工作生活環(huán)境，加速高端要素和創(chuàng)新資源向中心城市和次中心聚集。遵循一定的規(guī)律和路徑，規(guī)劃好優(yōu)先轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)、次優(yōu)先轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)。

深化分工，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)專業(yè)化協(xié)同新格局

專業(yè)化分工是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要源泉，而集聚是分工的空間組織形態(tài)，通過城市群不同區(qū)域的產(chǎn)業(yè)定位，各區(qū)域相互依賴、功能互補，有助于提高城市群整體生產(chǎn)效率。

長三角城市群以制造業(yè)和服務(wù)業(yè)雙優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為支撐，共有10個專業(yè)化優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，分別為制造業(yè)、建筑業(yè)、交通運輸倉儲和郵政業(yè)、信息傳輸計算機服務(wù)和軟件業(yè)、金融業(yè)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、科學(xué)研究技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、居民和其他服務(wù)業(yè)。京津冀城市群表現(xiàn)出明顯的服務(wù)業(yè)優(yōu)勢主導(dǎo)特征，專業(yè)化產(chǎn)業(yè)為全部服務(wù)業(yè)行業(yè)和電力燃?xì)馑纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，共有15個。

從城市群內(nèi)部來看，世界級城市群各城市各都市圈產(chǎn)業(yè)分工明確，協(xié)作緊密，高頻互動。日本太平洋沿岸城市群中東京都市圈是日本金融、工業(yè)、商業(yè)、政治和文化中心。大阪都市圈商業(yè)發(fā)達(dá)。名古屋都市圈由多個專業(yè)化工業(yè)城市集聚組成，外圍農(nóng)林產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)。長三角城市群制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)呈現(xiàn)各都市圈梯次分工格局，如制造業(yè)區(qū)位熵按照上海、南京、杭州、合肥都市圈由高到低逐漸遞減，依次分別為1.14、1.1、0.9、0.74。在產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，長三角城市群也形成了良好的產(chǎn)業(yè)協(xié)作分工格局，具體如汽車產(chǎn)業(yè)，上海專業(yè)化于研發(fā)、整車制造、營銷等技術(shù)、資本密集型環(huán)節(jié)，而南京都市圈和杭州都市圈則主要專業(yè)化于零部件生產(chǎn)等勞動密集型環(huán)節(jié)。

2013年京津冀城市群各都市圈專業(yè)化分工格局普遍出現(xiàn)“兩兩趨同”，如制造業(yè)專業(yè)化水平天津和石家莊都市圈趨同，區(qū)位熵在1.4左右，北京為0.6；建筑業(yè)北京和石家莊都市圈趨同，區(qū)位熵為0.9左右，天津1.3；信息傳輸、軟件和信息技術(shù)行業(yè)天津和石家莊都市圈趨同，區(qū)位熵約為0.4，北京為1.5等。2018年第四次全國經(jīng)濟普查數(shù)據(jù)表明，京津冀三地間產(chǎn)業(yè)定位與產(chǎn)業(yè)分工日益明晰，良好的區(qū)域分工格局初見雛形。其中，北京服務(wù)業(yè)主導(dǎo)優(yōu)勢明顯，產(chǎn)業(yè)日趨高端化。服務(wù)業(yè)法人單位比重比京津冀平均水平高11.8個百分點。高技術(shù)服務(wù)業(yè)和文娛產(chǎn)業(yè)集聚水平增強。天津的科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)、信息傳輸軟件和信息技術(shù)行業(yè)快速提升，法人單位占比為8.9%和6.1%，分別比2013年提升2.1和2.4個百分點。河北先進制造業(yè)發(fā)展迅猛，高技術(shù)制造業(yè)法人單位占京津冀高技術(shù)制造業(yè)法人單位總量的52.7%。采礦業(yè)和傳統(tǒng)制造業(yè)的集聚態(tài)勢有所減緩。

因此，京津冀要“瘦身健體”，避免“大而全”的產(chǎn)業(yè)體系。注重塑造細(xì)分行業(yè)競爭優(yōu)勢，差異化布局重點產(chǎn)業(yè)，實行錯位發(fā)展，包括垂直和水平錯位。北京都市圈要充分利用北京國際科技創(chuàng)新中心集聚和輻射作用，打造良好科技創(chuàng)新生態(tài)，有效銜接全球價值鏈。天津都市圈要依托良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和區(qū)位優(yōu)勢，推動制造業(yè)智能化改造升級以及法律、金融等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)加快發(fā)展，著力解決產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化問題，規(guī)劃建設(shè)臨港產(chǎn)業(yè)集群，建設(shè)世界級港口群。石家莊都市圈要緊抓疏解北京非首都功能的發(fā)展機遇，積極承接轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效，提升石家莊中心城市的首位度，激發(fā)內(nèi)生動力。強化靶向發(fā)力，促進各都市圈要素流動與融合發(fā)展。北京都市圈要增強與天津、石家莊都市圈深度聯(lián)動，共建產(chǎn)業(yè)鏈、共享供應(yīng)鏈、共創(chuàng)價值鏈。津石都市圈要緊緊把握北京疏解非首都功能的窗口期，加強對接服務(wù)與資源匹配，扎實推動三地產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)桨l(fā)展，探索建立產(chǎn)業(yè)鏈鏈長制，有針對性地鍛長、補短。

系統(tǒng)優(yōu)化，實現(xiàn)在集聚中向均衡發(fā)展

城市化率達(dá)到70%左右時，產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)調(diào)整升級將進入相對穩(wěn)定期。一國人口和經(jīng)濟向少數(shù)地區(qū)集聚，地區(qū)間差距擴大只是階段性現(xiàn)象。隨著經(jīng)濟發(fā)展階段的提升，經(jīng)濟集聚的同時地區(qū)間差距會逐步縮小，在集聚中逐漸走向均衡。

美國東北部大西洋沿岸城市群2000—2019年制造業(yè)區(qū)位基尼系數(shù)穩(wěn)中有降，2019年比2000年下降2.8%，說明制造業(yè)集聚程度略有下降，從業(yè)人口在城市群各縣分布差異縮小。京津冀城市群制造業(yè)區(qū)位基尼系數(shù)和長三角城市群一樣呈上升趨勢，2018年區(qū)位基尼系數(shù)均為0.33，京津冀比2004年增加64%，長三角比2004年增加70%，說明京津冀和長三角制造業(yè)集聚水平大幅提高，產(chǎn)業(yè)空間布局發(fā)生了顯著調(diào)整。

在長三角城市群中，上海、南京、杭州、合肥都市圈生活服務(wù)業(yè)發(fā)展相對均衡，批發(fā)零售業(yè)、房地產(chǎn)、衛(wèi)生和社會工作、文化體育娛樂業(yè)區(qū)位熵變異系數(shù)均在0.1以內(nèi)。北美五大湖城市群12個百萬人口以上都市圈藝術(shù)娛樂業(yè)、住宿餐飲業(yè)、公共管理專業(yè)化程度（區(qū)位熵）差異不大，變異系數(shù)均為0.04。京津冀城市群各都市圈上述產(chǎn)業(yè)存在較大差異，變異系數(shù)分別為0.48、0.49、0.21，教育為0.15，說明這些產(chǎn)業(yè)在京津冀各都市圈發(fā)展并不均衡。日本太平洋沿岸城市群由世界上第一條高鐵東海道新干線將城市群內(nèi)三大都市圈連接起來，極大促進了資源要素的流動和高效配置。縱觀世界級城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展動態(tài)，集聚與均衡并不矛盾，通過京津冀產(chǎn)業(yè)集聚可實現(xiàn)各地區(qū)生活、公共服務(wù)更趨均衡。

因此，要堅持一盤棋的系統(tǒng)觀念，打破行政體制障礙，加強人才政策與產(chǎn)業(yè)布局的統(tǒng)籌設(shè)計，避免資源分散和過度競爭。創(chuàng)新財稅體制，促進各類生產(chǎn)要素自由流動并向優(yōu)勢地區(qū)集聚。系統(tǒng)謀劃產(chǎn)業(yè)和生活配套布局，對人才、資源、要素形成磁吸效應(yīng)，真正實現(xiàn)以產(chǎn)帶人、以業(yè)留人。統(tǒng)一規(guī)劃便捷交通圈。推動各都市圈交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通服務(wù)和各級交通樞紐統(tǒng)一規(guī)劃，建成互聯(lián)互通和多式換乘聯(lián)動的一體化交通體系。共同打造美好生活圈。按照多層嵌套的產(chǎn)業(yè)集群體系思路，布局各類產(chǎn)業(yè)。利用數(shù)字技術(shù)共享優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源，彌合各地公共服務(wù)落差，促進城市之間、都市圈之間公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施均等化，實現(xiàn)城市群在集聚中的均衡，走出一條具有中國特色、京津冀特點的城市群發(fā)展之路。